W skardze konstytucyjnej z 24 lutego 2012 r. (data nadania) Jerzy K. oraz Stanisław Z. (dalej: skarżący) wnieśli o zbadanie zgodności art. 54 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu) z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32, oraz art. 2 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Orzeczeniem z 21 czerwca 1977 r. Obwodowa Komisja Lekarska do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 24 w Warszawie zaliczyła Stanisława Z. do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia oraz do trzeciej grupy inwalidów w związku z pobytem w obozie koncentracyjnym. Orzeczeniem z 9 grudnia 1976 r. Obwodowa Komisja Lekarska do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 24 w Warszawie zaliczyła Jerzego K. do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia oraz do trzeciej grupy inwalidów w związku z pobytem w obozie koncentracyjnym. Orzeczeniem z 18 lipca 1979 r. Obwodowa Komisja Lekarska do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 6 w Warszawie zaliczyła Jerzego K. do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia oraz do trzeciej grupy inwalidów w związku z pobytem w obozie koncentracyjnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z 1 marca 2009 r. ustalił wysokość świadczenia emerytalnego przysługującego Jerzemu K. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z 1 marca 2009 r. ustalił wysokość świadczeń emerytalnych i rentowych przysługujących Stanisławowi Z. po zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego i rentowego. Skarżący wystąpili o zasądzenie nakazami zapłaty od Skarbu Państwa – Sejmu RP określonej kwoty. Skarżący dochodzili odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej wydaniem aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją na podstawie art. 4171 § 1 kodeksu cywilnego. Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie – I Wydział Cywilny w wyroku z 22 października 2010 r. (sygn. akt I C 21/10) oddalił powództwo w całości i orzekł o kosztach postępowania. Skarżący wnieśli apelację od powyższego orzeczenia, która została oddalona przez Sąd Okręgowy w Warszawie – V Wydział Cywilny-Odwoławczy wyrokiem z 21 września 2011 r. (sygn. akt V Ca 1639/11). Wyrok ten został doręczony 24 listopada 2011 r.

W skardze konstytucyjnej skarżący zarzucili, że art. 54 ustawy o zaopatrzeniu „w brzmieniu począwszy od art. 35 pkt 11 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw” (Dz. U. Nr 104, poz. 450, ze zm.; dalej: ustawa o rewaloryzacji) jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim zniósł kumulację w pełnej wysokości renty inwalidzkiej – przysługującej na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu – z emeryturą i zastąpił ją kumulacją częściową. Zdaniem skarżących zakwestionowany przepis narusza „prawo podmiotowe w postaci prawa do pełnej emerytury i pełnej renty inwalidzkiej, jako prawa majątkowe o randze konstytucyjnej” oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę pewności prawa, zasadę ochrony praw słusznie nabytych oraz zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji), a także zasadę równości w odniesieniu do art. 64 ust. 2 Konstytucji gwarantującego równą dla wszystkich ochronę praw majątkowych (art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji). Skarżący wskazali, że art. 54 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 1991 r. gwarantował inwalidom wojennym, którzy pobierali rentę inwalidzką oraz nabyli prawo do emerytury, wypłacenie obu świadczeń w pełnej wysokości. Tzw. kumulacja częściowa, zgodnie z którą świadczeniobiorcy przysługuje w zależności od jego wyboru albo renta powiększona o połowę emerytury, albo emerytura powiększona o połowę renty, została wprowadzona do ustawy o zaopatrzeniu art. 35 pkt 11 ustawy o rewaloryzacji. Przepis ten Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 11 lutego 1992 r., K 14/91 (OTK 1992 cz. I s. 93-148) uznał za niezgodny „z art. 1 Konstytucji RP w części wysławiającej zasadę państwa prawnego w zakresie, w jakim pogarsza warunki uzyskania prawa do emerytur lub rent osób, które nabyły prawo do tych świadczeń na podstawie dotychczasowych przepisów”. Orzeczenie K 14/91 w części odnoszącej się m.in. do art. 35 pkt 11 ustawy o rewaloryzacji zostało oddalone przez Sejm na posiedzeniu 7 maja 1992 r. Skarżący, opierając swoją argumentację na przywołanym orzeczeniu TK, podnieśli, że zmiana wprowadzona art. 35 pkt 11 ustawy o rewaloryzacji – zastąpienie kumulacji pełnej kumulacją częściową – doprowadziła do obniżenia wartości nabytych świadczeń, a w konsekwencji, wbrew zasadzie równości, ciężar kryzysu gospodarczego obarczył w sposób szczególny wybrane tylko warstwy w społeczeństwie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK skarżący jest zobligowany do dokładnego określenia przedmiotu wnoszonej skargi, a więc przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego orzeczono ostatecznie o jego konstytucyjnych wolnościach lub prawach. W konsekwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy wykazujące podwójną kwalifikację – prowadzące do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego i stanowiące jednocześnie podstawę ostatecznego orzeczenia wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego przez sąd lub organ administracji publicznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego przedmiotem kontroli w ramach procedury skargi konstytucyjnej może być nie tylko przepis wskazany w petitum ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w jego uzasadnieniu, ale także te regulacje, które znalazły zastosowanie przy rozpoznaniu sprawy. Warunkiem sine qua non w takiej sytuacji jest jednakże bezpośredni wpływ takiego przepisu na ukształtowanie osnowy sentencji. Innymi słowy, o tym, że zaskarżony akt normatywny był – w znaczeniu konstytucyjnym – podstawą ostatecznego orzeczenia można mówić wtedy, gdy to brzmienie zakwestionowanego w skardze konstytucyjnej przepisu zdeterminowało treść rozstrzygnięcia.

