Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Na wstępie Trybunał przypomina, że model skargi konstytucyjnej, przyjęty w polskim porządku prawnym, ma przede wszystkim na celu eliminację z systemu prawnego niekonstytucyjnych norm, co odróżnia ten środek prawny od skargi wnoszonej do sądu konstytucyjnego,
będącej instrumentem konstytucyjnej korekty rozstrzygnięć indywidualnych (np. w Niemczech). Wskazana cecha charakterystyczna
skargi ujawnia się przede wszystkim w tym, że ostateczne rozstrzygnięcie nie jest bezpośrednim przedmiotem oceny konstytucyjności
przez Trybunał Konstytucyjny. Kontrola Trybunału koncentruje się tu na normach leżących u podstaw tego rozstrzygnięcia. Inicjujący
kontrolę konstytucyjności normy w trybie skargowym musi spełnić wszystkie przesłanki wymagane dla kontroli abstrakcyjnej,
a także musi się legitymować ostatecznym rozstrzygnięciem własnej, konkretnej sprawy, w której doszło do naruszenia jego konstytucyjnego
prawa podmiotowego, przy czym źródłem naruszenia musi być zastosowanie niekonstytucyjnej normy.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny opowiadał się wyraźnie za „publicznym” charakterem swoich rozstrzygnięć
wydawanych w ramach kontroli inicjowanej skargą konstytucyjną, polegającym na sui generis „oderwaniu” przedmiotu rozstrzygnięcia od sprawy, która legła u podstaw rozpoznania skargi. W wyroku z 21 maja 2001 r. o sygn.
SK 15/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 85) Trybunał wskazał bowiem, że „rozpoznając skargę, rozstrzyga (…) o zgodności aktu normatywnego
z Konstytucją. Orzeczenie [jego] zaś tylko pośrednio dotyczy sprawy indywidualnej skarżącego w tym sensie, iż rozstrzyga o
dopuszczalności stosowania określonego aktu normatywnego. Orzeczenie rozstrzygające merytorycznie skargę konstytucyjną ma
więc niewątpliwie walor ogólny, jest skuteczne erga omnes; ma moc powszechnie obowiązującą (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Ustalenie przez TK niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją
powoduje eliminację takiego aktu z porządku prawnego, a więc konsekwencje dotyczące nie tylko skarżącego, ale również innych
uczestników obrotu prawnego”.
Z kolei w wyroku z 24 października 2007 r. o sygn. SK 7/06 (OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108) Trybunał w pełnym składzie podkreślił,
że „[z] uwagi na swe charakterystyczne cechy konstrukcyjne, skarga konstytucyjna służy w polskim systemie prawnym w pierwszym rzędzie ochronie konstytucyjności porządku prawnego, natomiast
eliminacja z obrotu niekonstytucyjnych rozstrzygnięć indywidualnych dokonuje się tylko w ramach regulacji następstw orzeczenia
o niekonstytucyjności. (…) Stwierdzenie niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny powinno prowadzić w możliwie szerokim
zakresie do usunięcia niekonstytucyjności także w odniesieniu do opartych na niekonstytucyjnej normie rozstrzygnięć indywidualnych.
Należy bowiem nie tylko dbać o to, aby w obrocie prawnym nie pozostawały niekonstytucyjne normy, ale także należy eliminować
ich skutki”.
2. Kwestie formalne – dopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej.
2.1. Uwaga wprowadzająca.
W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś
z ujemnych przesłanek procesowych, skutkująca umorzeniem postępowania. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych, jak również
przesłanek formalnych, wspólnych dla kontroli inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej, wniosku lub pytania prawnego. Merytoryczne
rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopuszczalności
(por. np. postanowienie TK z 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29 i powołane tam orzecznictwo). Podkreślić
również należy, że składu rozpoznającego sprawę in merito nie wiąże stanowisko zajęte w zarządzeniu sędziego Trybunału – wydanym na gruncie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.) – albo postanowieniu Trybunału – wydanym na
gruncie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293; dalej: ustawa o TK z 2015
r.), ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej: ustawa o TK z 2016 r.), czy też obowiązującej
ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072,
ze zm.; dalej: uotpTK) – o przekazaniu skargi konstytucyjnej do rozpoznania merytorycznego lub postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego
o uwzględnieniu zażalenia skarżącego na postanowienie w przedmiocie odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej,
wydanym na gruncie ustawy o TK z 1997 r., ustawy o TK z 2016 r., czy też obowiązującej uotpTK (por. np. wyroki TK z: 21 czerwca
2017 r., sygn. SK 35/15, OTK ZU A/2017, poz. 51, 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15, OTK ZU A/2017, poz. 90; 27 lutego 2018
r., sygn. SK 25/15, OTK ZU A/2018, poz. 11; 23 maja 2018 r., sygn. SK 15/15, OTK ZU A/2018, poz. 35 oraz 28 czerwca 2018 r.,
sygn. SK 4/17, OTK ZU A/2018, poz. 43, a także postanowienie TK z 18 grudnia 2018 r., sygn. SK 25/18, OTK ZU A/2018, poz.
82).
2.2.1. W rozpatrywanej skardze konstytucyjnej przedmiotem kontroli uczyniono art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze
na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora
i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, ze zm.; dalej: ustawa skargowa).
Artykuł 1 ust. 2 ustawy skargowej stanowi:
„Przepisy ustawy stosuje się odpowiednio, gdy na skutek działania lub bezczynności sądu albo komornika sądowego doszło do
naruszenia prawa strony do przeprowadzenia i zakończenia bez nieuzasadnionej zwłoki sprawy egzekucyjnej lub innej sprawy dotyczącej
wykonania orzeczenia sądowego”.
2.2.2. Choć w swoich stanowiskach ani Prokurator Generalny, ani Marszałek Sejmu nie zakwestionowali prawidłowości zaskarżenia tego
przepisu, Trybunał uznał za celowe odnieść się do tej kwestii. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej
mogą być bowiem przepisy, które stanowiły podstawę wydania ostatecznego rozstrzygnięcia wobec skarżącego. Pojęcie podstawy
rozstrzygnięcia obejmuje – co do zasady – przepisy wskazane wprost w części dyspozytywnej orzeczenia sądowego, decyzji administracyjnej
lub innego rozstrzygnięcia (ewentualnie: w ich uzasadnieniach). Ratio legis sądowokonstytucyjnego systemu ochrony praw jednostki wskazuje jednakże, iż możliwa jest ocena przez Trybunał Konstytucyjny
przepisów prawa formalnie niewskazanych w rozstrzygnięciu dotyczącym praw i wolności konstytucyjnych jednostki, ale których
zastosowanie przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. Warunek ten jest spełniony, gdy kwestionowany w skardze
akt normatywny (przepis) determinuje w sensie normatywnym treść rozstrzygnięcia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie,
w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych praw lub wolności (zob. w szczególności wyrok pełnego
składu TK z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06).
