W skardze konstytucyjnej z 19 lipca 2012 r. Fundacja „SP” jak słońce na przyszłość (dalej: skarżąca, skarżąca fundacja) zarzuciła, że art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) jest niezgodny z art. 2, art. 9 i art. 64 Konstytucji. W ocenie skarżącej zakwestionowany przepis „narusza prawo własności poprzez nieproporcjonalne ograniczenie dysponowania majątkiem własnym i użyczonym i związanymi z nimi prawami nabytymi na stałe związanymi z własnością ruchomą i nieruchomą”.

Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującym stanem faktycznym.

Na piśmie z 24 listopada 2009 r. skarżąca fundacja zgłosiła Wojewodzie Świętokrzyskiemu zamiar rekonstrukcji drewnianego budynku usytuowanego w Kielcach. Prezydent Miasta Kielce wystąpił ze sprzeciwem do zgłoszenia (decyzja z 8 grudnia 2009 r., nr 11/I/2009) z uwagi na zakres planowanych robót, które – w jego ocenie – wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto organ wskazał, że decyzją z 30 grudnia 1994 r. (znak: UAN.I-7352/117/94) Prezydent Miasta Kielce wyłączył sporny budynek z użytkowania i nakazał jego rozbiórkę. Od sprzeciwu skarżąca wniosła odwołanie, jednakże w decyzji z 1 lutego 2010 r. (znak: IG.I.7111-14A-1/10) Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 28 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Ke 166/10) oddalił skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że oddalenie skargi jest uzasadnione wcześniejszą decyzją o rozbiórce budynku z 30 grudnia 1994 r. Sąd nie odniósł się do pozostałych podstaw decyzji z 24 listopada 2009 r. Skarżąca nie wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym samym czasie fundacja wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 grudnia 1994 r., co nastąpiło w decyzji z 29 lipca 2010 r. wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z 30 grudnia 1994 r. stało się podstawą do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 9 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Ke 551/10) postępowanie wznowił, ale skargę o wznowienie oddalił. Podając motywy rozstrzygnięcia, WSA w Kielcach nawiązał do swego wcześniejszego wyroku z 28 maja 2010 r. i przypomniał, że jego jedyną podstawą było pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z 30 grudnia 1994 r., a jej wyeliminowanie skutkowało wznowieniem postępowania i kontrolą decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 1 lutego 2010 r. Sąd administracyjny zbadał pozostałe motywy decyzji objętej wznowieniem postępowania i uznał, że jest ona zgodna z prawem, gdyż skarżąca zamierza dokonać odbudowy budynku, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wyrok WSA w Kielcach został objęty skargą kasacyjną, oddaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11).

Zdaniem skarżącej zakwestionowany art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego narusza prawa podmiotowe wynikające z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji. W szczególności nieproporcjonalnego naruszenia doznało „prawo własności nieruchomości (…) w tym konserwacje praw nabytych w przeszłości przez remont bez ograniczeń i ingerencji organów administracji państwowej obiektu istniejącego”. Skarżąca podkreśla, że prace budowlane dotyczące ogrodzeń, krat, obiektów małej architektury nie mogą być uznawane przez organy administracyjne za wymagające pozwolenia na budowę i nie powinny podlegać ingerencji ze strony organów władzy publicznej.

W zarządzeniu sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 6 sierpnia 2012 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych rozpatrywanej skargi konstytucyjnej między innymi przez wskazanie naruszonych praw podmiotowych wynikających z art. 2, art. 9 i art. 64 Konstytucji oraz określenie sposobu ich naruszenia.

