1. Dnia 22 lutego 2010 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył wniosek o stwierdzenie niezgodności: art. 10 ustawy z dnia
8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.; dalej: u.r.o.d. lub ustawa działkowa)
z art. 2, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 1 i
3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji; art. 15 ust. 2 u.r.o.d. z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji; art. 30
u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji; art. 31 ust. 1, 2 i 3 u.r.o.d. z art. 2, art.
31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji; art. 31 ust. 4 u.r.o.d. w zakresie, w jakim nie określa w sposób wyraźny
kręgu osób bliskich, które z mocy ustawy wstępują po zmarłym użytkowniku działki w stosunek użytkowania, a w przypadku, gdy
o przydział działki ubiega się więcej niż jedna osoba bliska, pozostawia Polskiemu Związkowi Działkowców (dalej też: PZD)
swobodne uznanie co do wyboru osoby, na rzecz której nastąpi przydział działki, z art. 2, art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.
1.1. W uzasadnieniu wniosku Pierwszy Prezes SN wskazał, że orzecznictwo TK w zakresie objętym niniejszym wnioskiem dotykało
już bezpośrednio tematyki pracowniczych – a obecnie rodzinnych – ogrodów działkowych, a dotychczasowa judykatura Trybunału
dostarcza wnioskodawcy podstaw do zgłoszenia zasadniczych zastrzeżeń do konstytucyjności obecnie przyjętych rozwiązań legislacyjnych.
Zgodnie z art. 10 u.r.o.d., w brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2008 r., sygn. K 61/07
(OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 174), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania
przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie PZD (ust. 1). Grunty te mogą również
być oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste (ust. 2). Pierwszy Prezes SN przypomniał,
że wyrok Trybunału w sprawie o sygn. K 61/07 doprowadził do utraty mocy obowiązującej art. 10 u.r.o.d. w części odnoszącej
się do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, z uwagi na jego niezgodność z art. 165 ust. 1 zdanie
drugie Konstytucji. Rozstrzygnięcie to miało charakter zakresowy, tzn. Trybunał derogował wyłącznie nieodpłatne nabywanie
praw rzeczowych od jednostek samorządu terytorialnego, nie zaś cały przewidziany w przepisie art. 10 u.r.o.d. mechanizm prawny
przekazywania gruntów PZD. Zarzut objęty pkt 1 petitum wniosku nie koliduje zatem, zdaniem Pierwszego Prezesa SN, z zasadą
ne bis in idem.
Wnioskodawca wskazał również, że odpowiadający swoją treścią obecnemu art. 10 ust. 1 u.r.o.d. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia
6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390, ze zm.; dalej: ustawa o pracowniczych
ogrodach działkowych) został już uznany za niekonstytucyjny orzeczeniem TK z 20 listopada 1996 r., sygn. K 27/95 (OTK ZU nr
6/1996, poz. 50) i nie utracił na skutek tego mocy obowiązującej tylko dlatego, że to orzeczenie Trybunału, zgodnie z ówczesnym
stanem prawnym, zostało oddalone uchwałą Sejmu. W sentencji orzeczenia w sprawie o sygn. K 27/95 Trybunał stwierdził, że art.
8 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy w zakresie, w jakim wynikający z niego obowiązek nieodpłatnego przekazania przez gminę
gruntów w użytkowanie dotyczy jedynie Polskiego Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych
w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. przez to, że ustala wyłączność w uzyskaniu tego
prawa na rzecz jednej z organizacji zrzeszających działkowców oraz przez to, że pozbawia obywateli prawa dobrowolnego zrzeszania
się w celu użytkowania pracowniczych ogrodów działkowych, przez co narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem
wnioskodawcy, zastąpienie dawnej ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych obowiązującą ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych,
której przepisy są w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli, nie usuwa zasadniczych wad dawnej regulacji.
1.2. Pierwszy Prezes SN zaznaczył, że chociaż obowiązująca ustawa działkowa nie stanowi, że PZD zakłada ogrody i prowadzi
je na zasadzie wyłączności, to z jej art. 10 wynika w praktyce co innego. Teoretycznie może powstać i funkcjonować stowarzyszenie
o profilu i celach zbliżonych do PZD, nie ma ono jednak zagwarantowanego nieodpłatnego przekazania w użytkowanie ani użytkowanie
wieczyste gruntów przeznaczonych w planie miejscowym pod ogrody.
Zdaniem wnioskodawcy, obowiązująca ustawa petryfikuje wyłączność PZD w dostępie do gruntów przeznaczonych na rodzinne ogrody
działkowe, przez co pozbawia inne organizacje zrzeszające działkowców możliwości realizacji zamierzonych skutków prawnych
i zmusza tym samym każdy podmiot dążący do uzyskania prawa użytkowania rodzinnego ogrodu działkowego do członkostwa w PZD,
utrzymując w ten sposób monopol tej organizacji w prowadzeniu rodzinnych ogrodów działkowych. Takie rozwiązanie powoduje,
że art. 10 ust. 1 u.r.o.d. jest sprzeczny zarówno z ideą demokratyzmu, jak i sprawiedliwości społecznej, bowiem utrwala szczególną
uprzywilejowaną pozycję PZD jako przymusowej, tworzonej „odgórnie” korporacji.
Uprawnienia przyznane innym, tworzonym na zasadach – w tym ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach – organizacjom
działkowców są nieporównywalne ze statusem prawnym Związku. Tworzenie i funkcjonowanie ogrodów działkowych przez obywateli
praktycznie nie jest możliwe poza PZD.
1.3. Celem państwa i ustawodawcy nie powinno być utrwalanie „monopoli”. Z tymi tezami, zdaniem Pierwszego Prezesa SN, art.
10 u.r.o.d. koliduje. W szczególności niezgodne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą sprawiedliwości
społecznej jest rozwiązanie, które powoduje automatyczne nabywanie przez PZD roszczenia o ustanowienie na rzecz Związku jako
osoby prawnej prawa użytkowania na gruntach przeznaczonych przez gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego
na potrzeby tworzenia ogrodów działkowych. Inne organizacje działkowców teoretycznie mogłyby również uzyskiwać zbliżone uprawnienia,
jednakże – zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r.
Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.) – możliwe byłoby tylko nabycie przez nie prawa własności, i to odpłatnie (co najwyżej
z bonifikatą która udzielana jest fakultatywnie). Status PZD jest zatem w dalszym ciągu uprzywilejowany, co jest, zdaniem
wnioskodawcy, niezgodne z samą istotą demokratycznego państwa prawnego, z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania obywateli
do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą równości.
Ten sam zarzut niekonstytucyjności wnioskodawca rozciągnął także na art. 10 ust. 2 u.r.o.d., gdyż ustawa nie przewiduje w
odniesieniu do organizacji niebędących PZD możliwości udzielania preferencji przy nabywaniu prawa użytkowania wieczystego
terenów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania. Do rzeczywistej równości organizacji działkowców doprowadzi
więc – zdaniem wnioskodawcy – dopiero stwierdzenie niezgodności z Konstytucją całego art. 10 u.r.o.d.
1.3.1. Uzasadniając niezgodność art. 10 u.r.o.d. z art. 64 Konstytucji wnioskodawca wskazał, że kwestionowany art. 10 u.r.o.d.
narusza prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa, gdyż w ust. 1 bezwarunkowo zobowiązuje ten podmiot do ustanowienia
ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz ściśle określonej osoby prawnej – PZD – tylko na tej podstawie, że gmina w trybie
określonym odrębnymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczy dany grunt na ogród działkowy. Z woli ustawodawcy
Skarb Państwa jako właściciel nie ma zatem wpływu na decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania. W ramach zaś całego art. 10
u.r.o.d. nie może także swobodnie zgodzić się na dobór osoby, na rzecz której ustanowienie prawa rzeczowego nastąpi. Wnioskodawca
uznał, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenia narzucone Skarbowi Państwa jako właścicielowi należy uznać za
sprzeczne z istotą prawa własności. Skarb Państwa został bowiem zasadniczo pozbawiony możliwości innego zadysponowania daną
nieruchomością, zwłaszcza zaś ustanowienia użytkowania (oraz nieodpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego) na rzecz innych
organizacji działkowców niż PZD.
1.4. Według wnioskodawcy, niezgodny z art. 2 Konstytucji jest również art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d, gdyż narusza wynikający
z zasady prawidłowej legislacji nakaz zachowania przez ustawodawcę dostatecznej określoności przepisów prawa oraz stworzenia
adresatom norm prawnych możliwości ustalenia na ich podstawie zakresu swych praw i obowiązków. Ustawa stanowi bowiem o „ustanowieniu
prawa użytkowania”, przy czym, choć z ust. 1 można wnosić, iż jest to swoisty termin techniczny na użytek danej ustawy, to
jednak w kontekście całego przepisu dochodzi do pomieszania tych pojęć, tak że nie wiadomo konkretnie, czym w swej treści
prawa te się odznaczają i czym zatem różni się sytuacja prawna użytkownika działki, zależnie od tego, czy jest on beneficjentem
prawa podmiotowego kreowanego na podstawie ust. 1, czy też ust. 2. Uzależnienie ustanowienia prawa do działki od uprzedniego
przystąpienia do PZD godzi także, zdaniem wnioskodawcy, w konstytucyjną wolność jednostki (art. 31 ust. 1) i wolność zrzeszania
się (art. 58 ust. 1). Art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. nierówno traktuje jednostki zależnie od ich przynależności do określonej
organizacji (bądź jej braku), przez co powyższe przepisy stanowią bezpośrednią dyskryminację tych osób, które do PZD nie należą
i nie chcą należeć. Te osoby nie mogą bowiem uzyskać od PZD jakichkolwiek uprawnień do działek w rodzinnych ogrodach działkowych.
Kwestionowane przepisy są zatem także sprzeczne, według wnioskodawcy, z art. 32 Konstytucji.
1.5. Wnioskodawca, wskazując argumenty na rzecz niezgodności art. 15 ust. 2 u.r.o.d. z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą
przyzwoitej legislacji ocenił, że ustawodawca posłużył się tutaj zwrotami niedookreślonymi, a wręcz nieokreślonymi. O ile
jako „nasadzenia” można rozumieć rośliny, o tyle pojęcie „urządzeń i obiektów” jest labilne i może prowadzić do rozbieżnych
ocen prawnych. Brak ścisłego określenia przesłanek wygaśnięcia prawa własności na poziomie ustawowym oraz nieustalenie na
poziomie ustawowym zasad rozliczeń z byłymi użytkownikami działek z tytułu objęcia przez PZD gruntu wraz z „nasadzeniami,
urządzeniami i obiektami”, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.r.o.d., w ocenie wnioskodawcy uzasadnia także zarzut naruszenia
przez ten przepis art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
1.6. Art. 30 u.r.o.d. stanowi, iż członkami PZD są osoby fizyczne użytkujące działki w rodzinnych ogrodach działkowych. Zdaniem
wnioskodawcy treść tego przepisu należy odczytywać jako nakaz należenia przez użytkowników działek do PZD, co powoduje niezgodność
wspomnianej regulacji z zasadami, na których opiera się demokratyczne państwo prawne (art. 2 Konstytucji), z prawem do wolności
(art. 31 Konstytucji), swobodą zrzeszania się (art. 58 Konstytucji) oraz zasadą równości i zakazem niedyskryminacji (art.
32 Konstytucji).
1.7. Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.r.o.d., przydział działek w rodzinnych ogrodach działkowych należy do PZD. Zasady przydziału
działek w rodzinnych ogrodach działkowych określa statut (art. 31 ust. 2 u.r.o.d.). Przepisy tej treści potwierdzają, że monopol
PZD nie został poddany odpowiednio precyzyjnej regulacji prawnej. Nie tylko jest co najmniej utrudnione tworzenie ogrodów
działkowych niebędących „rodzinnymi”, a zarządcą wszystkich rodzinnych ogrodów działkowych jest ex lege PZD, lecz co więcej,
prawa użytkowania działki w rodzinnym (dawniej: pracowniczym) ogrodzie działkowym nie można uzyskać w inny sposób jak przez
przydział dokonany tylko przez PZD. Rozwiązanie to jest, według wnioskodawcy, sprzeczne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą
określoności przepisów prawa, postulatem pewności prawa oraz zasadą zaufania obywateli do państwa i zasadą sprawiedliwości
społecznej. Art. 31 ust. 1-3 u.r.o.d. są też sprzeczne z art. 31 ust. 1 i art. 58 ust. 1 Konstytucji. Wolność jednostki jest
w tym przypadku naruszona przez to, że mimo cywilnoprawnej istoty stosunków łączących PZD z użytkownikami działek ci ostatni
są praktycznie pozbawieni możliwości wywierania wpływu na powstanie i ukształtowanie treści stosunku użytkowania działki oraz
nie mogą realizować swoich interesów poza PZD. Ustawodawca nie przewiduje w ogóle możliwości dobrowolnego zrzeszania się w
formach innych niż PZD. Jest to równoznaczne z naruszeniem art. 31 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji, przy czym ograniczenie
wolności przewidzianych w tych przepisach nie znajduje usprawiedliwienia na poziomie konstytucyjnym.
1.8. Wnioskodawca kwestionując konstytucyjność art. 31 ust. 4 u.r.o.d., zastrzegł, że zarzucana w petitum zakresowa niezgodność
z Konstytucją nie sprowadza się do wskazania na zwykłe zaniechanie ustawowe, lecz ma charakter kwalifikowany. W tym przypadku
postulowana kontrola Trybunału dotyczy bowiem tego, czy w przepisie tym nie brakuje pewnych elementów, bez których wynikająca
z tego przepisu norma budzi wątpliwości konstytucyjne. Przepisy ustaw zwykłych, które rozstrzygają o przyznaniu jednostkom
praw podmiotowych, powinny być wyjątkowo precyzyjne. Tego postulatu ustawodawca w badanym przypadku nie zrealizował, gdyż
posłużył się terminem niedookreślonym: „osoba bliska”, nie starając się w ogóle wyjaśnić jego zakresu znaczeniowego. W przypadku,
gdy osób ubiegających się o przydział jest więcej, ustawa powierza wybór samemu PZD, a więc nie przewiduje się nawet ogólnych
kryteriów, którymi PZD ma się kierować przy przyznaniu prawa użytkowania działki. Jest to sytuacja, którą należy uznać za
sprzeczną z zasadą określoności i pewności prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Wskutek wspomnianych uchybień art. 31 ust.
4 u.r.o.d. jest – zdaniem wnioskodawcy – także sprzeczny z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.
1.9. Pismem z 6 września 2010 r. wnioskodawca rozszerzył wniosek w ten sposób, że wniósł o orzeczenie niezgodności całej ustawy
działkowej z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji.
Alternatywnie – w przypadku gdyby Trybunał uznał za nieuzasadniony wniosek o rozpatrzenie konstytucyjności całej ustawy –
wnioskodawca zaznaczył, że utrzymuje pierwotny wniosek zawarty w piśmie z 22 lutego 2010 r., a ponadto, rozszerzając go, wniósł
o orzeczenie niezgodności:
– art. 6 u.r.o.d. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji,
– art. 13 ust. 1 u.r.o.d. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji,
– art. 13 ust. 4 u.r.o.d. z art. 2 Konstytucji,
– art. 17 ust. 2 u.r.o.d. z art. 2, art. 21 ust.1, art. 64 ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji,
– art. 18 u.r.o.d. w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnego ogrodu działkowego w okresie wegetacji roślin od zgody
PZD, z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji,
– art. 19 i art. 20 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 167 ust. 4 Konstytucji,
– art. 24 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 167 ust. 2 i 4 Konstytucji.
1.9.1. Uzasadniając rozszerzenie zakresu zaskarżenia na całą ustawę wnioskodawca wskazał, że w wyroku z 15 grudnia 2004 r.
o sygn. K 2/04 (OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117) Trybunał stwierdził, że uznanie całej ustawy za niekonstytucyjną może być konsekwencją
zakwestionowania konstytucyjności jej założeń podstawowych, konkretyzowanych przez pozostałe przepisy, jeżeli te ostatnie
pozostają w nierozerwalnym związku treściowym z przepisami zawierającymi normy uznane za podstawowe dla danego uregulowania.
Takie też byłyby, zdaniem wnioskodawcy, hipotetyczne konsekwencje uwzględnienia wniosku w jego pierwotnej wersji, gdzie w
uzasadnieniu wnioskodawca przedstawił szereg argumentów przemawiających za uznaniem całej ustawy za naruszającą zasadę demokratycznego
państwa prawnego. Zakwestionowana ustawa została skonstruowana z myślą o zachowaniu i utrwaleniu szczególnego statusu PZD
w sposób stanowiący dokładne powtórzenie przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zanegowanie tego stanu rzeczy
oznacza zatem konieczność zrewidowania całej regulacji prawnej ogrodów działkowych, która została stworzona z myślą o potrzebie
jej zmonopolizowania przez PZD. Wnioskodawca zaznaczył, że jest rzeczą wyjątkowo trudną – jeśli w ogóle możliwą – oddzielenie
w przepisach ustawy działkowej treści możliwych jeszcze do pogodzenia ze standardami konstytucyjnymi od tych, które ich ewidentnie
nie zachowują.
1.9.2. Sprzeczność całej ustawy z art. 2 Konstytucji wnioskodawca upatruje w obowiązującej na gruncie u.r.o.d. odgórnie utworzonej
korporacji o uprzywilejowanym statusie prawnym, która uniemożliwia jednostkom dobrowolną, oddolną organizację i zakładanie
ogrodów działkowych. Ponadto, według wnioskodawcy, uprzywilejowanie przez ustawodawcę jednej tylko organizacji działkowców
i faktyczne wyeliminowanie możliwości tworzenia ogrodów działkowych poza PZD jest społecznie niesprawiedliwe i tworzy mechanizm
nierównej ochrony własności i innych praw majątkowych. Zakres przywilejów przyznanych PZD w stosunku do mienia komunalnego
oraz mienia Skarbu Państwa jest bezprecedensowy na tle innych podmiotów prawa cywilnego. Faktycznie zarówno jednostki samorządu
terytorialnego, jak i Skarb Państwa zostały przez ustawodawcę w znacznej mierze pozbawione prawa swobodnego rozporządzania
ich własnością, również na inne cele niż zakładanie ogrodów działkowych. Wyrazem tych ograniczeń są przepisy art. 6, art.
9-12 i art. 17-22 u.r.o.d. Uprawnienia właściciela nieruchomości „zajętej przez rodzinny ogród działkowy” są według wnioskodawcy
tak nikłe, że można tu mówić wręcz o pustym tytule prawnym (nudum ius). Ani jednostki samorządu terytorialnego, ani Skarb Państwa nie mogą bowiem przeznaczyć gruntu wskazanego w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego jako ogród działkowy na inne cele publiczne, nie mają prawa uzyskać z tego tytułu nawet symbolicznej
odpłatności, chociaż ponoszą koszty ustanowienia prawa i przysposobienia terenu dla potrzeb ogrodu, muszą tolerować nawet
faktyczne władztwo PZD bez tytułu prawnego nad swoimi gruntami, a każda likwidacja ogrodu działkowego wymaga zachowania przepisów
u.r.o.d. przewidujących w szczególności wymóg zgody PZD. Ustawodawca teoretycznie dopuszcza możliwość tworzenia innych niż
rodzinne ogrodów działkowych, lecz dyskryminuje organizatorów tego rodzaju inicjatywy bowiem nie istnieje ogólna regulacja
prawna, chociażby zbliżona do tej, którą zawiera kwestionowana ustawa. Liczne przepisy ustawy przymuszają obywateli dążących
do posiadania i uprawiania ogródka działkowego do członkostwa w PZD. Z tych względów, zdaniem wnioskodawcy, hipotetyczne uwzględnienie
powyższych zarzutów niekonstytucyjności u.r.o.d. doprowadziłoby do powstania kadłubowej regulacji prawnej, która nie tylko
nie mogłaby prawidłowo spełniać swojej roli, ale także wciąż zawierałaby pewne elementy nie do pogodzenia z aktualnym porządkiem
konstytucyjnym. Skoro – według wnioskodawcy – zarówno w sferze stosunków między państwem i jednostkami samorządu terytorialnego
a PZD, jak i pomiędzy PZD a jednostkami naruszone zostały liczne przepisy Konstytucji, to najwłaściwszym rozwiązaniem jest
orzeczenie o niezgodności całej ustawy z Konstytucją.
1.9.3. Wnioskodawca dodał, że żądanie orzeczenia o niekonstytucyjności całej ustawy traktuje jako wniosek alternatywny. Jeśli
Trybunał uzna, że nie jest to możliwe lub celowe, to wnioskodawca podtrzymuje w całości swój wniosek z 22 lutego 2010 r.,
a dodatkowo przedstawia do rozstrzygnięcia kolejne zarzuty niekonstytucyjności poszczególnych przepisów u.r.o.d.
1.10. Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 6 u.r.o.d., wnioskodawca zauważył, że przepis ten formułując definicję
legalną rodzinnego ogrodu działkowego neguje możliwość funkcjonowania takich ogrodów poza PZD.
Art. 6 u.r.o.d. jest niezgodny z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą sprawiedliwości
społecznej, gdyż rodzinny ogród działkowy może być zarządzany wyłącznie przez PZD i z góry eliminuje zorganizowanie ogrodu
działkowego przez jakąkolwiek inną organizację. Nawet, gdyby mimo to doszło do powstania „nierodzinnego” ogrodu działkowego,
to wobec braku przepisów określających prawa i obowiązki działkowców w takim ogrodzie, nie istniałaby także dla takich osób
gwarancja prawna trwałego i swobodnego realizowania ich interesów. Ogrody nierodzinne – wyjęte przez art. 6 u.r.o.d. spod
zakresu regulacji ustawy – nie mogą korzystać z przywilejów, zagwarantowanych w ustawie na rzecz rodzinnych ogrodów działkowych
zarządzanych przez PZD. Rozwiązanie to ma zatem charakter dyskryminujący (art. 32 Konstytucji) i jest społecznie niesprawiedliwe
(art. 2 Konstytucji), jak również narusza autonomię decyzyjną jednostek (art. 31 ust. 1 Konstytucji) i sprzeciwia się ich
wolności zrzeszania (art. 58 ust. 1 Konstytucji).
