1. Postanowieniem z 17 maja 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 201/13), uzupełnionym postanowieniem z 2 sierpnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 13k ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260; dalej: u.d.p.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji.

Pytanie prawne WSA zostało przedstawione Trybunałowi w związku ze skargą na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej – w związku z następującym stanem faktycznym i prawnym.

6 października 2011 r. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego (dalej: ITD), zatrzymał do tzw. kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z ciągnika siodłowego wraz z naczepą. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t.

W wyniku kontroli ustalono, że kierujący pojazdem w dniach: 30 września 2011 r., 3-6 października 2011 r. oraz 29 października 2011 r. poruszał się po płatnych odcinkach drogi krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Stwierdzono też m.in. brak komunikacji z urządzeniem viaBOX, montowanym na szybie ciągnika siodłowego, w kabinie kierowcy i niezbędnym do poboru e-myta w systemie viaTOLL. Na podstawie oświadczenia skarżącego, że jest właścicielem firmy przewozowej oraz tarcz tachografu, ustalono, że prowadził on kontrolowany pojazd osobiście w dniach oraz godzinach wskazanych przez stacje kontrolne zainstalowane na bramownicach dróg krajowych, na których pobiera się opłatę elektroniczną. Kierujący pojazdem nie potrafił wyjaśnić przyczyny braku komunikacji stacji kontrolnych ze wspomnianym urządzeniem viaBOX. Jako ewentualny powód tej usterki wskazał upadek urządzenia z zaczepu na tzw. podszybiu, co kontrolujący utrwalił w protokole kontroli.

Decyzją z 6 października 2011 r. GITD, w oparciu o art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 104 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 57 000 złotych, na którą składało się 19 jednostkowych kar pieniężnych, w kwotach po 3 000 złotych, za przejazdy tym samym pojazdem, i to w krótkich odstępach czasu.

Skarżący 20 października 2011 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że zrealizował obowiązki ustawowe w zakresie uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnymi odcinkami dróg krajowych, posiadał urządzenie viaBOX, przypisane do kontrolowanego pojazdu, zaś na koncie powiązanym z tym urządzeniem znajdowała się wystarczająca ilość środków pieniężnych, wpłaconych w systemie prepaid.

Ponownie rozpatrując sprawę, GITD wezwał do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem firmę Kapsch Telematic Services spółka z o.o., działającą jako operator systemu w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: operator systemu). Chodziło w szczególności o wskazanie, czy opłata za kontrolowany przejazd została uiszczona. Pismem z 8 grudnia 2011 r. operator systemu potwierdził, że podmiot kontroli (użytkownik pojazdu) nie został odnotowany na bramownicach w czasie przejazdów, chociaż posiadał na koncie środki pieniężne, lecz nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBOX. Operator systemu dodał przy tym, że umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu.

W odpowiedzi uzupełniającej z 21 maja 2012 r. operator systemu poinformował, że opłata elektroniczna za kontrolowany przejazd nie została uiszczona, a kolejne przejazdy nie zostały zarejestrowane w systemie jako transakcja poboru opłat, ponieważ urządzenie pokładowe viaBOX nie nawiązało komunikacji z bramownicami. Podniósł, że stan salda konta użytkownika w systemie opłaty elektronicznej w dniu kontroli dokonanej przez inspektora ITD (6 października 2011 r.) wynosił jedynie 24,49 zł.

W dalszej korespondencji GITD poinformował skarżącego o powyższych ustaleniach oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

W odpowiedzi skarżący stwierdził, że w każdym z dni wskazanych w dokumentacji zdarzeń, będących podstawą wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności za brak opłaty elektronicznej z jego strony, stan salda jego konta, jako użytkownika systemu viaTOLL, umożliwiał pobranie stosownych należności przez ten system, a to wskazuje na realizację obowiązku ustawowego w zakresie ich uiszczenia. W ocenie skarżącego, odpowiedzialność za sprawność funkcjonowania systemu (zapewnienie komunikacji między urządzeniem viaBOX a bramownicą) odpowiadać powinien operator tego systemu.

