W skardze konstytucyjnej z 15 listopada 2011 r. Stanisław B. oraz Rajmund J. (dalej: skarżący) wnieśli o zbadanie zgodności art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.; dalej: ustawa o realizacji prawa do rekompensaty) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; dalej: protokół), oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: konwencja), w zakresie, w jakim pozbawiają wspólników spółek handlowych, w szczególności spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, i ich spadkobierców, prawa do uzyskania rekompensaty za nieruchomości będące własnością spółki, które po II wojnie światowej znalazły się poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku następującą sprawą. Skarżący 5 sierpnia 2008 r. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez Zdroje Truskawieckie Sp. z o.o., spółkę, której udziały należały w całości do rodzeństwa, którego spadkobiercami są skarżący. Wojewoda Małopolski decyzją z 24 marca 2009 r. (nr SN.VIII.SM.7725-1-1625-08) odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty. Od tej decyzji skarżący wnieśli odwołanie. Minister Skarbu Państwa decyzją z 13 lipca 2009 r. (nr DERiRKB-580-171/09 [DERiR/3104/09/KB]) utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego. Skarżący zaskarżyli decyzję Ministra Skarbu Państwa. Skarga ta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) z 1 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I SA/WA 1519/09). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1285/10) oddalił skargę kasacyjną skarżących od orzeczenia WSA (wyrok doręczono 24 sierpnia 2011 r.).

W skardze konstytucyjnej zarzucono, że zakwestionowane przepisy naruszają „prawo do poszanowania i ochrony prawa majątkowego, jakim jest prawo do uzyskania rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej, przewidzianego w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez całkowite pozbawienie wskazanego prawa ochrony, co w ewidentny sposób narusza jego istotę, a tym samym jest sprzeczne z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 64 ust. 3 Konstytucji, jak również z art. 1 Protokołu [nr] 1 Konwencji”. Zdaniem skarżących zaskarżona regulacja narusza również prawo do równego traktowania (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 14 konwencji), prawo do równej ochrony własności, innych praw majątkowych i prawa dziedziczenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji), „a w związku z powyższym naruszeniem (…), jak również w związku z przekroczeniem określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji granic dopuszczalnych ograniczeń ochrony prawa majątkowego”, jest sprzeczna z zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Jak wskazują skarżący, ustawa o realizacji prawa do rekompensaty przyznaje możliwość dochodzenia roszczeń wyłącznie właścicielowi utraconej nieruchomości lub jego spadkobiercom, pozbawiając tego prawa osoby, których sytuacja faktyczna, ukształtowana przez przepisy prawa, „niczym w swej istocie” nie różniła się – w ocenie skarżących – od sytuacji właściciela. Brak przepisów regulujących kwestie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości będących własnością spółki z ograniczoną odpowiedzialnością doprowadził de facto do zróżnicowania sytuacji prawnej osób, które utraciły nieruchomości z przyczyn określonych w art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty – w zależności od tego, czy były one właścicielami przedmiotowych nieruchomości, czy też faktycznie dysponowały nimi tak jak właściciele, posiadając udziały w spółce kapitałowej, będącej właścicielem nieruchomości. Zdaniem skarżących, nawet gdyby przyjąć, że wspólnicy spółek handlowych zasługują na mniejszą ochronę niż pozostałe osoby, które utraciły nieruchomości wskutek zdarzeń określonych w art. 1 ustawy, to ewentualne zróżnicowanie praw powinno być proporcjonalne. Tymczasem w obecnym stanie prawnym skarżący, którzy są spadkobiercami wspólników spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zostali pozbawieni jakiejkolwiek ochrony przysługujących im praw majątkowych. Zróżnicowanie – w zakresie przyznania prawa do rekompensaty – podmiotów, charakteryzujących się wspólną cechą, stanowi nieuzasadnione i nieproporcjonalne naruszenie konstytucyjnych praw skarżących, tym bardziej że – w ich ocenie – bez znaczenia pozostaje kwestia, czy własność przysługiwała formalnie osobie prawnej (spółce z ograniczoną odpowiedzialnością), czy też ich poprzednikom prawnym, ponieważ faktycznie beneficjentami majątku spółki byli jej wspólnicy. Ponadto, sfera władztwa nad rzeczą w przypadku spółek z ograniczoną odpowiedzialnością „przy odpowiednim udziale w kapitale spółki oraz powiązaniach personalnych między wspólnikami i członkami zarządu, (…) jest analogiczna” do sfery rozporządzania rzeczą przez właściciela.