1.10.1. Wnioskodawca zarzucił również art. 6 u.r.o.d. naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji poprzez
to, że ustawodawca, definiując ogród działkowy jako „będący we władaniu” PZD użył sformułowania nie stosowanego w prawie cywilnym.
Jeśli celem tego zabiegu legislacyjnego było pozbawienie tytułu prawnego do gruntów, na których PZD urządza rodzinne ogrody
działkowe, to rozwiązanie to ignoruje prawa podmiotowe właścicieli gruntów, a to z kolei godzi bezpośrednio w istotę prawa
własności.
Argumentując na rzecz niekonstytucyjności art. 13 ust. 1 u.r.o.d. wnioskodawca wskazał, że zgodnie z tym przepisem podział
gruntu na tereny ogólne i działki oraz zagospodarowanie rodzinnego ogrodu działkowego należy do PZD. W konsekwencji zakwestionowanej
regulacji nikt poza PZD nie może założyć rodzinnego ogrodu działkowego. Przepis ten utrwala zatem monopol PZD, co jest sprzecznie
z art. 2, art. 58 ust. 1 i art. 32 Konstytucji.
1.11. Odnosząc się do problemu konstytucyjności art. 13 ust. 4 u.r.o.d. wnioskodawca zauważył z kolei, że w myśl tego przepisu
działka w rodzinnym ogrodzie działkowym jest przeznaczona do zaspokajania potrzeb użytkownika działki i jego rodziny w zakresie
wypoczynku i rekreacji oraz prowadzenia upraw ogrodniczych, z wyłączeniem potrzeb mieszkaniowych i wykonywania działalności
gospodarczej. Przepis ten jest zdaniem wnioskodawcy niejasny, gdyż jego konstrukcja wskazuje na przeciwstawienie sobie pojęć
„wypoczynek i rekreacja” – „zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych” oraz „prowadzenie upraw ogrodniczych” – „wykonywanie działalności
gospodarczej”. Jego treść nie pozwala ustalić precyzyjnie granicy pomiędzy wypoczynkiem i rekreacją a zamieszkiwaniem oraz
między prowadzeniem działalności gospodarczej a prowadzeniem upraw ogrodniczych. Przepis ten, nie pozwalając adresatom norm
prawnych ustalić zakresu ich praw i obowiązków, stoi w sprzeczności z zasadą przyzwoitej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
1.12. Argumentując na rzecz niekonstytucyjności art. 17 ust. 2 u.r.o.d. wnioskodawca wskazał, że art. 17 dotyczy podstawowych
zasad likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca uzależnił likwidację rodzinnego ogrodu
działkowego od uzyskania zgody PZD na taką likwidację. Taka regulacja oznacza fasadowość uprawnień właścicielskich Skarbu
Państwa oraz samorządu terytorialnego do gruntów pozostających we władaniu PZD. Ponadto wnioskodawca zauważył, że ustawodawca
posłużył się w kwestionowanym przepisie potocznym sformułowaniem „likwidacja (…) ogrodu”, abstrahując od kategorii prawnych,
co powoduje w konsekwencji sprzeczność art. 17 ust. 2 u.r.o.d. z konstytucyjnym postulatem określoności przepisów prawnych.
Przepis ten nie wskazuje również w jakiej formie ma być wyrażona zgoda przez PZD. Taka konstrukcja przepisu dopuszcza daleko
idące rozbieżności w jego interpretacji, co również sprawia, że art. 17 ust. 2 u.r.o.d. narusza wywodzoną z art. 2 Konstytucji
zasadę prawidłowej legislacji.
1.12.1. Według wnioskodawcy art. 17 ust. 2 u.r.o.d. jest też niezgodny z art. 21 ust. 1 Konstytucji ponieważ dozwala na likwidację
rodzinnego ogrodu działkowego urządzonego na gruntach, którymi PZD włada bez tytułu prawnego. Uzależnienie likwidacji ogrodów
działkowych na takich gruntach od zgody PZD nakłada nieproporcjonalne i sprzeczne z istotą prawa własności ograniczenia na
właścicieli gruntów, pozbawiając ich uprawnienia do korzystania z gruntów i dysponowania nimi wtedy, gdy druga strona – PZD
– narusza sferę ich wyłącznego prawa.
1.12.2. Taka regulacja art. 17 ust. 2 u.r.o.d. jest też sprzeczna z art. 64 ust. 3 Konstytucji, a w zakresie dotyczącym nieruchomości
komunalnych również z art. 165 ust. 1 Konstytucji.
1.13. Podobne uwagi sformułował wnioskodawca w odniesieniu do art. 18 u.r.o.d. Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowana regulacja
jest niezgodna z art. 21 ust. 2 Konstytucji, gdyż wywłaszczenie PZD nie powinno być uzależniane od zgody tej organizacji.
Oznacza to bowiem, że brak zgody pojedynczego podmiotu może niweczyć możliwość osiągnięcia ważnego celu społecznego.
1.14. Odnosząc się do kwestii konstytucyjności art. 19 i art. 20 u.r.o.d. wnioskodawca wskazał, że użyty w tych przepisach
zwrot „podmiot, w interesie którego nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego” jest niewystarczająco precyzyjny, co
pozwala zakwestionować go z punktu widzenia zgodności z zasadą określoności prawa. Wskazane przepisy stanowią również nadmierną
ingerencję ustawodawcy w sferę wolności i praw majątkowych zarówno jednostek samorządu terytorialnego, jak i Skarbu Państwa.
To na publicznych osobach prawnych ciąży powinność ponoszenia poważnych kosztów i nakładów finansowych, o których mowa w art.
10 i art. 12 u.r.o.d. Zwiększają one wartość nieruchomości, którą – w przypadku nabycia własności lub ustanowienia użytkowania
wieczystego praktycznie zupełnie swobodnie – dysponuje następnie PZD. Jest zdaniem wnioskodawcy paradoksem, że właściciel
jest następnie zobowiązany do wyrównania wszelkich strat poniesionych przez PZD w związku z likwidacją ogrodu.
1.14.1. Wnioskodawca jako wzorzec kontroli dla art. 19 i art. 20 u.r.o.d. wskazał również art. 167 ust. 4 Konstytucji, który
statuuje zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nałożone w kwestionowanych przepisach obowiązki, które
w praktyce ciążą przede wszystkim na gminach, nie zostały zrównoważone z zapewnieniem odpowiednich źródeł ich finansowania.
Redukując niemal do zera ciężar finansowy urządzenia rodzinnego ogrodu działkowego po stronie PZD, a przerzucając go na drugą
stronę, ustawodawca przekroczył według wnioskodawcy granice swobody regulacyjnej i pozbawił gminy możliwości adekwatnego sfinansowania
znacznie zwiększonych kosztów gospodarowania zasobem nieruchomości.
1.15. Wnioskodawca zakwestionował również art. 24 ust. 1 u.r.o.d. Argumentując na rzecz niekonstytucyjności tego przepisu
wskazał, że zgodnie z tym przepisem zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy
podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Na podstawie art.
24 ust. 2 u.r.o.d. skutki roszczeń osób trzecich obciążają właściciela nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy, „zasadne roszczenia
osoby trzeciej do nieruchomości” w praktyce obejmują rozmaite żądania oparte na różnych podstawach prawnych, zarówno aktualne
w chwili urządzania ogrodu, jak i takie, które ujawnią się dopiero w przyszłości. Kwestionowany przepis odnosi się przede
wszystkim do przypadków, gdy pierwotny właściciel dochodzi od gminy, do której majątku weszła ta nieruchomość na skutek aktu
komunalizacji mienia Skarbu Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub ustanowienia
na niech prawa wieczystego użytkowania. Ze względu na art. 24 u.r.o.d. gmina nie może wówczas wydać nieruchomości w „naturze”.
Wnioskodawca zaznaczył, że roszczeniom osób trzecich nie można zadośćuczynić w najbardziej odpowiedni sposób ze względu na
zajęcie gruntu przez rodzinny ogród działkowy, a tym samym gminy mogą jedynie zaspokoić te roszczenia zastępczo przez wypłatę
odszkodowana lub wydanie nieruchomości zamiennej. Powoduje to poważne obciążenia po ich stronie. Nie dysponując wystarczającymi
zasobami nieruchomości zamiennych – nawet jeśli „zajęcie” spornego gruntu przez rodzinny ogród działkowy jest tylko stanem
faktycznym i nastąpiło bez tytułu prawnego – gmina może wypłacić jedynie odszkodowanie. Jest to dla jednostki samorządu terytorialnego
znaczny, dodatkowy koszt. Z tych względów zakwestionowana regulacja jest – według wnioskodawcy – niezgodna z art. 2, art.
31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 167 ust. 2 i 4 Konstytucji.
2. Marszałek Sejmu, w piśmie z 8 grudnia 2010 r. przedstawił w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie wnosząc o stwierdzenie,
że:
art. 6 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art.
64 ust. 2 i 3 Konstytucji,
art. 10 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 i art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 64 Konstytucji,
art. 13 ust. 1 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 58 ust. 1 Konstytucji,
art. 13 ust. 4 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 i art. 58 ust. 1 Konstytucji,
art. 15 ust. 2 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji,
art. 17 ust. 2 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2 oraz jest niezgodny z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 165 ust. 1 Konstytucji,
art. 18 u.r.o.d. w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnego ogrodu działkowego w okresie wegetacji roślin od zgody
Polskiego Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3 i art. 165 ust. 1 Konstytucji,
art. 19 i 20 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 167 ust. 4 Konstytucji,
art. 24 u.r.o.d. jest zgodny z art. 167 ust. 2 i 4 Konstytucji i jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2
i 3 Konstytucji,
art. 30 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 i art. 58 ust. 1 Konstytucji,
art. 31 ust. 1, 2 i 3 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 i art. 58 ust. 1 Konstytucji,
art. 31 ust. 4 u.r.o.d. w zakresie, w jakim nie określa w sposób wyraźny kręgu osób bliskich, które z mocy ustawy wstępują
po zmarłym użytkowniku działki w stosunek użytkowania, a w przypadku, gdy o przydział ubiega się więcej niż jedna osoba bliska
pozostawia Polskiemu Związkowi Działkowców swobodne uznanie co do wyboru osoby, na rzecz której nastąpi przydział działki,
jest zgodny z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz.
643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku.
3. Prokurator Generalny, w piśmie z 27 czerwca 2011 r., zajął stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że:
ustawa działkowa jest zgodna z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji,
art. 6 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji,
art. 10 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 i art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 64 Konstytucji,
art. 13 ust. 1 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji,
art. 13 ust. 4 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 i art. 58 ust. 1 Konstytucji,
art. 15 ust. 2 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji,
art. 17 ust. 2 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim obejmuje on zasadę poprawnej legislacji, oraz jest niezgodny
z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji,
art. 18 u.r.o.d. w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnego ogrodu działkowego, w okresie wegetacji roślin, od zgody
Polskiego Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji,
art. 19 i 20 u.r.o.d. są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 167 ust. 4 Konstytucji,
art. 24 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 w zakresie, w jakim obejmuje on zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa, z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 oraz jest zgodny art. 167 ust. 2 i 4 Konstytucji,
art. 30 ust. 1 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji,
art. 31 ust. 1, 2 i 3 u.r.o.d. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji,
art. 31 ust. 4 u.r.o.d. w zakresie, w jakim nie określa w sposób wyraźny kręgu osób bliskich, które z mocy ustawy wstępują,
po zmarłym użytkowniku działki, w stosunek użytkowania, a w przypadku, gdy o przydział działki ubiega się więcej niż jedna
osoba bliska, pozostawia Polskiemu Związkowi Działkowców swobodne uznanie co do wyboru osoby, na rzecz której nastąpi przydział
działki, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji,
w pozostałym zakresie, obejmującym badanie zgodności:
a) art. 31 ust. 4 u.r.o.d. z art. 21 ust. 2 Konstytucji,
b) art. 30 ust. 2 i 3 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji,
– postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność
orzekania.
4. W odpowiedzi na pismo z 23 lipca 2010 r. odnośnie stosowania przez sądy administracyjne art. 15 ust. 2 oraz art. 31 ust.
4 u.r.o.d. Wiceprezes NSA przedstawił następujące stanowisko. Stwierdził, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii
stosowania art. 15 ust. 2 u.r.o.d. w głównej mierze odnosi się do zagadnienia dotyczącego interesu prawnego użytkowników działek
w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sądy jednolicie przyjmują, że
użytkownicy nie mają interesu prawnego w ww. postępowaniach. Uprawnienie wynikające z art. 15 ust. 2 u.r.o.d. przesądza o
tym, że użytkownicy działek są właścicielami nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych
z ich środków finansowych i że mogą oni korzystać z ochrony przysługującej prawu własności. Odrębna od gruntu własność nakładów,
nie objętych zwrotem, nie czyni ich właścicieli stronami postępowania o zwrot, co powoduje, że w postępowaniu administracyjnym
użytkownicy działek mają jedynie interes faktyczny. Sądy podkreślały, że roszczenia wynikające z poniesionych nakładów na
użytkowanej działce (w razie ewentualnej likwidacji ogrodu działkowego, w razie wyrównania szkód), mają charakter cywilnoprawny
i mogą być dochodzone przez sądem powszechnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego.
Z kolei w odniesieniu do charakteru prawnego gruntu, na którym użytkowany jest ogród działkowy, WSA w Olsztynie, w wyroku
z 31 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 248/06, uznał, że omawiany przepis nie uzasadnia stwierdzenia, iż budynek wniesiony
na terenie ogrodu działkowego, stanowi odrębną nieruchomość w znaczeniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie sądu, obiekt ten
nie jest związany stale z gruntem, a więc należy przyjąć, iż w znaczeniu cywilnoprawnym jest on ruchomością.
Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 265/08, w którym stwierdził, że użytkownik działki
nie jest właścicielem gruntu, gdyż w myśl art. 15 ust. 2 u.r.o.d. jest on właścicielem nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących
się na działce, wykonanych osobiście lub nabytych z własnych środków finansowych. Sąd podkreślił, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 47 i art. 48 k.c. Zatem użytkownik działki jest jedynie właścicielem rzeczy znajdujących się na terenie ogrodu
działkowego. Odnosząc się do kwestii stosowania przez sądy administracyjne art. 31 ust. 4 u.r.o.d. Wiceprezes NSA poinformował,
że zagadnienia związane ze stosowaniem tego przepisu nie były dotychczas przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.
5. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (dalej: Prezes PGSP), w odpowiedzi na pismo z 23 lipca 2010 r. w sprawie
przedstawienia przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa (dalej: PGSP) opinii w sprawie stwierdził, że analiza wniosku Pierwszego
Prezesa SN uprawnia do stwierdzenia, iż jego zasadniczą treść stanowią wątpliwości, co do konstytucyjności uprzywilejowanej
pozycji PZD oraz jego relacji z członkami tej organizacji (użytkownikami działek), także w aspekcie negatywnym, to jest oddziaływującym
na rzeczywiste możliwości funkcjonowania innych organizacji zrzeszających działkowców.
W pierwszej kolejności Prezes PGSP poinformował, że dotychczas PGSP nie wykonywał zastępstwa procesowego w sprawach, w których
powyższe kwestie byłyby przedmiotem zgłaszanych roszczeń. Także ze względu na zakres zastępstwa procesowego Skarbu Państwa
wykonywanego przez PGSP w ramach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz.
1417, ze zm.) wydaje się mało prawdopodobne, aby w przyszłości PGSP uczestniczyła w sprawach sądowych powstałych na kanwie
zakwestionowanych we wniosku przepisów u.r.o.d. Odrębną sprawę stanowią natomiast potencjalne postępowania sądowe mogące wyniknąć
w związku z ewentualnym stwierdzeniem niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów.
Prezes PGSP wskazał też, że problemy z brakiem nadzoru nad PZD były przedmiotem korespondencji pomiędzy RPO, Ministrem Infrastruktury
oraz Prezydentem m. st. Warszawy (jako organem właściwym w sprawach nadzoru nad stowarzyszeniami), z której wynika, że ustawowo
powinno zostać przesądzone ustalenie organu władzy publicznej sprawującego nadzór nad PZD. Prezes PGSP stwierdził jednak,
że wspomniana korespondencja świadczy o konieczności rozstrzygnięcia tego problemu przez ustawodawcę, a nie przez organy stosowania
prawa. Stąd też PGSP nie jest w tę kwestię bezpośrednio zaangażowana.
Jednocześnie Prezes PGSP poinformował, że w ramach wykonywanego zastępstwa procesowego PGSP prowadzi szereg spraw, których
przedmiotem jest żądanie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.
6. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na pismo z 23 lipca 2010 r. przedstawił opinię w sprawie. W ocenie Ministra Skarbu
Państwa, należy podzielić argumentację wnioskodawcy, wskazującą, że zakwestionowany art. 10 u.r.o.d. ogranicza wykonywanie
prawa własności Skarbu Państwa, odbierając mu prawo swobodnego rozporządzania rzeczą. Zobowiązuje go bowiem, w sposób bezwzględny,
tylko na tej podstawie, że gmina w trybie określonym odrębnymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, przeznaczy dany
grunt na rodzinne ogrody działkowe – do ustanowienia prawa rzeczowego ograniczającego jego własność. Ograniczenie swobody
rozporządzania przez właściciela rzeczą podlega również wskazaniu ściśle określonej osoby prawnej: PZD, na rzecz której następuje
ustanowienie tego prawa. Powyższy stan prawny powoduje pozbawienie właściciela również prawa swobodnego wyboru kontrahenta,
arbitralnie uprzywilejowując PZD. Dodatkowo ustawodawca wyłączył możliwość wprowadzenia jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego
w zamian za ograniczenie prawa własności. Z powyższego wynika, że art. 10 u.r.o.d. narusza istotę prawa własności, poprzez
wprowadzenie ograniczeń dotyczących podstawowych uprawnień składających się na treść prawa własności, co narusza konstytucyjną
gwarancję ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 1 Konstytucji. Minister Skarbu Państwa stwierdził również, że analizowany
przepis narusza art. 2 i art. 32 Konstytucji.
Za naruszające zasadę równości Minister Skarbu Państwa uznał także zróżnicowanie uprawnień jednostek w zależności od ich członkostwa
w konkretnej organizacji działkowców.
Stwierdził, że wyłączność PZD w uzyskiwaniu prawa użytkowania gruntów pod rodzinne ogrody działkowe oraz uzależnienie przydziału
działek od członkostwa w PZD pozbawia obywatela prawa dobrowolnego zrzeszania się w celu użytkowania ogrodów działkowych.
Uznał też, że art. 14 u.r.o.d. nie spełnia konstytucyjnych wymogów prawidłowej legislacji, gdyż chociaż w obu ustępach wspomnianego
przepisu mowa jest o „prawie użytkowania”, to jednak w kontekście całości regulacji zawartej w art. 14 dochodzi do pomieszania
pojęć, tak, że adresat normy nie jest w stanie ustalić, czy uprawnienia gwarantowane w ust. 1 i 2 art. 14 u.r.o.d. się od
siebie odznaczają.
Minister Skarbu Państwa zgodził się też z zastrzeżeniami wnioskodawcy co do zgodności art. 30 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust.
3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji. Stworzenie niejako przymusu członkostwa w PZD użytkowników rodzinnych ogrodów
działkowych narusza zasady demokratycznego państwa prawnego oraz pozostaje w sprzeczności z prawem do wolności, zasadą równości
oraz wolnością zrzeszania się.
Uznał jednocześnie, że art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji są nieadekwatne dla kontroli art. 31
ust. 1 i 2 u.r.o.d. PZD jest samodzielną, samorządną organizacją społeczną powołaną do reprezentowania interesów swoich członków.
Zgodnie z ideą samorządności, Państwo nie powinno ingerować w stosunki wewnętrzne pomiędzy PZD a jego członkami w trakcie
trwania stosunku członkostwa. Rola państwa powinna się ograniczać do kontroli rzeczywistego respektowania ustalonych przez
PZD zasad.
Za sprzeczny z konstytucyjną zasadą określoności i pewności prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji uznał Minister art. 31 ust.
4 u.r.o.d. w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę. W analizowanym przepisie ustawodawca posłużył się bowiem nieostrym, różnorodnie
definiowanym w systemie prawa określeniem „osoba bliska”, nie wyznaczając równocześnie jego zakresu znaczeniowego na potrzeby
u.r.o.d. Tak zredagowany przepis nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości ustalić rzeczywistej intencji prawodawcy.
7. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na pismo z 23 lipca 2010 r. dotyczące przedstawienia danych o praktyce przekazywania
gruntów należących do jednostek samorządu terytorialnego w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste PZD po wejściu w życie wyroku
Trybunału w sprawie o sygn. K 61/07 poinformował Trybunał pismem z 25 sierpnia 2010 r., że w celu poszerzenia i uaktualnienia
posiadanej wiedzy w powyższej sprawie wystąpił do organizacji zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego o przedstawienie
stosownych informacji w możliwie najkrótszym terminie.
8. Krajowa Rada PZD w odpowiedzi na pismo z 23 lipca 2010 r. w sprawie udzielenia wyjaśnień odnośnie praktyki przekazywania
w użytkowanie i użytkowanie wieczyste na rzecz PZD gruntów należących do samorządu terytorialnego po wejściu w życie wyroku
Trybunału w sprawie o sygn. K 61/07, poinformowała, że czyni starania celem zgromadzenia z terenu całego kraju odpowiednich
danych, które pozwolą na udzielenie pełnych wyjaśnień, jednak udostępnienie tych informacji uzależniła od dopuszczenia PZD
do udziału w postępowaniu przez Trybunałem w charakterze uczestnika postępowania.
9. Wiceprezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (dalej: Wiceprezes PGSP), w odpowiedzi na pismo z 9 maja 2012 r. dotyczące przedstawienia przez PGSP opinii w sprawie z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego, przedstawił następujące informacje.
