W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 7 grudnia 2012 r. (data nadania) Z.M. (dalej: skarżący) wystąpił o zbadanie zgodności:

1) art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca) w zakresie, w jakim z art. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, ze zm.; dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) usuwa regulacje dotyczące pozbywania się przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych zebranych na terenie tych nieruchomości, z art. 2, art. 31 i art. 64 Konstytucji;

2) art. 1 pkt 10 lit. a ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim zmienia art. 6a ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z art. 2 i art. 31 Konstytucji;

LISTNUM art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim dodaje w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach art. 6c i 6h, z art. 2, art. 31 i art. 64 Konstytucji;

LISTNUM art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodaje art. 6h w związku z art. 6f, z art. 2, art. 31 i art. 64 Konstytucji;

LISTNUM art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodaje art. 6j w związku z art. 6k i art. 6l, z art. 2, art. 32, art. 64 i art. 217 Konstytucji.

W skardze konstytucyjnej skarżący zakwestionował wprowadzone ustawą zmieniającą, zmiany w systemie pozbywania się przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych zebranych na terenie tych nieruchomości. Zdaniem skarżącego niekonstytucyjne jest pozbawienie właścicieli nieruchomości „swobodnej możliwości wyboru odbiorców odpadów komunalnych, przeniesienie na gminy obowiązku zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie poprzez wprowadzenie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, nałożenie nowej opłaty oraz niejasne kryteria ustalania tych opłat”.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r., przewidywała możliwość wykonywania tego obowiązku albo przez właścicieli nieruchomości albo przez gminy. W tym pierwszym przypadku właściciele byli zobowiązani do udokumentowania realizacji obowiązku. Musieli okazać umowę korzystania z usług świadczonych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a także przedstawić dowód opłaty za takie usługi. W myśl art. 6a ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r., obowiązki, o których mowa m.in. w art. 5 ust. 1 pkt 3b tejże ustawy, mogła przejąć od właścicieli nieruchomości gmina. Przejęcie to następowało w drodze uchwały rady gminy, poprzedzonej akceptacją mieszkańców wyrażoną w referendum gminnym.

Ustawa zmieniająca w istotny sposób zmodyfikowała ten system. Obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych zebranych na terenie nieruchomości oraz ustalania opłat za gospodarowanie tymi odpadami powierzyła przede wszystkim gminom.

Zdaniem skarżącego pozbawienie właścicieli nieruchomości możliwości zawierania indywidualnych umów w zakresie odbierania odpadów komunalnych w wyniku zmiany art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej narusza art. 2, art. 31 i art. 64 Konstytucji. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, umowy mogą zawierać jedynie właściciele nieruchomości w zakresie pozbywania się z jej terenu nieczystości ciekłych oraz właściciele nieruchomości niezobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy.

W myśl art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zmienionego art. 1 pkt 10 lit. a ustawy zmieniającej, rada gminy może – w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego – przejąć od właścicieli nieruchomości także obowiązki pozbywania się nieczystości ciekłych. Skarżący podkreślił, że wyeliminowanie – z trybu przejęcia przez gminę powyższych obowiązków – konieczności przeprowadzenia referendum gminnego i uzyskania akceptacji mieszkańców jest niezgodne z art. 2 Konstytucji i wyrażoną w nim zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 31 Konstytucji i wynikającą z niego wolnością obywateli. Rezygnacja z obowiązku przeprowadzenia referendum znacząco ogranicza wolność obywateli i pozbawia ich możliwości decydowania o powierzeniu gminie obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych.

Kwestie dotyczące odpadów komunalnych zostały uregulowane w rozdziale 3a Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę, dodanym na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej. W skardze konstytucyjnej skarżący zarzucił, że art. 1 pkt 11 w zakresie, w jakim dodaje art. 6c i 6h, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wolności obywateli (art. 31 Konstytucji) oraz „zasadę ochrony własności i praw ekonomicznych” (art. 64 Konstytucji). Zgodnie z art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach „1. [g]miny są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. 2. Rada gminy może, w drodze uchwały, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne”. Według skarżącego powyższe zróżnicowanie budzi istotne wątpliwości, tym bardziej że z obowiązkiem odbierania odpadów komunalnych przez gminy wiąże sie, w myśl art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, konieczność uiszczania na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Skarżący podkreśla także, że zgodnie z ust. 1 art. 6f, dodanym ustawą zmieniającą, umowę na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zawiera wójt, burmistrz lub prezydent miasta z – wybranym w drodze przetargu – przedsiębiorcą. Skarżący podnosi, że – na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r. – właściciel nieruchomości był stroną umowy łączącej go z podmiotem będącym odbiorcą odpadów komunalnych, mógł zatem realnie wpływać na treść tej umowy, m.in. negocjując wysokość ponoszonych opłat. Wraz z wejściem w życie ustawy zmieniającej właściciel nieruchomości stał się jedynie biernym odbiorcą usług świadczonych, na podstawie umowy, na której treść nie ma wpływu. Według skarżącego regulacja ta jest niezgodna z art. 2 Konstytucji i zasadą swobody zawierania umów, a przez to – również z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą ochrony własności i majątku (art. 64 Konstytucji). Ogranicza także wolność obywateli (art. 31 Konstytucji).