Sąd Okręgowy w W., wydając postanowienie z 4 kwietnia 2016 r. (sygn. akt […]) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy skargowej
w związku z art. 370 w związku z art. 397 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (ówcześnie:
Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1360, ze zm.; dalej: k.p.c.), rozstrzygał o dopuszczalności
skargi na przewlekłość postępowania w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności. Z tego względu należy przychylić się do stanowiska
skarżącej, że art. 1 ust. 2 ustawy skargowej miał zastosowanie w jej sprawie, albowiem jest on przepisem wyznaczającym zakres
przedmiotowy wskazanego aktu normatywnego (wynika to także wprost z wywodu poczynionego przez Sąd na s. 1-2 uzasadnienia powołanego
judykatu). Tym samym skarżąca w sposób prawidłowy wskazała przedmiot skargi konstytucyjnej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji
oraz art. 53 ust. 1 pkt 1 uotpTK (w dacie wniesienia skargi – art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r.).
2.2.3. Artykuł 1 ust. 2 ustawy skargowej zachowuje niezmienione brzmienie od uchwalenia tego aktu normatywnego i jego ogłoszenia
w Dz. U. z 2004 r. Nr 179, poz. 1843, w związku z czym za punkt odniesienia przy orzekaniu w niniejszej sprawie Trybunał przyjmuje
brzmienie wskazanego przepisu z tekstu jednolitego powołanej ustawy, ogłoszonego w Dz. U. z 2018 r. poz. 75.
Skarżąca wniosła o kontrolę konstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy skargowej w zakresie, w jakim wyłącza możliwość złożenia
skargi na przewlekłość postępowania w sprawie nadania klauzuli wykonalności, co jest równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej
w rozumieniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, poprzez uniemożliwienie przeciwdziałania przewlekłości postępowania klauzulowego
oraz wykluczenie rekompensaty za nieuzasadnioną zwłokę w rozpoznaniu sprawy.
Uwzględniwszy okoliczności stanu faktycznego poprzedzającego wniesienie rozpatrywanej skargi, a także stanowisko Prokuratora
Generalnego, Trybunał stwierdza, że w niniejszej sprawie kontroli konstytucyjności podlegać powinien art. 1 ust. 2 ustawy
skargowej w zakresie, w jakim nie dotyczy postępowania o nadanie klauzuli wykonalności orzeczeniu wydanemu w sprawie prowadzonej
w trybie k.p.c.
2.4. Kwestia dopuszczalności wydania wyroku w związku z przeciwstawnymi liniami orzeczniczymi względem wykładni art. 1 ust.
2 ustawy skargowej.
2.4.1. Niezależnie od ustaleń poczynionych w punktach 2.2 i 2.3 tej części uzasadnienia skład orzekający rozważył, czy w niniejszej
sprawie nie mamy do czynienia ze skargą wyłącznie na niewłaściwe stosowanie prawa, co uznane zostało w postanowieniu Trybunału
z 26 października 2016 r. o sygn. Ts 125/16 (OTK ZU B/2018, poz. 129). Trybunał Konstytucyjny jest bowiem powołany do badania
hierarchicznej zgodności norm prawnych, a nie prawidłowości ich stosowania w indywidualnych sprawach.
2.4.2. Trybunał Konstytucyjny dokonał przeglądu orzecznictwa wiążącego się z zakwestionowanym w niniejszej sprawie przepisem. Analiza
tego orzecznictwa pozwala wskazać na dwie, krańcowo różne, grupy rozstrzygnięć sądowych na gruncie zaskarżonego przepisu.
Wedle pierwszej – wniesienie skargi na przewlekłość postępowania o nadanie klauzuli wykonalności wyrokom skutkować musi odrzuceniem
tego środka prawnego jako niedopuszczalnego; nadanie orzeczeniu klauzuli wykonalności nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia sprawy,
a czynność podejmowaną po prawomocnym zakończeniu postępowania, przez co skarga na opóźnienie jej wykonania w ramach postępowania
klauzulowego jest spóźniona, gdyż nie została wniesiona expressis verbis „w toku w postępowania w sprawie” (art. 5 ust. 1 ustawy skargowej). Stanowisko to przyjęto m.in. w: postanowieniu SN z 4 listopada
2014 r., sygn. akt III SPP 223/14 (Lex nr 1551349), uchwale SN z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SPZP 1/16 (OSNP nr 5/2017,
poz. 63 – z krytyczną glosą M. Muzyki, „Studia Prawnicze i Administracyjne” nr 4/2017, s. 79 i n.) oraz postanowieniu SA w
Krakowie z 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II S 16/17 (niepubl.).
Wedle drugiej – postępowanie, którego przedmiotem jest nadanie przez sąd klauzuli wykonalności orzeczeniom, podlega reżimowi
ustawy skargowej, gdyż sąd w postępowaniu ze skargi o naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki
powinien ocenić zarzuty skarżącego odnoszące się do przebiegu postępowania od jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia,
niezależnie od tego, na jakim etapie postępowania skarga została wniesiona. Stanowisko to zostało przyjęte m.in. w postanowieniach
SN z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt III SPZP 2/16 (Legalis) i 1 marca 2018 r., sygn. akt III SPP 9/18 (Lex nr 2459696) oraz
w postanowieniu SO w Bydgoszczy z 18 października 2017 r., sygn. akt VIII S 5/17 (Lex nr 2389261) i opiera się na poglądzie
sformułowanym w uchwale składu siedmiu sędziów SN z 28 marca 2013 r., sygn. akt III SPZP 1/13 (OSNP nr 23-24/2013, poz. 292),
zgodnie z którym przedmiotem postępowania wywołanego skargą na przewlekłość jest badanie podniesionego przez składającego
skargę zarzutu, iż doszło do naruszenia przysługującego mu prawa do sądu przez przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie
od chwili jego wszczęcia, niezależnie od tego, czy aktualnie sprawa znajduje się już w kolejnej fazie tego postępowania.
2.4.3. W ocenie Trybunału w obecnym składzie, wobec tak wyraźnie zarysowanych rozbieżności w orzecznictwie, uzasadnione jest merytoryczne
rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. Należy przy tym przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w sprawach toczących się w
trybie tzw. kontroli konkretnej uznawał, iż brak jednolitego stanowiska w orzecznictwie czy literaturze odnośnie do określonej
materii, a w szczególności – występowanie istotnych rozbieżności interpretacyjnych, wskazywały na niezbędność wydania przez
Trybunał orzeczenia merytorycznego (zob. np. wyroki TK z: 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107; 15 grudnia
2008 r., sygn. P 57/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 178; 21 lipca 2010 r., sygn. SK 21/08, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 62 oraz
25 lipca 2013 r., sygn. SK 17/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 86).