Wśród spraw sądowych, w których PGSP wykonuje zastępstwo procesowe Skarbu Państwa, jest stosunkowo niewiele takich, w których
stroną jest PZD bądź też działkowcy – członkowie PZD. W szczególności są to sprawy o zasiedzenie nieruchomości (najczęściej
z wniosku PZD) i w tej kategorii spraw brak jest podstaw do szczególnego traktowania PZD. Sprawą bezpośrednio odnoszącą się
do regulacji u.r.o.d. jest sprawa wszczęta przez PZD, który w oparciu o art. 19 u.r.o.d. żądał zasądzenia określonych kwot
od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, jako podmiotu w interesie którego
nastąpiła likwidacja ogrodu działkowego; powództwo zostało oddalone, gdyż z okoliczności sprawy jednoznacznie wynikało, że
likwidacja ogrodu nastąpiła przez gminę.
Wiceprezes PGSP podkreślił przy tym, że z informacji pozyskanych w związku z prowadzonymi sprawami wynika, że gminy ponoszą
wysokie koszty związane z likwidacją rodzinnych ogrodów działkowych.
Odrębną kategorię stanowią sprawy, które bezpośrednio nie odnoszą się do regulacji ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych,
gdyż podstawą roszczeń zgłaszanych przeciwko Skarbowi Państwa są przepisy dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej – zazwyczaj
na skutek stwierdzenia wadliwości decyzji pozbawiającej niegdyś właścicieli praw do nieruchomości, które następnie (formalnie
lub bez konkretnej podstawy prawnej) zostały zajęte przez ogrody działkowe.
Sprawy te inicjowane są przez działkowców, którzy w związku z likwacją ogrodu działkowego domagają się różnego rodzaju roszczeń
(nie tylko w oparciu o ustawę działkową, lecz przede wszystkim o przepisy kodeksu cywilnego, np. w zakresie wynagrodzenia
za poczynione przez nich nakłady). W tym kontekście PGSP wskazała na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9 listopada
2011 r., w którym sąd ten zajął stanowisko o braku interesu prawnego po stronie PZD w sprawie wszczętej przez działkowców.
Natomiast właściciele, którzy uzyskali stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiającej ich niegdyś prawa do nieruchomości,
w wyniku „powrotu” swoich praw właścicielskich domagają się od Skarbu Państwa m.in. wynagrodzenia za bezumowne korzystanie
z nieruchomości, odszkodowania z tytułu pogorszenia się wartości nieruchomości. W tego rodzaju sprawach prezentowane jest
stanowisko, że roszczenia związane z korzystaniem z nieruchomości nie mogą być skutecznie kierowane przeciwko Skarbowi Państwa,
który nie korzystał z nieruchomości zajmowanych przez ogrody działkowe.
Z analizy tych spraw, jak też regulacji dotyczących pracowniczych/rodzinnych ogrodów działkowych, wynika, że istotnym zmianom
uległa pierwotna funkcja ogrodów działkowych (zmniejszenie niedoborów produktów ogrodniczych). Ogrody działkowe pełnią obecnie
funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe oraz mieszkalne. Na poparcie tej tezy wiceprezes PGPS wskazał, że powodowie w jednej ze spraw,
w których PGSP reprezentuje interesy Skarbu Państwa, domagają się od właściciela nieruchomości (co do której stwierdzono nieważność
wywłaszczenia) oraz od Skarbu Państwa wynagrodzenia za nakłady w postaci budynków mieszkalnych, podnosząc, że zapewniały one
zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych przez cały rok. Jak zauważył Wiceprezes PGPS, niewątpliwie wpływa to na wartość zgłaszanych
żądań zarówno przez PZD jak i jego członków.
Wiceprezes PGSP w szczególności podzielił pogląd wnioskodawcy o niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 2, art. 19 i art.
20 oraz art. 24 u.r.o.d.
10. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) w odpowiedzi na pismo z 9 maja 2012 r. przedstawiła następujące stanowisko. Mając
na względzie zakres zaskarżenia oraz przedstawione wzorce kontroli, stwierdziła, że ustawa działkowa jest zgodna z art. 2,
art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji. Jednocześnie RPO uznała, że:
1) art. 10 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 58 Konstytucji,
2) art. 17 ust. 2 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2, art. 64 ust. 1, art. 165 ust. 1, art. 21 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 18 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3, art. 165 ust. 1 Konstytucji,
4) art. 24 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 167 ust. 2 i 4 Konstytucji.
RPO, uzasadniając przedstawione stanowisko, wskazała, że ustawa działkowa niewątpliwie zawiera przepisy, których konstytucyjność
może budzić wątpliwości. Podobnych zastrzeżeń nie budzi jednak sama idea ogrodów działkowych oraz zrzeszeń reprezentujących
interesy działkowców.
Odnosząc się do wniosku Pierwszego Prezesa SN, RPO uznała, że wnioskodawca nie wskazał przekonywującego uzasadnienia dla uznania
całości ustawy za niezgodną z Konstytucją. Przedstawiona przez niego argumentacja odnosi się bowiem jedynie do części przepisów
ustawy, nie wskazując na ich związek z całością aktu normatywnego. Brak niezgodności całości ustawy z Konstytucją nie oznacza
jednak, że żadne przepisy nie mieszczące się z zakresie zaskarżenia nie mogą budzić wątpliwości co do zgodności ze wskazanymi
we wniosku wzorcami kontroli. Dotyczy to m.in. art. 11, art. 12, art. 16, art. 19 ust. 2 i art. 25 ust. 2 u.r.o.d.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Dotychczasowe regulacje prawne ogrodów działkowych na ziemiach polskich.
1.1. Rozstrzygając niniejszą sprawę, Trybunał podkreśla, że – kontrolując zgodność z Konstytucją ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.; dalej: u.r.o.d.) – ma świadomość znaczenia ogrodów działkowych
dla zaspokajania potrzeb różnych grup obywateli.
Ogrody działkowe zaczęły powstawać w XIX wieku jako narzędzie pomocy gospodarczej dla słabiej sytuowanych rodzin. Pełniły
one także funkcje społeczno-kulturalne. W Niemczech powstałe tam ogrody działkowe nazywano „ogrodami ubogich”, a następnie
„ogródkami działkowymi”. Pierwsze ogrody działkowe powstały w: Wielkiej Brytanii w Nottingam w 1830 r., w Holandii w 1838
r., w Danii w Kopenhadze w 1884 r., w Szwecji w Malmö w 1895 r. oraz w Finlandii w Tampere w 1916 r. Ten specyficzny rodzaj
ogrodnictwa, traktowany jako forma zaopatrzenia w żywność rodzin najuboższych, zyskał popularność także poza Europą, np. w
Stanach Zjednoczonych, zwłaszcza w trakcie drugiej wojny światowej (zob. Najwyższa Izba Kontroli, Departament Środowiska,
Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego, Informacja o wynikach kontroli zapewnienia warunków dla prawidłowego funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych, Warszawa 2010, s. 18; informację NIK oparł o kontrolę przeprowadzoną w okresie od 5 października do 11 grudnia 2009 r., badaniami
kontrolnymi objęto okres od 1 stycznia 2006 r. do 30 września 2009 r.).
1.2. Na ziemiach polskich ta instytucja ma już ponad stuletnią tradycję. Pierwszy ogród działkowy – „Kąpiele Słoneczne” powstał
w Grudziądzu w 1897 r. Pierwsze stowarzyszenie osób prowadzących ogrody na ziemiach polskich – Towarzystwo Ogrodów i Osiedli
Działkowych – zostało utworzone na terenach obecnej Rzeczypospolitej Polskiej w 1901 r. (zob. Najwyższa…, s. 18). Dekret Polskiego
Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 czerwca 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17, ze zm.) przewidywał
wyłączenie ziemi z parcelacji z przeznaczeniem na „ogródki działkowe” (art. 1 ust. 2 lit. e).
1.3. W dekrecie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1946 r. o ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 34, poz. 208; dalej: dekret z 1946
r.) ogrody działkowe zostały określone jako urządzenia użyteczności publicznej (art. 4 dekretu z 1946 r.). Art. 1 dekretu
z 1946 r. stanowił, że:
„celem ogrodów działkowych jest spożytkowanie wolnego czasu ludzi pracy umysłowej i fizycznej oraz ich rodzin przez umożliwienie
im zajęcia w zdrowotnych warunkach na działce ziemi i ułatwienie uzyskania tą drogą płodów ogrodniczych dla zaspokojenia własnych
potrzeb i podniesienia w ten sposób swego poziomu zdrowotnego i gospodarczego”.
Dekret z 1946 r. dzielił ogrody działkowe na stałe i czasowe. Zgodnie z art. 5 tego aktu, stałe ogrody działkowe miały być
tworzone dla każdego osiedla, w którym co najmniej 20% ludności zamieszkiwało domy zbiorowe, pozbawione ogrodów. Obowiązkiem
zakładania ogrodów działkowych Rada Ministrów obciążyła gminy oraz zakłady pracy. Te ostatnie, jeśli zatrudniały więcej niż
200 osób, miały zakładać i utrzymywać ogrody działkowe dla swych pracowników i ich rodzin (art. 6 dekretu z 1946 r.). Na cele
stałych ogrodów działkowych zostały przeznaczone grunty, które stanowiły własność gminy lub które zostały nabyte bądź wydzierżawione
przez gminę na te cele, jak również grunty przekazane gminie na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy
rolnej. Ogrody działkowe tworzone przez zakłady pracy miały być zakładane na gruntach stanowiących własność zakładu pracy,
a w razie braku takich gruntów na terenach przekazanych na ten cel przez gminę (art. 7 dekretu z 1946 r.).
Grunty pod ogrody działkowe stałe wyznaczała gmina, zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego (art. 8 zdanie pierwsze
dekretu z 1946 r.), przy czym można je było tworzyć jedynie na gruntach nadających się do uprawy ogrodniczej (art. 9 ust.
1 dekretu z 1946 r.). Ogrody te miały być tak położone, aby odległość ich od dzielnic, dla których są przeznaczone, nie powodowała
zbytniej straty czasu dla użytkowników i nie zniechęcała ich do pracy w ogrodzie (art. 9 ust. 2 dekretu z 1946 r.). Gminy
i zakłady pracy zostały też w dekrecie zobowiązane do zaopatrzenia ogrodów działkowych w ogrodzenie, wodę i odpowiednie urządzenia
techniczne, sanitarne i społeczne oraz do utrzymywania tych urządzeń w stanie zdatnym do użytku.
1.3.1. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 12 dekretu z 1946 r., gminy i zakłady pracy miały wydzierżawiać stałe ogrody działkowe
zorganizowanym, w celu prowadzenia tych ogrodów, towarzystwom ogrodów działkowych. Towarzystwa te z kolei miały oddawać swoim
członkom poszczególne działki w poddzierżawę. Użytkownikami działek mogły być tylko osoby, nieposiadające gruntu do upraw
w obrębie osiedla, uprawiające działki dla potrzeb własnych i rodziny, wykonujące pracę na działce bez sił najemnych i należące
do miejscowego towarzystwa ogrodów działkowych (art. 13 dekretu z 1946 r.).
1.3.2. Dekret z 1946 r. przewidywał również, że w osiedlach odpowiadających warunkom utworzenia w nich stałych ogrodów działkowych
miały być tworzone czasowe ogrody działkowe o obszarze odpowiadającym potrzebom ludności. Na cele zakładania ogrodów działkowych
czasowych były przeznaczone położone w obrębie osiedla grunty niewyzyskane oraz grunty przeznaczone w planach zagospodarowania
przestrzennego na inne cele publiczne, zwłaszcza na cele innych kategorii zieleni, jeżeli realizacja takich celów miała nastąpić
w późniejszym terminie (art. 15 dekretu z 1946 r.).
1.3.3. W art. 21 dekretu z 1946 r. fachowy nadzór nad grodami działkowymi, prowadzenie poradni w sprawach ogrodnictwa działkowego,
popieranie prac naukowych w tym zakresie i inicjowanie akcji społecznej powierzono towarzystwom ogrodów działkowych, zrzeszonych
w związek towarzystw ogrodów działkowych.
1.4. Właściwa powojenna historia i rozwój ogrodów działkowych rozpoczęła się jednak 9 marca 1949 r., kiedy to Sejm uchwalił
ustawę o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117; dalej: ustawa z 1949 r.). Art. 1 ust. 1 ustawy z 1949
r. zdefiniował pracowniczy ogród działkowy jako obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia
niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne. Pracownicze ogrody działkowe mogły być użytkowane przez
pracowników, zatrudnionych na podstawie umowy o pracę lub stosunku służbowego, osoby pobierające z tytułu takiego stosunku
bądź innego szczególnego tytułu zaopatrzenie z ubezpieczenia społecznego, z funduszów Skarbu Państwa bądź z innych funduszów
publicznych oraz przez osoby korzystające ze świadczeń społecznych (art. 1 ust. 3 ustawy z 1949 r.).
1.4.1. Zarząd nad pracowniczymi ogrodami działkowymi Sejm przekazał Zrzeszeniu Pracowniczych Związków Zawodowych (Komisji
Centralnej Związków Zawodowych; dalej: Zrzeszenie), wskazując w art. 2 ust. 2 ustawy z 1949 r., że do zakresu działania Zrzeszenia,
w szczególności miał należeć współudział „w planowaniu i czuwaniu” nad akcją zakładania pracowniczych ogrodów działkowych
i ich prawidłowym utrzymywaniu jak również ustalanie warunków użytkowania działek oraz zasad ich przydziału. Sposób wykonywania
tych zadań określały szczegółowo regulaminy wydawane przez to Zrzeszenie w porozumieniu z zainteresowanymi ministrami. W ustawie
z 1949 r. obowiązek zakładania ogrodów działkowych obciążał gminy oraz zakłady pracy, przy czym podobnie jak w dekrecie z
1946 r. ustawodawca zastrzegł, że ogrody działkowe miały być tworzone w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności
mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów oraz przy zakładach pracy zatrudniających więcej niż 200 osób. Warto zaznaczyć,
że zgodnie z art. 3 ustawy z 1949 r. w zarządzaniu pracowniczym ogrodem działkowym brali udział przedstawiciele użytkowników
działek na zasadach określonych regulaminem Zrzeszenia.
1.4.2. Przepisy przejściowe ustawy z 1949 r. rozstrzygnęły, że dotychczas działające na podstawie dekretu z 1946 r. towarzystwa
prowadzące ogrody działkowe uległy likwidacji, którą przeprowadzało Zrzeszenie. Wszystkie agendy oraz cały majątek ruchomy
i nieruchomy tych towarzystw przeszedł na Zrzeszenie. Użytkownicy działek, którzy nabyli prawo użytkowania na podstawie statutu
i regulaminu Związku Towarzystw Ogrodów i Osiedli Działkowych, zachowali to prawo (art. 15 ustawy z 1949 r.).
1.5. Dnia 6 maja 1981 r. Sejm uchwalił ustawę o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390, ze zm.;
dalej: ustawa z 1981 r.), na podstawie której został powołany Polski Związek Działkowców (dalej: PZD, Związek), scharakteryzowany
w art. 24 ust. 1 jako „samodzielna i samorządna organizacja społeczna, zrzeszająca osoby będące użytkownikami działek w pracowniczych
ogrodach działkowych”. W art. 6 ust. 1 ustawy z 1981 r. pracowniczy ogród działkowy zdefiniowano jako obszar gruntu rolnego
podzielony na działki przeznaczone pod uprawy ogrodowe i oddane w użytkowanie osób fizycznych, wyposażony w urządzenia niezbędne
do prowadzenia upraw ogrodowych oraz służący zarazem do wypoczynku użytkowników działek i innych osób. Zgodnie z ust. 2 wspomnianego
przepisu, pracowniczy ogród działkowy podlegał rejestracji w PZD. Związek, który na zasadzie wyłączności przejął zarząd nad
pracowniczymi ogrodami działkowymi, odpowiadał za ich tworzenie i prowadzenie. Obowiązek zapewnienia gruntów na potrzeby pracowniczych
ogrodów działkowych należał do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które w razie potrzeby miały
nabywać grunty w drodze wykupu (art. 7 ust. 1 ustawy z 1981 r.).
1.5.1. Na mocy art. 8 ustawy z 1981 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych
ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 99, poz. 486; dalej: ustawa zmieniająca z 1995 r.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa
lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, były
przekazywane nieodpłatnie w użytkowanie PZD. Grunty te mogły być również oddawane nieodpłatnie PZD w użytkowanie wieczyste.
1.5.2. Podobnie jak dekret z 1946 r., ustawa z 1981 r. przewidywała tworzenie ogrodów działkowych o charakterze stałym, jak
i czasowym. Podział gruntu na działki oraz budowa urządzeń na terenie pracowniczego ogrodu działkowego należała do PZD. Zgodnie
z art. 121 ustawy z 1981 r., osoby fizyczne miały prawo użytkowania działek przeznaczonych pod pracownicze ogrody działkowe, a jeżeli
grunty wchodzące w skład pracowniczego ogrodu działkowego znajdowały się w użytkowaniu wieczystym PZD, prawo użytkowania działki
jej użytkownik nabywał w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, na jego wniosek. Ustanowione w tej
formie prawo użytkowania podlegało ujawnieniu w księdze wieczystej.
1.5.3. Art. 13 ustawy z 1981 r. stanowił w ust. 1, że urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego, przeznaczone do wspólnego
korzystania przez użytkowników działek, były własnością PZD. Zgodnie z ust. 2 nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące
się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowiły jego własność. Z kolei art. 20 ust.
1 ustawy z 1981 r. stanowił, że likwidacja w całości lub w części pracowniczego ogrodu działkowego mogła nastąpić w wyjątkowych
wypadkach, uzasadnionych szczególnymi potrzebami gospodarczymi lub społecznymi, za zgodą PZD.
Należy podkreślić, że dekret z 1946 r. przewidywał wielość organizacji zrzeszających działkowców (towarzystwa ogrodów działkowych),
które dzierżawiły grunty. Ustawa z 1949 r. zlikwidowała te stowarzyszenia, uczyniła pracownicze ogrody działkowe urządzeniami
użyteczności publicznej, a zarząd nimi powierzyła Zrzeszeniu Pracowniczych Związków Zawodowych (później CRZZ), stwierdzając,
że ogrody przechodzą w zarząd i bezpłatne użytkowanie tego Zrzeszenia. W 1981 r. ustawowym następcą tego Zrzeszenia, w zakresie
prowadzenia pracowniczych ogrodów działkowych, stał się PZD.
1.6. Podsumowując przedstawioną prawno-historyczną regulację ogrodnictwa działkowego w Polsce, Trybunał stwierdza, że pierwotnie
tego typu ogrody stanowiły przede wszystkim istotne zabezpieczenie egzystencji ludzi ubogich. Powstałe po I wojnie światowej,
a następnie po II wojnie światowej ogrody służyły głównie jako grunty uprawy trudnych do zdobycia warzyw i owoców. W okresie
PRL stanowiły już pewien rodzaj przywileju przyznawanego pracownikom, przy czym nadal zaspokajały głównie potrzeby konsumpcyjne.
1.7. W ostatnich latach zmienił się jednak kontekst społeczny ogrodnictwa działkowego, które pełni głównie funkcje rekreacyjne.
W znacznej mierze korzystają z tej formy odpoczynku ludzie starsi, emeryci i renciści.
Jak zasadnie stwierdził Trybunał w wyroku z 9 grudnia 2008 r., sygn. K 61/07 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 174), r.o.d., oprócz
zaspokajania potrzeb rekreacyjnych ich użytkowników, pełnią (a przynajmniej mogą spełniać) swoje funkcje również na rzecz
ogółu społeczności lokalnej (np. jako „enklawy” zieleni, czy wręcz „zielone płuca” miast), stanowiąc tym samym obiekty użyteczności
publicznej (por. cz. III, pkt 3.4. uzasadnienia wyroku o sygn. K 61/07). Ewolucja funkcji i znaczenia ogrodnictwa działkowego
nie tylko w Polsce, lecz także w Europie, wymaga uwzględnienia przy tworzeniu oraz stosowaniu prawa odnoszącego się do ogrodów
działkowych.
1.7.1. Trybunał zauważa, że w ostatnich latach zarysowuje się konflikt między środowiskiem użytkowników działek i ich interesami,
a interesami ogółu mieszkańców związanymi z modernizacją urbanistyczną i planowaniem przestrzennym w wielkich miastach. Raport
NIK o funkcjonowaniu rodzinnych ogrodów działkowych (dalej też: r.o.d.) dowodzi, że obecny stan prawny i faktyczny, kontynuujący
rozwiązania mające w znacznej mierze charakter historyczny, prowadzi do nadużyć w korzystaniu z r.o.d. przez działkowiczów.
Działki na terenie r.o.d. we wszystkich skontrolowanych gminach były wykorzystywane na cele mieszkaniowe, niezgodnie z art.
13 ust. 4 u.r.o.d. Na obszarze wszystkich skontrolowanych gmin występowały przypadki budowania na terenie r.o.d. obiektów
o wymiarach przekraczających normę 25 m² powierzchni zabudowy, określonej w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994
r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Inspektorzy nadzoru budowlanego skontrolowali 44 ogrody
działkowe na terenie 8 gmin. W wyniku czynności kontrolnych inspektorzy ci stwierdzili 402 przypadki wskazujące na przekroczenie
norm dotyczących powierzchni zabudowy oraz 809 przypadków naliczania podatku od nieruchomości, w odniesieniu do budynków położonych
na terenie r.o.d., przekraczających normy powierzchni ustalone w tym przepisie. Podatki pobierano na podstawie art. 7 ust.
1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, ze zm.), stanowiącym,
że zwalnia się od podatku od nieruchomości budynki położone na terenie r.o.d., nieprzekraczające norm powierzchni ustalonych
w przepisach prawa budowlanego dla altan i obiektów gospodarczych, z wyjątkiem zajętych na działalność gospodarczą. Skontrolowane
gminy, pomimo posiadania informacji o przypadkach występowania ponadnormatywnych obiektów, nie powiadamiały powiatowego inspektora
nadzoru budowlanego o naruszeniu tych przepisów.