W toku dalszego postępowania, GITD wezwał ponownie operatora systemu do wskazania przyczyny niepobrania środków pieniężnych znajdujących się na koncie użytkownika pozwalających na uiszczenie opłaty elektronicznej oraz do przedłożenia zestawienia salda, pobranych transakcji oraz wykonanych doładowań na koncie użytkownika we wrześniu oraz październiku 2011 r.

Odpowiadając na to wezwanie, operator systemu powtórnie wskazał, że przyczyną niepobrania środków pieniężnych znajdujących się na koncie użytkownika był brak komunikacji pomiędzy urządzeniem viaBOX a bramownicami. Dołączono również szczegółowe zestawienie salda, wykaz pobranych transakcji oraz doładowań za miesiąc wrzesień i październik dla użytkownika kontrolowanego pojazdu.

W celu uzupełnienia zebranego materiału GITD zwrócił się do operatora systemu o nadesłanie dokumentacji fotograficznej z przejazdów skarżącego w wyżej wskazanych terminach. Postanowieniem z 20 listopada 2012 r. wyłączył do odrębnego postępowania sprawę nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za przejazd pojazdu 6 października 2011 r., zarejestrowany o godz. 2.59. Decyzją z 28 listopada 2012 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję o nałożeniu kary za ten właśnie przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Uzasadniając decyzję organ uznał, że zebrany materiał dowodowy (w tym dokumentacja fotograficzna przejazdu) w dostateczny sposób potwierdza, że kontrolowany pojazd poruszał się 6 października 2011 r. o godz. 2.59 płatnym odcinkiem drogi krajowej nr 18 i za ten przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Każdorazowy zarejestrowany w systemie nieopłacony przejazd pojazdu samochodowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., stanowi zaś odrębną podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego wobec kierującego tym pojazdem. W ocenie GITD, nakładana na kierującego pojazdem kara pieniężna nie przekracza możliwości finansowych osób fizycznych, zaś ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania jej wysokości w zależności od możliwości finansowych czy też sytuacji osobistej kierującego pojazdem samochodowym. Tego rodzaju represja ma zapobiegać łamaniu prawa, a zatem – w konsekwencji – przyczyniać się do uszczelnienia systemu poboru opłat. Organ kontroli przypomniał nadto, że w odrębnym postępowaniu administracyjnym ukarany może wystąpić do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, której przypadają wpływy z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej (art. 40a ust. 1 u.d.p.), z wnioskiem o umorzenie należności w całości bądź części, odroczenie terminu spłat całości lub części należności lub rozłożenie całości lub części należności na raty.

W skardze do WSA skarżący wniósł o uchylenie decyzji GITD z 28 listopada 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji wcześniejszej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł też o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 13k ust. 1 u.d.p., pozwalającego na nałożenie na kierującego pojazdem samochodowym kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, niewspółmiernie wysokiej w stosunku do stopnia naruszenia prawa i stopnia zawinienia, a także bez możliwości miarkowania jej wysokości, w sytuacji gdy przyczyna nieuiszczenia tej opłaty była niezawiniona przez kierującego, a wynikała z wadliwego działania urządzeń elektronicznych służących do jej poboru. W ocenie skarżącego, te wady zaskarżonego unormowania prowadzą do jego sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji, zasadą równego traktowania obywateli, wyrażoną w art. 32 Konstytucji, i prawem każdego obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy, wyrażonym w art. 45 Konstytucji.

2. Sąd, uwzględniając wniosek skarżącego, skierował pytanie prawne do Trybunału, podzielając – w znacznym zakresie – wątpliwości skarżącego.

Jako wzorzec kontroli sąd wskazał art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim obejmuje on zasadę proporcjonalności, wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem sądu zakwestionowany przepis wprowadza nadmierne restrykcje za niewykonanie obowiązku, nałożonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. na korzystających z określonej kategorii dróg publicznych, za przejazd określonego typu pojazdami. Restrykcyjność ta ma zaś wyrażać się w ustaleniu sankcji zbyt dolegliwej, w relacji do charakteru deliktu administracyjnego, zwłaszcza na skutek multiplikowania kar jednostkowych za jednorodne naruszenie prawa, o tożsamych znamionach bezprawnego zachowania, a także – nieadekwatnej do wagi obowiązku prawnego i stopnia jego naruszenia.