Ponadto Trybunał uznał również dopuszczalność wydania wyroku w sytuacji rozbieżności interpretacyjnych względem kontrolowanego
przepisu w ramach tzw. kontroli abstrakcyjnej. W wyroku z 20 czerwca 2017 r. o sygn. K 16/15 (OTK ZU A/2017, poz. 49) zostało
zajęte ogólne stanowisko, iż należy „odrzucić jako bezpodstawny wniosek, że w razie ujawnienia rozbieżności interpretacyjnych
Trybunałowi nie wolno merytorycznie wypowiedzieć się na temat konstytucyjności regulacji prawnej, której one dotyczą (…).
Akceptacja przeciwnego poglądu (…) oznaczałaby, że Trybunał nie jest władny samodzielnie ustalać treści przepisów prawnych
poddawanych jego kontroli, lecz musi oczekiwać na ugruntowanie jakiejś (jakiejkolwiek) linii orzeczniczej bądź przynajmniej
utrwalenie się istotnego rozdźwięku w ich wykładni, co zresztą w praktyce może nie nastąpić”.
2.4.4. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania
na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK.
2.5. Kwestia dopuszczalności wydania wyroku w związku z nowelizacją art. 1 ustawy skargowej.
2.5.1. Na mocy art. 6 pkt 1 w związku z art. 16 in principio ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.
U. poz. 2103) do art. 1 ustawy skargowej, z dniem 6 stycznia 2017 r., dodano ust. 3 w brzmieniu następującym:
„Przepisy ustawy stosuje się zgodnie ze standardami wynikającymi z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. poz. 284, z późn. zm.)”.
2.5.2. Powyższa nowelizacja – zdaniem Marszałka Sejmu – „w sposób istotny dla niniejszej sprawy zmieniła treść przepisów u.s.p.p.
[ustawy skargowej]”, gdyż „[d]odanie w art. 1 u.s.p.p. [ustawy skargowej] ust. 3, akcentującego konieczność dokonywania wykładni
przepisów ustawy zgodnie ze standardami wynikającymi z konwencji realizuje oczekiwania skarżącej”. W przekonaniu Marszałka,
„[p]o wejściu w życie nowelizacji z 2016 r., nieaktualne stało się stanowisko o niedopuszczalności skargi na przewlekłość
postępowania w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności”. W konsekwencji – postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać
umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 uotpTK, gdyż „należy przyjąć, że choć literalne brzmienie zakwestionowanego przepisu
nie zostało zmodyfikowane, to zaszła przesłanka utraty mocy obowiązującej «w zakwestionowanym zakresie» (…). Nowelizacja u.s.p.p.
[ustawy skargowej] z 2016 r. doprowadziła bowiem do dezaktualizacji problemu konstytucyjnego przedstawionego w rozpatrywanej
skardze konstytucyjnej”.
2.5.3. Trybunał uznaje argumentację Marszałka Sejmu za niezasadną.
Po pierwsze bowiem – Rzeczpospolita Polska bez jakichkolwiek zastrzeżeń stała się w 1993 r. stroną Konwencji o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3,
5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja rzymska) oraz bezwarunkowo
uznała jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu – zob. odpowiednio: oświadczenie rządowe z dnia 7 kwietnia
1993 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej
w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U.
Nr 61, poz. 285) oraz Deklarację Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 marca 1993 r., załączoną do oświadczenia rządowego
z dnia 7 kwietnia 1993 r. w sprawie deklaracji o uznaniu kompetencji Europejskiej Komisji Praw Człowieka oraz jurysdykcji
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (Dz. U. Nr 61, poz. 286).
Po drugie – nakaz przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego (w tym Konwencji rzymskiej)
zawarty jest wyraźnie w art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązującej od 17 października 1997 r.
W związku z powyższym art. 1 ust. 3 ustawy skargowej, choć odwołuje się wprost do standardów konwencyjnych (w domyśle – acquis juridique Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu), to jednak nie stanowi żadnej „nowości normatywnej” w tym sensie, że
nie modyfikuje normy zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy skargowej; przeciwnie – przepis ten przypomina jedynie o oczywistym obowiązku
respektowania przez wszystkie władze (w tym judykatywę) wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego dotyczącego
praw człowieka. Wypada w tym miejscu także zauważyć, że jeszcze na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 22, poz. 98, ze zm.) Trybunał uznał, iż „zmiany aktu normatywnego polegające na uzupełnieniu jego treści lub wprowadzeniu
innych zwrotów, które nie dokonują usunięcia kwestionowanej niezgodności aktu prawnego, nie stanowią przeszkody do rozpoznania
sprawy i wydania orzeczenia. Obowiązkiem Trybunału Konstytucyjnego jest w takim wypadku zbadanie, czy podniesione zarzuty
są zasadne i czy dokonana zmiana kwestionowanego aktu normatywnego doprowadza do jego legalności. Celem postępowania przed
Trybunałem Konstytucyjnym jest bowiem ustalenie istnienia lub nieistnienia zgodności prawa, a w tym drugim wypadku – doprowadzenie
do zgodności prawa” (orzeczenie z 20 września 1988 r., sygn. Uw 6/88, OTK w 1988 r., poz. 3); stanowisko to zostało podtrzymane
m.in. w wyroku z 22 listopada 2010 r. o sygn. P 28/08 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 105), wydanym na gruncie ustawy o TK z 1997
r., i jest aprobowane również przez Trybunał w obecnym składzie.
Należy także zwrócić uwagę na to, że problem podniesiony przez skarżącą w niniejszej sprawie jest nadal aktualny. Pomimo bowiem
wskazanej wyżej nowelizacji ustawy skargowej, zastosowanie skargi na przewlekłość postępowania w odniesieniu do postępowania
klauzulowego wciąż budzi wątpliwości interpretacyjne – o czym świadczy choćby to, że jeden ze składów orzekających Izby Kontroli
Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego postanowieniem z 13 grudnia 2018 r. (sygn. akt I NSP 41/18) przedstawił
składowi siedmiu sędziów tej izby zagadnienie prawne: „Czy w sprawie o nadanie klauzuli wykonalności dopuszczalna jest skarga
na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora
i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 7811 k.p.c. w związku z art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 (…) [ustawy skargowej])?”. Sprawa ta, zarejestrowana pod sygn. I NSPZP
1/18, oczekuje obecnie na rozpoznanie.
