1. 5 lutego 2016 r. skarżące wniosły skargę konstytucyjną o zbadanie zgodności:
1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: u.s.g.)
w zakresie, w jakim wprowadza niedopuszczalne ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, skutkujące pozbawieniem
prawa do sądu, uniemożliwiając zaskarżenie uchwały lub zarządzenia, podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji
publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, do sądu administracyjnego podmiotowi, który nie wykaże
interesu prawnego (konkretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego) oraz naruszenia
interesu prawnego w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia, w stosunku do celu regulacji, z art. 45 ust.
1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2, oraz art. 21 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1, 2, 3 w związku z art.
21 ust. 1, oraz art. 77 ust. 2, oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1, w związku z art. 21 ust. 1, w związku z art.
77 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zakresie, w jakim umożliwia
zaskarżanie uchwały lub zarządzenia jedynie podmiotowi, który wykazał interes prawny (konkretny, indywidualny, wynikający
z określonej normy prawa materialnego) oraz naruszenie interesu prawnego w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia,
w stosunku do celu regulacji, z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2, oraz art. 77 ust.
2 w związku z art. 2, oraz art. 64 ust. 3, oraz art. 64 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 21 ust. 1, oraz art. 77 ust. 2, oraz
art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1, w związku z art. 21 ust. 1, w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji,
3) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie, w jakim przewiduje, że interes prawny lub uprawnienie do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia,
podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia
prawa, do sądu administracyjnego przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże interes prawny oraz naruszenie interesu prawnego
w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia, z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1
i art. 2, oraz art. 21 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 21 ust. 1, oraz art. 77 ust. 2, oraz art. 64 ust.
3 w związku z art. 45 ust. 1, w związku z art. 21 ust. 1, w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji,
4) art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje,
że zaskarżanie uchwały lub zarządzenia, podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym
wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, do sądu administracyjnego przysługuje jedynie podmiotowi, który wykazał interes prawny
oraz naruszenie interesu prawnego w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia, z art. 45 ust. 1 oraz art. 31
ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2, oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2, oraz art. 64 ust. 3, oraz art. 64 ust.
1, 2, 3 w związku z art. 21 ust. 1, oraz art. 77 ust. 2, oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1, w związku z art.
21 ust. 1, w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
1.1. Skarga konstytucyjna złożona została na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:
30 lipca 2009 r. skarżące wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej: WSA) skargę na uchwałę Rady miasta
W. z lipca 2008 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru (dalej: plan miejscowy), zaskarżając ją w całości
i wnosząc o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości albo o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części
dotyczącej działek ewidencyjnych.
W skardze do WSA podniosły, że postanowienia planu miejscowego są sformułowane w taki sposób, że skarżące nie mogą zagospodarować
swoich nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w tym planie.
1.2. WSA w wyroku ze stycznia 2012 r. stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 planu miejscowego w zakresie dotyczącym
działek skarżących. Sąd uznał interes prawny skarżących w kwestionowaniu planu miejscowego w zakresie dotyczącym ich nieruchomości.
WSA nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących zakazu obsługi komunikacyjnej nieruchomości oraz nakazu podłączenia ich do
infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ciągu pieszo-rowerowym.
1.3. Od wyroku WSA skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) wniosły skarżące oraz Rada miasta W.
1.4. Wyrokiem z września 2012 r. NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w W. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu
wyroku wskazał, że wniesione skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne były
usprawiedliwione.
NSA stwierdził m.in., że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż dla uwzględnienia skargi wystarczające jest samo naruszenie
interesu prawnego lub uprawnienia, a nie musi być naruszenia prawa.
1.5. WSA w wyroku z listopada 2013 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 planu miejscowego
w zakresie dotyczącym działek skarżących. Sąd uznał interes prawny skarżących w kwestionowaniu planu miejscowego w zakresie
dotyczącym ich nieruchomości.
WSA nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących zakazu obsługi komunikacyjnej nieruchomości oraz nakazu podłączenia ich do
infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ciągu pieszo-rowerowym.
1.6. Od wyroku WSA skargi kasacyjne do NSA wniosły skarżące oraz Rada miasta W.
1.7. Wyrokiem z października 2015 r. NSA uwzględnił skargę kasacyjną Rady miasta W., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę
wniesioną przez skarżące.
NSA stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić prawo własności. Z
przepisem tym powiązany jest art. 6 u.p.z.p.
NSA uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawą ingerencji w prawo własności. Badając, czy doszło
do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego, a przez to do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej
miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należy uwzględnić strukturę własnościową określonego obszaru stanowiącego
jednostkę planistyczną, istniejącą w dniu uchwalania kwestionowanego planu.
Sąd stwierdził, że skarżące stały się właścicielem działki, podzielonej następnie m.in. na działki, na podstawie decyzji wojewody
z listopada 2008 r.
Uprzednio stanowiła ona mienie komunalne. Kwestionowany przed NSA plan miejscowy został przyjęty 10 lipca 2008 r. Skarżące
nie były wtedy właścicielkami działki. To powoduje, że nie ma podstaw pozwalających na kwestionowanie rozwiązań planistycznych
dotyczących owej działki.