Wątpliwość sądu budzi przede wszystkim konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 13k ust. 1 u.d.p., obligująca organ kontroli drogowej do nakładania kar pieniężnych na podmiot generalnie niemający wpływu na zaistnienie naruszenia prawa, polegającego na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej przez kierującego pojazdem mechanicznym. Sąd stwierdził, że zasadnicze wątpliwości budzi przyjęty w u.d.p. „automatyzm, polegający na nakładaniu kar na kierującego, a nie na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w ramach działalności swojego przedsiębiorstwa”. W ocenie sądu, w stanie faktycznym rozpoznawanej przezeń sprawy, „mamy do czynienia z sytuacją, w której odpowiedzialność została nałożona wprost na kierującego będącego pracownikiem przedsiębiorcy przy całkowitym uwolnieniu od jakiekolwiek sankcji pracodawcy”. Sąd zauważył, że „w większości wypadków kierowcy wykonują polecenia swoich pracodawców nie będąc przez nich informowani o obowiązku wnoszenia opłat elektronicznych, bądź stanie środków na koncie pozwalających na prawidłowe regulowanie opłat w sposób przewidziany w ustawie”. Oznacza to, że „poprzez brak dostępu do konta oraz brak możliwości zbadania w chwili wyjazdu prawidłowości działania systemu viaTOLL”, kierujący pojazdami, niebędący ich właścicielami, nie mają „wpływu na powstanie naruszenia prawa, penalizowanego tym przepisem”.

Sąd stwierdził też, że w demokratycznym państwie prawnym „stanowienie i stosowanie prawa nie może być swoistą pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania decyzji”. Zdaniem sądu, art. 13k ust. 1 u.d.p. jest zredagowany w sposób nieprecyzyjny, dopuszczający dowolną interpretację pojęcia „przejazd”, co umożliwia wielokrotne nakładanie kar za przejazd bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej w zależności od liczby urządzeń kontrolnych na płatnych odcinkach autostrad i dróg krajowych (tzw. „bramownic”), co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Za niedopuszczalną i niezgodną z zasadą określoności kar uznał sąd sytuację, w której podmiot podlegający sankcji karnej jest zmuszony do doszukiwania się podstaw nałożenia kary w aktach innych niż ustawa.

Materia regulująca odpowiedzialność administracyjną o charakterze karnym, „penalizująca niepożądane zdaniem ustawodawcy stany faktyczne powinna podlegać w całości, a więc również w zakresie przesłanek określających stronę przedmiotową naruszenia prawa regulacji ustawowej”. Skoro sankcje administracyjne – stosowane automatycznie, z mocy ustawy – mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a ich istotą jest przymuszenie adresatów obowiązków prawnych do respektowania nałożonych przez ustawę nakazów i zakazów, przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku ich naruszenia, to tym bardziej ustanowiony przez ustawodawcę system nakładania tych kar oraz ich wysokość powinny respektować zasadę proporcjonalności, która szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Ustanowiona sankcja administracyjna winna być zatem niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, i spełniać warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej represji a niedogodnościami wynikającymi z jej stosowania ze względu na to, iż zawsze jest ingerencją prawodawcy w sferę praw i wolności jednostki.

Sąd zwrócił uwagę, że nowelizacja u.d.p., dokonując implementacji dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L 157, z 9.06.2006, s. 8), wdrożyła postanowienia art. 9a tej dyrektywy, zobowiązującego Państwa Członkowskie do ustanowienia za naruszenie przepisów krajowych w sprawie opłat za przejazd sankcji odstraszających, ale także proporcjonalnych.