Niezależnie od powyższego Trybunał przypomina, że po zainicjowaniu postępowania sądowokonstytucyjnego (w szczególności w trybie
skargi konstytucyjnej) uchylenie, zmiana badanego przepisu albo jego „modyfikacja pośrednia” (w związku z dodaniem nowych
regulacji do systemu prawnego) – wziąwszy pod uwagę cel skargi, którym jest ochrona konstytucyjnych praw i wolności jednostki
– nie może a limine prowadzić do umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 uotpTK. Zakwestionowany w niniejszej sprawie art. 1
ust. 2 ustawy skargowej (a ściślej – jeden z jego wariantów interpretacyjnych) był podstawą niekorzystnych rozstrzygnięć indywidualnych
wobec skarżącej, a także innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej; tym samym przepis ten
uniemożliwił w przeszłości skuteczne wyegzekwowanie przez zainteresowane jednostki potwierdzenia w przepisanym terminie wykonalności
zapadłych na ich korzyść orzeczeń sądowych. Orzeczenie merytoryczne Trybunału – abstrahując od ustaleń zawartych w punkcie
2.6 tej części uzasadnienia – jest zatem wskazane. Skarżąca była bowiem rzeczywiście pozbawiona możliwości merytorycznego
rozpoznania jej skargi na przewlekłość postępowania klauzulowego, a w treści skargi konstytucyjnej wskazała, że jej zdaniem
doszło w tym wypadku do naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji; w ocenie Trybunału spełniona została
zatem przesłanka aktualności naruszenia prawa lub wolności konstytucyjnej.
2.5.4. Tym samym w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 uotpTK.
2.6. Kwestia wzorców kontroli.
W niniejszej sprawie skarżąca jako wzorce kontroli powołała art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Prokurator Generalny uznał, że adekwatnym wzorcem kontroli będzie norma wywiedziona z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust.
2 Konstytucji, natomiast postępowanie w zakresie art. 2 ustawy zasadniczej powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność
orzekania – jego zdaniem skarżąca nie uzasadniła w przepisany sposób zarzutu naruszenia tego przepisu konstytucyjnego. Natomiast
Marszałek Sejmu w ogóle nie odniósł się do powołanych wzorców konstytucyjnych.
W tej sytuacji, w świetle konstytucyjnych oraz ustawowych przesłanek skargi konstytucyjnej, trzeba było rozważyć dopuszczalność
badania rozpatrywanej skargi pod kątem wskazanych postanowień ustawy zasadniczej (por. np. wyroki TK z 18 listopada 2014 r.,
sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112; 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15; 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15; 23 maja
2018 r., sygn. SK 15/15 oraz 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17).
2.6.2. Umorzenie postępowania w zakresie badania zaskarżonej regulacji z art. 2 Konstytucji.
2.6.2.1. Z konstrukcji skargi konstytucyjnej, określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wynika, że celem jej jest ochrona przysługujących
skarżącemu konstytucyjnych praw i wolności, naruszonych na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie przepisu
(normy prawnej), którego konstytucyjność jest kwestionowana. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2 uotpTK (w dacie wniesienia analizowanej
skargi – art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z 2015 r.) na skarżącym ciąży obowiązek wskazania naruszonego prawa lub wolności
konstytucyjnej oraz określenia sposobu, w jaki do tego naruszenia doszło. Z art. 67 ust. 1 uotpTK wynika, że Trybunał, orzekając,
jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi (por. np. wyrok TK z 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15).
W rozpatrywanej skardze konstytucyjnej skarżąca upatruje naruszenia przez zaskarżoną normę prawną m.in. art. 2 Konstytucji.
Nota bene przepis ten został powołany „związkowo” względem art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
2.6.2.2. Analiza uzasadnienia skargi konstytucyjnej wskazuje, że zarzuty skierowane wobec kwestionowanej normy prawnej dotyczą naruszenia
prawa do sądu, zaś art. 2 Konstytucji został powołany w celu „wzmocnienia” tej argumentacji. Skarżąca natomiast – na co trafnie
zwrócił uwagę Prokurator Generalny – nie przedstawiła uzasadnienia zarzutu naruszenia tego przepisu ustawy zasadniczej. Okoliczność,
iż ma on charakter wzorca „związkowego” wobec wzorca „głównego” w postaci art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej,
nie zwalnia skarżącej z obowiązku wykazania związku, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK (w dacie wniesienia skargi
– art. 65 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r.).
2.6.2.3. W związku z powyższym niniejsze postępowanie – w zakresie badania zgodności art. 1 ust. 2 ustawy skargowej z art. 2 Konstytucji
– podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK.
2.6.3. Badanie zgodności zaskarżonej regulacji z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
2.6.3.1. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres
spraw; z art. 77 ust. 2 Konstytucji płynie zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych
wolności lub praw. Innymi słowy, obowiązująca Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej. W przypadku kolizji prawa do
sądu z inną normą konstytucyjną poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa
lub rozwoju jednostki i konieczności uwzględnienia obu norm konstytucyjnych, dojść może do wprowadzenia pewnych ograniczeń
zakresu przedmiotowego prawa do sądu. Ograniczenia takie jednak są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie
danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób. Trybunał Konstytucyjny zwrócił na to uwagę w wyroku z 9 czerwca
1998 r. o sygn. K 28/97 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 50). Ograniczenia te mogą zostać ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy,
gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia
i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji); nie mogą też naruszać istoty tych wolności
i praw, które ograniczają. Ograniczenia (wskazane w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej), które faktycznie zamykałyby obywatelowi
drogę do sądu, należy uznać za niekonstytucyjne (por. wyrok TK z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz.
36).
Z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału wynika, że pomiędzy art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji zachodzi „ścisły związek”
polegający na tym, że pierwszy z nich stanowi dopełnienie i gwarancję prawa zagwarantowanego w drugim (por. wyroki TK z: 10
maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109; 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 165
oraz 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 1). W konsekwencji art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej pełni
rolę środka ochrony przed ingerencją w konstytucyjne prawo podmiotowe do sądu, jest jego gwarancją oraz wiąże się ze wszystkimi
elementami prawa do sądu (por. wyroki TK z: 14 czerwca 1999 r., sygn. K 11/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 97 oraz 12 stycznia
2010 r., sygn. SK 2/09). Niemniej art. 77 ust. 2 Konstytucji ma także samodzielne znaczenie normatywne i nie stanowi tylko
powtórzenia, które wzmacnia treść art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej. Przepis ten gwarantuje bowiem konstytucyjne prawo podmiotowe,
dotyczące sytuacji, jaką jest całkowite, bezpośrednie lub pośrednie, pozbawienie możliwości rozpoznania sprawy przez sąd w
postępowaniu sądowym (por. wyroki TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14 oraz z 12 stycznia 2010
r., sygn. SK 2/09).
2.6.3.2. W związku z powyższym Trybunał stwierdza że skarżąca w sposób prawidłowy powołała art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust.