1.7.2. Z tych ustaleń wynika, że częste są przypadki niespełniania przez ogrody działkowe funkcji obiektów użyteczności publicznej
tworzonych nie tylko na rzecz ich użytkowników, lecz także na rzecz ogółu społeczności lokalnej jako tzw. enklaw zieleni w
centrum lub na obrzeżach miast. Nadużywanie przepisów u.r.o.d. oraz wcześniej ustawy z 1981 r. wskazuje, że obowiązujący stan
prawny nie zapewnia właściwego funkcjonowania ogrodów działkowych w obecnych realiach gospodarczych, społecznych i urbanistycznych.
Trybunał kilkakrotnie orzekał o uchybieniach konstytucyjnych tak w poprzednim stanie prawnym – w ustawie z 1981 r. – jak i
w u. r.o.d.
2. Orzeczenia Trybunału dotyczące konstytucyjności przepisów ustawy z 1981 r. oraz u.r.o.d.
Ustawa z 1981 r. była kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą
z 1995 r.
2.1. Orzeczenie z 20 listopada 1996 r. w sprawie K 27/95.
2.1.1. W orzeczeniu z 20 listopada 1996 r., sygn. K 27/95 (OTK ZU nr 6/1996, poz. 50) Trybunał stwierdził, że art. 8 ust. 1 ustawy z 1981 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 1995 r., w zakresie, w jakim
wynikający z niego obowiązek nieodpłatnego przekazania przez gminę gruntów w użytkowanie dotyczy jedynie Polskiego Związku
Działkowców, jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej
z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz
o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426, ze zm.; dalej: Ustawa Konstytucyjna), przez to, że ustala wyłączność
w uzyskaniu tego prawa na rzecz jednej z organizacji zrzeszających działkowców oraz przez to, że pozbawia obywateli prawa
dobrowolnego zrzeszania się w celu użytkowania pracowniczych ogrodów działkowych, co narusza zasady demokratycznego państwa
prawnego.
2.1.2. Ponadto Trybunał rozstrzygnął we wspomnianym orzeczeniu, że art. 2 ust. 1-3 oraz 5 i 6 ustawy zmieniającej z 1995 r.
w zakresie, w jakim wynikające z niego roszczenie dotyczy gruntów stanowiących własność gminy, jest niezgodny z art. 1 i art.
7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej przez nadmierną, bo nieusprawiedliwioną
względami interesu publicznego, ingerencję w uprawnienia własnościowe gmin, prowadzącą tym samym do naruszenia wynikających
z przepisów konstytucyjnych zasad ochrony praw słusznie nabytych i proporcjonalności oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa.
2.1.3. W ostatnim punkcie orzeczenia Trybunał stwierdził, że art. 8 ust. 2 ustawy z 1981 r., w brzmieniu nadanym przez art.
1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 1995 r., jest zgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie
art. 77 Ustawy Konstytucyjnej i nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej.
Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, Trybunał wskazał m.in., że art. 8 ust. 1 ustawy z 1981 r., w brzmieniu nadanym przez ustawę
zmieniającą z 1995 r., naruszał zasady demokratycznego państwa prawnego, zawierając jednoznacznie określone ograniczenie podmiotowe,
wyrażające się w ustanowieniu obowiązku nieodpłatnego przekazania w użytkowanie gruntów przeznaczonych pod pracownicze ogrody
działkowe jedynie na rzecz PZD.
Rozwiązanie to nawiązywało, zdaniem Trybunału, do przyjętej w ustawie z 1981 r. konstrukcji wyłączności PZD w zakresie zakładania
i prowadzenia pracowniczych ogrodów działkowych. Tymczasem, w systemie gospodarki wolnorynkowej, w którym prawa cywilne nabywa
się na mocy umów, przepis ten stanowił swoistą reminiscencję systemu nakazowego.
2.1.4. Co prawda, monopolistyczna pozycja PZD uległa – przynajmniej w teorii – zasadniczej zmianie w chwili wejścia w życie
ustawy zmieniającej z 1995 r. Ustawodawca znowelizował tam art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) przez dodanie trzeciego zdania w brzmieniu:
„Grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe mogą być oddawane
nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste organizacjom zrzeszającym działkowców”.
Przytoczony przepis przez sformułowanie „organizacjom zrzeszającym działkowców”, użyte w liczbie mnogiej, wskazywał, zdaniem
Trybunału, że polski system prawny dopuszcza istnienie wielu, a nie tylko – jak dotychczas – jednej organizacji zrzeszającej
działkowców. Zarazem jednak z treści art. 8 ust. 1 ustawy z 1981 r., w brzmieniu nadanym przez zaskarżoną nowelizację, wynikał
ciążący na kierownikach urzędów rejonowych/starostów lub zarządach gmin obowiązek nieodpłatnego każdorazowego przekazania
gruntów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe PZD. Przepis
ten w istocie utrzymywał więc monopol PZD.
2.1.5. PZD była jedynym podmiotem, na rzecz którego istniał obowiązek nieodpłatnego przekazywania gruntów przeznaczonych w
miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe. Tym samym przepis ten uprzywilejował
PZD w stosunku do innych organizacji zrzeszających działkowców. Uprzywilejowanie to miało szczególny charakter. Faktycznie
wykluczało ono – w sposób godzący w wolność zrzeszania się – możliwość tworzenia innych niż PZD organizacji zrzeszających
działkowców mogących realizować zakładane cele (zob. pkt 6 uzasadnienia).
W dalszej części uzasadnienia orzeczenia o sygn. K 27/95 Trybunał zaznaczył, że:
„Zasada praworządności materialnej, której istotne elementy wynikają z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy,
wymaga aby prawo wyrażało wartości odpowiadające demokratycznemu charakterowi państwa (por. orzeczenie z 22 sierpnia 1990
r., sygn. K. 7/90, OTK w 1990, poz. 5, s. 54-55). Wolność zrzeszania się obywateli określona w art. 84 pozostawionych w mocy przepisów
konstytucyjnych wynika immanentnie z założeń demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze potwierdza
stanowisko zawarte w orzeczeniu z 12 lutego 1991 r., K. 6/90 (OTK w 1991 r., poz. 1, s. 21), że obywatele pragnący jednoczyć
swą działalność mają swobodę dokonywania wyboru formy prawno-organizacyjnej w zależności od celów jakie zamierzają realizować,
wybierając taką formę, w której będą mogli osiągnąć zamierzone skutki prawne. W demokratycznym państwie prawnym nie są dopuszczalne
merytorycznie nieuzasadnione ograniczenia prawa zrzeszania się obywateli”.
2.1.6. Orzeczenie Trybunału o sygn. K 27/95 nie dokonało jednak zmiany w naszym systemie prawnym. Sejm uchwałą z 24 kwietnia
1997 r. uchylił je.
2.2. Wyrok z 20 lutego 2002 r. o sygn. K 39/00.
2.2.1. Art. 2 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 1995 r. został poddany ponownej kontroli Trybunału Konstytucyjnego – już na
gruncie obowiązującej Konstytucji. W wyroku z 20 lutego 2002 r. o sygn. K 39/00 (OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4) Trybunał, analizując
dopuszczalność merytorycznego orzekania w poprzedniej sprawie o sygn. K 27/95 – w kontekście zasady res iudicata, uznał, że:
„W niniejszej sprawie istnieją co najmniej dwie podstawy (z których każda oddzielnie, a tym bardziej obie łącznie) uprawniają
do rozpoznania zgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów. Są to: po pierwsze – powołanie innego niż poprzednio konstytucyjnego
wzorca kontroli; po drugie – fakt, że Sejm RP (w okresie gdy taka kompetencja mu przysługiwała) oddalił stwierdzające niekonstytucyjność
konkretnych przepisów prawnych orzeczenie Trybunału” (cz. IV uzasadnienia).
Trybunał zasadnie przyjął, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, że możliwe jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, co do której
zapadło orzeczenie przed wejściem w życie Konstytucji, jeżeli pojawiły się nowe konstytucyjne wzorce odniesienia. Nawet przy
zbliżonym brzmieniu przepisów konstytucyjnych będących wzorcami kontroli pochodzących z różnych aktów konstytucyjnych może
nie istnieć ich materialna tożsamość, gdy ich usytuowanie w ramach ustawy zasadniczej i związek z innymi jej przepisami tworzy
odmienne normatywne układy odniesienia, prowadzące do rozbieżności co do ich treści. Podobnie jak istnieje możliwość ponownej
kontroli tych samych przepisów, gdy powołane zostały inne wzorce kontroli, także pochodzące z tej samej Konstytucji.
W wyroku o sygn. Trybunał orzekł, że kontrolowany przepis naruszał art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji.
2.2.2. O ile w sprawie o sygn. K 27/95 Trybunał zajmował się przede wszystkim problemem monopolistycznej pozycji PZD, jak
również ochroną prawa własności in genere, o tyle w wyroku w wyroku o sygn. K 39/00 podstawowym wzorcem kontroli stały się art. 165 i art. 167 Konstytucji statuujące
szczególnego rodzaju konstytucyjną ochronę własności komunalnej. Treść art. 2 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 1995 r. prowadziła
do znacznego uszczuplenia władztwa jednostek samorządu terytorialnego nad powierzonym im mieniem oraz do zagrożenia bardzo
poważnym uszczerbkiem w ich majątku. Rzeczywisty sens naruszenia wskazanych wzorców konstytucyjnych tkwił w długotrwałym pozbawieniu
gmin istotnej części majątku, z którego dochody stanowiły jedno z przewidzianych w ustawie źródeł finansowania ich zadań własnych.
Trybunał wskazał, że wartości tego prawa nie można utożsamiać jedynie z brakiem opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ale
także z innymi niż w przypadku przekazania nieruchomości jednostek samorząd terytorialnego tylko w użytkowanie, możliwościami
zadysponowania przysługującym prawem własności. Stąd też wynikająca z art. 167 ust. 1 Konstytucji równowaga między dochodami
a zadaniami gmin została wyraźnie zachwiana. Preferencyjne, nieusprawiedliwione obiektywnymi przesłankami, „uwłaszczenie”
PZD kosztem mienia komunalnego jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony własności jednostek samorządu terytorialnego
(zob. cz. XII, pkt 3 uzasadnienia).
Trybunał wskazał również, że:
„(…) analiza treści kwestionowanych przepisów ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z perspektywy wskazanych
wzorców konstytucyjnej kontroli, potwierdza brak wystarczającego uzasadnienia dla dokonywania omówionych zmian. Interes publiczny
PZD nie uzasadnia w istocie tak daleko idącej ingerencji ustawodawcy w konstytucyjnie chronione prawa jednostek samorządu
terytorialnego” (zob. część XII, pkt 4 uzasadnienia).
2.2.3. Należy w tym miejscu zauważyć dwa wyroki Sądu Najwyższego klaryfikujące skutki wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K
39/00. W wyroku z 30 stycznia 2003 r. (sygn. akt IV CK 20/04, OSNC nr 4/2004, poz. 66) SN orzekł, że po ogłoszeniu wyroku
TK w sprawie o sygn. K 39/00 PZD nie będzie mógł skutecznie dochodzić zobowiązania gminy do oddania mu nieodpłatnie w użytkowanie
wieczyste gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych. Z kolei w wyroku z 30 września 2004 r. (OSNC nr 9/2005,
poz. 161) SN uznał, że „stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 39/00 niezgodności z Konstytucją przepisów
art. 2 ust. 1 i 3 ustawy [zmieniającej 1995 r.] stwarza podstawy do ustalenia, w drodze powództwa przewidzianego w art. 189
k.p.c., nieważności umowy przeniesienia użytkowania wieczystego, zawartej na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją,
także przed ogłoszeniem tego wyroku.
2.3. Wyrok z 9 grudnia 2008 r. o sygn. K 61/07.
2.3.1. W wyroku z 9 grudnia 2008 r. o sygn. K 61/07 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 174), zawisłej przed Trybunałem z wniosku Rady
Miejskiej Wrocławia, Trybunał orzekł, że art. 10 u.r.o.d., w zakresie odnoszącym się do gruntów stanowiących własność jednostki
samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji oraz że art. 17 ust. 3 w związku z ust.
2 u.r.o.d. w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnego ogrodu działkowego na cel publiczny od zgody PZD, jest niezgodny
z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Ponadto, Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku. Zakresowy charakter pierwszego punktu wyroku wynikał z ograniczeń w zakresie zaskarżenia, jakie nakłada Konstytucja
na podmioty legitymowane funkcjonalnie do wniesienia wniosku do TK. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził m.in., że:
„Analogiczny do obecnie zaskarżonego art. 10 ust. 1 ustawy działkowej przepis – art. 8 ust. 1 u.p.o.d. – został zakresowo
uznany za niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tym samym oczywiste jest, że w zasadę tę – w tym samym zakresie
– godzi również art. 10 ust. 1 ustawy działkowej, co jednak nie może znaleźć odzwierciedlenia w sentencji niniejszego wyroku,
gdyż art. 2 Konstytucji nie został powołany jako wzorzec kontroli. Niemniej jednak zdumienie musi budzić fakt, że unormowanie,
którego niekonstytucyjność została orzeczona przez Trybunał Konstytucyjny, zostało przez ustawodawcę ponownie uchwalone w
nowej ustawie. To, że w dawnym stanie konstytucyjnoprawnym Sejm miał możliwość oddalenia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego,
nie zwalnia ustawodawcy od obowiązku respektowania dokonanych przezeń ustaleń i nie uchyla nakazu powstrzymania się od uchwalania
przepisów jawnie niekonstytucyjnych. Równocześnie należy zwrócić uwagę ustawodawcy na to, że powołane wyżej orzeczenia zawierają
konsekwentne, jednoznaczne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii ustawowego kształtowania monopoli rozmaitych organizacji
społecznych i wyposażania tych organizacji – a nie ich członków – w szczególne przywileje. W tym kontekście zaskakujące jest
więc powracanie do zdyskwalifikowanych przez Trybunał Konstytucyjny rozwiązań i forsowanie uregulowań, które muszą spotkać
się z negatywną oceną ich konstytucyjności”.
2.3.2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym pełnym składzie podtrzymuje te ustalenia i wnioski wynikające z orzeczeń Trybunału
z lat 1996, 2002 oraz 2008. Rozstrzygnięcia o niekonstytucyjności przepisów ustawy z 1981 r. jak i obowiązującej u.r.o.d.
zapewniających PZD pozycję monopolisty w zakresie dostępu do gruntów i zarządzania ogrodami działkowymi (najpierw pracowniczymi,
a następnie rodzinnymi) dowodzą negatywnej oceny przez Trybunał takich posunięć ustawodawcy.
3. Regulacje ogrodów działkowych państwach sąsiednich (Czechy, Słowacja, Niemcy) oraz w Austrii.
3.1. Dla uzyskania szerszej, prawno-porównawczej, perspektywy kwestii pozyskiwania gruntów pod ogrody działkowe i zarządzania
nimi celowe jest przedstawienie regulacji obowiązujących w państwach sąsiednich, doświadczonych eksperymentem komunistycznym.
Trybunał przedstawi stan prawny i związane z nim orzecznictwo sądowe Republiki Czeskiej, Republiki Słowackiej (oraz wcześniej
Czechosłowacji), a także RFN (wcześniej NRD).
3.2. W okresie istnienia państwa czechosłowackiego został utworzony „Czechosłowacki Związek Działkowców i Sadowników (Československý
zahrádkářský a ovocnářský svaz – dalej: CZDS) – stowarzyszenie powstałe 29 września 1957 r. w Pradze. CZDS było członkiem
tzw. Frontu Narodowego Czechów i Słowaków (Národní fronta), do którego należały wszystkie stowarzyszenia i partie polityczne
Czechosłowacji. Stowarzyszenie to nie miało jednak gwarantowanego prawnie monopolu na zarządzanie ogrodami działkowymi. Również
aktualnie prawo czeskie nie przyznaje przywileju w postaci własności lub zarządzania ogrodami działkowymi jednej organizacji.
3.3. Obecnie podstawą funkcjonowania ogródków działkowych w Czechach są przede wszystkim ustawa o stowarzyszeniach (č. 83/1990
Sb), kodeks cywilny (č. 40/1964 Sb), ustawa o gruntach (č. 95/1999 Sb.), prawo budowlane (č. 229/1991 Sb.), a także ustawa
o przeniesieniu majątku stanowiącego własność państwa na rzecz innych osób (č. 95/1999 Sb).
3.4. Przepisy ustawy o regulacji własności gruntów i innych nieruchomości rolnych (č 229/1991) dotyczą m.in. wydania nieruchomości
osobom uprawnionym, w szczególności, jeśli nieruchomości przeszły na własność państwa lub innych osób prawnych w określonych
ustawą okolicznościach. Wspomniana ustawa wyraźnie jednak wyłącza możliwość wydania nieruchomości w razie, gdy na podstawie
planu zagospodarowania przestrzennego na gruncie utworzono ogródki działkowe lub osiedle domków letniskowych, z wyjątkiem
osiedli tymczasowych lub jeśli na gruncie znajduje się ogródek działkowy lub osiedle domków letniskowych, założone przed październikiem
1976 r. (§ 11 ust. 1 lit. d ustawy).
Sąd Konstytucyjny Republiki Czeskiej nie orzekał do tej pory w przedmiocie konstytucyjności przepisów dotyczących ogrodów
działkowych.
3.5. Również na Słowacji de lege lata nie ma prawnie gwarantowanego monopolu jednej organizacji w zakresie przyznawania prawa własności, użytkowania lub prawa
zarządzania ogródkami działkowymi.
Istotną różnicą słowackiego prawa działkowego w stosunku do czeskiej regulacji jest uchwalenie szczególnej ustawy o ogródkach
działkowych – ustawy o użytkowaniu gruntów, na których ustanowiono ogródki działkowe (č 64/1997 Zb.; dalej: ustawa z 1997
r.). Oprócz tego aktu normatywnego kwestie związane z ogródkami działkowymi normuje kilka innych ustaw, w tym przede wszystkim
ustawa o regulacji własności gruntów i innych nieruchomości rolnych (č 229/1991 Zb.), ustawa o scalaniu gruntów, o strukturze
własności gruntów, o obwodowych urzędach ziemskich, o Funduszu Ziemskim oraz o wspólnotach ziemskich (č. 330/1991 Zb.), ustawa
o niektórych sposobach organizacji własności gruntów (č. 180/1995), ustawa o odpadach (č. 223/2001 Zb.), ustawa o podatku
dochodowym (č. 595/2003) oraz ustawa o ochronie i wykorzystywaniu gruntów rolnych (č. 220/2004).
3.6. Ustawa z 1997 r. wzmocniła pozycję słowackich dzierżawców w stosunku do właścicieli gruntów, na których ustanowione zostały
ogródki działkowe. Przed wejściem w życie ustawy właściciele mogli odzyskać faktyczne władztwo nad gruntami na podstawie §
22 ust. 3 ustawy o regulacji własności gruntów i innych nieruchomości rolnych (č. 229/1991). Na gruncie ustawy z 1997 r. jest
to możliwe tylko w wyjątkowych sytuacjach. Co więcej, działkowcy mogą w specjalnym postępowaniu uzyskać własność użytkowanych
gruntów.
3.7. Konstytucyjność ustawy z 1997 r. o użytkowaniu gruntów, na których ustanowiono ogródki działkowe, kontrolował słowacki
Sąd Konstytucyjny w sprawie PL ÚS 17/00 (wyrok z 30 maja 2001 r.). Orzekł niekonstytucyjność przepisu stanowiącego, że jeżeli
użytkownik nie zapłacił odszkodowania oraz wartości udziału w momencie wydania decyzji o wykonaniu projektu, w związku z postępowaniem
w przedmiocie nabycia własności gruntów przez działkowców, starostwo powiatowe w decyzji o wykonaniu projektu miało rozstrzygnąć,
że grunt oraz udział przechodzą na własność Republiki Słowackiej w zarządzie Słowackiego Funduszu Gruntowego. Fundusz nie
mógł przy tym ich sam użytkować, ale wydzierżawiał je użytkownikowi. Sąd Konstytucyjny uznał, że brak jest interesu publicznego,
który uzasadniałby przeniesienie własności gruntu na własność państwa w wypadkach, w których użytkownik gruntu nie opłacił
należnego dzierżawnego. Jednocześnie jednak Sąd nie obalił domniemania zgodności z Konstytucją innych zakwestionowanych przepisów
ustawy.
Słowacki Sąd Konstytucyjny uznał w tej sprawie, że przymusowa dzierżawa ziemi, dopuszczalna na podstawie ustawy z 1997 r.,
została ustanowiona jedynie jako środek tymczasowy poprzedzający przyznanie własności gruntu działkowcom. Celem regulacji
było zapewnienie użytkownikom pewności co do ich sytuacji prawnej, a także zapewnienie optymalnego użytkowania gruntu, zgodnie
z wymaganiami krajobrazowymi oraz środowiskowymi. Regulacja ta została zatem, zdaniem Sądu, uchwalona w interesie publicznym.
Jej zastosowanie było ograniczone w czasie i nie było nieproporcjonalne, ponieważ wypełniła ona powstałą wcześniej lukę prawną.