Dodatkowo, w myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. Obowiązek precyzyjnego wskazania przez skarżącego naruszonych praw lub wolności wynika wprost z zasady wyrażonej w art. 66 ustawy o TK. Zgodnie z tą zasadą, Trybunał orzekając jest związany granicami wnoszonej skargi. Konsekwencją tego unormowania jest, z jednej strony – nałożenie na skarżącego obowiązku szczegółowego przedstawienia wzorca kontroli kwestionowanych przepisów, z drugiej zaś – niemożność zastąpienia w tym zakresie skarżącego przez działający z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny. Należy jednocześnie podkreślić, że prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku polega nie tylko na wskazaniu przepisów konstytucyjnych – w ocenie skarżącego – naruszonych przez kwestionowaną regulacją, ale również na uprawdopodobnieniu postawionych zarzutów niekonstytucyjności.

2. Trybunał stwierdza, że rozpoznawana skarga nie spełnia powyższych przesłanek z następujących powodów. W pierwszej kolejności, art. 54 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu nie stanowił podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia. Jako orzeczenie rozstrzygające ostatecznie o konstytucyjnych prawach lub wolnościach skarżących wskazany został wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie – V Wydział Cywilny-Odwoławczy z 21 września 2011 r. (sygn. akt V Ca 1639/11) oddalający apelację skarżących od wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z 22 października 2010 r. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach lub wolnościach była kwestia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) z tytułu szkody wyrządzonej wydaniem aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją – art. 54 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w związku z art. 35 pkt 11 ustawy o rewaloryzacji.

3. Skarżący jako przedmiot skargi wskazali art. 54 (de facto art. 54 ust. 1) ustawy o zaopatrzeniu w zakresie, w jakim zmienił on sytuację świadczeniobiorców – inwalidów wojennych i wojskowych, których inwalidztwo powstało w związku ze służbą wojskową – w ten sposób, że zniósł kumulację pełną przysługujących im świadczeń emerytalnych i rentowych, i zastąpił ją kumulacją częściową. Zdaniem skarżących związek między przepisem, będącym przedmiotem skargi konstytucyjnej a orzeczeniem wskazanym jako ostateczne rozstrzygnięcie polega na tym, że niekonstytucyjność art. 54 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w sprawie skarżących uzasadniała retroaktywne zastosowanie art. 77 ust. 1 Konstytucji jako podstawy do orzeczenia odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej wydaniem aktu niezgodnego z konstytucją. Przyjęcie natomiast przez sądy, że nie doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad przez zakwestionowany przepis, czyli „pośrednio przyznanie” – jak określają to skarżący – że art. 54 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu jest zgodny z ustawą zasadniczą spowodowało, iż nie miał zastosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji, a w konsekwencji powództwo skarżących zostało oddalone.

4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nie ma związku pomiędzy przedmiotem skargi, a ostatecznym orzeczeniem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotem rozstrzygnięcia, w związku z którym została wniesiona rozpoznawana skarga, nie była kwestia zbiegu praw do świadczeń rentowych i emerytalnych, ale – jak wskazano powyżej – dochodzenie na drodze cywilnoprawnej odszkodowania od Skarbu Państwa. Trybunał uznaje zatem, że art. 54 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu, w zakresie, w jakim zmienił sytuację świadczeniobiorców, zastępując kumulację pełną kumulacją częściową w sytuacji zbiegu prawa do renty – przysługującej na podstawie ustawy o zaopatrzeniu – i prawa do emerytury, nie stanowił podstawy ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.