2 Konstytucji jako wzorce kontroli dla zaskarżonej regulacji. Tym samym nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania we
wskazanym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie rozpatrywać będzie problem zgodności art. 1
ust. 2 ustawy skargowej w zakresie, w jakim nie dotyczy postępowania o nadanie klauzuli wykonalności orzeczeniu wydanemu w
sprawie prowadzonej w trybie k.p.c., z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
3. Ocena konstytucyjności.
3.1. Problem konstytucyjny sformułowany w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej.
W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu poprzez brak możliwości złożenia skargi na
przewlekłość postępowania w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności orzeczeniu wydanemu w postępowaniu cywilnym.
3.2. Regulacje prawne w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności w postępowaniu cywilnym.
Postępowanie klauzulowe zostało uregulowane w dziale II (Tytuły egzekucyjne i klauzula wykonalności) tytułu I (Przepisy ogólne) części trzeciej (Postępowanie egzekucyjne) k.p.c., obejmującym art. 776-795.
Zgodnie z art. 776 k.p.c. podstawą egzekucji jest tytuł wykonawczy. Tytułem wykonawczym jest tytuł egzekucyjny zaopatrzony
w klauzulę wykonalności, chyba że ustawa stanowi inaczej.
W literaturze (zob. P. Telenga, uwaga 1. do art. 776 k.p.c., [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz aktualizowany, t. 2, red. A. Jakubecki, Lex/el. 2018) wskazuje się na trzy zasadnicze warunki dopuszczalności egzekucji sądowej:
– istnienie ważnego tytułu egzekucyjnego, podlegającego wykonaniu w drodze egzekucji sądowej;
– nadanie temu tytułowi klauzuli wykonalności;
– wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji lub żądanie przeprowadzenia egzekucji z urzędu.
W k.p.c. szczegółowo wymienione zostały tytuły egzekucyjne, do których zostały zaliczone:
– prawomocne lub podlegające natychmiastowemu wykonaniu orzeczenia sądów i ugody zawarte przed sądem (art. 777 § 1 pkt 1);
– prawomocne lub podlegające natychmiastowemu wykonaniu orzeczenia referendarzy sądowych (art. 777 § 1 pkt 11);
– inne orzeczenia, ugody i akty, które z mocy ustawy podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej (art. 777 § 1 pkt 3);
– określone rodzaje aktów notarialnych (art. 777 § 1 pkt 4-6 i § 2).
W myśl art. 781 § 1 k.p.c. tytułowi egzekucyjnemu pochodzącemu od sądu klauzulę wykonalności nadaje sąd pierwszej instancji,
w którym sprawa się toczyła lub toczy; sąd drugiej instancji nadaje klauzulę wykonalności, dopóki akta sprawy znajdują się
w tym sądzie, nie dotyczy to jednak Sądu Najwyższego oraz przypadków, o których mowa w art. 7781, art. 7782, art. 786, art. 787, art. 7871, art. 788 i art. 789 k.p.c.
Czynności w sprawach o nadanie klauzuli wykonalności tytułom egzekucyjnym, o których mowa w art. 777 § 1 k.p.c., może wykonywać
referendarz sądowy (art. 781 § 11 k.p.c.).
Klauzulę wykonalności nadaje sąd w składzie jednego sędziego, na wniosek wierzyciela. Sąd z urzędu nadaje klauzulę wykonalności
tytułowi egzekucyjnemu wydanemu w postępowaniu, które zostało lub mogło być wszczęte z urzędu, a także innemu tytułowi egzekucyjnemu
w części, w jakiej obejmuje grzywnę lub karę pieniężną orzeczoną w postępowaniu cywilnym lub koszty sądowe w sprawach cywilnych
przysługujące Skarbowi Państwa (art. 782 § 1 k.p.c.).
Zgodnie z art. 7811 k.p.c. wniosek o nadanie klauzuli wykonalności sąd rozpoznaje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie trzech dni
od dnia jego złożenia.
Postanowienie o nadaniu klauzuli wykonalności wymienia także tytuł egzekucyjny, a w razie potrzeby oznacza świadczenie podlegające
egzekucji i zakres egzekucji oraz wskazuje czy orzeczenie podlega wykonaniu jako prawomocne, czy jako natychmiast wykonalne
(art. 783 § 1 zdanie pierwsze k.p.c.).
Stosownie do art. 783 § 11 k.p.c.:
– niezwłocznie po ogłoszeniu postanowienia o nadaniu klauzuli wykonalności, a gdy ogłoszenia nie było niezwłocznie po jego
wydaniu, klauzulę wykonalności umieszcza się na tytule egzekucyjnym, a w przypadkach, o których mowa w art. 781 § 12 k.p.c., na zweryfikowanym przez sąd dokumencie uzyskanym z systemu teleinformatycznego potwierdzającym istnienie i treść
tytułu egzekucyjnego;
– klauzula wykonalności zawiera stwierdzenie, że tytuł egzekucyjny uprawnia do egzekucji, a w razie potrzeby – także informacje
wskazane w art. 783 § l k.p.c.;
– klauzulę wykonalności podpisuje sędzia albo referendarz sądowy.
Na postanowienie sądu co do nadania klauzuli wykonalności przysługuje zażalenie (art. 795 § 1 k.p.c.). Termin do wniesienia
zażalenia biegnie dla wierzyciela od dnia wydania mu tytułu wykonawczego lub zawiadomienia go o utworzeniu tytułu wykonawczego
w systemie teleinformatycznym albo od dnia ogłoszenia postanowienia odmownego, a gdy ogłoszenia nie było – od dnia doręczenia
tego postanowienia. Dla dłużnika termin ten biegnie od dnia doręczenia mu zawiadomienia o wszczęciu egzekucji (art. 795 §
2 k.p.c.).
3.3. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu odnośnie do charakteru
postępowania klauzulowego.
3.3.1. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego konsekwentnie uznaje się, że nadanie klauzuli wykonalności jest aktem sądowym, w
którym sąd stwierdza, iż tytuł egzekucyjny przedstawiony przez wierzyciela nadaje się do wykonania i prowadzenie egzekucji
przeciwko dłużnikowi jest dopuszczalne oraz że orzeczenie to podlega wykonaniu jako prawomocne lub natychmiast wykonalne.
Nie budzi więc wątpliwości, że postanowienie sądu o nadaniu klauzuli wykonalności ma charakter orzeczenia sądowego – jest
realizacją funkcji jurysdykcyjnej, a nie administracyjnej (zob. wyrok TK z 22 listopada 2010 r., sygn. P 28/08, OTK ZU nr
9/A/2010, poz. 105). Tym samym postępowanie związane z nadaniem tytułowi egzekucyjnemu klauzuli wykonalności ma charakter
autonomiczny zarówno w stosunku do postępowania rozpoznawczego, jak i do właściwego postępowania egzekucyjnego, którego celem
jest przymusowe wyegzekwowanie świadczenia (zob. wyroki TK z 4 września 2006 r., sygn. P 2/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 98
oraz 3 października 2017 r., sygn. SK 31/15, OTK ZU A/2017, poz. 62).