W ocenie sądu, trudno uznać, aby wprowadzony przepisami tej nowelizacji u.d.p. „system sankcji oparty na dopuszczalności kumulowania kar za jeden przejazd – w zależności od liczby bramownic rejestrujących brak wniesienia opłaty elektronicznej – spełniał założenie proporcjonalności”. Sąd zauważył, że wysokość przewidzianych kar „jest nieproporcjonalna do stopnia naruszenia prawa i do wysokości opłaty, za której nieuiszczenie kierujący jest karany”. WSA podniósł, że w taki sam sposób karani są ci kierujący, którzy w ogóle nie zamontowali urządzenia viaBOX i nie wpłacili środków na pokrycie kosztów opłat, jak i ci, którzy tych czynności dopełnili, a opłata z ich konta nie została pobrana z winy systemu, i uznaje, iż „zrównanie odpowiedzialności kierujących znajdujących się w różnych położeniach faktycznych jest sprzeczne z zasadą równości obywateli wobec prawa” i podważające „zaufanie obywateli do działania organów państwa”.

Sąd stwierdził, że art. 2 Konstytucji „wytycza kierunki rozwoju ustroju państwa i stanowi nakaz dla parlamentu, i aparatu państwowego, by jego działalność służyła realizacji tej zasady”. W zasadzie tej została bowiem wyrażona „wola, aby państwem zarządzano zgodnie z prawem, by prawo stało ponad państwem, było wytyczną działania dla niego i dla społeczeństwa”. WSA uznał, że „[p]enalizacja wysoką karą pieniężną zdarzeń, na których zaistnienie ukarany nie ma żadnego wpływu, jest sprzeczna z podstawową ideą sprawiedliwości oraz aksjologią, o którą oparty jest system prawny demokratycznego państwa”.

Zdaniem sądu, kwestionowany przepis „przerzuca na kierujących pojazdami samochodowymi ciężar odpowiedzialności za prawidłowe działanie systemu viaTOLL, zarządzanego przez [operatora systemu], na które nie mają oni żadnego wpływu”, albowiem „dyspozycja ww. artykułu ustawy przewiduje konieczność nałożenia na kierującego kary pieniężnej w każdym wypadku, gdy opłata za przejazd po drodze krajowej nie zostanie uiszczona, tj. również wówczas, gdy fakt jej nieuiszczenia wynika z zaniechania pobrania opłaty z konta użytkownika przez wadliwie działający system elektroniczny”. Ustawa nie przewiduje bowiem „możliwości uwolnienia się przez kierującego od odpowiedzialności za nieuiszczenie opłaty wówczas, gdy na brak jej pobrania nie miał on żadnego wpływu”.

W ocenie WSA, „[k]aranie kierującego jest zatem oderwane od stopnia jego zawinienia czy przyczynienia się do powstania naruszenia. Jednocześnie użytkownicy dróg publicznych stawiani są w sytuacji ciągłego zagrożenia możliwością nałożenia kary, skoro nie mogą pozostawać w zaufaniu do systemu, który opłaty pobiera”.

Według sądu, ,,[p]rzedstawione okoliczności regulowane ustawowo mogą być skorygowane jedynie orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, bowiem nawet wnikliwe zbadanie każdej sprawy, pod kątem wskazanych kryteriów, wynikających nie tylko z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ale także prawa europejskiego, sprowadzi się jedynie do – niejako automatycznego – porównania decyzji z odpowiednią sankcją karnoadministracyjną i akceptowania tym samym działania organów administracji”.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 14 maja 2014 r. wystąpił o uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Zdaniem Prokuratora Generalnego brak jest bezpośredniej i wyraźnej zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a realną możliwością rozstrzygnięcia sprawy, w toku rozpoznawania której pojawiła się wątpliwość co do konstytucyjności art. 13k ust. 1 u.d.p. WSA pyta bowiem o konstytucyjność nie dokonując samodzielnej próby rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowego, w tym orzeczeń sądów administracyjnych. Wskazują one na możliwość dokonania prokonstytucyjnej interpretacji art. 13k ust. 1 u.d.p.

Prokurator Generalny zauważył również, że sąd zadał pytanie o charakterze abstrakcyjnym, niezwiązanym z zawisłą przed nim sprawą. Stan faktyczny wskazuje bowiem, że nie doszło do multiplikacji kary za przejazd oraz adresatem obowiązku uiszczenia e-myta i podmiotem odpowiedzialnym za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty był sam skarżący, który został ukarany jako kierujący, ale będący również podmiotem gospodarczym wykonującym działalność w zakresie przewozu drogowego.