Dlatego ustawodawca nie przekroczył przysługującego mu marginesu swobody regulowania stosunków społecznych oraz wyważył ochronę
interesu publicznego oraz ochronę praw podmiotowych właścicieli gruntów. Sąd ten odniósł się także do argumentów na rzecz
niezgodności zakwestionowanej ustawy z 1997 r. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół nr 1). Według
Sądu przepis ten nie nakłada na Państwa-Strony żadnych szczególnych zobowiązań co do odszkodowań za użytkowanie własności
w interesie publicznym, zatem argument, zgodnie z którym zakwestionowany § 4 ustawy z 1997 r. ustanawia wysokość dzierżawnego
na nieproporcjonalnie niskim poziomie, nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, przeniesienie własności gruntu na podstawie
§ 7 i nast. ustawy z 1997 r. należy rozpatrywać w szerszym kontekście konsolidacji gruntów. Konsolidacji przyświecał cel ustanowienia
zintegrowanych jednostek gruntowych, zgodnie z potrzebami indywidualnych właścicieli, za ich zgodą oraz z poszanowaniem ogólnych
wymagań co do ukształtowania krajobrazu, środowiska oraz rozwoju inwestycji. Zakwestionowane przepisy ustawy z 1997 r. nie
wpłynęły, zdaniem Sądu, na wspomniany interes publiczny konsolidacji gruntów. Sąd słowacki orzekł również, że odszkodowanie
dla właścicieli gruntów na podstawie § 11 ustawy z 1997 r. jest odpowiednie oraz zgodne z wymaganiami art. 1 Protokołu nr
1, właścicielom gruntów przysługiwał bowiem wybór między alternatywnymi gruntami a odszkodowaniem pieniężnym. Działkowcy nie
ponoszą odpowiedzialności za to, że właściciele gruntów zostali pozbawieni możliwości korzystania z ich własności pod rządami
reżimu, który nie szanował zasad demokratycznych. Ponadto, użytkownicy gruntów poprzez swoje użytkowanie przyczynili się do
wzrostu wartości gruntów. A zatem przepisy ustawy z 1997 r. ustalające odszkodowania dla właścicieli na podstawie wartości
gruntów z początku użytkowania przez działkowców są zgodne z Konstytucją.
3.8. Słowacka regulacja z 1997 r. została jednak zaskarżona do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC), a ten w wyroku
z 27 listopada 2007 r. w sprawie Urbárska obec Trenčianske Biskupice przeciwko Słowacji (dalej: sprawa Urbárska) orzekł o naruszeniu art. 1 Protokołu nr 1, uznając za naruszające prawo własności unormowanie dotyczące przeniesienia własności
gruntów skarżącego na rzecz członków stowarzyszenia działkowców oraz przymusowego najmu gruntów skarżącego na warunkach określonych
w ustawie z 1997 r.
3.8.1. Odwołując się do swojego orzecznictwa, ETPC zaznaczył w sprawie Urbárska, że art. 1 Protokołu nr 1 dozwala na wywłaszczenie tylko wtedy, jeśli jest ono zgodne z zasadą praworządności, dokonywane
jest w interesie publicznym, w uzasadnionym celu i przy użyciu środków proporcjonalnych do zamierzonego celu. Pojęcie interesu
publicznego jest przy tym rozumiane szeroko. W szczególności, w przypadku wywłaszczenia zwykle brane są pod uwagę kwestie
polityczne, ekonomiczne i socjalne. ETPC stwierdził, że z tych racji państwom-stronom Konwencji przysługuje szeroki margines
swobody w definiowaniu interesu publicznego. Szczególne znaczenie ma to w okresie transformacji ustrojowych państw. Co więcej,
wywłaszczenie może być dokonane w interesie publicznym również wtedy, gdy przeprowadzane jest w określonym legitymowanym celu
społecznym czy ekonomicznym, lecz większość społeczeństwa nie będzie bezpośrednio korzystać z odebranej własności.
3.8.2. Orzekając w sprawie Urbárska, ETPC badał, czy została zachowana równowaga między kolidującymi ze sobą interesami, bo chociaż art. 1 Protokołu nr 1 nie
gwarantuje prawa do pełnego odszkodowania w każdym wypadku, to jednak w podobnych sprawach istnieje bezpośredni związek między
wagą lub konkurencyjną naturą interesu publicznego, który państwo zamierza chronić, a odszkodowaniem, które jest zagwarantowane
w ramach art. 1 Protokołu nr 1. Balansując zakres i stopień ważności interesu publicznego oraz naturę i kwotę odszkodowania,
należy zastosować skalę opadającą.
3.8.3. ETPC uznał, że ideologia i praktyka reżimu funkcjonującego w Czechosłowacji do 1989 r. uniemożliwiała przez dekady
korzystanie z własności członkom skarżącego stowarzyszenia oraz ich potomnym. Ustanowienie ustawy o regulacji własności gruntów
i innych nieruchomości rolnych (č. 229/1991 Zb.) umożliwiło im odzyskanie prawa do pełnego władztwa nad ich gruntami po wygaśnięciu
okresu obowiązkowej dzierżawy. Jednakże ustawodawca zmienił tę regulację poprzez uchwalenie ustawy z 1997 r., dając pierwszeństwo
interesom dzierżawców i uprawniając ich do uzyskania własności gruntów, na których prowadzone były ogrody działkowe. Argument,
że ograniczenie takie jest dopuszczalne w kontekście zwiększenia wartości gruntu przez nakłady działkowców, można przeciwstawić
do pewnego stopnia innej tezie: działkowcy przez długi czas mogli czerpać korzyści z gruntów niestanowiących ich własności
(zob. § 127). Znaczenie ma również fakt, że przez dłuższy okres działkowcy nie uiszczali opłat za korzystanie z gruntów, które
z założenia jedynie czasowo były im oddane w dzierżawę. Dopiero na początku transformacji gospodarki w wolnorynkową ustawodawca
zobowiązał działkowców do płacenia czynszu dzierżawnego, a właścicieli gruntów do wypłacenia odszkodowań działkowcom w razie
nieprzedłużania umowy dzierżawy (zob. § 128-129). ETPC stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie deklarowany interes publiczny
nie był na tyle szeroki i konkurencyjny wobec praw skarżących, by uzasadnić przyjętą różnicę pomiędzy realną, rynkową wartością
odbieranych gruntów a wysokością wypłacanego skarżącym odszkodowania za wywłaszczenie i w konsekwencji orzekł naruszenie art.
1 Protokołu nr 1 do Konwencji.
3.8.4. Za niedopuszczalne na gruncie tego unormowania konwencyjnego ETPC uznał także nałożony na właścicieli obowiązek ustanawiania
dzierżawy ich gruntów na rzecz działkowców. Zgodnie z akapitem 2 art. 1 Protokołu nr 1 Państwa-Strony mają prawo wydawać akty
normatywne, pozwalające kontrolować w interesie ogółu korzystanie z własności. Jednakże każdorazowo unormowanie takie powinno
być wydane w legitymowanym celu, a przyjęte przez prawodawcę środki – proporcjonalne do tego celu. W sprawie Urbárska strony nie kwestionowały samego faktu ograniczenia korzystania z własności w rozumieniu Konwencji. Jednym z celów słowackiej
ustawy z 1997 r. było bowiem określenie warunków użytkowania przez działkowców gruntów i określenie wysokości czynszu dzierżawy
w sytuacjach, w których wysokość ta nie została ustalona przez wcześniejsze umowy lub na podstawie wcześniejszych regulacji
prawnych. Dlatego ETPC nie znalazł powodów do kwestionowania istnienia legitymowanego celu ustawy z 1997 r. Nie wyważała ona
jednak odpowiednio interesu ogółu oraz interesów właścicieli gruntów, na których powstały i funkcjonowały ogrody działkowe.
Żadne racje nie przemawiały za ustaleniem czynszu dzierżawnego na ustawowo zaniżonym poziomie, co było niezgodne z prawem
skarżącego do niezakłóconego korzystania z własności, a w konsekwencji naruszało art. 1 Protokołu nr 1. Powyższych kwestii
dotyczą jeszcze inne wyroki wydane przez ETPC w sprawach słowackich (zob. np. z 3 listopada 2009 r. w sprawie Jenisová, skarga nr 58764/00).
W wyniku tych wyroków ETPC Słowacja przyjęła ustawę, która weszła w życie 1 kwietnia 2011 r. Reguluje ona na nowo czynsz z
tytułu użytkowania gruntów przez działkowców.
3.9. Niemieckie prawo działkowe ma długą tradycję (por. L. Mainczyk, Bundeskleingartengesetz. Praktiker-Kommentar. Hütig Jehle Rehm GmbH, Heidelberg-München-Landsberg-Berlin 2006, s. 3 i n.). Pierwszym aktem rangi ustawy w Republice Weimarskiej
dotyczącym funkcjonowania ogródków działkowych była ordynacja o ogródkach działkowych oraz o dzierżawie drobnych gruntów z
dnia 31 lipca 1919 r. (RGBl. I 1919 Nr 150, s. 1371 i n.). Ustawa ta ustanowiła szczególny tryb wypowiadania umów dzierżawy
ogródków działkowych, regulację czynszów dzierżawy ogródków działkowych oraz szczególne wymagania co do treści umów dzierżawy
ogródków działkowych. W okresie wielkiego kryzysu końca lat 20. ogródki działkowe stanowiły istotne zabezpieczenie egzystencji
ludzi ubogich.
Rozporządzenie Prezydenta Rzeszy z 7 października 1931 r. o zabezpieczeniu gospodarki i finansów oraz o zwalczaniu ekscesów
politycznych wprowadziło do niemieckiego prawa działkowego urząd Komisarza Rzeszy podporządkowanego bezpośrednio Kanclerzowi
Rzeszy, któremu na podstawie wspomnianego rozporządzenia przysługiwało prawo wywłaszczania gruntów za odszkodowaniem w celu
utworzenia ogrodów działkowych do oddania do dyspozycji bezrobotnym albo przeznaczenia na cele drobnego osadnictwa na przedmieściach.
Już w okresie III Rzeszy ustawa z dnia 26 czerwca 1935 r. uzupełniająca ordynację o ogródkach działkowych oraz dzierżawie
drobnych gruntów (RGBl. I 1935 Nr 67, s. 809-810) dodatkowo utrudniła wypowiadania stosunków dzierżawy przez wydzierżawiających
w ten sposób, że stałe użytkowanie ogródka działkowego w celach mieszkaniowych przestało stanowić podstawę wypowiedzenia dzierżawy
ogródka działkowego, jeśli posiadacz altany zamieszkał w niej przed 31 marca 1935 r., jeśli nie mógł,| wystarać się o inne
zakwaterowania w odpowiednich warunkach.
Wreszcie rozporządzenie z dnia 27 września 1939 r. o ochronie przed wypowiedzeniem dzierżawy (RGBl. I 1939, s. 1966) wprowadziło
ogólny zakaz wypowiadania dzierżawy ogródków działkowych przez wydzierżawiających. Rozporządzenie z dnia 23 maja 1942 r. o
ochronie przed wypowiedzeniem oraz o innych przepisach dotyczących ogródków działkowych (RGBl. I 1949 Nr 56, s. 343 i n.)
wprowadziło listę wyjątków od tego zakazu. W rozporządzeniu tym upoważniono również Ministra Pracy Rzeszy, w porozumieniu
z Ministrem Rzeszy do spraw Wyżywienia i Gospodarki Rolnej, do tworzenia, łączenia lub rozwiązywania zrzeszeń lub stowarzyszeń
działkowców, a także do ustalania, zmieniania lub uzupełniania statutów tych organizacji. Wyższy organ administracji mógł
m.in. zarządzić, że w umowy zawarte z poszczególnymi działkowcami może wstąpić w charakterze poddzierżawcy przedsiębiorstwo
działkowe użyteczności publicznej, jeśli jest to konieczne do prawidłowego i celowego gospodarowania gruntem. Rozporządzenie
z dnia 15 grudnia 1944 r. (RGBl. I 1994 Nr 65, s. 345 in.) zmodyfikowało wyjątki od zakazu wypowiadania dzierżawy ogródków
działkowych przez wydzierżawiających.
3.9.1. Po wojnie w RFN w dalszym ciągu obowiązywała ustawa z 1919 r., znowelizowana w 1969 r. (BGBl. I s. 1013). Nowelizacja
ułatwiła wypowiadanie stosunku dzierżawy przez wydzierżawiającego. Ostatecznie ustawę z 1919 r. zastąpiła ustawa z 1983 r.
(Bundeskleingartengesetz, dalej: ustawa z 1983 r.), która nie przyznaje prawa własności, użytkowania lub zarządzania ogródkami działkowymi jednej organizacji.
3.9.2. Powstanie NRD wprowadziło kolejne komplikacje do niemieckiego prawa działkowego. Obowiązywały tam regulacje szczególne,
dotyczące ogródków działkowych. Na początku lat 50-tych jako stowarzyszenie zarejestrowane (e.V. czyli eingetragener Verrein) powstał Związek Działkowców i Drobnych Hodowców (Verband der Kleingärtner, Siedler und Kleintierzüchter; dalej: VKSK). Osobowość prawną VKSK nabyło na podstawie rozporządzenia z 22 kwietnia 1954 r. o wspieraniu działkownictwa
i osadnictwa oraz drobnej hodowli. Rozporządzenie z 3 grudnia 1959 r. o działkownictwie, osadnictwie i drobnej hodowli wprowadziło
monopol VKSK w zakresie prawa do dzierżawienia gruntów w celu poddzierżawy działkowcom, chociaż w literaturze wskazuje się,
że w praktyce zdarzały się jednak niekiedy przypadki bezpośredniego dzierżawienia gruntów państwowych przez działkowców (por.
W. Ernst, W. Bielenberg, M. Krautzberger – komentarz do § 20a ustawy z 1983 r.: Kommentar zum BKleinG, [w:] W. Ernst, W. Zinkahn; Baugesetzbuch. Kommentar, München 2008). Ponadto w NRD kwestie ogrodów działkowych regulowały takie akty normatywne jak: rozporządzenie z 19 grudnia
1984 r. o odpowiedzialności rad gmin, okręgów miejskich oraz miast przy wznoszeniu oraz modyfikacji budowli przez ludność,
rozporządzenie o budowlach ludności, przyznające warunkowo na postawie uchwały rady (gminy, miasta etc.) kompetencje zarządowi jednostki VKSK do udzielania zgody na dokonywanie zmian w budowlach znajdujących się, a także wprowadzające
zakaz budowania garaży w ogródkach działkowych oraz drugie rozporządzenie o budowlach ludności z 14 sierpnia 1989 r., modyfikujące
nieznacznie regulacje rozporządzenia z 19 grudnia 1984 r., np. poprzez dopuszczenie w wyjątkowych sytuacjach możliwości wybudowania
garażu w ogródku działkowym na podstawie decyzji przewodniczącego rady okręgu.
3.9.3. W zjednoczonych Niemczech obowiązuje kilka rodzajów stosunków dzierżawnych ogródków działkowych, w tym przede wszystkim:
– dzierżawa zawiązana w landach zachodnich pod rządami ustawy z 1919 r. oraz BGB;
– dzierżawa zawiązana w landach zachodnich pod rządami ustawy z 1919 r., znowelizowanej w 1969 r. oraz BGB;
– dzierżawa zawiązana w landach zachodnich pod rządami ustawy z 1983 r. oraz BGB;
– dzierżawa zawiązana w landach wschodnich pod rządami rozporządzenia z 1954 r. oraz BGB;
– dzierżawa zawiązana w landach wschodnich pod rządami rozporządzenia z 1959 r. oraz BGB;
– dzierżawa zawiązana w landach wschodnich pod rządami rozporządzenia z 1959 r. oraz kodeksu cywilnego NRD;
– dzierżawa zawiązana w landach wschodnich w zjednoczonych Niemczech.
3.9.4. Dotychczas Federalny Sąd Konstytucyjny (dalej: FSK), dwukrotnie orzekał w przedmiocie konstytucyjności norm stanowiących
podstawę funkcjonowania ogródków działkowych w Niemczech. W wyroku z 12 czerwca 1979 r. FSK dokonał kontroli konstytucyjności
przepisów ustawy z 1919 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 1969 r. FSK orzekł wówczas m.in., że niezgodne z ustawą zasadniczą
jest podporządkowanie prywatnych wydzierżawiających szczególnemu reżimowi umów dzierżawy ogródków działkowych (sztywne ceny,
wyłączenie możliwości zawierania umów na czas określony), a także, że zastrzeżenie udzielenia zgody na wypowiedzenie umowy
dzierżawy ogródków działkowych nie odpowiada wymaganiom państwa prawa. Z kolei w wyroku z 23 września 1992 r. FSK rozstrzygał
o konstytucyjności przepisów ustawy z 1983 r. o regulacji czynszów dzierżawnych, stwierdzając, że ograniczenie czynszu dzierżawy
ogródków działkowych jest w swojej wysokości dla prywatnych dzierżawców niezgodne z zasadą ochrony własności wyrażoną w art.
14 ustawy zasadniczej. Skarżący inicjujący omawiane postępowanie przed FSK wniósł także skargę do ETPC, w którym Trybunał
orzekł w przedmiocie naruszenia art. 6 Konwencji (zob. wyrok z 1 lipca 1997 r. w sprawie Pammel przeciwko Niemcom, nr 17820/91).
W uzasadnieniu wyroku FSK z 14 lipca 1999 r. porównał szczególne reżimów wypowiadania stosunków umownych, których przedmiotem
były z jednej strony grunty, na których ustanowiono ogródki działkowe, a z drugiej strony zaś grunty służące do spędzania
czasu wolnego lub do wypoczynku. Należy przy tym zaznaczyć, że wspomniane orzeczenie nie dotyczyło konstytucyjności przepisów
o funkcjonowaniu ogródków działkowych, lecz dostosowania stosunków umownych między właścicielami gruntów służących do spędzania
czasu wolnego lub do wypoczynku oraz korzystającymi z nich w celu wypoczynku na podstawie k.c. NRD oraz ustawy z 21 września
1994 r. o dostosowaniu prawa zobowiązaniowego na skutek zjednoczenia Niemiec (Schuldrechtsanpassungsgesetz; dalej: ustawa dostosowująca). FSK orzekł w omawianym wyroku, że zaskarżone przepisy ustawy dostosowującej w zakresie, w jakim
zgodne są z prawem własności gwarantowanym konstytucyjnie (art. 14), zgodne są też z konstytucyjną zasadą równości (art. 3),
mimo że właściciele gruntów służących do spędzania czasu wolnego lub do wypoczynku, którzy podlegają regulacjom ustawy dostosowującej,
są gorzej traktowani od właścicieli gruntów, które na terytorium byłej NRD są użytkowane w ramach ogrodów działkowych i z
tego powodu podlegają przepisom ustawy z 1983 r.
Trzeba przy tym zauważyć, że obie grupy właścicieli gruntów podlegają w Niemczech szczególnym w stosunku do k.c. regulacjom
wypowiadania stosunków dzierżawy. FSK orzekł, że odmienne traktowanie obu grup właścicieli jest obiektywnie uzasadnione, skoro
już ustawodawca traktatu zjednoczeniowego objął ogródki działkowe znajdujące się na terytorium byłej NRD regulacjami federalnego
prawa działkowego. Prawo to ustanowione zostało na czas nieokreślony, dlatego też właściciele gruntów objętych regulacjami
federalnego prawa działkowego na czas nieograniczony podlegają przy wypowiadaniu stosunków dzierżawy ograniczeniom wskazanym
w federalnej ustawie o ogródkach działkowych. Tymczasem zaskarżone normy ustawy dostosowującej mają charakter „społecznie
amortyzujący” i ograniczony w czasie. To odróżnia je istotnie od regulacji federalnej ustawy o ogródkach działkowych, które
zostały ustanowione na czas nieokreślony. FSK uznał, że związane z tym faktem niekorzystne skutki są nieuniknione w okresie
przejściowym i nie prowadzą do naruszenia ogólnej zasady równości.
3.10. Normowanie ogródków działkowych na obszarze dwóch zbadanych byłych państw komunistycznych i powstałego na tym tle po 1989
r. orzecznictwa sądów konstytucyjnych wskazuje na kilka istotnych podobieństw. Po pierwsze, w każdym z państw, których system
prawny został poddany analizie, w okresie komunizmu ustawodawca zdecydował się utworzyć organizację mającą wyłączność w zakresie
tworzenia ogrodów działkowych i zarządzania nimi. Po 1989 r. monopol został zniesiony, chociaż tak na Słowacji, jak i w niemieckich
landach wschodnich istnieją zrzeszenia mające dominującą pozycję na tym polu. Po drugie, dostrzegalna jest przed 1989 r. podobna
ochrona stosunku dzierżawy między właścicielem gruntu a bezpośrednio działkowiczem lub organizacją zrzeszającą działkowców.
Ochrona ta niekiedy była na tyle silna, że stanowiła istotną ingerencję w sferę praw właścicielskich. W Niemczech dysproporcja
ta została dostrzeżona przez ustawodawcę i następowała stopniowa modyfikacja uprzywilejowanej pozycji działkowców lub organizacji
zrzeszającej działkowców. Natomiast na Słowacji ustawodawca nie dokonał zmian, a tamtejszy Sąd Konstytucyjny uznał stan prawny
za zgodny z konstytucyjnym prawem własności. Takie podejście zostało uznane przez ETPC za naruszające prawo własności.
3.11. W Austrii kwestię tworzenia i funkcjonowania ogrodów działkowych reguluje ustawa z 16 grudnia 1958 r. (Bundeskleingartengesetz; BGBl. Nr 6/1959, ze zm.). Ustawodawca nie określa, na jakich terenach mogą być urządzane ogródki działowe; co więcej ogródki
mogą, ale nie muszą, być położone w obrębie zespołu ogrodowego (Kleingartenanlage). Sam ogródek jest definiowany jako grunt lub część gruntu o powierzchni 120-650 m² (chyba, że większe dopuszczają przepisy
prawa budowlanego), przeznaczony do prywatnego korzystania (niesłużące prowadzeniu działalności gospodarczej) i odpoczynku.
Utworzenie ogródka jest możliwe na dwa sposoby. Po pierwsze, poprzez zawarcie umowy dzierżawy generalnej (Generalpachtvertrag) gruntu lub części gruntu w celu oddawania go użytkownikom ogródków w dzierżawę przez uprawnionego do gruntu (typowo: właściciela
gruntu), zwykle z gminą, ze stowarzyszeniem działkowców, ze związkiem stowarzyszeń działkowców albo z przedsiębiorcą, który
oddaje ogródki do używania swoim pracownikom (Betriebsangehörigen). Następnie ogródki (grunt lub część gruntu) są oddawane w poddzierżawę działkowcom (Unterpacht). Po drugie, utworzenie ogrodu działkowego może odbyć się na mocy umowy dzierżawy indywidualnej między właścicielem gruntu
i działkowcem (Einzelpacht); do której stosuje się niektóre (ale nie wszystkie) przepisy ustawy.
