1. W wyroku z 18 grudnia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zakresie, w jakim wyłącza roszczenia
właścicieli lub użytkowników wieczystych, których nieruchomości zostały przeznaczone na cel publiczny w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego obowiązującym 31 grudnia 1994 r., jeśli takie przeznaczenie zostało utrzymane w miejscowym
planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy, jest niezgodny z art. 64 ust.
2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału było pominięcie przez ustawodawcę, w kwestionowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich
przepisie, roszczeń właścicieli lub użytkowników wieczystych, których nieruchomości zostały przeznaczone na cel publiczny
zarówno w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w planie obowiązującym w dniu 31 grudnia 1994
r. Art. 36 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia bowiem powstanie roszczeń od wykazania zmiany w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania
z tej nieruchomości lub jej dotychczasowego przeznaczenia, która to zmiana ma wynikać z uchwały rady gminy o przyjęciu (zmianie)
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjętej pod rządem ustawy. Trybunał potwierdził spostrzeżenia wnioskodawcy,
że udowodnienie takiej zmiany – z założenia – jest niemożliwe w przypadku właścicieli nieruchomości przeznaczonych na cel
publiczny przed 1 stycznia 1995 r. Ta grupa właścicieli nieruchomości, ze względu na konstrukcję kwestionowanego przepisu
oraz pozostałych przepisów regulujących tę materię we wcześniejszym stanie prawnym, tj. przez art. 36 ust. 1 i art. 68 ust.
1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm.; dalej: u.z.p.), pozostaje
bez ochrony prawnej.
2. Niekonstytucyjność art. 36 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika bezpośrednio z jego treści, lecz jest skutkiem tego, że ustawodawca
pominął określoną treść. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK pominięcie – w odróżnieniu od zaniechania legislacyjnego –
podlega ocenie konstytucyjnej. W wyroku o sygn. K 50/13 Trybunał – stwierdzając niekonstytucyjność art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
we wskazanym wyżej zakresie – zwrócił uwagę, że w przypadku pominięcia legislacyjnego konieczna jest ingerencja ustawodawcy.
Nowe rozwiązania legislacyjne mają umożliwić realizację wyroku oraz dostosowanie stanu prawnego do standardów konstytucyjnych.
W ocenie składu orzekającego, działania ustawodawcy powinny prowadzić do uregulowania sytuacji właścicieli lub użytkowników
wieczystych, o których mowa w sentencji wyroku. Stan ten jest znany Radzie Ministrów oraz ustawodawcy od lat, co potwierdza
przytoczona w postępowaniu korespondencja Rzecznika Praw Obywatelskich z Ministrem Infrastruktury oraz pismo procesowe Marszałka
Sejmu przekazane w niniejszej sprawie.
3. Choć to do ustawodawcy należy wybór i zakres metod doprowadzenia do stanu konstytucyjności, Trybunał – korzystając z instytucji
sygnalizacji – zwraca uwagę, że konieczność zmian ustawowych dotyczy ograniczonej grupy podmiotów. Wnioskodawca słusznie podkreślił
– i Trybunał zaaprobował ten punkt widzenia – że chodzi o tych właścicieli, których nieruchomości objęte zostały „planistyczną
rezerwacj[ą] na cele publiczne”, a ponadto – chodzi o właścicieli, których prawo do nieruchomości zostało ograniczone w sposób
najbardziej uciążliwy, tj. przez zakaz inwestycji. Trybunał zwraca uwagę, że bogate orzecznictwo sądowe dotyczące przesłanki
przedmiotowej roszczeń z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. (także art. 36 ust. 1 u.z.p.) pokazuje, jak trudne bywa ustalenie zmiany
dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości lub jej przeznaczenia. Jest oczywiste, że trudności dowodowe niepomiernie
wzrastają, gdy zmiana miała miejsce ponad 20 lat temu. Stąd, zdaniem Trybunału, ochrona powinna przysługiwać tylko w tych
wypadkach, gdy właściciel w przeszłości uzewnętrznił swój zamiar korzystania z nieruchomości w określony sposób przez podjęcie
działań zmierzających do uzyskania warunków zabudowy czy pozwolenia na budowę, których to decyzji władza budowlana nie wydała
z powodu ograniczeń planistycznych. W każdym wypadku warunkiem przyznania roszczeń musi być powtórzenie pierwotnego ograniczenia
(sprzed 1995 r.) w uchwale podjętej pod rządem obecnie obowiązującej ustawy z 2003 r.
Istotne znaczenie dla ustalenia kręgu osób poszkodowanych niepełną regulacją art. 36 ust. 1 u.p.z.p. ma również trwałość naruszenia.
Nie ma jednak podstaw, by do poszkodowanych zaliczyć osoby, które po 31 grudnia 1995 r. nabyły odpłatnie, jednak po zaniżonej
cenie, nieruchomość wcześniej już przeznaczoną na cel publiczny. Ich sytuacja jest bowiem wynikiem świadomej decyzji, często
będącej wyrazem określonej strategii inwestycyjnej o charakterze finansowym. Takie zamierzenia, związane z zamiarem osiągnięcia
zysków wynikających z ruchu cen nieruchomości, nie podlegają ochronie.
Niezależnie od odpowiedniego ukształtowania regulacji dotyczącej kręgu podmiotów uprawnionych, na ustawodawcy ciąży konieczność
rozstrzygnięcia o kosztach wprowadzonych zmian legislacyjnych. Przyjęte w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. rozwiązanie, zgodnie z którym
roszczenia właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny zaspokaja gmina, co do zasady
nie budzi zastrzeżeń, gdy to gmina jest autorem zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca winien jednak
uwzględnić, że w sprawie, której dotyczy sygnalizacja, chodzi o nieruchomości przeznaczone na cel publiczny przed 1 stycznia
1995 r., często również przed wyodrębnieniem gmin w 1990 r., a zatem także w sytuacji, gdy gminy nie miały żadnego wpływu
na przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji koszt zaniedbania legislacyjnego
związanego z nierozstrzygnięciem, do chwili obecnej, sytuacji właścicieli nieruchomości „zamrożonych”, nie powinien być więc
obciążeniem wyłącznie dla budżetów gmin.
Z przedstawionych wyżej powodów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.