Skarżący zakwestionował również konstytucyjność art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodaje art. 6j w związku z art. 6k i art. 6l, dotyczący sposobu naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem skarżącego powierzenie radzie gminy, w myśl art. 6j i 6k ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, możliwości wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także ustalenia stawki takiej opłaty w drodze uchwały narusza art. 2, art. 32, art. 64 i art. 217 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 11 lutego 2013 r. skarżącego wezwano do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej, tj. dokładnego wskazania, jakie prawa lub wolności wyrażone w przepisach Konstytucji będących wzorcami kontroli w niniejszej sprawie zostały naruszone przez zakwestionowane przepisy i określenia sposobu tego naruszenia; wskazania orzeczenia ostatecznie rozstrzygającego o prawach lub wolnościach skarżącego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, wydanego na podstawie zaskarżonych przepisów, i podania daty doręczenia tego orzeczenia; doręczenia odpisu i czterech kopii wszystkich orzeczeń dokumentujących, że skarżący wyczerpał drogę prawną w sprawie przedstawionej Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Pismem z 12 marca 2013 r. skarżący odniósł się do zarządzenia. Stwierdził, że w związku z nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzoną ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz. 228), wycofuje skargę konstytucyjną w części dotyczącej badania zgodności art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim z art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach usuwa regulacje dotyczące pozbywania się przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych zebranych na terenie tych nieruchomości, z art. 2, art. 31 i art. 64 Konstytucji (w skardze – pkt IV) oraz art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodaje art. 6j w związku z art. 6k i art. 6l, z art. 2, art. 32, art. 64 oraz art. 217 Konstytucji (w skardze – pkt V).

W piśmie z 12 marca 2013 r. skarżący powtórzył zasadniczo tezy przedstawione w skardze konstytucyjnej. Doprecyzował przy tym, że w myśl art. 2 Konstytucji i wywodzonej z niego zasady demokratycznego państwa prawnego powinno się zabezpieczyć nie tylko prawa większości, ale także prawa i wolę mniejszości społeczeństwa, m.in. zapewniając możliwość korzystania z form demokracji bezpośredniej, jakimi są referenda lokalne. Zdaniem skarżącego naruszenie art. 31 i art. 64 Konstytucji wynika również z tego, że umowy dotyczące odbioru odpadów komunalnych bądź ich odbioru i gospodarowania nimi są zawierane bez udziału właścicieli nieruchomości, którzy w wyniku obowiązkowego odbierania odpadów przez podmioty wyłonione w przetargach tracą możliwość pozbywania się odpadów w sposób przez siebie wybrany i po wynegocjowanej cenie.

Ponadto w piśmie z 12 marca 2013 r. skarżący dodał, że „ze względu na brak drogi prawnej na tym etapie postępowania (…) nie jest możliwe wskazanie orzeczenia rozstrzygającego ostatecznie o prawach lub wolnościach (…)”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) do czasu rozpoczęcia rozprawy wnioskodawca może wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę konstytucyjną. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie podkreślał, że prawo do wycofania skargi przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania skarżącego i jest odzwierciedleniem zasady dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem (zob. postanowienia TK z: 4 marca 1999 r., SK 16/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 26; 8 marca 2000 r., K 32/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 64; 13 września 2000 r., K 24/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 192). Wycofanie skargi konstytucyjnej przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega zatem kontroli Trybunału. Skutkuje to umorzeniem postępowania w myśl art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Powyższy wywód znajduje swoje podstawy nie tylko w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, lecz także w doktrynie, w której wskazuje się, że cofnięcie skargi konstytucyjnej jest niekontrolowanym przez Trybunał prawem skarżącego, przysługującym mu do chwili rozpoczęcia rozprawy. Innymi słowy, po rozpoczęciu rozprawy dyspozycyjność wnioskodawcy podlega już kontroli Trybunału Konstytucyjnego (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 112).

W piśmie z 12 marca 2013 r. skarżący stwierdził, że w związku z wejściem w życie ustawy z 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wycofuje skargę w części dotyczącej badania zgodności art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim z art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach usuwa regulacje dotyczące pozbywania się przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych zebranych na terenie tych nieruchomości, z art. 2, art. 31 i art. 64 Konstytucji; a także art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodaje art. 6j w związku z art. 6k i art. 6l, z art. 2, art. 32, art. 64 i art. 217 Konstytucji. Na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, Trybunał umorzył postępowanie w tym zakresie.