Umowa dzierżawy, poddzierżawy i dzierżawy indywidualnej może zostać zawarta na czas oznaczony lub nieoznaczony. Umowy na czas
oznaczony są jednak dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli okres dzierżawy przekracza 10 lat. Umowa zawarta na okres krótszy jest
uważana za umowę zawartą na okres 10 lat. W umowie należy oznaczyć czynsz odpowiedni do położenia i przydatności gruntu; przepisy
regulują również zasady zmiany wysokości czynszu.
Jeżeli została zawarta umowa dzierżawy generalnej, może ona zostać wypowiedziana na koniec roku kalendarzowego z półrocznym
okresem wypowiedzenia (krótsze okresy obowiązują, jeżeli grunt jest potrzebny do celów transportu kolejowego, lotniczego lub
zaopatrzenia w energię), z tym, że wydzierżawiający może wypowiedzieć umowę zawartą na czas nieoznaczony tylko z powodów wyliczonych
w ustawie.
Wypowiedzenie może nastąpić tylko przed sądem; co więcej wypowiedzenie z powodu zwłoki może zostać uchylone, jeżeli generalny
dzierżawca nie dopuścił się rażącego niedbalstwa i w toku postępowania zapłacił zaległość.
Powstanie ogrodu działkowego (zespołu ogrodów) zależy zatem wyłącznie od woli stron, zawarcie umowy następuje swobodnie, brak
jest przymusu jego utworzenia. Natomiast jeżeli ogródek zostanie już utworzony, jego likwidacja napotyka na ograniczenia,
które jednak nie krępują nadmiernie swobody uprawnionego do gruntu (właściciela) w dysponowaniu gruntem, w szczególności wówczas,
jeżeli może on zostać przewidziany na cele budowlane. Ustawa reguluje szczątkowo stowarzyszenia działkowców i związki stowarzyszeń
działkowców (§ 19) w ten sposób, że uznaje za nie te stowarzyszenia, których celem jest wspieranie ogrodnictwa działkowego
i ochrona interesów działkowców. Jeżeli mamy do czynienia z takim stowarzyszeniem, jest ono zobowiązane do oddawania gruntów
będących ich własnością w poddzierżawę działkowcom, chyba że są one przeznaczone na urządzenia wspólne. Sankcji na naruszenie
tego nakazu jednak brak. W ustawie brak jest ograniczenia, że tereny będące w posiadaniu związków lub stowarzyszeń mogą być
oddawane w poddzierżawę albo dzierżawę indywidualną na ogródki tylko członkom tych stowarzyszeń lub związków działkowców.
Jedyne ograniczenie w tej dziedzinie dotyczy sytuacji, w której umowę dzierżawy generalnej zawarł przedsiębiorca, ponieważ
wtedy ogródki powinny zostać oddane w poddzierżawę jego pracownikom (Betriebsangehörigen).
Umowa poddzierżawy zawarta przez generalnego dzierżawcę z działkowcem także może być zawarta na czas nieoznaczony lub oznaczony
nie krótszy niż 10 lat (krótsze są uważane za zawarte na 10 lat). Stroną umowy może być tylko osoba fizyczna albo małżeństwo
lub osoby pozostające w konkubinacie (Lebensgefährten) łącznie. Dzierżawca ogródka oraz jego małżonek może posiadać tylko jeden ogródek w danym landzie. Czynsz płacony przez poddzierżawcę
oznaczony w umowie odpowiada przypadającym na niego częściom: czynszu płaconego przez generalnego dzierżawcę, podatków i danin
publicznych, kosztów administrowania i kosztów urządzeń wspólnych. Umowy poddzierżawy mogą zostać wypowiedziane na 31 marca
lub na 30 listopada z 3-miesięcznym terminem wypowiedzenia, z tym że generalny dzierżawca może wypowiedzieć działkowcowi umowę
(na czas oznaczony lub nieoznaczony) tylko z ważnych powodów, które są przykładowo wyliczone (np. zaległość w zapłacie czynszu,
przeszkadzające lub nieprzyzwoite zachowanie działkowca, dopuszczenie się przez działkowca przestępstwa przeciwko generalnemu
dzierżawcy, niewykorzystanie gruntu jako ogródka). Prawo do ogródka może zostać przeniesione na zasadach przewidzianych w
ustawie, jest niedziedziczne, ale przepis przewiduje instytucję podobną do naszego wstąpienia w stosunek najmu (na oświadczenie,
nie z mocy prawa).
Podobnie jak przy umowie dzierżawy generalnej, konstrukcja uzyskania prawa do ogródka działkowego jest pozostawiona autonomii
stron. Raz powstałe prawo do ogródka (dzierżawa) staje się jednak prawem o charakterze trwałym, a możliwość jego odebrania
lub wygaśnięcia jest ograniczona.
4. Projekt u.r.o.d. w postępowaniu ustawodawczym w Sejmie w 2005 r.
4.1. Przedstawione wyżej ustalenia dowodzą, że prawne gwarancje uprzywilejowanej pozycji majątkowej scentralizowanej, „tworzonej
odgórnie”, z gwarancją monopolu organizacji działkowców nie da się pogodzić z europejskim standardem ochrony prawa własności.
Tymczasem w trakcie prac parlamentarnych nad obowiązującą u.r.o.d. ustalenia te były ignorowane, prowadząc de lege lata do petryfikacji faktycznego monopolu PZD.
Analizując przebieg prac ustawodawczych nad u.r.o.d., warto na wstępie zaznaczyć, że w marcu 2005 r., czyli na kilka miesięcy
przed końcem kadencji Sejmu, do laski marszałkowskiej wpłynęły dwa projekty dotyczące regulacji ogrodów działkowych. Po trzech
miesiącach, jeden projekt (autorstwa grupy posłów SLD) znalazł bezpośrednią drogę na wspólne posiedzenie trzech komisji do
pierwszego czytania, natomiast drugi projekt został przez jednego z marszałków zakwestionowany i skierowany do Komisji Ustawodawczej
w ramach kontroli jego konstytucyjności.
Wątpliwości natury konstytucyjnej były już przedstawiane w trakcie pierwszego czytania poselskiego projektu ustawy o rodzinnych
ogrodach działkowych (druk nr 3905/IV kadencja Sejmu), które odbyło się 30 czerwca 2005 r. na posiedzeniu Komisji: Ochrony
Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej oraz Skarbu Państwa, obradujących
pod przewodnictwem posłów Waldy Dzikowskiego z PO i Jana Kochanowskiego z SLD.
4.2. Podczas pierwszego czytania w komisjach dopuszczonego do dyskusji projektu zgłaszano m.in. wniosek formalny o odrzucenie go
z powodu wielu zastrzeżeń natury konstytucyjnej. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Infrastruktury Andrzej Bratkowski, oceniając
projekt ustawy, zwrócił uwagę na fakt, że projekt utrzymuje monopol PZD przyjęty w ustawie z 1981 r.
Posłowie zwracali uwagę na kontrowersyjne brzmienie art. 6 projektu, który odnosił definicję rodzinnego ogrodu działkowego
wyłącznie do gruntów pozostających we władaniu PZD (posłowie Marek Suski i Marek Kuchciński – PiS; prawnik Biura Legislacyjnego
Kancelarii Sejmu dalej: BLKS Mariusz Przerwa). Posłanka Joanna Grobel-Proszowska (SLD) zaproponowała dopisać do art. 8 projektu
wyrazy „jak i innych ogrodów pracowniczych”, tak by nadać mu następujące brzmienie: „Istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów
działkowych, jak i innych ogrodów pracowniczych, powinny uwzględniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego”. Prezes
PZD Eugeniusz Kondracki stwierdził jednak, że projekt ustawy dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych i nie należy w nim zapisywać
nic, co wykracza poza te rodzinne ogrody działkowe, które już są. Przedstawiciel BLKS, Mariusz Przerwa poparł to stanowisko.
Taka zmiana zrodziłaby, jego zdaniem, ujemne konsekwencje dla tej regulacji i cały projekt należałoby przepracować i poszerzyć,
tak by dotyczył nie tylko rodzinnych ogrodów działkowych. W praktyce oznaczałoby to napisanie ustawy od początku, aby objęła
wszystkie ogrody działkowe, nie tylko rodzinne. Uznał, że nie wystarczy wprowadzić w art. 8 jednej takiej zmiany, bo to oznaczałoby
wprowadzenie nowej filozofii tej ustawy.
Poseł Jan Kochanowski z SLD, odnosząc się do treści art. 10 projektu wskazał, że słowa „mogą być oddawane nieodpłatnie” oznaczają,
iż decyzję o takim oddaniu podejmuje samorząd i może przekazać nieodpłatnie, ale nie musi. Jednakże prawnik BLKS Mariusz Przerwa
stwierdził, że art. 10 łączy się z art. 11, do którego BLKS ma poważne wątpliwości natury konstytucyjnej. Z art. 11 wynika
bowiem, że PZD za te grunty nie musi wnosić gminie jakichkolwiek opłat. Poseł Władysław Stępień z SLD zaznaczył, że obydwa
rozwiązania proponowane w art. 10 i art. 11 są przepisane z obecnie obowiązującej ustawy.
Mariusz Przerwa z BLKS zgłosił również wątpliwości do przyznania PZD monopolu polegającego na tym, że tylko i wyłącznie PZD
może zrzeszać działkowców. W odpowiedzi posłanka Joanna Grobel-Proszowska (SLD) zauważyła, że podobnie jest w ustawie – Prawo
łowieckie, gdzie Polski Związek Łowiecki jest właścicielem nieruchomości, które wybudowali wszyscy członkowie związku, i też
jest monopolistą, zaś niezrzeszona posłanka Barbara Blida zaznaczyła, że projekt dotyczy tzw. specustawy. Poseł Marek Suski
z PiS stwierdził, że specustawa o Polskim Związku Łowieckim była ustawą typowo lobbystyczną i była silnie krytykowana, absurdalne
jest przywoływanie jej jako przykładu budowania prawa w Polsce. Poseł Marek Dyduch z SLD bronił projektu i argumentował, że
w Polsce jest tylko jedna instytucja, która może się w tej sprawie wypowiedzieć, i jest to Trybunał Konstytucyjny, jeżeli
posłowie mają jakieś wątpliwości, to niech zaskarżą do niego ustawę. Wniósł, aby wnioski i pytania o konstytucyjność, jeśli
nadal będą zgłaszane, uchylać.
4.3. Dnia 1 lipca 2005 r. Komisje: Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Samorządu Terytorialnego i Polityki
Regionalnej oraz Skarbu Państwa, obradujące pod przewodnictwem posła Jana Kochanowskiego z SLD, odbyły posiedzenie, stanowiące
kontynuację pierwszego czytania poselskiego projektu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (Biuletyn nr 4850/IV kadencja
Sejmu). W posiedzeniu uczestniczyli przedstawiciele: Ministerstwa Infrastruktury z podsekretarzem stanu Andrzejem Bratkowskim,
PZD z prezesem Eugeniuszem Kondrackim.
W opinii z 6 lipca 2005 r. w sprawie projektu u.r.o.d. (druk nr 3905) ekspert M. Granat wskazał na niekonstytucyjność art.
10, art. 11 ust. 2, art. 24 i art. 33 projektu. Stwierdził, że art. 11 ust. 2 jest ewidentnie sprzeczny z konstytucyjnym przepisem
o ochronie własności, gdyż już w wyroku o sygn. K 39/00 Trybunał jednoznacznie uznał za kwalifikowane naruszenie prawa własności
przez przepisy ustawowe, które nieodpłatnie i preferencyjnie przekazywały nieruchomości w użytkowanie wieczyste, co z kolei
zakłada art. 10 projektu albo niezależnie od woli właściciela rozporządzały nieruchomością (art. 11 ust. 2). Nieodpłatnie
korzystanie z cudzych praw majątkowych jest podwójnym uprzywilejowaniem PZD. Tego typu rozwiązanie ustawowe zostało już zdyskwalifikowane
przez Trybunał w wyroku z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). Za wyraz wyjątkowej arogancji wobec
respektowania zasady równości wobec prawa uznał ekspert art. 24 ust. 2 zwalniający z odpowiedzialności PZD i jego członków,
przy jednoczesnym braku wskazania innego podmiotu podlegającego odpowiedzialności. Z kolei art. 33 projektu, według M. Granata,
nie odpowiadał wymogom określoności prawa i stwarzał niebezpieczeństwo naruszenia prawa do ochrony danych osobowych. W konkluzji
opinii zostało zawarte stwierdzenie, że uchwalenie projektu w zakresie stanowiącym przedmiot opinii „stanowiłoby wyraz nie
liczenia się z dorobkiem orzeczniczym Trybunału Konstytucyjnego i byłoby forsowaniem arbitralnych rozwiązań preferujących
określony podmiot prawa wbrew określonym zasadom ustrojowym zawartym w Konstytucji RP” (s. 3 opinii).
4.4. Dnia 6 lipca 2006 r. w Sejmie trwała debata na temat projektu ustawy i zostały zgłoszone do niego liczne poprawki. Zestawienie
poprawek zostało przedłożone na piśmie marszałkowi. Sejm głosował 7 lipca 2005 r. Komisja Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych
i Leśnictwa, Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej oraz Komisja Skarbu Państwa, obradujące pod przewodnictwem
posła Jana Kochanowskiego z SLD, rozpatrzyły poprawki zgłoszone w drugim czytaniu poselskiego projektu ustawy o rodzinnych
ogrodach działkowych (druki nr 3905 i 4252/IV kadencja Sejmu; Biuletyn nr: 4892/IV kadencja Sejmu). Posłowie głosowali projekt,
z którym większość z nich nie miała okazji się zapoznać. W trakcie debaty poprawki zostały zgłoszone ustnie bez uzasadnienia.
Mimo to komisje 27 głosami, przy 7 przeciwnych i braku głosów wstrzymujących się, rekomendowały Sejmowi przyjęcie poprawki
nr 1, nadającej nowe brzmienie projektowanej ustawie. 8 lipca 2005 r. w głosowaniu nr 300 Sejm uchwalił u.r.o.d., przy 226
głosach za, 129 przeciw oraz 1 wstrzymującym się od głosu. Senat nie wniósł poprawek. 15 sierpnia 2005 r. Prezydent podpisał
u.r.o.d.
5. Rekonstrukcja zakresu zaskarżenia i ustalenie granic dopuszczalności orzekania w sprawie.
5.1. Przedstawione powyżej orzecznictwo Trybunału stwierdzające niekonstytucyjność szeregu przyjętych rozwiązań ustawowych, jak
również przebieg prac ustawodawczych w Sejmie nad obowiązującą u.r.o.d., wskazują jednoznacznie na uporczywość ustawodawcy
przyjmowania niekonstytucyjnych norm.
Tylko słabym usprawiedliwieniem tej uporczywości jest skala problemu i zakładany przez prawodawcę społeczny oddźwięk tej ustawy.
Dokumentacja przebiegu procesu ustawodawczego wskazuje na szereg, na ogół sprzecznych, interesów, które większość parlamentarna
starała się w 2005 r. uwzględniać. Inne interesy mieli pojedynczy działkowcy, inne władze PZD, inne jednostki samorządu terytorialnego.
Wynik prac Sejmu i Senatu – obowiązująca ustawa (w dużej mierze zakotwiczona treściowo w rozwiązaniach swej poprzedniczki:
ustawy z 1981 r.) – trafia po raz kolejny przed Trybunał Konstytucyjny. Tym razem jednak wnioskodawca zdecydował się na najszerszy
z możliwych zakres zaskarżenia i przedstawił Trybunałowi żądanie zbadania konstytucyjności całej ustawy albo – jako alternatywę
– jej poszczególnych, wskazanych we wniosku przepisów.
5.2. Dlatego w rozpatrywanej sprawie pierwszą i szczególnie istotną kwestią, wymagającą rozważenia przed rozstrzygnięciem
zawisłego wniosku, jest ustalenie zakresu dopuszczalności orzekania co do meritum.
Modyfikacja pierwotnego wniosku Pierwszego Prezesa SN spowodowała rozszerzenie zakresu zaskarżenia. W piśmie zmieniającym
zakres zaskarżenia Pierwszy Prezes SN wniósł o rozpatrzenie przez TK kwestii konstytucyjności całej u.r.o.d. z art. 2, art.
21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz z art. 64 Konstytucji, a w przypadku uznania przez Trybunał takiego
wniosku za nieuzasadniony, wnioskodawca zaznaczył, że podtrzymuje pierwotny wniosek zawarty w piśmie z 22 lutego 2010 r. (wnoszący
o stwierdzenie niezgodności: art. 10 u.r.o.d. z art. 2, art. 32 i art. 64 Konstytucji; art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. z art.
2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 i art. 58 ust. 1 Konstytucji; art. 15 ust. 2 u.r.o.d. z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji;
art. 30 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji; art. 31 ust. 1, 2 i 3 u.r.o.d. z art.
2, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji; art. 31 ust. 4 u.r.o.d. w zakresie, w jakim nie określa w
sposób wyraźny kręgu osób bliskich, które z mocy ustawy wstępują po zmarłym użytkowniku działki w stosunek użytkowania, a
w przypadku, gdy o przydział działki ubiega się więcej niż jedna osoba bliska, pozostawia PZD swobodne uznanie co do wyboru
osoby, na rzecz której nastąpi przydział działki, z art. 2, art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji), rozszerzając go dodatkowo
o orzeczenie niezgodności dalszych przepisów u.r.o.d. (art. 6 u.r.o.d. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 32,
art. 58 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji; art. 13 ust. 1 u.r.o.d. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 58 ust.
1 Konstytucji; art. 17 ust. 2 u.r.o.d. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji; art. 18
u.r.o.d. w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnego ogrodu działkowego w okresie wegetacji roślin od zgody PZD z
art. 21, art. 64 ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji; art. 19 i art. 20 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 167 ust.
4 Konstytucji; art. 24 u.r.o.d. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 167 ust. 2 i 4 Konstytucji).
Ostateczny kształt wniosku przybiera więc postać dwóch alternatywnych zakresów zaskarżenia, które, ściśle rzecz biorąc, pozostają
w relacji ewentualnej. Po pierwsze, wnioskodawca wnosi o zbadanie konstytucyjności całej u.r.o.d., a ewentualnie, jeśli Trybunał
uzna to żądanie za nieuzasadnione, wnioskodawca wnosi o rozstrzygnięcie, czy wskazane przez niego w obu pismach przepisy u.r.o.d.
są zgodne z wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami konstytucyjnymi.
Oznacza to, że w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga dopuszczalność orzekania o konstytucyjności całej ustawy.
6. Dopuszczalność kontroli konstytucyjności całej ustawy w orzecznictwie Trybunału.
6.1. Kwestia kontroli konstytucyjności całej ustawy była kilkakrotnie przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Na gruncie
wypracowanej linii orzeczniczej nie budzi wątpliwości dopuszczalność orzekania o zgodności z Konstytucją całej ustawy, jeśli
przywołany przez wnioskodawcę wzorzec ma charakter normy proceduralnej bądź kompetencyjnej. W takim przypadku Trybunał nie
dokonuje jednak kontroli treści norm wyrażonych w przepisach ustawy, lecz bada konstytucyjność dojścia aktu normatywnego do
skutku.
6.2. Różne wątpliwości wywołuje natomiast orzekanie o zgodności z Konstytucją całej ustawy, jeśli jako wzorce kontroli wnioskodawca
podaje przepisy materialnoprawne. W takim przypadku badana jest bowiem nie konstytucyjność dojścia do skutku aktu normatywnego,
lecz treść norm wyrażonych w tym akcie (por. wyroki TK z: 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98; 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04,
OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117; 27 listopada 2006 r., sygn. K 47/04, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 153; 8 lipca 2008 r., sygn.
K 46/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz.104). W wyroku o sygn. K 8/98 wydanym w pełnym składzie, Trybunał – orzekając w sprawie połączonych
wniosków Rady Miasta i Gminy Margonin, Rady Miasta w Cieszynie oraz Rady Miejskiej w Knurowie o zbadanie konstytucyjności
ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo
własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781, ze zm.) – ustalając zakres kontroli konstytucyjnej stwierdził, że:
„żaden z wnioskodawców nie wskazał konkretnych przepisów zaskarżonej ustawy naruszających, jego zdaniem, konstytucję. Z wniosków
sformułowanych w oparciu o uchwały rad gmin wynika, że kwestionują one ustawę jako całość. Gminy bowiem zarzut niezgodności
z konstytucją kierują przeciwko wprowadzonemu ustawą mechanizmowi przekształcania użytkowania wieczystego we własność, którego
skutkiem jest odjęcie im własności bez ich zgody a nadto – bez odpowiedniej rekompensaty finansowej. Jednocześnie jednak wydaje
się, że wnioski nie trafiłyby do Trybunału, gdyby gminy w zamian za utracone prawo własności otrzymały odpowiednią rekompensatę
finansową” (cz. V, pkt 1 uzasadnienia wyroku).
Dalej jednak Trybunał wskazał na specyfikę kwestionowanej wówczas ustawy, stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie trudno
było „wyłuskać” z tekstu ustawy poszczególne przepisy i poddać je ocenie w oderwaniu od pozostałych. Kwestionowana ustawa
miała bowiem charakter aktu incydentalnego, kompleksowo regulującego określoną procedurę. Jej zastosowanie dotyczyło zamkniętego
kręgu podmiotów i określonego z góry przedziału czasu. Trybunał stwierdził, że:
„W ustawie są oczywiście normy decydujące o charakterze prawnym samego przekształcenia i takie, które mają znaczenie techniczne,
służą jedynie wykonaniu jej podstawowych postanowień” (cz. V, pkt 1 uzasadnienia wyroku).
6.3. Ścisła zależność między normami o fundamentalnym charakterze, konstruującymi mechanizm przyjęty w ustawie, a resztą przepisów
kontrolowanego aktu, które w stosunku do tych pierwszych pełnią „funkcję służebną”, niejako dopełniając je treścią sprawiła,
że rozważając hipotetyczne skutki orzeczenia niekonstytucyjności wszystkich najważniejszych przepisów ustawy Trybunał uznał,
iż takie orzeczenie spowodowałoby, że pozostałe przepisy ustawy „straciłyby rację bytu” (por. cz. V, pkt 1 uzasadnienia wyroku).