Odpowiedź Trybunału na tak sformułowane pytanie prawne WSA jest zatem niedopuszczalna.

4. Trybunał Konstytucyjny pismem z 10 czerwca 2014 r. wystąpił do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 22 ustawy o TK, o udzielenie informacji co do orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie obejmującym stosowanie zaskarżonego przepisu.

W odpowiedzi z 15 lipca 2014 r. Prezes NSA poinformował Trybunał o zapadłych do tej pory wyrokach NSA związanych ze stosowaniem art. 13k ust. 1 u.d.p. W dotychczas zapadłych rozstrzygnięciach sąd odnosił się do konsekwencji niedopełnienia przez właściwy organ obowiązku umieszczenia pod znakiem drogowym tabliczki T-34, która konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd tak oznaczonym odcinkiem drogi publicznej. Sąd zwrócił uwagę, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której korzystającemu z drogi publicznej wymierzana jest kara pieniężna stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez organy administracji publicznej.

Zagadnienia prawne związane z kwestionowanym przepisem rozpoznawał również WSA w Warszawie, jednak zapadłe rozstrzygnięcia nie pozwalają na uznanie, że na ich podstawie ukształtowała się jednolita linia orzecznicza. Prezes NSA podkreślił także, że wyroki te zostały w całości zaskarżone do NSA. Dopiero skontrolowanie poglądów prezentowanych przez WSA w Warszawie przez NSA pozwoli na ukształtowanie się określonej linii orzeczniczej w zakresie stosowania art. 13k ust. 1 u.d.p.

5. W piśmie z 1 sierpnia 2014 r. Marszałek Sejmu, działając w imieniu Sejmu, przedstawił stanowisko, że art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest zgodny z zasadą proporcjonalności i zasadą wyłączności regulacji ustawowej (art. 2 Konstytucji), zaś w pozostałym zakresie postępowanie winno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W pierwszej kolejności Sejm zwrócił uwagę, że postępowanie w zakresie dotyczącym art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. winno zostać umorzone ze względu na brak zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Nadto zasygnalizował istotne wątpliwości co do spełnienia przez pytanie prawne warunków określonych w art. 32 ustawy o TK oraz zauważył, że zmierza ono w istocie ku kontroli abstrakcyjnej.

Przechodząc do analizy zgodności kwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji Marszałek Sejmu zauważył, analizując orzecznictwo sądów administracyjnych oraz ostatnie interpretacje wydane przez GITD, że – na podstawie kwestionowanego przepisu – za jednorazowy przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej nie może zostać wymierzona więcej niż jedna kara administracyjna. Dlatego też Marszałek Sejmu nie podzielił zarzutów WSA, że represyjna rola kary pieniężnej ustalonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest nadmierna i nieuzasadniona. Kara nakładana przez GITD stanowi bowiem formę administracyjnego zabezpieczenia wykonania przez kierującego obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej. Obowiązek ten wynika z ustawy i znajduje uzasadnienie w konieczności ponoszenia ciężaru utrzymania dróg przez najbardziej eksploatujące je pojazdy. Marszałek Sejmu zauważył także, że kara nie jest dla kierującego zaskakująca, gdyż urządzenie viaBOX informuje i przypomina o konieczności właściwego wykonania ustawowego obowiązku. Te oraz inne wskazane w piśmie argumenty przemawiały – zdaniem Sejmu – za uznaniem proporcjonalności kwestionowanego przepisu. Nie doszło też do naruszenia zasady wyłączności ustawy w zakresie ustalenia treści pojęcia „przejazd po drodze krajowej” – koniecznej do zrekonstruowania normy sankcjonującej. Art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest bowiem pozbawiony treści, z którymi WSA wiąże naruszenie Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Skorzystanie z instytucji pytania prawnego jest możliwe od momentu wszczęcia postępowania sądowego aż do jego prawomocnego zakończenia.