NSA uznał, że ochrona prawa własności musi być oceniana według stanu na dzień podejmowania uchwały o planie miejscowym. Skoro
działka w chwili uchwalania planu miejscowego była własnością miasta W., nie można twierdzić, że w sposób nieuprawniony ustalono
przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w odniesieniu do tej konkretnej działki. Zwrot skarżącym działki po uchwaleniu
planu miejscowego nie może prowadzić do kwestionowania ustaleń planistycznych z momentu uchwalania tego planu. Zmiany struktury
własnościowej, w szczególności jeśli dotychczasowe mienie komunalne staje się własnością prywatną, nie oznaczają, że plan
miejscowy w sposób nieuprawniony narusza interes prawny nowego właściciela, w sytuacji kiedy w czasie uchwalania planu interes
prawny ówczesnego właściciela jednostki samorządu terytorialnego był zupełnie inny. NSA stwierdził, że ocena, czy doszło do
przekroczenia władztwa planistycznego, musi być dokonywana w odniesieniu do interesu podmiotu, który był właścicielem nieruchomości
w chwili wydawania planu miejscowego.
1.8. Podstawą prawną wyroku NSA były art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt
1 u.p.z.p.
Skarżące wskazały, że ich interes prawny w zbadaniu przez TK zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów wiąże się z brakiem
możliwości realizowania uprawnień skarżących wynikających z ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym. NSA, wydając wyrok i odmawiając w sposób nieuprawniony realizacji praw skarżących, naruszył prawa konstytucyjnie
chronione.
Skarżące stwierdziły, że prawomocne orzeczenie NSA opiera się na uznaniu, iż kwestia uwzględnienia w procesie planowania ochrony
prawa własności podlega ocenie według stanu na dzień podejmowania uchwały o planie miejscowym.
Zdaniem skarżących, przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w ich sprawie są niezgodne z Konstytucją. W szczególności,
art. 101 ust. 1 u.s.g. narusza konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w powiązaniu z zasadą proporcjonalności
(art. 31 ust. 3 Konstytucji) i zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Z kolei art. 101 ust. 1 u.s.g.
w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. jest niezgodny z konstytucyjnym prawem do sądu
(art. 45 ust. 1 Konstytucji) w powiązaniu z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i zasadą demokratycznego
państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a nadto narusza zakaz zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji) oraz godzi
w prawo własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji) oraz w zasady ograniczania prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji).
1.9. Skarżące domagały się przede wszystkim zbadania zgodności przepisów ze wskazanymi wzorcami kontroli. Zastrzegły jednak,
że gdyby Trybunał uznał, iż skarga zmierza do kwestionowania wykładni przepisów, co nie jest objęte kognicją TK, to należy
zwrócić uwagę, że art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. zyskał
w praktyce treść odmienną od celu regulacji i jednoznacznie sprzeczną z Konstytucją. Sposób rozumienia przepisu prawnego jest
nierozłącznie związany z jego treścią i wymaga wydania wyroku przez Trybunał.
1.10. Zdaniem skarżących, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., oraz jego naruszenie musi wynikać z normy
prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten powinien istnieć wyłącznie w dniu stosowania
norm prawa administracyjnego lub jego kwestionowania przez uprawniony podmiot, a nie w dniu uchwalania przez organ gminy uchwały
lub zarządzenia. Data nabycia uprawnienia do zaskarżenia uchwały (tj. data nabycia nieruchomości) jest obojętna dla merytorycznego
rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (naruszenia interesu prawnego skarżącego), albowiem albo uchwała jest niezgodna z prawem
i narusza interes prawny uprawnionego (skarżącego), albo jest zgodna z obowiązującymi przepisami i interesu prawnego wynikającego
z norm prawa materialnego nie narusza.
Skarżące stwierdziły, że działanie ustawodawcy, uzależniające możliwość zaskarżenia uchwały od posiadania interesu prawnego
w dniu powzięcia uchwały prowadzi do iluzoryczności uprawnień wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto brak możliwości
zaskarżenia uchwały, pomimo uprawnienia wynikającego z treści prawa własności, stanowi naruszenie prawa do sądu, a nie uzasadnia
tego art. 31 ust. 3 Konstytucji, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek trybu drogi sądowej do zmiany lub wyeliminowania postanowień
uchwały naruszających prawa (art. 77 ust. 2 Konstytucji).
1.11. Skarżące wskazały, że NSA orzekł, iż kwestia uwzględnienia w procesie planowania wartości, jaką jest ochrona prawa własności,
musi podlegać ocenie według stanu na dzień przyjmowania planu miejscowego. Skarżące podały w wątpliwość twierdzenie, że nabycie
nieruchomości przez skarżące po uchwaleniu planu miejscowego eliminuje je jako podmioty uprawnione do zaskarżenia tego planu.
Taka sytuacja jest niezrozumiała, gdyż przyjmując wskazaną wykładnię, przedmiotowe uprawnienie pozwalałoby na zaskarżenie
planu miejscowego jedynie właścicielom (użytkownikom wieczystym) posiadającym interes prawny w dniu podjęcia uchwały. Pozbawiałoby
zaś właścicieli (użytkowników wieczystych), którzy nabyli nieruchomość po uchwaleniu uchwały, możliwości zaskarżenia uchwały
planistycznej.
