W skardze konstytucyjnej z 16 lipca 2012 r. Halina R. (dalej: skarżąca) zarzuciła, że § 8 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398, ze zm.; dalej: rozporządzenie)
jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 24, art. 32 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującą sprawą. W pozwie z 15 listopada 2010 r. skarżąca wystąpiła przeciwko
Urzędowi Miasta Łodzi i wniosła o zasądzenie jej nagrody jubileuszowej w wysokości 300% wynagrodzenia miesięcznego. Sąd Rejonowy
w Łodzi wyrokiem z 16 marca 2011 r. (sygn. akt XP 1136/10) oddalił powództwo. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że rozwiązanie
stosunku pracy z powódką (zastępcą Prezydenta Miasta Łodzi) nastąpiło ex lege z uwagi na wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta Łodzi i taki charakter prawny rozwiązania stosunku pracy przesądza o bezzasadności
roszczenia. Sąd ustalił również, że ustanie stosunku pracy nie pozostawało w związku z nabyciem prawa do emerytury i także
z tego względu powództwo oddalił.
Sąd II instancji uznał, że przy rozpoznawaniu apelacji wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości i wystąpił
do Sądu Najwyższego z pytaniem „czy pracownikowi samorządowemu przysługuje prawo do nagrody jubileuszowej w oparciu o przepis
§ 8 ustęp 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (…), jeżeli:
(1) przed podjęciem zatrudnienia w jednostce samorządowej miał przyznane prawo do wcześniejszej emerytury, której pobieranie
zawiesił w związku z tym zatrudnieniem; (2) stosunek pracy ustał w oparciu o przepis art. 70 ust. 1 i 2 k.p. w związku z odwołaniem
ze stanowiska, wynikającym z przesłanek wymienionych w art. 28e ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (…); (3) pracownik
przed ustaniem stosunku pracy nabył prawo do emerytury wobec osiągnięcia wieku emerytalnego i po ustaniu zatrudnienia rozpoczął
pobieranie świadczenia emerytalnego?”.
Sąd Najwyższy wprawdzie odmówił podjęcia uchwały, lecz w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że „pracownikowi samorządowemu
nie przysługuje prawo do nagrody jubileuszowej w oparciu o przepis § 8 ustęp 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009
r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (…), jeżeli przed podjęciem zatrudnienia w jednostce samorządowej miał
przyznane prawo do wcześniejszej emerytury, której pobieranie zawiesił w związku z tym zatrudnieniem, choćby po ustaniu tego
zatrudnienia pracownik rozpoczął pobieranie świadczenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia normalnego wieku emerytalnego” (postanowienie
SN z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt I PZP 1/11). Wobec jednoznacznego stanowiska SN, Sąd Okręgowy w Łodzi oddalił apelację
skarżącej (wyrok z 20 marca 2012 r., sygn. akt VII Pa 110/11).
Co do zakwestionowanego przepisu skarżąca sformułowała zarzuty zakresowe. Po pierwsze, zarzuciła, że § 8 ust. 8 rozporządzenia,
rozumiany w ten sposób, że „uzależnia prawo do nagrody jubileuszowej od istnienia związku przyczynowego między ustaniem stosunku
pracy a uzyskaniem emerytury”, jest niezgodny z art. 24, art. 32 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 10 ust. i 2 w związku z art.
2 Konstytucji. Po drugie, stwierdziła, że § 8 ust. 8 rozporządzenia rozumiany „jako wyłączający możliwość ustalenia prawa
do nagrody jubileuszowej pracownikowi samorządowemu, jeżeli przed podjęciem zatrudnienia w jednostce samorządowej miał przyznane
prawo do wcześniejszej emerytury” także narusza przytoczone przepisy Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 2 października 2012 r. skarżąca została wezwana do wskazania przysługujących
jej konstytucyjnych praw podmiotowych wynikających z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 24, art. 32 ust. 1 oraz art. 92 ust.