Pytanie musi spełniać przesłanki: 1) podmiotową, 2) przedmiotową oraz 3) funkcjonalną. Cechą istotną pytania prawnego jest bowiem jego ścisły związek z toczącym się postępowaniem w indywidualnej sprawie; wątpliwość, o której wyjaśnienie chodzi, musi wystąpić w toku konkretnego postępowania. Jej istnienie jest konieczne do wszczęcia i prowadzenia postępowania przed Trybunałem w sprawie pytania prawnego. Od odpowiedzi na pytanie – oceny konstytucyjności wskazanych przez sąd przepisów – musi zależeć rozstrzygnięcie sprawy przed nim się toczącej. Zależność tę winien wykazać sąd pytający, na tle konkretnej, zawisłej przed nim sprawy (art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK). Kontrola prowadzona przez Trybunał może bowiem dotyczyć wyłącznie problemu hierarchicznej zgodności aktu prawnego, na podstawie którego orzeka sąd.

W tym kontekście Trybunał ocenił, czy pytanie prawne w niniejszej sprawie związane jest z postępowaniem, które toczy się przed sądem. Spełnienie przez pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA, sąd) przesłanki funkcjonalnej – której brak zarzucił również Prokurator Generalny – budzi bowiem wątpliwości.

2. Kwestionowany przez sąd art. 13k ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.; dalej: u.d.p.) ma następującą treść:

„1. Za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną:

1) bez uiszczenia tej opłaty – wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł;

2) bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości – wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł”.

W postanowieniu z 17 maja 2013 r., na poparcie tezy o niekonstytucyjności kwestionowanego art. 13k ust. 1 u.d.p., sąd przedstawił dwa zarzuty:

1) niepoprawne określenie podmiotu podlegającego karze; karę pieniężną za nieuiszczenie opłaty elektronicznej nakłada się na kierującego pojazdem, który nie ma wpływu na zaistniałe naruszenie – a nie na przedsiębiorcę będącego właścicielem pojazdu (s. 1-2 uzasadnienia pytania prawnego) oraz

2) niepoprawne zredagowanie przepisu, które pozwala na dowolną interpretację terminu „przejazd” i – w efekcie – dopuszcza „wielokrotne nakładanie kar za przejazd bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej w zależności od liczby tzw. «bramownic» (urządzeń kontrolnych)” (s. 3 uzasadnienia pytania prawnego).

W uzupełniającym postanowieniu z 2 sierpnia 2013 r. WSA zwrócił jednak uwagę, że w zawisłej sprawie, będącej przyczyną wystąpienia z pytaniem prawnym:

1) kontrolowanym pojazdem kierował właściciel firmy przewozowej i to on osobiście został ukarany (s. 2 postanowienia uzupełniającego),

2) przedmiotem postępowania przed WSA jest kara pieniężna w wysokości 3 000 złotych, wymierzona za jeden przejazd bez opłaty pojazdu samochodowego 6 października 2011 r. po drodze krajowej nr 18.

Twierdzenia sądu o możliwości wielokrotnego ukarania kierowcy, a nie właściciela firmy, za przejazd tą samą drogą nie korespondują więc ze stanem faktycznym sprawy. Skoro bowiem pojazd był kierowany przez właściciela firmy przewozowej, a nie przez zatrudnionego przez niego kierowcę, to argumentacja dotycząca braku wpływu kierowcy na stan konta służącego do ponoszenia opłat w systemie viaTOLL i konieczności przeniesienia odpowiedzialności na właściciela firmy w rozpatrywanej sprawie jest nieadekwatna.

Również zarzut multiplikacji kar za jeden przejazd drogą (ze względu na przejazd pod wieloma bramownicami) nie odnosi się do sprawy zawisłej przed WSA, ponieważ administracyjna kara pieniężna, której dotyczy toczące się postępowanie, została nałożona za jeden taki przejazd. Postanowieniem z 20 listopada 2012 r. nr BP.702.1187.2011.0367.DL1.15755 Główny Inspektor Transportu Drogowego wyłączył do odrębnego postępowania sprawę w zakresie nałożenia kary pieniężnej za przejazd bez opłaty pojazdu samochodowego 6 października 2011 r. (s. 7 postanowienia uzupełniającego). Ta właśnie decyzja, o nałożeniu jednej kary administracyjnej w wysokości 3 000 zł, stała się podstawą wystąpienia skarżącego do WSA.