Zdaniem skarżących, art. 101 ust. 1 u.s.g. otwiera drogę do sądu administracyjnego każdemu, kto wykaże, że akt jednostki samorządu
terytorialnego naruszył jego interes bez względu na moment nabycia uprawnień do jego zaskarżenia, a ewentualne ograniczenie
prawa do sądu na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może zostać uznane za uzasadnione. Skarżące uznały, że w swojej
sprawie będącej przedmiotem postępowania przed WSA i NSA, wykazały się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym
z konkretnej normy prawa materialnego, a jednak nie uzyskały ochrony.
Zdaniem skarżących, z wyroku NSA wynika, że każdy, kto nabędzie nieruchomość po uchwaleniu planu miejscowego, nie będzie mógł
skorzystać z uprawnienia do zaskarżenia uchwały planistycznej wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. nawet wówczas, gdy poprzednicy
prawni z uprawnienia takiego nie skorzystali. Taka argumentacja jest niewłaściwa, gdyż skarga na uchwałę planistyczną, wynikająca
z art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje po wykazaniu interesu prawnego, którym jest prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego
nieruchomości w chwili inicjowania postępowania, z zastrzeżeniem art. 101 ust. 2 u.s.g.
Ograniczenie dostępu do sądu w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na tym, że skarżące nie mają możliwości realizacji swoich
uprawnień, czyli domagania się ochrony prawa własności.
Nabycie nieruchomości przez skarżące po podjęciu uchwały planistycznej nie wpływa na fakt naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu
prawnego skarżących. Uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy wynikające z u.s.g. nie zostało ograniczone zarówno przedmiotowo,
jak i podmiotowo, ani czasowo. Z uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. może
skorzystać jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, toteż brak jest jakichkolwiek podstaw do badania, czy
zaskarżona uchwała mogła naruszać uprawnienia właścicielskie poprzednika prawnego podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę z
zakresu administracji, albowiem sąd administracyjny ma obowiązek orzekać zgodnie ze stanem prawnym istniejącym w chwili wniesienia
skargi.
To, że w dniu nabycia przez skarżące nieruchomości podjęta już była kwestionowana uchwała, nie może mieć znaczenia z punktu
widzenia naruszenia prawa własności, ponieważ ocenie poddane jest naruszenie interesu na podstawie powszechnie obowiązujących
przepisów oraz przez pryzmat naruszenia prawa własności podmiotu, który kwestionuje zgodność z prawem uchwały.
Skarżące podkreśliły, że proces planistyczny ograniczył ich prawa właścicielskie. Powstała sytuacja, w której ich własność
została ograniczona bez żadnego racjonalnego uzasadnienia. Skarżące zostały pozbawione możliwości poddania uchwały ocenie
sądu administracyjnego.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 26 kwietnia 2017 r. wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
2.1. Prokurator podkreślił, że naruszenie praw lub wolności konstytucyjnych, których ochrony skarżące chcą dochodzić w trybie
skargi konstytucyjnej, ma wynikać z niekonstytucyjnej treści przepisu zastosowanego podczas rozpatrywania sprawy skarżących.
Nie może ono polegać na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przez orzekające w sprawie organy. Trybunał Konstytucyjny
nie pełni bowiem funkcji kolejnej instancji odwoławczej ani nie bada zgodności z prawem i słuszności podjętych przez orzekające
organy rozstrzygnięć.
Wyjątkowo Trybunał może poddać tej kontroli taką treść przepisu, którą uzyskał w wyniku jednolitej, powszechnej i stałej wykładni
sądowej. Może bowiem okazać się, że kontrolowanym normom trwale zostaje nadane niekonstytucyjne znaczenie.
2.2. Prokurator zauważył, że art. 101 ust. 1 u.s.g. był już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn.
SK 76/06. Prokurator stwierdził jednak, że zakres przedmiotowy zaskarżenia w niniejszej sprawie jest szerszy, gdyż obejmuje
art. 101 ust. 1 u.s.g. w powiązaniu z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Odmiennie sformułowano zarzuty
niekonstytucyjności skarżonych regulacji. Nowe treści normatywne stanowiące wzorzec kontroli oraz przywołane nowe argumenty
świadczą o tym, że nie zachodzi zbędność orzekania.
2.3. Prokurator zwrócił uwagę, że skarżące zakwestionowały konstytucyjność art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 1 ust.
2 pkt 7 oraz w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Analiza wyroku NSA, z którym skarżące łączą naruszenie swych
konstytucyjnych praw, wskazuje, że art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie był brany pod uwagę jako podstawa tego rozstrzygnięcia.
Z tego względu, zdaniem Prokuratora, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie może być uznany za przepis pozostający w związku z art.
101 ust. 1 u.s.g. stanowiącym podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżących.
Zdaniem Prokuratora, zarzuty zawarte w skardze konstytucyjnej dotyczą tego samego problemu, a mianowicie ograniczenia ochrony
prawa własności aktualnego właściciela nieruchomości, ze względu na odmowę przyznania mu legitymacji czynnej do zaskarżenia
planu miejscowego, ponieważ objętą tym planem nieruchomość nabył w okresie, gdy uchwała już obowiązywała.