1 Konstytucji oraz do wskazania sposobu ich naruszenia. W piśmie procesowym z 11 października 2012 r. skarżąca ustosunkowała
się do braków formalnych skargi. W szczególności wskazała, że nagroda jubileuszowa jest świadczeniem ściśle związanym ze stosunkiem
pracy, i uznała, że prawem podmiotowym, które w jej przypadku naruszono, jest „prawo do wynagrodzenia” wynikające z art. 2
i art. 24 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegóławiającymi
go art. 46 i 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa
o TK) – jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone wydanym przez organ władzy publicznej ostatecznym orzeczeniem,
którego podstawą prawną jest przepis aktu normatywnego. Aby skarga konstytucyjna została dopuszczona do rozpoznania, musi
spełniać łącznie następujące warunki. Po pierwsze, zaskarżony w niej przepis powinien stanowić podstawę prawną ostatecznego
orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, orzeczenie powinno
prowadzić do wskazanych w skardze naruszeń konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącemu. Po trzecie, źródłem
naruszenia musi być normatywna treść kwestionowanych przepisów, a sposób naruszenia powinien wskazać skarżący w uzasadnieniu
wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych warunków nie spełnia. W pierwszej kolejności
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca nieprawidłowo określiła prawo podmiotowe, które naruszono w jej sprawie. Zgodnie
z art. 24 zdanie pierwsze Konstytucji praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny
w postanowieniu z 3 kwietnia 2007 r., art. 24 Konstytucji wyznacza kierunek polityki państwa w zakresie stosunków pracowniczych
(SK 85/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 40, pkt II.3). Podobny wniosek zawiera orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada
2004 r., w którym mówi się, że „art. 24 deklaruje ochronę pracy oraz traktuje o obowiązku nadzoru państwa nad warunkami wykonywania
pracy, ale treść [tego przepisu] sama przez się nie formułuje jeszcze praw i wolności konstytucyjnych” (SK 24/01, OTK ZU nr
10/A/2007, poz. 111, pkt II.2). Z kolei w wyroku z 29 kwietnia 2003 r. Trybunał podkreślił, że analiza niektórych przepisów
rozdziału I Konstytucji prowadzi do wniosku, że mogą z nich wynikać nie tylko zasady prawa w sensie przedmiotowym, ale i prawa
podmiotowe. Jednak z reguły są one konkretyzowane w tej materii w rozdziale II. Dlatego też Trybunał pozwolił na to, by art.
24 Konstytucji stał się wzorcem kontroli w postępowaniu skargowym. Jednak z uwagi na jego ścisły związek z art. 65 ust. 1
Konstytucji, uzależnił taką możliwość od powiązania obu wskazanych przepisów Konstytucji (SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz.
33). Stanowisko to zostało podtrzymane w wyroku z 24 października 2006 r. (SK 41/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 126). Jeśli
więc skarżąca dostrzegała naruszenia swych praw pracowniczych w związku z nieprawidłowym sformułowaniem zasad otrzymywania
nagród jubileuszowych, to w jej przypadku adekwatnym wzorcem kontroli mógł być art. 65 Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji
(por. wyrok TK z 23 lutego 2010 r., P 20/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 13). Tego jednak skarżąca nie wskazała. Przeciwnie wielokrotnie
podkreśla, że domaga się ochrony praw podmiotowych wynikających z art. 24 Konstytucji, koncentrując się na wykazaniu, że wskazany
przepis Konstytucji jest samoistnym źródłem praw podmiotowych w postępowaniu skargowym.
Uwadze skarżącej uszło poza tym, że nagroda jubileuszowa jest innym prawem majątkowym, w rozumieniu art. 64 ust. 2 Konstytucji,
podlegającym równej ochronie prawnej. Formułowane w skardze zarzuty mogły więc zostać bezpośrednio powiązane z tym przepisem
Konstytucji, zwłaszcza że – jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 lipca 2001 r., przywoływanego w skardze niezgodność
regulacji prawnych ustawowych lub podustawowych z art. 24 Konstytucji można stwierdzić przede wszystkim wówczas, gdy ustali
się, że naruszenie zasady ochrony pracy jest konsekwencją naruszenia przez te regulacje praw lub wolności konstytucyjnych
(K 26/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 54). Przykład ten ilustruje, że do naruszenia art. 24 Konstytucji mogłoby dojść, gdyby
stwierdzono uszczuplenie praw wynikających z art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej. Innymi słowy, ze względu na naruszenie praw
do równej ochrony prawa majątkowego uprawnione byłoby twierdzenie, że naruszono zasadę ochrony pracy. Ponownie jednak należy
podkreślić, że w zakresie wskazania praw podmiotowych rozpoznawana skarga konstytucyjna zawierała istotne uchybienia formalne,
co uniemożliwiło przekazanie jej do merytorycznego rozpoznania.