5. Trybunał postanowił odnieść się do podnoszonego przez skarżących „związku między zaskarżonym przepisem, a ostatecznym rozstrzygnięciem”. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarżący nie wykazali, aby zakwestionowana w skardze treść przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu miała wpływ na oddalenie powództwa. Związek ten łączą natomiast z kwestią konstytucyjności przepisu ustawy o zaopatrzeniu, jako przesłanką dochodzenia odszkodowania za tzw. bezprawie legislacyjne, co oznacza, że zaskarżona regulacja mogłaby być uznana za element kształtujący stan faktyczny, podlegający ocenie w świetle przepisów dotyczących odszkodowania, natomiast jej treść, uczyniona przedmiotem skargi, była irrelewantna dla rozstrzygnięcia.

6. Trybunał jedynie na marginesie wskazuje, że wywód skarżących, mający uzasadnić związek art. 54 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu z ostatecznym orzeczeniem, jest błędny. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, kwestia konstytucyjności tego przepisu nie przesądziła bowiem o braku możliwości orzeczenia – na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji – odszkodowania na rzecz skarżących. Powództwo zostało oddalone ze względu na brak podstaw prawnych odpowiedzialności władzy publicznej oraz z powodu zaniedbań samych skarżących, które polegały na niewykazaniu wysokości szkody i związku przyczynowego (art. 6 k.c. oraz art. 232 k.p.c.). Sądy uznały bowiem, że dla kwalifikacji prawnej właściwy był stan obowiązujący w dniu wejścia w życie kwestionowanego brzmienia art. 54 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu – 15 listopada 1991 r. Dlatego też zastosowania w tej sprawie nie miał ani art. 4171 § 1 k.c., który obowiązuje od 1 września 2004 r. i nie może stanowić podstawy dla zobowiązań powstałych przed tym dniem, ani art. 77 ust. 1 Konstytucji. Sąd Okręgowy w Warszawie podkreślił, że brak możliwości zastosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji wynikał z faktu, iż konstytucyjonalizacja prawa do domagania się odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, w tym za tzw. bezprawie legislacyjne, nastąpiła z dniem 17 października 1997 r., czyli dniem wejścia w życie ustawy zasadniczej. W regulacjach dotyczących kwestii międzyczasowych wyraźnie przyjęto zasadę działania Konstytucji na przyszłość. Należy zatem stwierdzić, że – wbrew stanowisku skarżących – nie ma związku między brakiem możliwości orzekania na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji, a art. 54 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu.

7. W świetle powyższych ustaleń, Trybunał stwierdza, że art. 54 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w zakresie, w jakim zmienił sytuację świadczeniobiorców, umożliwiając jedynie częściową kumulację przysługujących im świadczeń emerytalnych i rentowych, nie determinował ostatecznego rozstrzygnięcia o konstytucyjnych prawach i wolnościach. Brak związku między przepisem uczynionym przedmiotem skargi a ostatecznym orzeczeniem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji przesądza o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

8. Niezależnie od powyższych przesłanek Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że przy rozpatrywaniu skarg konstytucyjnych szczególnie istotne wydaje się zwrócenie uwagi na zabezpieczenie interesów prawnych skarżących. Możliwe jest to jednak dopiero po wykazaniu przez nich minimalnej choćby staranności w trosce o zabezpieczenie tychże interesów. Poziom tej staranności został wyznaczony przez określenie wymogów dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że »skarga ta nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie« (postanowienia z 17 marca 1998 r., Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 20 oraz 16 października 2002 r., SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77). Skarga konstytucyjna, stanowiąca w istocie zarzut przeciw prawu, jest ultima ratio – ostatnią szansą dochodzenia praw i wolności naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego w skardze przepisu. Poza oceną Trybunału Konstytucyjnego muszą zatem z konieczności pozostawać również te sytuacje, w których utrata prawa do rozpoznania skargi konstytucyjnej następuje w rezultacie uchybień popełnionych przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania (por. postanowienie TK z 3 lipca 2007 r., SK 4/07, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 83).

9. Z załączonych do skargi orzeczeń sądów wynika jednoznacznie, że oddalenie powództwa skarżących nie zostało zdeterminowane wyłącznie treścią przepisów, ale wynikało również z ich zaniedbań. Sądy uznały bowiem, że skarżący, domagając się odszkodowania za tzw. bezprawie legislacyjne, nie wykazali – do czego byli zobowiązani na podstawie art. 6 k.c. – istnienia i wysokości szkody majątkowej wyrażającej się różnicą między ich obecnym stanem majątkowym, a stanem jaki by istniał, gdyby nie nastąpiło zdarzenie w postaci wydania kwestionowanej regulacji. Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie w wyroku z 22 października 2009 r. wskazał skarżącym ponadto, że w przypadku odszkodowania, przesłanka związku przyczynowego wymaga wykazania, że w konkretnej sytuacji poszkodowany nie doznałby szkody majątkowej lub krzywdy, gdyby nie doszło do bezprawności normatywnej. Nie wystarczy sama możliwość uzyskania korzyści z niewydania aktu normatywnego niezgodnego z aktem hierarchicznie wyższym.