Uzasadnienie skargi konstytucyjnej ogranicza się do stwierdzenia, że art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust.
2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. zyskał w praktyce treść odmienną od celu regulacji i jednoznacznie sprzeczną z Konstytucją,
a sposób rozumienia przepisu prawnego jest nierozłącznie związany z jego treścią i wymaga wydania w tym zakresie wyroku przez
TK. Jedynym orzeczeniem, które ma wspierać powyższą tezę i do którego odwołują się skarżące, jest wyrok NSA wydany w ich sprawie.
Analiza orzecznictwa NSA dotyczącego art. 101 ust. 1 u.s.g. przeczy twierdzeniu skarżących, że przepis ten stosowany jest
powszechnie w taki sposób, jak w ich sprawie. W orzecznictwie występują bowiem rozbieżności na tle stosowania tego przepisu
i prezentowane są dwa przeciwstawne poglądy odnośnie do kwestii legitymacji skargowej podmiotu, który stał się właścicielem
nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego.
Prokurator przypomniał, że z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych wynika, że ochrona ta winna być realna.
Zaprzeczeniem tej realności jest sytuacja, w której organy gminy w trakcie toczącego się równolegle postępowania o zwrot wywłaszczonej
nieruchomości podejmują wobec nieruchomości objętej tym postępowaniem rozstrzygnięcia w prawie miejscowym przesądzające o
sposobie jej wykorzystania, przed rozstrzygnięciem wniosku o zwrot nieruchomości. Stąd też w pojęciu „właściciel nieruchomości”,
który umożliwiałby zaskarżenie przepisu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. mieszczą się nie tylko osoby, które
legitymują się prawem własności tej nieruchomości, ale osoby, które na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami
dochodzą roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tylko takie rozumienie tego przepisu zapewnia realizację konstytucyjnie
chronionych praw, o których była wyżej mowa.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, linia orzecznicza dotycząca legitymacji nowego właściciela nieruchomości do zaskarżenia w
trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. planu miejscowego jest niejednolita, ale rozwija się w kierunku wykładni tego przepisu w zgodzie
z konstytucyjnym prawem do sądu. To prowadzi do wniosku, że skarżące w istocie kwestionują wykładnię zaskarżonego przepisu
i prawidłowość jego zastosowania w swojej sprawie. Kwestionowanie za pomocą skargi konstytucyjnej jednostkowych aktów stosowania
prawa jest niedopuszczalne.
3. Marszałek Sejmu w piśmie z 25 maja 2017 r. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Marszałek ocenił, czy wyrok Trybunału
o sygn. SK 76/06 nie czyni orzekania zbędnym, i uznał, że zarzuty przedstawione w niniejszym postępowaniu przez skarżące różnią
się od rozpoznawanych uprzednio przez Trybunał. Skarżącym nie chodzi bowiem o materialnoprawną podstawę ustalenia interesu
prawnego, ale o wymóg istnienia tego interesu w dniu podjęcia przez organ uchwały lub zarządzenia. Taki zarzut nie był zaś
rozpoznawany w sprawie o sygn. SK 76/06.
Zdaniem Marszałka Sejmu, kontrola przepisów w kształcie normatywnym przyjętym w orzecznictwie wymaga jednolitej, powszechnej
i stałej wykładni sądowej. W wydanym wyroku NSA z października 2015 r. w sprawie skarżących, sąd nie odwołał się do swojego
wcześniejszego orzecznictwa potwierdzającego, że przyjęta wykładnia jest powszechna i ugruntowana. Skarżące nie przedstawiły
argumentów pozwalających na zweryfikowanie stawianej przez nie tezy.
Marszałek Sejmu omówił prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące zagadnienia podniesionego w
skardze konstytucyjnej. Wskazał, że istnieją dwa stanowiska w tym zakresie, pierwsze, potwierdzające tezy skarżących, oraz
drugie, zgodnie z którym, z przepisów u.s.g. nie wynika, aby interes prawny strony skarżącej oraz jego naruszenie, o którym
mowa w art. 101 u.s.g., musiał istnieć w dniu wejścia w życie uchwały organu gminy. W myśl tego poglądu, nabycie nieruchomości
w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje, nie uniemożliwia zaskarżenia jej w trybie art. 101 u.s.g. i wykazania, że
zapisy tej uchwały naruszają jej interes prawny.
W ocenie Marszałka Sejmu, orzecznictwo NSA przeczy tezie skarżących o utrwaleniu się jednolitej wykładni kwestionowanych przepisów,
takiej, jaka legła u podstaw orzeczenia NSA wydanego w sprawie poprzedzającej wniesienie skargi konstytucyjnej. Marszałek
dostrzegł, że kształtuje się linia orzecznicza prezentująca pogląd przeciwny do tego, który mają skarżące. To powoduje, że
w postępowaniu mamy do czynienia ze skargą na stosowanie prawa. Jej rozpatrzenie nie jest objęte kognicją Trybunału Konstytucyjnego.
4. Rada Ministrów nie zajęła stanowiska w niniejszym postępowaniu.
5. W piśmie z 8 września 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Trybunał, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.
6. Przewodniczący składu orzekającego w sprawie o sygn. SK 38/15, w której przedmiotem kontroli skarżący uczynił tożsame przepisy
prawa jak w sprawie niniejszej, w piśmie z 22 lutego 2017 r. zwrócił się do NSA o informację co do wykładni art. 101 ust.