Zdaniem skarżących, odstępstwo od zasady zapewnienia wszystkim obywatelom, którzy utracili nieruchomości z przyczyn wskazanych w art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, prawa do równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji), polegające na całkowitym pozbawieniu spadkobierców wspólników spółki z ograniczoną odpowiedzialnością możliwości dochodzenia rekompensaty za nieruchomości pozostające poza granicami państwa polskiego, jest nieuzasadnione i sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 ustawy zasadniczej), zasadą równego traktowania (art. 32 Konstytucji) oraz zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego rozpoznanie uwarunkowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji i doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być jedynie zarzut niekonstytucyjności przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których ostatecznie rozstrzygnięto o konstytucyjnych prawach lub wolnościach przysługujących skarżącemu. Z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK wynika natomiast obowiązek dokładnego określenia tego przedmiotu. Innymi słowy: przedmiotem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego w trybie skargi konstytucyjnej jest przepis aktu normatywnego, którego zastosowanie w konkretnej sprawie doprowadziło do naruszenia przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw lub wolności (por. m.in. postanowienia z: 8 września 2009 r., Ts 95/08, OTK ZU nr 5/B/2009, poz. 398; 28 sierpnia 2009 r., Ts 114/08, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 87). Naruszenie praw konstytucyjnych nie może być jednak konsekwencją błędnego zastosowania zaskarżonego przepisu, czy też braku określonej regulacji prawnej. Takie naruszenie nie korzysta z ochrony przewidzianej w trybie skargi konstytucyjnej.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga nie spełnia powyższych wymogów formalnych, co powoduje konieczność odmowy nadania jej dalszego biegu. Skarżący niekonstytucyjność regulacji określającej zakres podmiotowy prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej łączą bowiem z brakiem określonej normy prawnej – odnoszącej się do wskazanej przez nich kategorii podmiotów – spadkobierców wspólników spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

W świetle tak sformułowanych zarzutów podstawową kwestią jest zatem określenie, czy przedmiotem w rozpoznawanej sprawie uczyniono sytuację pominięcia czy też zaniechania ustawodawczego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zaniechanie ustawodawcze występuje w przypadku, gdy prawodawca nie ustanowił określonych regulacji prawnych, których wprowadzenie do systemu prawnego jest – zdaniem podmiotu inicjującego kontrolę zgodności z ustawą zasadniczą – konieczne z punktu widzenia Konstytucji. Trybunał konsekwentnie przyjmuje, że nie posiada kognicji do orzekania w sprawach tego rodzaju. Z kolei pominięcie prawodawcze oznacza sytuację, gdy ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Pominięcie jest poddawane przez Trybunał ocenie zgodności z Konstytucją. Oznacza to, że do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy ocena konstytucyjności również pod tym względem, czy w przepisach nie brakuje unormowań, bez których, w związku z naturą objętej aktem regulacji, przepisy te mogą budzić wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować. Linia demarkacyjna oddzielająca sytuacje, w których ma miejsce zaniechanie ustawodawcze, od tych, w których może występować niekonstytucyjne pominięcie ustawodawcze, jest związana z odpowiedzią na pytanie, czy w określonej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość materii unormowanych w danym przepisie i tych pozostawionych poza jego zakresem. Konieczne jest jednak zachowanie ostrożności w dokonywaniu tego rodzaju ocen. Zbyt pochopne „upodobnienie” materii nieuregulowanych z materiami, które znalazły swój wyraz w treści kwestowanego przepisu, może spowodować wykroczenie przez Trybunał poza sferę kontroli prawa, a tym samym postawienie zarzutu uzurpowania sobie przez Trybunał uprawnień prawotwórczych (zob. postanowienie z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98).