Powyższe zaniedbania skarżących – niezależnie od podstaw odpowiedzialności władzy publicznej – stanowiły przyczynę oddalenia powództwa. Należy przypomnieć zatem, że zgodnie z wymogami dotyczącymi skargi konstytucyjnej, naruszenie praw lub wolności konstytucyjnych wynikać musi z treści przepisu będącego przedmiotem skargi. Oddalenie powództwa z powodów wskazanych powyżej oznacza, że uszczuplenie praw, którego skarżący upatrują w orzeczeniu sądu, stanowiło konsekwencję ich działań i zaniechań, a to powoduje konieczność odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

10 Ponadto Trybunał stwierdza, że w sprawie, w związku z którą została sformułowana skarga konstytucyjna, nie ma związku między orzeczeniem, wskazanym jako ostateczne rozstrzygnięcie, a prawami, których naruszenie skarżący podnoszą. Postawili oni bowiem zarzut naruszenia „prawa do pełnej emerytury i pełnej renty inwalidzkiej” jako praw majątkowych w związku z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą pewności prawa, zasadą ochrony praw słusznie nabytych (art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji) oraz zasadą równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji). Postępowanie, w związku z którym skarżący wnieśli skargę konstytucyjną, nie dotyczyło natomiast prawa do emerytury i renty.

11. Skarga nie zawiera również argumentu, który uprawdopodobniłby naruszenie konstytucyjnych praw i wolności skarżących. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, instytucja skargi konstytucyjnej nie służy dokonywaniu kontroli abstrakcyjnej konstytucyjności przepisów, może więc być skuteczna jedynie w zakresie, w jakim skarżący wykaże – co jest jego obowiązkiem – naruszenie przysługujących mu praw i wolności. Zarzut sformułowany w skardze dotyczy niekonstytucyjności art. 54 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w zakresie, w jakim przepis ten zmienił sytuację osób, którym przed 15 listopada 1991 r., przysługiwało prawo do renty na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu oraz prawo do emerytury, i których świadczenia w wyniku nowelizacji art. 54 ust. 1 przez art. 35 pkt 11 ustawy o rewaloryzacji zostały obniżone. W skardze nie wykazano natomiast, że sytuacja taka miała miejsce w przypadku skarżących. Co więcej, argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi ogranicza się tylko do przywołania tez orzeczenia Trybunału w sprawie K 14/91.

12. Jedynie na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że sytuacja prawna skarżących, w podniesionym zakresie, ukształtowana została przez decyzje organu rentowego dotyczące wysokości świadczeń im przysługujących w sytuacji zbiegu prawa do świadczeń emerytalnych i rentowych. Skarżącym przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od tych decyzji do właściwego sądu, a w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia również apelacja do sądu II instancji. Dochodzenie przez skarżących świadczeń emerytalnych i rentowych w pełnej wysokości doprowadziłoby do wydania orzeczenia, które w świetle rozpoznawanej skargi należałoby uznać za rozstrzygające ostatecznie o konstytucyjnych prawach. Skarżący nie wykazali jednak – co było ich obowiązkiem – że takie postępowanie zostało przeprowadzone, a naruszenie swoich praw jednoznacznie wiążą z postępowaniem dotyczącym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej wydaniem aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją.

13. Odnosząc się do wzorców kontroli w niniejszej sprawie, Trybunał stwierdza również, że jedynym wskazanym prawem podmiotowym, w związku z którym skarżący podnieśli również naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji oraz wynikających z tych postanowień zasad, jest „prawo do pełnej emerytury i pełnej renty inwalidzkiej, jako prawo majątkowe o randze konstytucyjnej”. Trybunał uznaje, że art. 64 ust. 2 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w badanej sprawie. Prawo do emerytury i prawo do renty nie należą bowiem do praw majątkowych i dlatego też wskazanie art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej jako wzorca powoduje oczywistą bezzasadność skargi.

14. Na marginesie Trybunał wskazuje, że o prawie do świadczeń na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego oraz niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo (prawa do zabezpieczenia społecznego) stanowi art. 67 Konstytucji. Jednakże należy przy tym zauważyć, że ustawa zasadnicza nie gwarantuje „prawa do pełnej emerytury”, czy też „pełnej renty”. Wyznaczenie zakresu i form zabezpieczenia powierzone zostało ustawodawcy.

W świetle przytoczonych powyżej argumentów Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdza, że rozpoznawana skarga nie spełnia wymogów art. 47 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, co stanowi o konieczności odmowy nadania jej dalszego biegu.

W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.