1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
W piśmie z 2 marca 2017 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego poinformował, że w orzecznictwie NSA ugruntowany i jednolity
jest pogląd, zgodnie z którym aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101
u.s.g. na uchwałę o planie miejscowym, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie
skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do uchwały. Okoliczność, że uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego
weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, nie stanowi zatem samoistnej przeszkody (przesłanki
negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z przepisów u.s.g. nie wynika, aby
interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musiał istnieć w dniu wejścia w życie uchwały organu gminy. Zbycie
nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych
uprawnień w ślad za prawem własności.
Prezes NSA podkreślił, że wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej interpretacji przepisu, która łączyłaby
legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dniu wejścia w życie aktu prawa miejscowego.
Uchwała planistyczna wywołuje skutki prawne nie tylko w dniu jej podjęcia, ale przez cały czas jej obowiązywania. Właściciel
nieruchomości nie ma przy tym ograniczeń czasowych dotyczących możliwości jej zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g. Prezes
NSA wskazał, że z orzecznictwa NSA wynika, iż nabywca nieruchomości objętej planem miejscowym nie ma obowiązku znoszenia stanu
zastanego, nawet jeśli podejmie decyzję o zaskarżaniu stosownej uchwały w znacznym okresie od jej podjęcia oraz w znacznym
okresie od nabycia nieruchomości.
Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga jednak wykazania, że interes prawny skarżącego został naruszony kwestionowaną
uchwałą.
W wyrokach NSA pojawił się pogląd, że to, iż aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w
trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie powoduje, że oceny, czy doszło do naruszenia prawa w toku procedury planistycznej i interesu
prawnego, dokonuje się pod kątem zamierzeń aktualnego właściciela nieruchomości i aktualnego stanu faktycznego. W toku procedury
planistycznej organ ma obowiązek wyważenia interesów ogólnego i indywidualnego. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje organów
planistycznych do przewidywania skutków prawnych związanych z ewentualną prognozą zmiany zapatrywań właścicieli w zakresie
przeznaczenia gruntu. W takim wypadku właścicielowi nieruchomości przysługuje prawo do ewentualnego żądania zmiany miejscowego
planu w odpowiedniej procedurze. W sytuacji gdy obecne przeznaczenie działki zostało ukształtowane przez aktywny udział ówczesnego
jej właściciela, zmiana wizji sposobu zagospodarowania nieruchomości po wielu latach od uchwalenia miejscowego planu nie może
prowadzić do stwierdzenia, że interes aktualnego właściciela został w nieuprawniony sposób naruszony.
Prezes NSA zaprezentował pogląd występujący w orzecznictwie, zgodnie z którym, jeśli skarżący nabył działki w drodze czynności
cywilnoprawnych już po wejściu kwestionowanej uchwały w życie, powinien być świadomy treści ustaleń obowiązujących dla tych
działek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro obowiązywał on jako akt prawa miejscowego. To wyklucza przyjęcie,
że interes prawny skarżącego został naruszony treścią zaskarżonego planu w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym kontekście
w orzecznictwie NSA pojawia się stanowisko, że skoro w dniu uchwalenia skarżonej uchwały planistycznej skarżący nie legitymował
się tytułem własności co do przedmiotowych działek, to nie można twierdzić, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają jego
interes prawny. Nabycie nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do
kwestionowania ustaleń planistycznych odnoszących się w dniu jego uchwalenia do działek będących własnością innego podmiotu.
Badając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
należy mieć na uwadze strukturę własnościową określonego obszaru, stanowiącego jednostkę planistyczną istniejącą w dniu uchwalenia
kwestionowanego planu.
Zdaniem NSA, zmiany struktury własnościowej, gdy dotychczasowe mienie komunalne staje się własnością prywatną, nie oznaczają,
że uchwała planistyczna w sposób nieuprawniony narusza interes prawny nowego właściciela, jeśli w dniu uchwalenia planu interes
prawny ówczesnego właściciela był zupełnie inny. W odniesieniu do tego interesu należy ocenić, czy doszło do przekroczenia
władztwa planistycznego. Późniejsza zmiana struktury własnościowej może być rozważana nie w kategoriach nieuprawionego naruszenia
uchwałą planistyczną interesu prawnego nowego właściciela, lecz w kontekście ewentualnej zmiany choćby części miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W skardze konstytucyjnej z 4 lutego 2016 r. skarżące wniosły o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 101 ust. 1 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.; dalej: u.s.g.) we wskazanym w petitum zakresie oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej: u.p.z.p.).
Istota zarzutów skarżących sprowadzała się do twierdzenia, że wskazane przepisy są interpretowane przez organy stosujące prawo
w taki sposób, że wprowadzają niedopuszczalne ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Uniemożliwiają one
zaskarżenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego podmiotowi,
który nie wykaże interesu prawnego oraz jego naruszenia w stosunku do celu regulacji w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały.
To prowadzi do naruszenia prawa do sądu.
Skarżące stwierdziły, że praktyka orzecznicza nadała kwestionowanym przepisom jednolite i trwałe znaczenie, które w ich ocenie
jest niekonstytucyjne.
2. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że rozpoznanie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego ustalenia, czy można rozstrzygnąć
skargę merytorycznie.
Wątpliwości co do dopuszczalności skargi budzi bowiem po pierwsze to, że art. 101 u.s.g. był już przedmiotem orzekania Trybunału,
a po drugie, że skarżące kwestionują sposób rozumienia przepisów zastosowanych przez NSA jako podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia
w ich sprawie.
2.1. Trybunał przypomniał, że w wyroku z 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 121) orzekł o zgodności
art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Analiza
wyroku o sygn. SK 76/06 i porównanie go z zarzutami i uzasadnieniem skargi w niniejszej sprawie nie daje podstaw do umorzenia
postępowania ze względu na zbędność wydania orzeczenia, motywowaną negatywną przesłanką procesową wyrażoną w zasadzie ne bis in idem. W sprawie o sygn. SK 76/06 Trybunał badał bowiem konstytucyjność art. 101 ust. 1 u.s.g. ze wskazanymi wzorcami kontroli,
w zakresie dotyczącym legitymacji do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu, a w szczególności przyjętej powszechnie
przez sądy jego wykładni, zgodnie z którą prawo do zaskarżenia uchwał i zarządzeń podjętych przez organ gminy ma każdy, kto
wykaże się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego.
Trybunał stwierdził, że zakres przedmiotowy zaskarżenia w niniejszej sprawie jest szerszy. Obejmuje on bowiem nie tylko art.
101 ust. 1 u.s.g., ale także art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Trybunał podkreślił, że odmiennie
sformułowano zarzuty niekonstytucyjności skarżonych regulacji. Nowe treści normatywne stanowiące wzorzec kontroli oraz przywołane
nowe argumenty świadczą o tym, że nie zachodzi zbędność orzekania.
2.2. Jeśli chodzi o sposób sformułowania przez skarżące zarzutu odnośnie do kwestionowania określonego rozumienia przepisów,
Trybunał przypomniał, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym organ ten może dokonywać kontroli konstytucyjności
treści przepisu, którą przepis ten uzyskał w wyniku jednolitej, powszechnej i stałej wykładni sądowej (zob. postanowienie
TK z 16 października 2007 r., sygn. SK 13/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 115 oraz wyroki z: 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06,
OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85; 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83 i powołane w nich orzecznictwo).
Jeżeli zatem w wyniku utrwalonego i jednolitego sposobu stosowania prawa w sposób bezsporny została ustalona wykładnia danego
przepisu, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką
(zob. postanowienie z 19 lipca 2005 r., sygn. SK 37/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 87).
Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że stałość i powszechność praktyki wynikającej z odczytywania przepisów w sposób niekonstytucyjny
powoduje nadanie samym przepisom trwałego, niekonstytucyjnego znaczenia (zob. postanowienie z 19 października 2010 r., sygn.
SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94). Wykazanie zależności między sferą stosowania i stanowienia prawa wymaga jednak każdorazowego
stwierdzenia, czy rzeczywiście mamy do czynienia z powtarzalną i powszechną wykładnią określonego przepisu. Jeśli tych okoliczności
nie można ustalić i wskazać odpowiednich argumentów, to nie można poddać kontroli zaskarżonych przepisów tylko dlatego, że
organ stosujący prawo dokonał ich określonej wykładni, która budzi wątpliwości konstytucyjne (zob. postanowienie z 21 września
2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95).
3. W związku z tym, że w skardze konstytucyjnej zakwestionowano określone rozumienie przepisów, Trybunał Konstytucyjny zbadał,
czy w przedstawionym przez skarżące rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. mamy do czynienia z utrwaloną, powtarzalną i powszechną
wykładnią określonego przepisu, która upoważnia do oceny zgodności z Konstytucją tak ukształtowanej normy prawnej.
Trybunał musiał ustalić, czy wskazana przez skarżące regulacja jest elementem polskiego systemu prawa i czy skarżona przez
nie norma może zostać wywiedziona z przepisów wskazanych jako przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu.
W celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, Trybunał powołał się na zadane w sprawie o sygn. SK 38/15 pytanie Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu, dotyczące sposobu rozumienia art. 101 u.s.g. w zakresie kwestionowanym w niniejszej skardze konstytucyjnej.
3.1. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub czyje uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem
podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia
zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6
ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,
zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 2
pkt 7 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności.
3.2. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że podnoszony przez skarżące problem nie jest traktowany jednolicie w orzecznictwie
sądów administracyjnych. Analiza tego orzecznictwa wskazuje dwa odmienne stanowiska odnośnie do tego zagadnienia.
3.2.1. Według pierwszego z nich, prezentowanego w wyroku NSA z 13 maja 2009 r. (sygn. akt II OSK 1715/08, Lex nr 574684),
nowy właściciel nieruchomości nie może zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwały planistycznej, gdyż nabywając działkę pod
rządem kwestionowanego planu miejscowego, nabył tylko takie uprawnienia, które zostały współkształtowane przez ten plan. Plan
miejscowy nie wprowadził zatem zmian w jego uprawnieniach, a tym bardziej nie mógł naruszyć jego interesu prawnego. Nowy właściciel
nie miał takiego interesu prawnego ani przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani w dniu jego
wejścia w życie, bo do tego dnia nie miał tytułu prawnego do nieruchomości objętej planem. W takiej sytuacji miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego nie ogranicza prawa nowego właściciela, gdyż ten nabył prawo już ograniczone.
Wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. odpowiadająca tezom wyroku NSA wydanego w sprawie skarżących jest prezentowana w wyrokach
NSA z: 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1998/12 (Lex nr 1291949); 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2282/13 (Lex nr 1530713).
3.2.2. W orzeczeniach sądów administracyjnych występuje też inna niż wyżej wskazana wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob.
np. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, ONSAiWSA nr 3/2011, poz. 55; 18 października 2012 r., sygn.
akt II OSK 1806/12, Lex nr 1233713; 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1187/13, Lex nr 1772305; 16 grudnia 2014 r., sygn.
akt II OSK 1308/13, Lex nr 1772341).
Zgodnie z poglądem, wyrażonym w wyroku NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, aktualny właściciel nieruchomości
ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem tej nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego
uprawnienia w stosunku do tej uchwały. W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes
prawny. Z tych względów należy uznać, że nowy właściciel nieruchomości jako następca prawny wstępuje w prawa i obowiązki o
charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dotychczasowy właściciel wraz
ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g.
Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie „nieskonsumowanych” uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości.
To znaczy, że aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę
rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed
nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku
do tej uchwały.
Zbycie nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g., ale jedynie następuje przejście
tych uprawnień na nowego właściciela. Jednakże warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest to, by dotychczasowy właściciel
(poprzedni właściciel) nie „skonsumował” uprawnienia wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do tej samej uchwały.
Okoliczność, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie przed nabyciem nieruchomości
przez jej aktualnego właściciela, nie jest przeszkodą do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust.
1 u.s.g.
Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Własność może
być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z tego też względu
przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby
korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego
naruszający jego prawo własności.
Zdaniem NSA, wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację
skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w chwili wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Gwarancje prawa do sądu
przemawiają za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje podmiotom, które w przyszłości, tj. po uchwaleniu
i wejściu w życie aktu prawa miejscowego, staną się adresatami postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że wyżej wskazane stanowisko nie jest odosobnione. Wskazana wykładnia zapewnia ochronę konstytucyjnych
wolności i praw, gdyż zakłada, że przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, iż właściciel
nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich uprawnień, w tym za pomocą wniesienia skargi do sądu administracyjnego
na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności (zob. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 810).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z punktu widzenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, szczególne znaczenie ma pogląd
wyrażony w wyroku z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1804/08 (Lex nr 561932). W orzeczeniu tym NSA potwierdził legitymację
do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotu, który odzyskał wywłaszczoną nieruchomość
po uchwaleniu tego planu. NSA zajął wówczas stanowisko, że nie można zaakceptować tezy, iż uchwała w sprawie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego nie mogła godzić w interes prawny podmiotu ubiegającego się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości,
gdyż roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest chronione w toku postępowania planistycznego. Chociaż decyzja o zwrocie nieruchomości
ma skutek konstytutywny, to jednak „zwrot nieruchomości lub jej części” oznacza restytucję prawa własności (por. wyroki NSA
z 8 grudnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2295/98, Lex nr 53401 i 6 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 2061/01, Lex nr 137817).
W wyroku NSA z 20 listopada 2014 r. (sygn. akt II OSK 1076/13, Lex nr 1793975) wprost wskazano, że naruszenie interesu prawnego,
o którym mowa w art. 101 u.s.g., powinno zaistnieć najpóźniej w dniu wniesienia skargi na uchwałę planistyczną. Z kolei w
wyroku NSA z 24 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 914/13, Lex nr 1770043) sąd orzekł, że naruszenie interesu prawnego
lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiące legitymację do wniesienia skargi, sąd administracyjny
ocenia na dzień wezwania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia, a nie na dzień podjęcia przez organ gminy zaskarżonego
aktu.
Powyżej wskazane przykłady świadczą o tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje taki kierunek wykładni art.
101 ust. 1 u.s.g. w związku z możliwością kwestionowania planu miejscowego, zgodnie z którym dla przyznania właścicielowi
nieruchomości legitymacji do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decydujące znaczenie ma jego aktualny
interes prawny. Sądy twierdziły, że podmiot, który nabył prawo własności nieruchomości po wejściu w życie uchwały planistycznej,
nie ma obowiązku bezwarunkowego znoszenia jego postanowień i może kwestionować normy tej uchwały przed sądami administracyjnymi.
W niektórych orzeczeniach wskazywano, że nowy właściciel może zaskarżyć uchwałę planistyczną, gdy jego poprzednik prawny nie
skorzystał z tego uprawnienia (por. wyroki NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1093/11, Lex nr 1068952; 10 lipca 2012
r., sygn. akt II OSK 1064/12, Lex nr 1219245; postanowienie z 11 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1428/12, Lex nr 1270177;
4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2684/12, Lex nr 1485597).