Odnosząc te ustalenia do rozpoznawanej sprawy, Trybunał stwierdza, że istotą przedstawionych w skardze konstytucyjnej zarzutów jest żądanie uzupełnienia regulacji ustawy o realizacji prawa do rekompensaty o dodatkową treść. Skarżący domagają się bowiem unormowania kwestii prawa do rekompensaty dla osób będących wspólnikami spółki lub ich spadkobierców, z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości należących do majątku spółki kapitałowej – spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Nie budzi wątpliwości, że intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do rekompensaty osobom fizycznym – właścicielom, których nieruchomości po II wojnie światowej znalazły się poza obecnymi granicami państwa polskiego, oraz ich spadkobiercom, czego dowodzi m.in. istota świadczeń za mienie zabużańskie. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że świadczenia te mają z jednej strony charakter praw majątkowych podlegających ochronie na podstawie art. 64 Konstytucji, stanowiąc „swoisty surogat” utraconego przez zabużan prawa własności, z drugiej natomiast cechuje je wyraźny aspekt socjalny (zob. wyroki TK z: 19 grudnia 2002 r., K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97; 15 grudnia 2004 r., K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117; 23 października 2012 r., SK 11/12, niepubl.). W wyroku w sprawie K 2/04 Trybunał podkreślił, że kompensacja za utracone nieruchomości nie stanowiła i nie stanowi „czystego odszkodowania” (w znaczeniu cywilnoprawnym), ale jest to przede wszystkim świadczenie „pomocowe” o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym, umożliwiające obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny strat życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego.

Zgodnie z wskazanym powyżej celem w art. 1-3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty został określony zatem krąg podmiotów, którym świadczenie to przysługuje. Żaden z przepisów wskazanych w petitum skargi jako przedmiot nie mógłby więc zostać uzupełniony o treść, jakiej wprowadzenie zadowalałoby skarżących, ponieważ wykracza ona poza dyspozycję zakwestionowanych norm. Nie ma zatem tożsamości między materią uregulowaną w zaskarżonych przepisach, a tą, której wprowadzenie postulują skarżący. Trybunał uznaje tym samym, że – wbrew wyrażonym w skardze twierdzeniom – regulacja, będąca przedmiotem rozpoznawanej skargi, jest regulacją pełną. Świadczy o tym również fakt, że wprowadzenie unormowania poszerzającego katalog podmiotów w zakresie, w jakim domagają się tego skarżący, wymagałoby znacznej interwencji ustawodawcy, odnoszącej się do kwestii wykraczającej poza zakres zaskarżonej ustawy. Tak daleko idąca (hipotetyczna) zmiana stanu prawnego dowodzi, że zarzut podniesiony przez skarżących jest w istocie skargą na zaniechanie ustawodawcze (brak regulacji), co przesądza o jego niedopuszczalności w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Na marginesie jedynie, odnosząc się do powołania postanowień konwencji jako wzorców kontroli zakwestionowanych przepisów, Trybunał przypomina, że art. 79 ust. 1 Konstytucji wyłącza możliwość przyjęcia norm prawa międzynarodowego – w tym również konwencji – jako podstawy kontroli aktu normatywnego w trybie skargi konstytucyjnej. Art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej jednoznacznie mówi o „konstytucyjnych prawach i wolnościach” oraz wnoszeniu skargi w sprawie „zgodności z konstytucją”. Podstawą skargi konstytucyjnej musi być zatem zarzut naruszenia tych praw i wolności, które określa Konstytucja, nawet wówczas, gdy są one chronione także aktami prawa międzynarodowego (por. postanowienia TK z: 18 kwietnia 2000 r., SK 2/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 92 i 31 maja 2005 r., SK 59/03, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 61 oraz wyroki TK z: 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96; 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144 i 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2).

W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.