W piśmie procesowym z 13 sierpnia 2012 r. skarżąca ustosunkowała się do tego zarządzenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegóławiającymi go art. 46 i 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – jest każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone przez wydanie przez organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia, którego podstawą prawną był przepis aktu normatywnego. Skarga konstytucyjna jest dopuszczalna tylko pod warunkiem spełnienia łącznie następujących przesłanek. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien stanowić podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, orzeczenie winno prowadzić do wskazanych w skardze naruszeń konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącemu. Po trzecie wreszcie, źródłem naruszenia ma być normatywna treść kwestionowanych przepisów, a sposób naruszenia powinien zostać wskazany przez samego skarżącego w uzasadnieniu wnoszonej skargi.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymogów nie spełnia.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przedmiot zaskarżenia został określony niewłaściwie, gdyż skarga odnosi się do całego art. 30 prawa budowlanego. W postępowaniu ze skargi konstytucyjnej dopuszczalne jest jedynie orzekanie o przepisach, które były podstawą ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej. Z materiału procesowego sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że sądy administracyjne wydały wyroki, kierując się treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego. Znaczy to, że jedynie ten przepis mógł zostać objęty skargą konstytucyjną.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy zakwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego w brzmieniu „właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę”, stanowił podstawę prawną ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej. Trzeba bowiem podkreślić, że skarżąca w pierwotnym postępowaniu nie wyczerpała drogi prawnej, gdyż nie wniosła skargi kasacyjnej do NSA od wyroku WSA w Kielcach z 28 maja 2010 r. Orzeczeniem, z wydaniem którego skarżąca łączy zarzut naruszenia swoich praw, jest wyrok NSA wydany w postępowaniu wznowieniowym.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie przyjmował, że pojęcie ostatecznego orzeczenia, będącego podstawą skargi konstytucyjnej – zdefiniowane w art. 46 ust. 1 ustawy o TK – odwołuje się do dwóch kryteriów. Pierwszym z nich jest prawomocność orzeczenia, oznaczająca jego niewzruszalność za pomocą zwykłych środków zaskarżenia. Drugi wymóg obejmuje wykorzystanie drogi prawnej i nałożenie na skarżącego obowiązku skorzystania z takich środków prawnych, które zapobiegają uzyskaniu przez rozstrzygnięcie prawomocności. Poza zakresem tego przepisu pozostają zatem te instytucje, które po uprawomocnieniu się orzeczenia mogą zostać wykorzystane do jego uchylenia ze względu na spełnienie przesłanek wniesienia nadzwyczajnego środka zaskarżenia – nie tylko skargi kasacyjnej, ale także skargi o wznowienie postępowania lub podobnych środków prawnych. Prawo do wystąpienia za skargą konstytucyjną jest więc ściśle związane z uzyskaniem w ramach drogi prawnej orzeczenia niepodlegającego zaskarżeniu przy użyciu zwykłych środków zaskarżenia, a więc w wypadku postępowania sądowego prawomocnego wyroku lub postanowienia (zob. np. postanowienia TK z 25 stycznia 2008 r., Ts 58/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 107 oraz z 14 grudnia 2009 r., Ts 97/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 16) wydanych na postawie zaskarżonych w skardze przepisów. W rozpatrywanej sprawie, w postępowaniu zasadniczym takie orzeczenie nie zapadło. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego okoliczność ta nie uzasadnia jednak odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Jak wynika z materiału procesowego sprawy, ocena legalności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego odbyła się w dwóch postępowaniach. W zakończonym wyrokiem WSA w Kielcach z 2009 r. postępowaniu rozstrzygnięcie oparte zostało wyłącznie na istnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę budynku objętego wnioskiem o zgłoszenie prac budowlanych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej z 1994 r. skutkowało wznowieniem postępowania, w ramach którego doszło do kontroli decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 1 lutego 2010 r., a w szczególności – po raz pierwszy – do oceny legalności zastosowanej przez ten organ wykładni art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego (z treścią tego przepisu wiążą się zarzuty postawione w skardze konstytucyjnej). Ta swoista konfiguracja procesowa każe przyjąć, że w istocie drogą prawną, w ramach której doszło do ostatecznego ukształtowania obowiązków skarżącej, było postępowanie wznowieniowe, gdyż jedynie w jego toku sądy administracyjne zbadały sprawę co do meritum – zbadały legalność działania organów administracyjnych.

Trybunał Konstytucyjny zastrzega jednak, że powyższa wykładnia art. 79 ust. 1 Konstytucji nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku, że w pojęciu „wyczerpania drogi prawnej” mieszczą się postępowania nadzwyczajne. Nie ulega wątpliwości, że między postępowaniem sądowoadministracyjnym głównym – służącym wzruszeniu decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracyjny I instancji – a postępowaniem nadzwyczajnym (np. o wznowienie postępowania) istnieją daleko idące różnice. Niemniej jednak, jeśli na skutek wznowienia postępowania pierwszy raz dochodzi do rozstrzygania sprawy co do meritum, to otwiera się droga do wniesienia skargi konstytucyjnej.

Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarga konstytucyjna dotknięta jest uchybieniami formalnymi i nie można jej nadać dalszego biegu.

Przede wszystkim skarżąca nie wskazała naruszonych praw podmiotowych i nie określiła sposobu tego naruszenia (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Zasadnicze wątpliwości budzi wskazanie wynikającego, zdaniem skarżącej, z art. 64 Konstytucji prawa, do którego skarżąca zaliczyła „konserwacje praw nabytych w przeszłości przez remont (…) obiektu istniejącego”. Nadto fundacja oczekuje, że prawo to nie będzie doznawało „ograniczeń i ingerencji organów administracyjnych”. Pomijając wyjątkowo niejasne określenie naruszonego prawa, Trybunał zauważa, że oczywiście bezzasadny jest postulat skarżącej, zgodnie z którym w prace budowlane podejmowane przez właścicieli nieruchomości nie mogą ingerować organy nadzoru budowalnego. Bezpieczeństwo użytkowników nieruchomości wymaga, by wyspecjalizowane organy państwa kontrolowały przestrzeganie reguł należytej staranności przy prowadzeniu prac budowlanych.

Innym uchybieniem formalnym skargi jest polemika z wydanym w sprawie skarżącej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, abstrahująca od modelu skargi konstytucyjnej przyjętego w prawie polskim. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna służy zakwestionowaniu podstawy normatywnej orzeczenia organu władzy publicznej, nie ma natomiast na celu (jak na przykład w Republice Czeskiej) poddania tego orzeczenia kontroli. Trybunał Konstytucyjny jest powołany do orzekania w sprawach zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, w celu wyeliminowania z systemu prawnego przepisów prawa z nią niezgodnych. Nie podlega natomiast kompetencji Trybunału Konstytucyjnego kontrola prawidłowości ustaleń sądów (organów administracji publicznej) ani sprawowanie kontroli sposobu wykładni obowiązujących przepisów, ich stosowania lub niestosowania przez sądy (organy administracji publicznej) orzekające w indywidualnych sprawach (por. postanowienie TK z 30 czerwca 2008 r., OTK ZU Nr 5/A/2008, poz. 98).

Wadliwe jest także powołanie przez skarżącą art. 2 i art. 9 Konstytucji jako samoistnych wzorców kontroli, gdyż przepisy te nie są źródłem praw podmiotowych jednostki. Orzecznictwo na ten temat jest utrwalone, a Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do jego zmiany.

Wziąwszy pod uwagę powyższe względy, Trybunał Konstytucyjny uznał, że skarga konstytucyjna nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 79 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK i postanowił jak w sentencji.