3.3.2. Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu – rozpatrując skargę na naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji rzymskiej w związku
z przewlekłością postępowania klauzulowego – uznał, że „zakończenie fazy głównej postępowania nie zawsze oznacza rozstrzygnięcie
o prawie cywilnym w rozumieniu tego przepisu. Decyduje o tym moment, w którym dochodzone prawo staje się rzeczywiście skuteczne,
a więc kiedy roszczenie cywilne jest ostatecznie zaspokojone. W sprawach takich jak ta, gdy strona cywilna musi wszcząć odrębne
postępowanie egzekucyjne, należy uważać je za drugie stadium postępowania co do meritum i w rezultacie jego integralną część” (wyrok z 4 kwietnia 2000 r., nr skargi: 38670/97, Dewicka przeciwko Polsce, [w:] Nowy Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 1999-2004, oprac. M.A. Nowicki, Kraków 2005, s. 716 i n.).
3.4. Skarga na przewlekłość postępowania klauzulowego a standard konstytucyjny.
3.4.1. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych
gwarancji praworządności.
Na gruncie przepisów konstytucyjnych z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.), w brzmieniu ustalonym
ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444, ze zm.),
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu wyprowadzano z ich art. 1 i art. 56 ust. 1, tj. z zasady demokratycznego
państwa prawnego oraz z przepisu stanowiącego, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy,
sądy powszechne i sądy szczególne (zob. np.: orzeczenia pełnego składu TK z 7 stycznia 1992 r., sygn. K 8/91, OTK w 1992 r.
cz. I, poz. 5 oraz 25 lutego 1992 r., sygn. K 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1, a także orzeczenie TK z 8 kwietnia 1997
r., sygn. K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16).
W obowiązującej Konstytucji prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis przez ustrojodawcę w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej „[k]ażdy ma prawo do
sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły
sąd”. Natomiast art. 77 ust. 2 stanowi, że „[u]stawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności
lub praw”.
W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. wyroki z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; 6
grudnia 2004 r., sygn. SK 29/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 114; 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz.
29; 19 września 2007 r., sygn. SK 4/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 98; 31 marca 2009 r., sygn. SK 19/08, OTK ZU nr 3/A/2009,
poz. 29, 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 34/12, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 1 i 22 października 2015 r., sygn. SK 28/14, OTK ZU
nr 9/A/2015, poz. 149, a także wyrok pełnego składu TK z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06) na konstytucyjne prawo do
sądu składa się w szczególności:
– po pierwsze – prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce
(niezależnym, bezstronnym i niezawisłym);
– po drugie – prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;
– po trzecie – prawo do orzeczenia sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, w rozsądnym
terminie;
– po czwarte – prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy.
Podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 jest „każdy”, tzn. każda jednostka,
a także osoby prawne prawa prywatnego. Z brzmienia przywołanych przepisów konstytucyjnych wynika, że prawo do sądu obejmuje
„sprawy” dotyczące jednostki i innych podmiotów tego prawa.
3.4.2. Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, co jednak nie oznacza, że jakiekolwiek ograniczenia sądowej ochrony interesów
jednostki są niedopuszczalne. Ograniczenia te mogą bowiem wynikać z innych przepisów ustawy zasadniczej; w szczególnych (wyjątkowych)
warunkach może dojść do kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet
większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki. Konieczność uwzględnienia obu norm konstytucyjnych może
przemawiać za wprowadzeniem pewnych ograniczeń zakresu przedmiotowego prawa do sądu. Ograniczenia takie są dopuszczalne w
absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób. Muszą
one jednak spełniać warunki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Mogą one zostać ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy,
gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska,
zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Nie mogą przy tym naruszać istoty tych wolności i praw,
które ograniczają (por. wyroki TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 oraz 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15).
Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje zarówno prawo do wymiaru sprawiedliwości, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach
z zakresu praw jednostki, jak i – co należy podkreślić – prawo do sądowej kontroli aktów (czynności albo ich braku), które
godzą w konstytucyjne prawa i wolności jednostki.
Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza ponadto art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jego znaczenie polega na wyłączeniu
możliwości zamknięcia przez ustawę drogi sądowej w zakresie dochodzenia przez jednostkę jej konstytucyjnych wolności lub praw.
W tym miejscu Trybunał zaznacza, że chodzi tu zarówno o literalne brzmienie przepisu zawierającego taką normę, jak i o normę
wyprowadzoną wskutek wykładni odnośnego przepisu w orzecznictwie sądowym (por. wyrok TK z 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15).
Należy także zauważyć, że omawianej wyżej materii dotyczy również art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji rzymskiej, który
stanowi, co następuje:
„Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny
sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia
w wytoczonej przeciw niemu sprawie karnej”.
3.4.3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmować wszelkie sytuacje
– bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu
(w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych
wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyroki TK 10 maja 2000
r., sygn. K 21/99 oraz 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15).
3.4.4. Trybunał przypomina, że skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy w postępowaniu sądowym
została wprowadzona do porządku prawnego ustawą skargową. Z kolei ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o skardze
na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 61, poz. 498;
dalej: ustawa z 2009 r.) rozszerzono możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania także na postępowanie przygotowawcze.
W uzasadnieniu projektu ustawy skargowej projektodawca zwrócił uwagę, że ratio legis art. 45 ust. 1 Konstytucji sprowadza się m.in. do tego, aby stworzyć mechanizm prawny pozwalający obywatelowi na skuteczne
„wymuszenie” rozpoznania jego sprawy przez sąd w rozsądnym terminie. Głównym celem skargi na przewlekłość postępowania miało
być tym samym stworzenie mechanizmu prawnego, bazującego na rozwiązaniu przyjętym we Włoszech, gwarantującego przeprowadzenie
postępowania sądowego w rozsądnym terminie, a zatem „wymuszającego” rozpoznanie sprawy przez sąd. Jednocześnie podkreślono,
że nie ma przeszkód, aby strona, która poniosła szkodę na skutek przewlekłego rozpoznania sprawy dochodziła jej wyrównania
na ogólnych zasadach prawa cywilnego, także po prawomocnym zakończeniu sprawy (por. uzasadnienie rządowego projektu ustawy
o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy w postępowaniu sądowym, Sejm RP IV kad., druk
sejmowy nr 2256, s. 1-9; dalej: uzasadnienie projektu ustawy skargowej).
Projektodawca wskazał, że „[p]ostępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania uregulowano jako postępowanie incydentalne
(wpadkowe) w ramach postępowania co do istoty sprawy. Nie jest to więc postępowanie autonomiczne na wzór ustawy włoskiej.