W omawianym wyroku o sygn. K 8/98 Trybunał przyjął, że przedmiotem zaskarżenia są wszystkie przepisy ustawy, stwierdzając
jednak, że:
„Założenie to nie przesądza oczywiście wniosku końcowego. Poddanie analizie całego aktu normatywnego z punktu widzenia jego
konstytucyjności, nie oznacza przyjęcia alternatywy: całość zgodna albo całość niezgodna z konstytucją. Zmusza natomiast do
zbadania z punktu widzenia zgodności z konstytucją wszystkich przepisów aktu i prześledzenia poszczególnych przepisów w ich
wzajemnym powiązaniu.” (cz. V, pkt 1 uzasadnienia wyroku).
6.4. Analizując problem dopuszczalności kontroli merytorycznej całej ustawy należy zwrócić uwagę na redakcję sentencji wyroku o
sygn. K 8/98. W dwóch pierwszych punktach sentencji wyroku Trybunał przesądził kwestię konstytucyjności kilku kluczowych przepisów
ustawy, a w trzecim punkcie – kwestię zgodności „ustawy w pozostałym zakresie” z kilkoma konstytucyjnymi wzorcami kontroli
o charakterze materialno-prawnym.
Oznacza to, że w sprawie o sygn. K 8/98 Trybunał dokonał kontroli merytorycznej całej ustawy poprzez kontrolę wszystkich ich
przepisów.
6.5. Szereg podobieństw do obecnie rozstrzyganej sprawy wykazuje sprawa o sygn. K 14/03 (wyrok z 7 stycznia 2004 r., OTK ZU
nr 1/A/2004, poz. 1). Podobieństwa te uwidaczniają się przede wszystkim w konstrukcji wniosku.
Sprawę zainicjowała grupa posłów, którzy wystąpili o stwierdzenie niezgodności w całości ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r.
o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391, ze zm.; dalej: ustawa o NFZ) z art. 2, art.
15 ust. 1, art. 17 ust. 2, art. 20, art. 22, art. 32, art. 68 ust. 2, art. 92 ust. 1 Konstytucji. Alternatywnie wnioskodawca
wniósł o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji poszczególnych przepisów ustawy o NFZ. Zarzuty wnioskodawcy dotyczyły
przepisów o różnym charakterze: od takich, które kreowały podstawę konstrukcji prawnej powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego
i finansowania świadczeń z Narodowym Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ), po przepisy, które dotyczyły jedynie niektórych jego aspektów,
albo rozstrzygnięć o charakterze incydentalnym.
Trybunał uznał, że dla kontroli całej ustawy kluczowe znaczenie miał zarzut niekonstytucyjności art. 36 ust. 1 ustawy o NFZ
w związku z pozostałymi przepisami tej ustawy, dotyczącymi organizacji i zasad działania Funduszu (rozdziały 1 i 4), zasad
zabezpieczenia potrzeb zdrowotnych i organizacji udzielania świadczeń zdrowotnych (rozdziały 5, 6, 7 i 8), gospodarki finansowej
(rozdział 9), zasad nadzoru i kontroli wykonywania zadań NFZ (rozdział 13). Zdaniem Trybunału, wszelkie dalsze przyjęte w
ustawie uregulowania związane były z takim a nie innym ukształtowaniem środków i instytucji Funduszu oraz jego miejscem w
systemie organów i instytucji państwa (zob. cz. III, pkt 1 uzasadnienia w tej sprawie).
Trybunał w sentencji orzekł, że: art. 36 ust. 1 ustawy o NFZ w związku z przepisami tej ustawy dotyczącymi organizacji i zasad
działania NFZ (rozdziały 1 i 4), zasad zabezpieczenia potrzeb zdrowotnych i organizacji udzielania świadczeń zdrowotnych (rozdziały
5, 6, 7 i 8), gospodarki finansowej (rozdział 9), zasad nadzoru i kontroli wykonywania zadań NFZ (rozdział 13), są niezgodne
z art. 68 w związku z art. 2 Konstytucji przez to, że, tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne
i sprawne działanie, naruszają zasady państwa prawnego w zakresie konstytucyjnego prawa obywateli do równego dostępu do świadczeń
opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Jednocześnie Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej wskazanych
przepisów ustawy do 31 grudnia 2004 r. W sentencji wyroku Trybunał orzekł jedynie o niekonstytucyjnych postanowieniach kontrolowanej
ustawy, co spowodowało wyeliminowanie ich z systemu prawa. Niemniej jednak skutkiem orzeczenia była niestosowalność całej
ustawy o NFZ. Trybunał wskazał bowiem, że „uznanie za niezgodne z Konstytucją przepisów ustawy o NFZ, określonych w pkt 1
sentencji wyroku, odnoszących się do podstawowych elementów ustawy o Narodowym Funduszu Zdrowia oznacza, że konieczne jest
opracowanie nowego, całościowego uregulowania prawnego w tym zakresie” (cz. III, pkt 6 uzasadnienia).
Orzeczenie to jest przykładem wyroku, w którym Trybunał rozstrzygnął o niekonstytucyjności fundamentalnych przepisów ustawy,
czy też pewnych mechanizmów prawnych przyjętych przez ustawodawcę. Konsekwencją stwierdzenia ich sprzeczności z Konstytucją
było uznanie przez Trybunał, że wywiera to skutki w stosunku do całej ustawy; mianowicie bezprzedmiotowe stają się pozostałe
części regulacji ustawowej.
6.6. Kolejnym ważnym rozstrzygnięciem w kwestii dopuszczalności orzekania o zgodności całej ustawy z wzorcem o charakterze
materialno-prawnym jest wyrok z 15 grudnia 2004 r. o sygn. K 2/04 z wniosku grupy posłów dotyczącego tzw. mienia zabużańskiego.
Należy zwrócić uwagę, że podobnie jak w aktualnie rozpatrywanej sprawie, wniosek kwestionujący konstytucyjność ustawy z dnia
12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu
Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39; dalej:
ustawa o zaliczaniu) miał charakter alternatywny. Wnioskodawca domagał się kontroli zgodności całej ustawy z art. 2, art.
21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a w przypadku gdyby Trybunał Konstytucyjny nie
uznał zasadności takiego wniosku o dokonanie kontroli z przepisami Konstytucji kilkunastu przepisów ustawy. Rozważając problem
alternatywnych żądań sformułowanych we wniosku Trybunał przyjął za właściwe rozpatrzenie, w pierwszej kolejności, zarzutów
kierowanych pod adresem konkretnych przepisów ustawy, stwierdzając, że:
„Postępowanie takie w wyższym bowiem stopniu odpowiada wymogom ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym w zakresie
powinności wnioskodawcy dotyczącej wskazania przepisów, do których kierowany jest zarzut niekonstytucyjności oraz wyraźnego
określenia wzorców kontroli konstytucyjnej. Uznanie całej ustawy za niekonstytucyjną może, w tym kontekście, nastąpić tylko
w konsekwencji zakwestionowania konstytucyjności podstawowych założeń ustawy, wobec których pozostałe przepisy stanowią w
istocie rzeczy konkretyzację zakwestionowanych założeń, a nadto pozostają w nierozerwalnym związku treściowym z przepisami
zawierającymi normy uznane za podstawowe dla danego uregulowania” (cz. III, pkt 1 uzasadnienia).
Analizując skutki orzeczenia w sprawie o sygn. K 2/04, Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że:
„Trybunał Konstytucyjny, kierując się domniemaniem konstytucyjności, stoi na stanowisku, iż uznanie za niekonstytucyjne przepisów
ustawy z 12 grudnia 2003 r., tj. art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a oraz art. 2 ust. 2 zdanie
1, art. 2 ust. 4 i art. 16 w zakresie wskazanym w sentencji wyroku, nie przesądza o niekonstytucyjności całej ustawy i ma
charakter odcinkowy. Uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy mogą być wyłączone z jej tekstu i zastąpione nowymi uregulowaniami,
bez konieczności uchylania pozostałych postanowień. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska o niezgodności
z Konstytucją ustawy z 12 grudnia 2003 r. w całości, biorąc również pod uwagę okoliczność zgłoszenia przez wnioskodawców alternatywnego
wniosku dokonania kontroli konstytucyjności wskazanych konkretnie przepisów” (cz. III, pkt 17 uzasadnienia).
Sprawa o sygn. K 2/04 stanowi więc przykład rozstrzygnięcia o przepisach ustawy, którego skutkiem była utrata mocy obowiązującej
(odroczona w czasie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji) tylko pewnych przepisów ustawy, bez konsekwencji w postaci niestosowalności
reszty regulacji ustawowych. Innymi słowy, przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie były fundamentalnymi przepisami
ustawy, bez których reszta regulacji ustawowej stawała się bezprzedmiotowa, niestosowalna.
6.7. Dopuszczalność kontroli zgodności całej ustawy z wzorcami o charakterze materialno-prawnym, a nie formalno-prawnym, była również
przedmiotem sprawy K 47/04 (wyrok z 27 listopada 2006 r.) zawisłej z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik wniósł
o zbadanie zgodności (całej) ustawy z 9 lipca 2003 r. o gwarancji zapłaty za roboty budowlane (Dz. U. Nr 180, poz. 1758) z
art. 2, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku w tej sprawie Trybunał stwierdził,
że:
„Na wstępie Trybunał Konstytucyjny rozważył kwestię zakresu zaskarżenia. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył całą ustawę
z 9 lipca 2003 r. o gwarancji zapłaty za roboty budowlane (…), choć konkretne zarzuty postawił art. 1-5. W tej sytuacji, choć
Trybunał Konstytucyjny podzielił tylko część zastrzeżeń wnioskodawcy, to wypowiedzieć się musi o wszystkich jej przepisach”
(cz. III, pkt 1 uzasadnienia).
W dalszej części uzasadnienia potwierdził to założenie, odnosząc się do zarzutu niezgodności zaskarżonej ustawy z art. 22
Konstytucji. Uznał bowiem, że:
„(…) w świetle uzasadnienia wniosku zarzut ów dotyczy w istocie tylko art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy gwarancyjnej. Skoro jednak
petitum wniosku obejmuje całą ustawę, to zachodzi konieczność rozstrzygnięcia w tym aspekcie o wszystkich jej przepisach, które nie
łamią zasad wynikających z art. 2 Konstytucji (czyli z wyjątkiem art. 4 ust. 4 i art. 5 ust. 1-2) (cz. III, pkt 6 uzasadnienia).
Założenie to nie znalazło jednak pełnego odzwierciedlania w sentencji wyroku, która przyjęła postać rozstrzygnięcia o kilku
tylko (a nie wszystkich) przepisach ustawy.
6.8. Z kolei w wyroku z 8 lipca 2008 r. o sygn. K 46/07 dotyczącym konstytucyjności ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu
i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880), Trybunał orzekł niezgodność całej ustawy
z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że przedmiotem kontroli był ukształtowany w kilku fundamentalnych
przepisach mechanizm (por. cz. III, pkt 1 uzasadnienia). Zarzuty wniosku dotyczyły kilku przepisów ustawy (obowiązek uzyskania
pozwolenia na utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego), z zaznaczeniem, że pozostałe przepisy kontrolowanej ustawy
(definiujące wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, określające elementy wniosku i treść samego zezwolenia na utworzenie takiego
obiektu wraz z przesłankami cofnięcia zezwolenia oraz przepisy dotyczące przeniesienia zezwolenia na inny podmiot) mają charakter
„pochodny”, więc zakwestionowanie samego obowiązku uzyskiwania zezwolenia na utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego
prowadzić będzie do uznania ich bezprzedmiotowości i w konsekwencji uznania całej ustawy za godzącą w art. 20 i art. 22 Konstytucji.
6.9. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należy stwierdzić, że Trybunał dopuszcza kontrolę całej ustawy z wzorcami o charakterze
materialnoprawnym, a więc kontrolę treści zawartych w niej norm. Jego linia orzecznicza w sprawach tego rodzaju kontroli nie
jest jednak jednolita. Różnice dotyczą zarówno kryteriów ustalania, czy wniosek spełnia rygory przewidziane w ustawie z dnia
1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) co do wskazania przedmiotu
i wzorców kontroli oraz przedstawiania zarzutów, jak i sposobu rozumienia takiego wniosku. W szczególności Trybunał rozumie
go jako żądanie kontroli każdego przepisu ustawy albo żądanie kontroli fundamentalnych norm ustawy, bez których ustawa nie
może funkcjonować.
Na te różnice zwraca uwagę Marszałek Sejmu, wskazując, w piśmie z 8 grudnia 2010 r., że żądanie uchylenia ustawy w całości
może być objęte wnioskiem uprawnionego podmiotu, jako odrębny punkt zaskarżenia. Ustawa (w całości) jest w takich wypadkach,
według Marszałka Sejmu, samodzielnym przedmiotem kontroli konstytucyjności i należy ją traktować tak samo jak zaskarżenie
konkretnego przepisu ustawy ze wszelkimi wymogami płynącymi z zasady skargowości (określenie przedmiotu i podstawy kontroli
konstytucyjności oraz sformułowanie zarzutów co do meritum). Sprawa uchylenia całej ustawy może wystąpić w trakcie kontroli jej konstytucyjności, kiedy Trybunał jest przekonany, że
zasadnicze (zrębowe, wiodące, fundamentalne) regulacje ustawy obarczone są wadami konstytucyjnymi, co podważa założenia aksjologiczne
i konstrukcyjne aktu normatywnego per se. Takie podejście nie oznacza jednak, zdaniem Marszałka Sejmu, że Trybunał uczynił przedmiotem kontroli całą ustawę, ale że
– w jego ocenie – skala i ranga uchybień w regulacjach podstawowych poddanych analizie, skutkuje faktyczną bezprzedmiotowością
całego aktu.
W opinii Marszałka Sejmu, w rozstrzyganej sprawie wnioskodawca, zaskarżając całą u.r.o.d., miał na myśli pierwszą z opisanych
sytuacji. Żądanie wnioskodawcy budzi jednak, według Marszalka Sejmu, wątpliwości prawne, gdyż nie sposób uznać, że zakwestionował
on po kolei wszystkie przepisy ustawy. Marszałek Sejmu dodał również, że jego zdaniem, praktyka uchylania całej ustawy przez
TK z tego powodu, iż w kategoriach pragmatycznych Trybunał ocenia jej dalsze obowiązywanie za bezprzedmiotowe, jest istotną
ingerencją w kompetencje władzy ustawodawczej.
6.9.1. Trybunał podziela tezę Marszałka Sejmu, że kontrola całej ustawy jest pojmowana w orzecznictwie TK albo jako kontrola
wszystkich jej przepisów, albo tylko przepisów najważniejszych, fundamentalnych, których niekonstytucyjność powoduje, że reszta
przepisów ustawy staje się niestosowalna i bezprzedmiotowa.
Trybunał nie aprobuje jednak kolejnej tezy Marszałka Sejmu, że żądanie „uchylenia” ustawy objęte wnioskiem uprawnionego podmiotu
jako odrębny punkt zaskarżenia należy zawsze traktować jako zakwestionowanie po kolei każdego przepisu ustawy (i żądanie to
powinno spełniać takie same wymogi płynące z zasady skargowości – określenie przedmiotu i podstawy kontroli konstytucyjności
oraz sformułowanie zarzutów co do meritum – jak zaskarżenie konkretnego przepisu ustawy ze wszelkimi wymogami), zaś uznanie przez Trybunał, że zasadnicze (fundamentalne)
regulacje ustawy obarczone są wadami konstytucyjnymi (co podważa założenia aksjologiczne i konstrukcyjne aktu normatywnego
per se) może wystąpić jedynie w trakcie kontroli poszczególnych przepisów, w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wnosi o zbadanie zgodności
z Konstytucją całej ustawy.
6.9.2. Rozbieżności w pojmowaniu żądania zbadania konstytucyjności całej ustawy widoczne w orzecznictwie Trybunału wynikają
nie tyle z odmiennych poglądów składów orzekających na tę kwestię, lecz przede wszystkim z kontekstu konkretnej rozstrzyganej
sprawy.
W pewnych wypadkach żądanie zbadania zgodności z Konstytucją całej ustawy rzeczywiście może oznaczać wniosek o dokonanie kontroli
wszystkich jej przepisów, jednak niekiedy z treści uzasadnienia wniosku wyraźnie wynika, że wnioskodawca przez kontrolę całej
ustawy rozumie zbadanie konstytucyjności jej fundamentalnych przepisów.
Z pewnością nie można jednak rozgraniczać tych dwóch możliwości w sposób, w jaki dokonał tego w swym stanowisku Marszałek
Sejmu. Nie zawsze bowiem dokonanie kontroli całej ustawy – rozumiane jako zbadanie konstytucyjności jej najważniejszych przepisów,
z którymi reszta regulacji jest nierozerwalnie funkcjonalnie połączona – dokonywać się będzie niejako z inicjatywy samego
Trybunału, w trakcie ustalania problemu konstytucyjnego, już w trakcie rozstrzygania sprawy, a nie z inicjatywy samego wnioskodawcy
wskazanej w petitum i uzasadnieniu wniosku.
7. Kwestia zakresu kognicji Trybunału w rozstrzyganej sprawie.
7.1. Wnioskodawca nie przedstawił dowodu, że – wnosząc o dokonanie kontroli całej ustawy – nie miał na myśli kontroli każdego
z jej przepisów z osobna.
Z treści pisma Pierwszego Prezesa SN modyfikującego zakres zaskarżenia wynika wprost, że wnosząc o dokonanie kontroli całej
u.r.o.d., ma na myśli dokonanie kontroli jej najważniejszych norm wyznaczających „monopolistyczną pozycję” PZD.
W piśmie modyfikującym zakres zaskarżenia wnioskodawca, argumentując na rzecz niekonstytucyjności całej ustawy, wskazał, że:
„(…) uznanie całej ustawy za niekonstytucyjną może być konsekwencją zakwestionowania konstytucyjności jej podstawowych założeń
konkretyzowanych przez pozostałe przepisy, jeżeli te ostatnie pozostają w nierozerwalnym związku treściowym z przepisami zawierającymi
normy uznane za podstawowe dla danego uregulowania. Takie też byłyby hipotetyczne konsekwencje uwzględnienia wniosku Pierwszego
Prezesa SN z 22 lutego 2010 r., w którego uzasadnieniu przedstawiono szereg argumentów przemawiających dość jednoznacznie
za uznaniem całej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych za naruszającą ład konstytucyjny demokratycznego państwa prawnego.
Ustawa, o której mowa, została skonstruowana z myślą o zachowaniu i utrwaleniu szczególnego statusu prawnego Polskiego Związku
Działkowców, w sposób stanowiący dokładne powtórzenie przepisów z 1981 r. Zanegowanie tego stanu rzeczy oznacza zatem konieczność
zrewidowania całej regulacji prawnej ogrodów działkowych, która została stworzona z myślą o potrzebie jej zmonopolizowania
przez PZD. Wnioskodawca pragnie zauważyć, że jest rzeczą wyjątkowo trudną – jeśli w ogóle możliwą – oddzielenie w przepisach
ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych treści możliwych jeszcze do pogodzenia ze standardami konstytucyjnymi od tych, które
ich ewidentnie nie zachowują”.
Przedstawiając argumentację na rzecz tezy o niezgodności całej ustawy z poszczególnymi, wskazanymi w petitum wzorcami kontroli, wnioskodawca opisał pewne mechanizmy ustawowe ukształtowane przez kilka, a niekiedy kilkanaście przepisów
u.r.o.d. Takie uzasadnienie żądań wyrażonych w petitum pisma modyfikującego pierwotny wniosek jednoznacznie przesądza o tym, że wnioskodawca, wnosząc o dokonanie kontroli całej
ustawy, żądał zbadania zgodności z Konstytucją nie każdego przepisu u.r.o.d. z osobna, lecz najważniejszych – fundamentalnych
– przepisów tej ustawy w ich wzajemnym powiązaniu, w relacjach, w jakich tworzą one pewne kluczowe dla całej ustawy normy
i przesądzają o niekonstytucyjności całego aktu normatywnego.
7.2. Z pisma rozszerzającego pierwotny zakres zaskarżenia o żądanie zbadania konstytucyjności całej ustawy wynika, że Pierwszy
Prezes SN podstawowej sprzeczności całej ustawy z Konstytucją upatruje w przyjętym przez ustawodawcę fundamentalnym dla całej
ustawy założeniu monopolistycznej (a przynajmniej nadmiernie uprzywilejowanej) pozycji PZD. Wnioskodawca stwierdził, że takie
rozwiązanie ustawowe narusza art. 2 Konstytucji i wynikającą z tego przepisu zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz
zasadę sprawiedliwości społecznej, art. 58 ust. 1 Konstytucji statuujący wolność zrzeszania się, w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji wyrażającym zasadę proporcjonalności ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela, art. 32 Konstytucji wyrażającym
zasadę równości oraz z prawem własności gwarantowanym w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji.
7.3. Argumentując na rzecz sprzeczności fundamentalnej decyzji ustawodawcy, jaką jest przyznanie PZD pozycji realnego monopolisty
w zakresie tworzenia i organizacji działania ogrodów działkowych, z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji wnioskodawca stwierdził, że obowiązująca u.r.o.d. zmusza obywateli do zaspokajania ich potrzeb w ramach tworzonej
„odgórnie” korporacji o uprzywilejowanym statusie prawnym, uniemożliwiając jednostkom dobrowolną i oddolną organizację i zakładanie
ogrodów działkowych. Jest to niezgodne z istotą demokratycznego państwa prawnego. Ponadto, uprzywilejowanie przez ustawodawcę
jednej tylko organizacji działkowców i faktyczne wyeliminowanie możliwości tworzenia ogrodów działkowych poza PZD jest społecznie
niesprawiedliwe. PZD jest w gruncie rzeczy jedynym dysponentem praw do działek, których udziela i które odbiera zainteresowanym
według swojego uznania.