Zdaniem Trybunału, w istniejącej sytuacji faktycznej rozstrzygnięcie wątpliwości konstytucyjnych, które zgłosił sąd pytający, pozostaje bez znaczenia dla wyniku zawisłej przed nim sprawy. Wątpliwości te dotyczą bowiem innego stanu faktycznego niż leżący u podstaw skargi skierowanej do WSA. Ich wyjaśnienie nie wpływa na ocenę prawidłowości wymierzenia kary administracyjnej w sytuacji, gdy kara ta – jak ma to miejsce w sprawie zawisłej przed sądem – dotyka właściciela pojazdu i jest jednorazową karą pieniężną (3 000 zł) za przejazd drogą bez opłaty. Sąd nie ma wątpliwości, a przynajmniej nie znalazły one odzwierciedlenia w treści pytania prawnego, że jednorazowe karanie właściciela pojazdu na podstawie art. 13k ust. 1 u.d.p. jest zgodne z art. 2 Konstytucją. W konsekwencji, w ocenie Trybunału, nie jest spełniona podstawowa przesłanka formalna, warunkująca dopuszczenie pytania prawnego do rozpoznania przez Trybunał: brak związku między odpowiedzią Trybunału na pytanie prawne sądu a rozstrzygnięciem sprawy zawisłej przed sądem. Analizowane pytanie ma charakter abstrakcyjny, tj. wykracza poza zakres rozpoznania WSA, a więc nie może być uznane za służące rozstrzygnięciu wątpliwości konstytucyjnych na zasadach określonych w art. 193 Konstytucji. Skoro zaś nie została spełniana przesłanka funkcjonalna pytania prawnego, postępowanie przed Trybunałem podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

3. Niezależnie od wskazanych wyżej argumentów decydujących o konieczności umorzenia postępowania w sprawie, Trybunał – wbrew stanowisku WSA wyrażonym w uzasadnieniu pytania prawnego (s. 7 postanowienia z 17 maja 2013 r.) – wyraża przekonanie, że także bez ingerencji Trybunału kwestionowany przepis może być stosowany w praktyce zgodnie z regułami wyznaczonymi przez Konstytucję. Obowiązkiem organów publicznych demokratycznego państwa prawnego jest działanie na podstawie i w granicach prawa. W sytuacji, gdy możliwa jest różna wykładnia stosowanego przepisu, należy wybrać takie jego rozumienie, które pozostaje w zgodzie z Konstytucją (domniemanie zgodności z Konstytucją). Przykładem takiej interpretacji kwestionowanego przepisu może być wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2701/12. W wyroku tym, dokonując prokonstytucyjnej interpretacji art. 13k ust. 1 u.d.p., sąd stwierdził, że „nieuprawniony jest (...) sposób rozumienia ww. przepisów pozwalający na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak wniesienia opłaty. Wykładnia językowa przepisu art. 13k ust. 1 prowadzi do wniosku, że karze podlega «przejazd po drodze krajowej». Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Z uwagi zaś na sankcyjny charakter przepisu art. 13h ust. 1 nie jest, zdaniem Sądu «dopuszczalne stosowanie dowolnej wykładni orzekającej»”. Cytowany wyrok, jak również inne wyroki WSA zapadłe w analogicznych sprawach (np. z 10 maja 2013 r.: sygn. akt VI SA/Wa 364/13, sygn. akt VI SA/Wa 366/13, sygn. akt VI SA/Wa 367/13, sygn. akt VI SA/Wa 369/13 oraz z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 762/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.gov.pl), dowodzą, że prokonstytucyjna wykładnia kwestionowanego przepisu może doprowadzić do usunięcia odnotowanych przez sąd wątpliwości.

Ze względu na powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.