Za przyjęciem takiego modelu postępowania przemawiają dwa podstawowe argumenty. Po pierwsze, postępowanie autonomiczne musi
zakładać dwuinstancyjność (zasada konstytucyjna), co stwarza realne niebezpieczeństwo nadmiernego jego wydłużenia. Niweczy
to istotę i sens wprowadzenia odrębnej skargi na przewlekłość. Po drugie, doświadczenia wynikające ze stosowania ustawy włoskiej
wskazują, że przyjęty tam model dwuinstancyjnego postępowania, a nadto możliwość zaskarżenia orzeczenia kasacją spowodowały,
że sądy rozpoznając liczne skargi na przewlekłość doprowadzają w efekcie do dalszego przedłużania postępowania co do istoty
sprawy” (uzasadnienie projektu ustawy skargowej, s. 10-11).
Również w projekcie ustawy z 2009 r., wniesionym do Sejmu nieco ponad cztery lata od wejścia w życie ustawy skargowej, projektodawca
podkreślił, że „postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania uregulowane jest jako postępowanie incydentalne (wpadkowe)
w ramach postępowania co do istoty sprawy” (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o skardze na naruszenie
prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, Sejm RP VI kad., druk sejmowy nr 1281,
s. 4). Odnosząc się do projektu ustawy z 2009 r. stwierdzono, że „[s]korzystanie z przedmiotowego środka prawnego wszczyna,
toczone w ramach sprawy głównej postępowanie wpadkowe, które przede wszystkim służy usunięciu przeszkód i okoliczności utrudniających,
czy nawet uniemożliwiających rozpoznanie sprawy in merito” (T. Zembrzuski, Opinia prawna (zlecona) do projektu ustawy o zmianie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu
sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (druk sejmowy nr 1281), Biuro Analiz Sejmowych, Warszawa, 1 grudnia 2008 r., s. 1).
3.4.5. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencja rzymska gwarantują jednostce prawo
podmiotowe do sądu, które dla swojej realizacji wymaga sprawnego, terminowego postępowania, tak w fazie stricte merytorycznej, jak i w fazie „wykonawczej” (por. np. wyroki TK z: 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00, OTK ZU nr 3/2001, poz.
52; 7 września 2004 r., sygn. P 4/04, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 81 oraz 19 lutego 2008 r., sygn. P 49/06, OTK ZU nr 1/A/2008,
poz. 5). Z orzecznictwa strasburskiego wynika z kolei, że o przewlekłości postępowania świadczy nie tylko sam czas jego trwania;
długotrwałość postępowania należy bowiem oceniać, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy, stopień jej skomplikowania,
zachowanie skarżącego lub jego pełnomocnika oraz właściwych organów, a także znaczenie rozstrzygnięcia sprawy dla skarżącego
(zob. np. wyrok Wielkiej Izby ETPC z 15 października 1999 r., nr skargi: 26614/95, Humen przeciwko Polsce, [w:] Nowy Europejski Trybunał…, s. 699 i n. oraz wyrok ETPC z 4 kwietnia 2000 r., nr skargi: 38670/97, Dewicka przeciwko Polsce).
W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na pięć – kluczowych dla oceny konstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy skargowej
– kwestii.
Po pierwsze – postępowanie klauzulowe pozostaje w bardzo silnym związku z postępowaniem rozpoznawczym. Chodzi w nim bowiem
o zapewnienie efektywności ochrony prawnej w zakresie oznaczonym w rozstrzygnięciu merytorycznym; podstawę egzekucji stanowi
tytuł wykonawczy, tj. tytuł egzekucyjny zaopatrzony w klauzulę wykonalności. Co do zasady uzyskanie przez wierzyciela tytułu
egzekucyjnego poprzedza jednak postępowanie rozpoznawcze, w którym sąd rozstrzygnął wiążąco spór między stronami. Przed uruchomieniem
egzekucji tytułowi egzekucyjnemu musi dodatkowo zostać nadana klauzula wykonalności (art. 776 i n. k.p.c.), stanowiąca zezwolenie
na zastosowanie przymusu państwowego w celu jego wyegzekwowania. W postępowaniu klauzulowym sąd stwierdza, że tytuł egzekucyjny
nadaje się do wykonania, prowadzenie egzekucji przeciwko dłużnikowi jest dopuszczalne, a samo orzeczenie jest prawomocne lub
natychmiast wykonalne. Nadanie klauzuli wykonalności następuje postanowieniem, na które przysługuje zażalenie.
Po drugie – faktem notoryjnym jest to, że w większości spraw rozstrzyganych w postępowaniu cywilnym sądy nie dochowują, a
nawet w sposób rażący przekraczają określony w art. 7811 k.p.c. trzydniowy termin na rozpatrzenie wniosku o nadanie klauzuli wykonalności. Wskazany przepis nie został przez ustawodawcę
obwarowany żadną sankcją dla sądu, co z kolei skłoniło wielu przedstawicieli doktryny do uznania, iż rzeczony termin ma charakter
wyłącznie instrukcyjny (zob. np.: Z. Szczurek, komentarz do art. 7811 k.p.c., [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. Z. Szczurek, Warszawa 2005; M. Sieńko, komentarz do art. 7811 k.p.c., [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. M. Manowska, wyd. 3, Warszawa 2015).
Po trzecie – skarga na przewlekłość postępowania została wprowadzona do polskiego porządku prawnego jako realizacja wytycznych
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Starsburgu, który wskazał na konieczność istnienia w prawie krajowym środka prawnego
przeciwko naruszeniu prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (zob. wyrok Wielkiej Izby ETPC z 26 października 2000
r., nr skargi: 30210/96, Kudła przeciwko Polsce, [w:] Nowy Europejski Trybunał…, s. 1286 i n.).
Po czwarte – „postępowanie wywołane skargą na przewlekłość postępowania – mimo wpadkowego charakteru – nie jest tylko sui generis postępowaniem nadzorczym, ale nosi cechy postępowania odrębnego w stosunku do postępowania, którego przewlekłość dotyczy
(…). Przemawia za powyższym stanowiskiem przede wszystkim uregulowanie tej problematyki w drodze osobnej ustawy (in casu: w ustawie z 2004 r. [ustawie skargowej]), a także materia rozstrzygana w tym postępowaniu, tj. nie ocena prawidłowości zastosowania
w sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego przy wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia (jak ma to miejsce w ramach
kontroli apelacyjnej), ale zbadanie i ocena tego, czy sąd (in casu: sąd cywilny) prawidłowo realizuje konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki do rozpoznania jej sprawy bez uzasadnionej zwłoki
(art. 45 ust. 1 in medio Konstytucji). Konsekwencją rozpoznania przez sąd skargi na przewlekłość postępowania sądowego jest wydanie postanowienia,
które ma wpływ na pozycję prawną jednostki, a mianowicie: na realizację jej prawa podmiotowego określonego w art. 77 ust.