3.2.3. W piśmie będącym odpowiedzią na pytania Trybunału zadane w związku ze sprawą o sygn. SK 38/15, NSA wskazał, że odnośnie do
podniesionego zagadnienia w orzecznictwie administracyjnym istnieje utrwalony i jednolity pogląd. Polega on na tym, że aktualny
właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę rady gminy o uchwaleniu miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie
skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do uchwały. Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1
u.s.g. jest to, aby dotychczasowy właściciel nie skonsumował wcześniej uprawnienia wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. w
odniesieniu do tej samej uchwały.
NSA zaznaczył też, że różnice w zakresie wydawanych rozstrzygnięć w tego typu sprawach są związane nie tyle z pytaniem, czy
aktualny właściciel może kwestionować plan miejscowy, który został wydany przed nabyciem przez niego nieruchomości, ile z
tym, w jaki sposób władztwo planistyczne narusza interes danego podmiotu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, to drugie zagadnienie
pozostaje jednak poza jego kognicją w niniejszej sprawie.
4. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane argumenty, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sformułowany przez skarżące zarzut dotyczy
sposobu zastosowania wobec nich przepisów u.s.g. i u.p.z.p. Skarżące w istocie chcą więc uczynić Trybunał kolejną instancją,
która zbadałaby ich sprawę.
4.1. Wbrew tezom wskazywanym w skardze konstytucyjnej, kwestionowane przez skarżące przepisy nie mają utrwalonego i jednolitego
rozumienia takiego, jakie wskazały skarżące, które na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawiły argumentów.
Dokonana przez Trybunał analiza orzecznictwa, a także stanowisko przedstawione przez NSA pokazały, że kwestionowane przez
skarżące przepisy w praktyce są interpretowane w taki sposób, w jaki oczekują tego skarżące.
Trybunał stwierdził, że podniesiony w skardze konstytucyjnej problem dotyczy sposobu stosowania prawa, a nie oceny jego hierarchicznej
zgodności z Konstytucją. Skarżące wyraźnie stwierdziły, że NSA, wydając wyrok i odmawiając w sposób nieuprawniony realizacji
praw skarżących, naruszył prawa konstytucyjnie chronione.
Trybunał przypomina, że wydanie wyroku i jego treść nie mogą być przedmiotem skargi konstytucyjnej. Skoro więc skarżące zakwestionowały
sposób zastosowania kwestionowanych przepisów w ich sprawie przez sądy administracyjne, a z treści tych przepisów nie wynikają
podnoszone przez nie zarzuty, sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana.
To powoduje, że wydanie wyroku w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, a postępowanie należy umorzyć.
4.2. Niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi konstytucyjnej wynika również z nieprawidłowego wskazania
przez skarżące sposobu naruszenia ich konstytucyjnych praw przez zaskarżone przepisy ustawy. Zdaniem skarżących, naruszenie
ich praw polega na tym, że NSA uznał niedopuszczalność ich skargi, gdyż została ona złożona po uchwaleniu planu miejscowego,
przez kolejnego właściciela (w chwili uchwalenia planu miejscowego właścicielem nieruchomości była gmina, a nie skarżące).
Tymczasem podstawa odrzucenia skargi była inna. NSA, co do zasady, nie wykluczył złożenia skargi na plan miejscowy przez kolejnego
właściciela nieruchomości. Uznał natomiast, że skarga taka jest niedopuszczalna w jednym szczególnym wypadku, gdy nabycie
własności nieruchomości przez kolejnego właściciela wiąże się ze zmianą struktury własnościowej. Zmiana ta polega na tym,
że w chwili uchwalenia planu miejscowego właścicielem nieruchomości była gmina, a obecnie są nią osoby prywatne. Sąd, rozpoznając
skargę na plan miejscowy złożoną po uchwaleniu planu miejscowego, bierze pod uwagę interes prawny właściciela nieruchomości
składającego skargę. Oceniając dopuszczalność ograniczania prawa własności przez plan miejscowy, bierze pod uwagę okoliczności
prawne i faktyczne z dnia jego wydania. W niniejszej sprawie niemożliwe było, zdaniem NSA, wykazanie interesu prawnego, gdyż
nie da się porównać interesu prawnego gminy i interesu prawnego właściciela prywatnego.
Odmowa rozpoznania skargi opierała się więc na następującym rozumieniu zaskarżonych przepisów: NSA nie wyklucza możliwości
złożenia skargi do sądu na plan miejscowy po jego uchwaleniu przez kolejnego właściciela nieruchomości. Uznaje jednak, że
jest to niemożliwe, gdy między uchwaleniem planu miejscowego a złożeniem skargi do sądu nastąpiła zmiana struktury własnościowej
nieruchomości objętej planem.
W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji, podstawą skargi konstytucyjnej może być norma prawna, którą sąd lub inny organ władzy
publicznej wywiódł z zaskarżonych przepisów. W niniejszej sprawie skarżące przedmiotem skargi konstytucyjnej uczyniły inną
normę prawną (niedopuszczalność skargi do sądu na plan miejscowy przez właściciela nieruchomości, który nabył ją po uchwaleniu
planu miejscowego) niż norma stanowiąca podstawę wyroku NSA (niedopuszczalność złożenia skargi na plan miejscowy przez właściciela
nieruchomości, gdy między uchwaleniem planu a złożeniem skargi nastąpiła zmiana struktury własnościowej).
Ze względu na powyżej wskazane okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.