Wśród konstytucyjnych wzorców kontroli skarżąca wymieniła także przepisy, które nie są źródłem praw podmiotowych w postępowaniu
skargowym (art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1). W związku z tym Trybunał Konstytucyjny przypomina,
że z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wzorcami kontroli w sprawie wszczętej na skutek złożenia skargi konstytucyjnej
mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 24 października
2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001 poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 16 lutego 2009
r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone, a Trybunał Konstytucyjny nie widzi
podstaw do tego, by zmienić ten pogląd.
Niewłaściwe jest zatem uczynienie z art. 2 Konstytucji samodzielnego wzorca kontroli. Wynikająca z niego zasada demokratycznego
państwa prawnego (jak i inne zasady) nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony skarżący mógłby domagać
się w skardze konstytucyjnej. Wyznacza ona jedynie standard tworzenia przez ustawodawcę wolności i praw oraz korzystania z
nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK
ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Jednak ze względu na sposób sformułowania
uzasadnienia nie da się zrekonstruować konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone.
Podobnie, przywołany w skardze art. 10 Konstytucji statuuje ustrojową zasadę podziału i równowagi władz. Ponieważ ten wzorzec
ma ściśle przedmiotowy i organizacyjny charakter w odniesieniu do niego nie spełniono warunku polegającego na wskazaniu, jakie
konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób naruszył zakwestionowany w skardze konstytucyjnej przepis rozporządzenia
(art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).
Także wzorzec kontroli określony w art. 32 ust. 1 Konstytucji ma charakter niesamoistny. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny
w wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 24 października 2001 r., dotyczącym art. 32 Konstytucji: „Uznając więc prawo do
równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego
stopnia«, tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej,
a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych
w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia,
że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Skarżąca, stawiając
zarzut naruszenia prawa do równego traktowania, powinna wskazać, w zakresie jakiej wolności lub prawa konstytucyjnego to nierówne
traktowanie występuje. Warunek ten nie został spełniony, gdyż skarżąca łączyła zasadę równości z zasadą ochrony pracy, a reguła
ta nie jest, jak wspomniano, źródłem praw podmiotowych.
Podobne stanowisko zajął Trybunał wobec art. 92 ust. 1 Konstytucji, także przywołanego przez skarżącą jako podstawa rozpatrywanej
skargi konstytucyjnej. Unormowanie to odnosi się zasadniczo do władzy ustawodawczej oraz do podmiotu wydającego rozporządzenie
w celu wykonania ustawy. Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji nie daje podstaw do rekonstruowania prawa podmiotowego przysługującego
jednostce i jako taki nie może być bezpośrednio punktem odniesienia przy dokonywaniu kontroli konstytucyjności aktów prawnych
kwestionowanych w trybie postępowania inicjowanego przez wniesienie skargi konstytucyjnej.
Trybunał Konstytucyjny zwraca także uwagę, że skarżąca w wielu fragmentach skargi polemizuje ze sposobem rozumienia zakwestionowanego
przepisu rozporządzenia przez Sąd Najwyższy i sądy powszechne (por. w szczególności s. 5-11 skargi). W ten sposób próbuje
poddać kontroli Trybunału proces stosowania prawa. Oczekiwanie takie jest jednak niedopuszczalne, gdyż ocena procesu stosowania
prawa wykracza poza kompetencje Trybunał Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji).
Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności i praw, służącym eliminowaniu przepisów, których treść zawiera
wadę skutkującą niekonstytucyjnością ostatecznego rozstrzygnięcia w sferze praw bądź obowiązków skarżącego. Wynika to z treści
art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 i art. 47 ustawy o TK, które expressis verbis stanowią, że przedmiotem skargi może być wyłącznie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego organ
władzy publicznej rozstrzygnął ostatecznie o prawach, wolnościach bądź obowiązkach skarżącego. Rezultatem przyjętego przez
prawodawcę konstytucyjnego modelu skargi konstytucyjnej jest jej niedopuszczalność w sytuacji, gdy zarzuty odnoszą się do
sposobu interpretowania prawa przez sądy. To efekt procesu tworzenia prawa, a nie proces jego stosowania, może podlegać –
przy spełnieniu innych warunków – kontroli konstytucyjności.
Z powyższych względów, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji, art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, należało postanowić
jak w sentencji.