1 Konstytucji” (postanowienie TK z 18 grudnia 2014 r., sygn. Ts 116/13, OTK ZU nr 6/B/2014, poz. 556).
Po piąte – zaskarżony art. 1 ust. 2 ustawy skargowej nie wyłącza wprost możliwości złożenia skargi na przewlekłość postępowania
klauzulowego. Jednakże jeden z jego wariantów interpretacyjnych (przyjęty przez sąd wobec skarżącej) pozbawia jednostkę prawa
do uruchomienia w tym zakresie owego specjalnego kontrolnego postępowania sądowego. Truizmem będzie stwierdzenie, że przeciągający
się w czasie brak postanowienia sądu o nadaniu klauzuli wykonalności tytułowi egzekucyjnemu negatywnie kształtuje sytuację
prawną wierzyciela. Zamknięcie drogi do sądu polega na tym, że wierzyciel nie może dochodzić przed sądem wyższej instancji
obrony swych praw, tj. nie może „wymusić” innymi środkami prawnymi (z racji ich braku w k.p.c.) na sądzie prowadzącym postępowanie
klauzulowe terminowego załatwienia wniosku o nadanie klauzuli wykonalności.
W związku z powyższym – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – aby prawo do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki nie miało
charakteru wyłącznie „fasadowego”, jednostka musi dysponować odpowiednimi środkami prawnymi, które – w razie zaistnienia przewlekłości
postępowania – będą działać na sąd stymulująco. Trybunał podziela przy tym stanowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w uchwale
z 28 czerwca 2005 r., sygn. akt III SPZP 1/05 (OSNP nr 19/2005, poz. 312), że regulacja prawna postępowania w przedmiocie
skargi na przewlekłość postępowania „wskazuje jednoznacznie na to, że wprawdzie w sensie funkcjonalnym kwestia zarzutu «przewlekłości
postępowania» ma zawsze charakter pochodny (wtórny) i zarazem incydentalny (wpadkowy) względem innego toczącego się «postępowania
w określonej sprawie» (mającego charakter postępowania pierwotnego i podstawowego zarazem), skoro «zarzut przewlekłości» odnosi
się do toczącego się już «postępowania w sprawie» (art. 2 ustawy [skargowej]). Tym niemniej, w sensie prawnoprocesowym «postępowanie
ze skargi na przewlekłość postępowania» ma jednak charakter postępowania odrębnego względem «postępowania w określonej sprawie»,
którego ono dotyczy: (a) odmienny jest bowiem przedmiot i cel tego postępowania (art. 2 i art. 6 ustawy [skargowej]), (b)
toczy się ono pomiędzy innymi stronami i inny jest sąd właściwy do rozpoznania tej skargi (art. 3 i art. 10 ustawy [skargowej]),
(c) w postępowaniu tym w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie «należy stosować odpowiednio przepisy o postępowaniu zażaleniowym,
obowiązujące w postępowaniu, którego skarga dotyczy» (art. 8 ust. 2 ustawy [skargowej]), a ponadto (d) ustawodawca przesądził
równocześnie i o tym, że wydane w wyniku tego postępowania «postanowienie uwzględniające skargę wiąże sąd w postępowaniu cywilnym
o odszkodowanie lub zadośćuczynienie, co do stwierdzenia przewlekłości postępowania» (art. 15 ust. 2 ustawy [skargowej] –
skutek prejudycjalny); i wreszcie, co nie mniej istotne, (e) właściwymi w sprawach ze «skargi na przewlekłość postępowania»
są wyłącznie sądy i toczy się ono «od początku do końca» przed sądami”.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowokonstytucyjnym niedopuszczalne jest zamknięcie drogi do sądu, gdy w grę wchodzi ewentualne
naruszenie konstytucyjnie chronionych wolności lub praw (zob. np. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 oraz 18 lipca
2012 r., sygn. K 14/12, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 82). Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, kiedy to
skarżąca nie miała skutecznej możliwości ochrony swoich praw majątkowych (tj. rozpoczęcia egzekucji wydanego na jej korzyść
wyroku o zapłatę), albowiem sąd w sposób przewlekły rozpoznawał jej wniosek o nadanie klauzuli wykonalności tytułowi egzekucyjnemu,
zaś sąd wyższej instancji odmówił udzielenia skarżącej ochrony w postaci rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania klauzulowego.
Obowiązująca Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego – o czym już była mowa w punktach 2.6.3.1 oraz 3.4.2
tej części uzasadnienia – wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki wynikać muszą z przepisów ustawy zasadniczej
i są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie wartości konstytucyjnej kolidującej z prawem
do sądu nie jest możliwe w inny sposób. W tym miejscu należy podkreślić, że ograniczenia prawa do sądu nie tylko muszą spełniać
warunki wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, lecz także uwzględniać treść art. 77 ust. 2 Konstytucji (zob. wyroki z: 10
maja 2000 r., sygn. K 21/99; 22 czerwca 2015 r., sygn. SK 29/13, OTK ZU nr 6/A/2015, poz. 83 oraz 3 października 2017 r.,
sygn. SK 31/15). Przedmiot postępowania wywołanego skargą na przewlekłość postępowania klauzulowego ma charakter „sprawy”
w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a przez to wykładnia art. 1 ust. 2 ustawy skargowej, która wyłączałaby sądową kontrolę
postępowania klauzulowego, będzie podważać konstytucyjne prawo do sądu i stać w sprzeczności z konstytucyjnym zakazem zamykania
drogi sądowej. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji podejmowanych i zaniechanych wobec niej czynności
procesowych przez niezależny i niezawisły sąd wyższej instancji. Brak jest zaś konstytucyjnych wartości, które uzasadniałyby
na gruncie ustawy skargowej osłabienie pozycji prawnoprocesowej strony (uczestnika) postępowania cywilnego w postaci zamknięcia
jej (mu) drogi sądowej w zakresie ochrony jej (jego) prawa do terminowego załatwienia sprawy (in propria causa: nadania klauzuli wykonalności tytułowi egzekucyjnemu).
3.4.6. Podsumowując, Trybunał stwierdza, że art. 1 ust. 2 ustawy skargowej w zakresie, w jakim nie dotyczy postępowania o nadanie
klauzuli wykonalności orzeczeniu wydanemu w sprawie prowadzonej w trybie k.p.c., jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77
ust. 2 Konstytucji.
Skutkiem wyroku Trybunału nie jest utrata mocy obowiązującej art. 1 ust. 2 ustawy skargowej w całości, a jedynie w zakresie,
w jakim przepis ten był podstawą do odrzucenia skargi na przewlekłość postępowania klauzulowego.
Niniejszy wyrok stanowi podstawę do wznowienia postępowań zakończonych odrzuceniem skargi na przewlekłość postępowania klauzulowego,
stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 4011 k.p.c., a także do skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 4171 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145).
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.