W pozostałym zakresie Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego merytoryczne rozpoznanie zostało uzależnione od spełnienia wielu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w art. 46-48 ustawy o TK.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji „[k]ażdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Artykuł 46 ust. 1 ustawy o TK stanowi, że skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Warunkiem rozpoznania skargi jest zatem uzyskanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie zaskarżonego aktu normatywnego. W swoim orzecznictwie Trybunał konsekwentnie przypomina, że choć przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej jest kwestia zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, to jednak uzyskanie ostatecznego rozstrzygnięcia należy uznać za warunek sine qua non kontroli dokonywanej w trybie skargi, co wynika z przyjętej przez polskiego ustrojodawcę konstrukcji tej skargi jako środka o charakterze nadzwyczajnym i subsydiarnym względem innych środków oraz procedur ochrony konstytucyjnych praw i wolności (zob. postanowienie TK z: 5 kwietnia 2006 r., Ts 160/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 196; 8 listopada 2010 r., Ts 254/10, OTK ZU nr 1/B/2011, poz. 119; 1 grudnia 2010 r., Ts 277/10, OTK ZU nr 2/B/2011, poz. 179).

Na podstawie skargi konstytucyjnej oraz pisma będącego odpowiedzią na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego należy uznać, że w sprawie skarżącego nie wydano żadnej ostatecznej decyzji, prawomocnego wyroku, ani innego rozstrzygnięcia, które legitymowałoby go do wniesienia skargi do Trybunału. Na uwzględnienie nie zasługują przedstawione w skardze twierdzenia dotyczące „braku drogi prawnej”. „Wyczerpanie drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana”, będące warunkiem merytorycznej kontroli skargi konstytucyjnej, nie odnosi się bowiem – jak interpretuje to skarżący – do zakwestionowanego w skardze aktu normatywnego, lecz wyłącznie do rozstrzygnięcia wydanego na jego podstawie. Powyższa konstatacja wynika z wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ust. 1 ustawy o TK, a także – z istoty skargi, którą jest kontrola zgodności z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Mając to na uwadze, Trybunał stwierdza, że brak orzeczenia ostatecznie rozstrzygającego o prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego określonych w ustawie zasadniczej oznacza, że skarga nie spełnia warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, co przesądza o konieczności odmowy nadania jej dalszego biegu.

Jedynie dodatkowo Trybunał postanawia wskazać na pozostałe braki formalne wniesionej skargi.

Podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest niespełnienie wymogu wyrażonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. W myśl tego przepisu na skarżącym ciąży obowiązek wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone. Obowiązek ten oznacza nie tylko konieczność wskazania określonego rodzaju naruszonego prawa lub wolności, ale również sformułowanie argumentów, które mogłyby uprawdopodobnić postawiony zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze konstytucyjnej, Trybunał zwraca uwagę przede wszystkim na to, że w zakresie zarzucanej niekonstytucyjności art. 1 pkt 10 lit. a ustawy zmieniającej skarżący nie wskazał przepisów Konstytucji, z których wynikałyby podmiotowe prawa lub wolności. Ani art. 2 Konstytucji (wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego), ani jej art. 31 (deklarujący ochronę wolności oraz dopuszczalne granice jej ograniczenia), nie mogą być, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, samodzielnymi wzorcami kontroli w trybie inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Zasady wynikające z tych przepisów są bowiem ogólnymi gwarancjami o charakterze ustrojowym i wzmacniają działanie bezpośrednich regulacji w zakresie poszczególnych praw i wolności (por. postanowienie TK z 27 maja 2010 r., Ts 73/09, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 436).

Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżący – również w pozostałym zakresie nie wskazał praw ani wolności wynikających z art. 2, art. 31 i art. 64 Konstytucji, nie przedstawił też argumentów, które mogłyby uprawdopodobnić sformułowane zarzuty. Ograniczył się jedynie do przedstawienia ogólnych twierdzeń dotyczących naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady wolności obywateli oraz ochrony własności i „praw ekonomicznych”. W odniesieniu do naruszenia zasad wynikających z art. 2 oraz art. 31 Konstytucji aktualność zachowują przywołane powyżej ustalenia dotyczące braku możliwości powołania tych przepisów jako samodzielnych wzorców kontroli. Niewskazanie praw lub wolności wynikających z przepisów Konstytucji uczynionych wzorcami kontroli oraz nieprzedstawienie argumentacji, która miałaby uprawdopodobnić naruszenie wspomnianych zasad oraz art. 64 Konstytucji (mimo że skarżącego wezwano do usunięcia braków formalnych skargi), oznaczają, że skarga konstytucyjna nie spełnienia jednego z podstawowych warunków formalnych rozpoznania tego środka prawnego i przesądzają o konieczności odmowy – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – nadania jej dalszego biegu.

W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.