Takie rozwiązanie nie ma, zdaniem wnioskodawcy, uzasadnienia konstytucyjnego, gdyż PZD nie jest samorządem zawodowym, którego
dotyczy art. 17 ust. 1 Konstytucji, ani też nie można się dopatrzyć w obowiązującym unormowaniu pozycji PZD racji nadrzędnego
interesu publicznego, który uzasadniałby – w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji – ograniczenie wolności zrzeszania się.
Wzmożonej ochrony interesów PZD nie uzasadnia też ochrona interesów osób w niej zrzeszonych. Ich pozycja wobec PZD ma charakter
klientystyczny. Związek jest wyłącznym dysponentem praw do terenów rodzinnych ogrodów działkowych, ustanawiając prawa użytkowania
działek nierozerwalnie związane z członkostwem w PZD. Tylko teoretycznie ustawodawca dopuszcza tworzenie innych niż rodzinne,
ogrodów działkowych, dyskryminując jednocześnie tych drugich. Nie istnieje bowiem ogólna regulacja, chociażby zbliżona do
tej, którą zawiera kwestionowana u.r.o.d. Liczne przepisy u.r.o.d. przymuszają zatem osoby pragnące posiadać i uprawiać ogródek
działkowy do członkostwa w PZD.
7.4. Podnosząc zarzut naruszenia przez ustawę zasady równości oraz ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, wnioskodawca
zauważył, że monopolistyczna pozycja PZD skutkuje mechanizmem nierównej dla podmiotów prawa ochrony własności i innych praw
majątkowych. Zakres przywilejów PZD w stosunku do mienia komunalnego i mienia Skarbu Państwa jest bezprecedensowy na tle innych
podmiotów prawa cywilnego. Wnioskodawca zaznaczył, że zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i Skarb Państwa zostały
przez ustawodawcę w znacznej mierze pozbawione prawa do swobodnego rozporządzania ich własnością, również na inne cele niż
zakładanie ogrodów działkowych. Według wnioskodawcy, taka regulacja jest sprzeczna z istotą prawa własności, czyli bezdyskusyjnie
narusza art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wnioskodawca wskazał również w tym kontekście na konkretne (przykładowe jedynie) przepisy u.r.o.d., które stanowią podstawę
owych ograniczeń. Są to, zdaniem Pierwszego Prezesa SN, m.in. art. 6, art. 9-12 i art. 17-22 u.r.o.d.
Wnioskodawca zaznaczył też, że uprawnienia właściciela nieruchomości „zajętej przez rodzinny ogród działkowy” są tak nikłe,
że można tu mówić wręcz o pustym tytule prawnym czyli nudum ius. Ani jednostki samorządu terytorialnego, ani Skarb Państwa nie mogą bowiem przeznaczyć gruntu wskazanego w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego jako ogród działkowy na inne cele publiczne. Nie mają też prawa uzyskać z tego tytułu choćby
symbolicznej odpłatności, chociaż to one ponoszą koszty ustanowienia i przysposobienia terenu dla potrzeb ogrodu działkowego.
Muszą one tolerować nawet to, że PZD bez tytułu prawnego sprawuje faktyczne władztwo nad gruntami, a każda likwidacja ogrodu
działkowego – również urządzonego na gruncie, na którym nie ustanowiono na rzecz PZD żadnych praw rzeczowych – wymaga uzyskania
zgody PZD. Nieruchomości zajętych przez rodzinne ogrody działkowe nie można zwrócić dawnym właścicielom lub ich spadkobiercom
nawet wtedy, gdy znajdują się one tylko w faktycznym władaniu PZD. Pozycja tej organizacji jest zatem w sposób nieuzasadniony
uprzywilejowana w sferze ochrony jej interesów majątkowych.
7.5. Argumentując na rzecz tezy o niekonstytucyjności całej ustawy ze względu na niekonstytucyjność jej fundamentalnych rozwiązań,
Pierwszy Prezes SN stwierdził, że hipotetyczne uwzględnienie przez Trybunał zarzutów niekonstytucyjności kluczowych norm ustawy
doprowadziłoby do powstania kadłubowej regulacji prawnej, która nie tylko nie mogłaby prawidłowo spełniać swojej roli, ale
także wciąż zawierałaby elementy nie do pogodzenia z aktualnym porządkiem konstytucyjnym. Skoro zarówno w sferze stosunków
między państwem i jednostkami samorządu terytorialnego a PZD, jak i między tymże Związkiem a jednostkami naruszone zostały
liczne przepisy konstytucyjne, to najwłaściwszym rozwiązaniem jest orzeczenie o niezgodności z Konstytucją całej ustawy.
7.6. Z opisanej powyżej argumentacji wnioskodawcy na rzecz niekonstytucyjności całej ustawy wyraźnie wynika, że w uzasadnieniu
zarzutu odwołuje się on do najdonioślejszych norm prawnych zawartych w kwestionowanej ustawie, wskazując jedynie te przepisy
prawne, w których ustawodawca wysłowił ich podstawowe treści.
7.7. Z ustawy o TK wynika obowiązek inicjatora postępowania: wskazania tego, co kwestionuje (określenia przedmiotu kontroli),
wskazania wzorców kontroli w sprawie oraz sformułowania zarzutu niezgodności przedmiotu z wzorcem. Przy czym określenie przedmiotu
kontroli może polegać na wskazaniu kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Natomiast
zarzut wobec kwestionowanego aktu normatywnego odnieść się musi do jego niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową
lub ustawą (art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Ponadto, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 4, wnioskodawca powinien również uzasadnić
postawiony zarzut, z powołaniem dowodów na jego poparcie.
Trybunał przypomina, że kontrola konstytucyjności prawa nie jest kontrolą przepisów prawnych, lecz wyrażonych w nich norm.
Ze względu na przyjętą technikę redagowania tekstów prawnych jednak norma jest zazwyczaj wyrażona w przepisie lub przepisach
prawnych; a często jeden z przepisów wyraża elementy treści wielu norm, przy czym tylko niektóre z nich wyrażają podstawowe
elementy treści danej ustawy. W przypadku kwestionowania niektórych norm danego aktu dopuszczalne jest, by wnioskodawca wskazał
jedynie te przepisy, w których wyrażone są podstawowe elementy treści kwestionowanej ustawy; przepisy bez których nie dałoby
się już odtworzyć normy o niekonstytucyjnej treści. I tak jest w sytuacjach spornych. Wnioskodawca spełnia obowiązek wskazania
przedmiotu kontroli (podobnie, jak i wzorców kontroli), wskazując określone jednostki redakcyjne kwestionowanego aktu normatywnego
– przepisy.
W przypadku, gdy wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność całej ustawy, nie jest konieczne, by jako przedmiot kontroli wskazywał
każdy z osobna przepis tej ustawy i przyporządkował mu określony wzorzec. Trybunał uznaje za dopuszczalne, by wskazał te wszystkie
przepisy, które wysławiają normy o fundamentalnej dla danej ustawy treści; normy bez których ustawa nie może spełniać celów
założonych przez jej twórcę.
Sformułowanie powyższych wymogów dotyczących wniosku o zbadanie konstytucyjności całej ustawy nie przesądza o tym, że Trybunał
uprawniony jest do badania jedynie tych norm, które wskazał wnioskodawca. Treścią wniosku pozostaje bowiem badanie całej ustawy.
7.8. Konkludując, Trybunał uznaje, że wnioskodawca spełnił rygory wynikające z ustawy o TK dotyczące obowiązku wskazania przedmiotu
i wzorców kontroli oraz przedstawienia zarzutów.
8. Specyfika postępowania w sprawie kontroli konstytucyjności całej ustawy.
8.1. Z analizy uzasadnienia wniosku (w części odnoszącej się do żądania zbadania konstytucyjności całej ustawy) wynika, że
wnioskodawca kwestionuje pewne podstawowe rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę. Argumentuje na rzecz ich niekonstytucyjności,
wskazując jednocześnie, że niezgodność z Konstytucją najważniejszych przepisów ustawy „promieniuje” na inne przepisy i skutkuje
niekonstytucyjnością całego aktu normatywnego. Przy takim sposobie kwestionowania całej ustawy wnioskodawca pozostawia Trybunałowi
margines swobody w ustalaniu, które z przepisów ustawy wyrażają normy o charakterze fundamentalnym.
8.2. Kontrola konstytucyjności powinna przebiegać w takim wypadku zgodnie z określonym porządkiem. Najpierw Trybunał powinien
ustalić, które z przepisów ustawy – z perspektywy argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę – są fundamentalne.
Następnie konieczne jest zbadanie zgodności tych przepisów ze wskazanymi we wniosku wzorcami konstytucyjnymi. Jeżeli przepisy
fundamentalne są niekonstytucyjne, dalszym krokiem jest rozstrzygnięcie, czy ich niezgodność z Konstytucją „promieniuje” na
inne przepisy ustawy.
8.3. Trybunał, nawiązując do stanowiska przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, zaznacza, że kontrola zgodności
z Konstytucją całej ustawy, w znaczeniu badania konstytucyjności jej przepisów fundamentalnych i ich związku z pozostałą częścią
regulacji ustawowej, nie przesądza o rozstrzygnięciu Trybunału w pełni afirmatywnym bądź w pełni negatywnym (a takie założenie
zdaje się przyjmować Rzecznik). Tak rozumiana kontrola całej ustawy może prowadzić bowiem do wydania:
– wyroku orzekającego o zgodności całej ustawy z Konstytucją,
– wyroku rozstrzygającego o niekonstytucyjności całej ustawy,
– bądź też wyroku, w którym Trybunał uzna, że jedynie część przepisów ustawy jest niekonstytucyjna.
8.4. Ostatni z wymienionych typów rozstrzygnięcia może być następstwem ustalenia, że pewne z fundamentalnych przepisów ustawy
są zgodne z Konstytucją, albo też stwierdzenia, że pomimo niekonstytucyjności wszystkich zakwestionowanych przez wnioskodawcę
fundamentalnych norm pewne przepisy pozostają zgodne z Konstytucją, gdyż ich związki treściowe lub techniczno-legislacyjne
z przepisami wyrażającymi normy fundamentalne są na tyle słabe, iż nie przesądzają o ich niekonstytucyjności.
8.5. Biorąc pod uwagę te ustalenia, Trybunał w pierwszej kolejności zobowiązany jest w rozpatrywanej sprawie ustalić, jakie
fundamentalne przepisy ustawy oraz wyrażone w nich normy prawne kwestionuje wnioskodawca.
Wnioskodawca kwestionuje gwarantowaną w u.r.o.d. uprzywilejowaną pozycję PZD. Niekonstytucyjne, zdaniem wnioskodawcy, przywileje
tej organizacji dotyczą trzech podstawowych sfer:
– pozycji PZD względem innych organizacji zrzeszających działkowców (art. 2, art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 Konstytucji);
– sytuacji właścicieli gruntów, na których położone są r.o.d. (art. 2 i art. 21 Konstytucji);
– stosunków PZD ze zrzeszonymi w nim działkowcami (art. 2 i art. 64 Konstytucji).
Ponadto, wnioskodawca kwestionuje też zgodność u.r.o.d. z zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji: zasadą prawidłowej legislacji
oraz zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Są to zatem cztery kwestie konstytucyjne, jakie wnioskodawca przedstawił Trybunałowi do rozstrzygnięcia.
9. Wzorce konstytucyjne w rozpatrywanej sprawie.
9.1. Wnioskodawca przywołał zarówno w petitum pisma rozszerzającego wniosek, jak i w uzasadnieniu tego pisma kilka wzorców konstytucyjnych adekwatnych, jego zdaniem, dla
procesu badania konstytucyjności całej ustawy. Są to: art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 64
Konstytucji. Zidentyfikowanie wskazanych powyżej czterech problemów konstytucyjnych ma wpływ na ustalenie relacji między poszczególnymi
przepisami u.r.o.d. a przywołanymi wzorcami kontroli.
9.2. W odniesieniu do pierwszego z problemów konstytucyjnych w sprawie, czyli pozycji PZD względem innych organizacji zrzeszających
działkowców, adekwatnymi wzorcami kontroli są: art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz wolność zrzeszania
się (art. 58 ust. 1) rozpatrywana w kontekście naruszenia prawa do równego traktowania (w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji).
Trybunał stwierdza przy tym, że nie dostrzega w uzasadnieniu wnioskodawcy argumentów uzasadniających przyjęcie za związkowy
wzorzec kontroli także zakazu dyskryminacji wyrażonego w art. 32 ust. 2 Konstytucji. W zakresie badania zgodności z tym przepisem
konstytucyjnym norm ustawy odnoszących się do relacji PZD z innymi organizacjami zrzeszającymi działkowców postępowanie ulega
umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Dlatego też jako wzorzec kontroli Trybunał uznaje art. 58 ust. 1
w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Analizując art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli konstytucyjności wobec u.r.o.d., Trybunał zaznacza, że w odniesieniu do
zasady sprawiedliwości społecznej argumentacja wnioskodawcy wyraźnie wskazuje na połączenie tego wzorca kontroli z zasadą
równości, stąd też kwestia ta nie wymaga odrębnego rozpatrzenia w tej części uzasadnienia wyroku. Z kolei w odniesieniu do
zasady demokratycznego państwa prawnego, wnioskodawca twierdzi, że obowiązująca u.r.o.d., zmuszając obywateli do zaspokajania
ich potrzeb w ramach tworzonej „odgórnie” korporacji o uprzywilejowanym statusie prawnym, uniemożliwia jednostkom dobrowolne,
oddolne organizowanie się i zakładanie ogrodów działkowych, co jest stanem prawnym sprzecznym z istotą demokratycznego państwa
prawnego. Wnioskodawca opiera ten zarzut na ustalonym orzecznictwie Trybunału, że stanowione prawo powinno odpowiadać kryteriom
i wartościom demokratycznego państwa prawnego, wywiedzionym z treści art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy
(por. orzeczenie z 12 stycznia 1995 r., sygn. K 12/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 2, s. 25).
9.2.1. Trybunał w niniejszym składzie akceptuje przyjętą przez wnioskodawcę interpretację zasady demokratycznego państwa prawnego,
podkreślając przy tym, że nie bez przyczyny polski ustrojodawca zmodyfikował klasyczną formułę państwa prawa, wpisując w tekst
obowiązującej ustawy zasadniczej zasadę demokratycznego państwa prawnego. Podkreślony tym brzmieniem art. 2 Konstytucji demokratyzm,
będący immanentnym elementem państwa prawa, sprawia, że polska ustawa zasadnicza wyraźnie wskazuje na konieczność połączenia
formalnego oraz materialnego aspektu państwa prawa. Minimalne wymogi treściowe odnoszące się do prawa tworzonego przez polskiego
ustawodawcę wskazują m.in. na obowiązek respektowania zasady demokracji.
9.2.2. W doktrynie prawa wskazuje się, że z brzmienia art. 2 Konstytucji można odczytać trzy osobne zasady: państwa demokratycznego,
państwa prawnego oraz państwa sprawiedliwego (por. W. Sokolewicz, uwaga do art. 2 Konstytucji, [w:] red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej polskiej. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 10; A. Pułło, Sprawiedliwość społeczna w systemie zasad naczelnych Konstytucji RP, „Państwo i Prawo” z. 7/2003, s. 5; E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Toruń 2003, s. 35 i 145). Te połączone trzy zasady tworzą ogólniejszą i bardziej abstrakcyjną zasadę państwa demokratycznego,
prawnego i sprawiedliwego, w której każda z trzech zasad cząstkowych musi być wyjaśniana w powiązaniu i z uwzględnieniem pozostałych
(por. W. Sokolewicz, op.cit. K. Działocha, „Biuletyn KKZN” nr XIII, s. 24).
9.2.3. Zasada demokratyzmu, rozumiana jako jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, o którym stanowi art. 2 Konstytucji,
oznacza nie tylko obowiązek nasycenia wartościami demokratycznymi stanowionego prawa, lecz także oparcie na rygorach demokracji
całego procesu tworzenia, interpretowania i stosowania prawa (por. W. Sokolewicz, op.cit. s. 11, T. Górzyńska, Zasada praworządności i legalności, [w:] Zasady podstawowe polskiej Konstytucji, red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998, s. 94). Równocześnie demokratyzm wymaga takiego ukształtowania i funkcjonowania instytucji
i procedur demokratycznych, które respektować będą wymogi państwa prawnego. Ponadto, jak wskazuje się w literaturze przedmiotu,
demokracja jest na tyle ogólnym i wieloznacznym pojęciem, że wymaga skonkretyzowania przez odniesienie do konstytucyjnych
„równoległych” zasad, takich jak: suwerenności narodu, podziału i równoważenia się władz, wolności politycznych jednostki,
pluralizmu politycznego, społeczeństwa obywatelskiego, wolnych wyborów (por. W. Sokolewicz, op.cit., s. 15).
9.2.4. W tym kontekście, w niniejszej sprawie Trybunał podkreśla, że demokratyzm, rozumiany jako immanentny element zasady
demokratycznego państwa prawnego, odnosi się przy tym nie tylko do obowiązku zapewnienia suwerenowi wyboru swych przedstawicieli
w demokratycznych wyborach parlamentarnych, czy też zagwarantowania pluralizmu politycznego, lecz także dotyczy kwestii oddolnego,
swobodnego organizowania się obywateli. Dlatego też Trybunał podtrzymuje w niniejszej sprawie tezę wyrażoną w sprawie o sygn.
K 27/95, zgodnie z którą materialny aspekt zasady demokratycznego państwa prawnego wymaga, aby prawo wyrażało wartości odpowiadające
demokratycznemu charakterowi państwa, w tym wolności zrzeszania się. Obywatele pragnący jednoczyć swą działalność mają swobodę
dokonywania wyboru formy prawno-organizacyjnej w zależności od celów, jakie zamierzają realizować. W sprawie o sygn. K 27/95
Trybunał uznał (cz. III, pkt. 6 uzasadnienia) zagwarantowaną prawem wyłączność PZD w dostępie do gruntów przeznaczonych na
ogrody działkowe za naruszającą zasady demokratycznego państwa prawnego, przez to, że gwarantowała monopol tej organizacji
w prowadzeniu ogrodów działkowych.
9.2.5. Jednocześnie, u samej genezy wolności zrzeszania się tkwi element negatywny, który wiąże się z koniecznością poszanowania
wolności każdego do pozostawania poza istniejącymi strukturami zbiorowymi. Ten aspekt jest immanentnie związany z koniecznością
poszanowania wolności każdego do tworzenia i przyłączania się do istniejących już zrzeszeń w społeczeństwie pluralistycznym.
Na kształt negatywnego aspektu wolności zrzeszania się może także oddziaływać zjawisko „pośredniego” ograniczenia dobrowolności
członkostwa. Wiązać je należy z niebezpieczeństwem szczególnie uprzywilejowanego traktowania przez organy władzy publicznej
konkretnego zrzeszenia, które w świadomości jednostek rodzić będzie przekonanie o korzyści przystąpienia do takiego właśnie
publicznie faworyzowanego zrzeszenia, także za cenę rezygnacji z potrzeby samoorganizowania się. Trybunał podziela wyrażany
w literaturze (P. Czarny, B. Naleziński, Wolność zrzeszania się, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 604-605) krytyczny pogląd na praktyki przyznawania przez państwo przywilejów
określonym zrzeszeniom (w postaci wprowadzania instrumentów ochrony przed tworzeniem konkurencyjnych stowarzyszeń, gwarantowania
dotacji czy też zlecania określonych działań). Jest to sprzeczne z obowiązkiem równego traktowania obywateli, a w dodatku
prowadzi do apatii społecznej.
9.2.6. Wolność zrzeszania się jest wreszcie, przy rozważaniu pierwszego ze wskazanych problemów konstytucyjnych, ściśle powiązana
z prawem do równego traktowania wyrażonym w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
9.3. Przy rozpatrywaniu drugiego problemu konstytucyjnego w tej sprawie, czyli przywilejów PZD względem właścicieli gruntów
(innych niż PZD), na których zakładane są r.o.d., Trybunał będzie brał pod uwagę z kolei art. 21 Konstytucji (zasadę ustrojową
ochrony własności) oraz art. 64 (prawo ochrony własności i innych praw majątkowych).
9.3.1. Kwestionowana ustawa nadaje PZD przywileje majątkowe kosztem własności publicznej, a ściślej własności nieruchomości
Skarbu Państwa oraz nieruchomości komunalnych. Z racji podmiotowego ograniczenia gwarantowanego w art. 64 Konstytucji do prawa
własności właścicieli prywatnych, przepis ten jest wzorcem nieadekwatnym przy konfrontowaniu statusu PZD z własnością publiczną.
Za właściwy wzorzec konstytucyjny uznać należy w tym zakresie art. 21 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca nie przywołuje natomiast
argumentów, które uzasadniałyby przyjęcie za adekwatny wzorzec kontroli art. 21 ust. 2 Konstytucji. Dlatego też w tym zakresie
postępowanie ulega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
W literaturze przyjmuje się, że w treści art. 21 ust. 1 Konstytucji należy dostrzegać trzy zazębiające się warstwy. Po pierwsze,
przepis ten wyraża zasadę ustroju Rzeczypospolitej. Po drugie, nakłada na władze publiczne określony zespół obowiązków. Po
trzecie, gwarantuje pewne prawa o podmiotowym charakterze (por. L. Garlicki, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz,
t. III, Warszawa 2003, uwaga do art. 21, s. 5).
Gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji,
odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno „własność prywatną”, jak i własność publicznych osób
prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (por. ibidem, uwaga do art. 21, s. 9, P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008, s. 34, zob. też wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, s. 399).
9.3.2. Trybunał podkreśla w tym miejscu, że uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego
w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności).
Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu
reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od
ochrony własności prywatnej (zob. S. Jarosz-Żukowska, Konstytucyjna zasada ochrony własności, Kraków 2003, s. 136).
Publiczna funkcja własności państwowej i komunalnej rozumiana jest jako użytek publiczny, jakiemu służy liczna klasa dóbr
stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa lub gmin. Jak stwierdził M. Bednarek (Mienie. Komentarz do art. 44-55³ kodeksu cywilnego, Kraków 1997, s. 42-43):
„nie bez znaczenia jest również okoliczność, że wspomniane dobra nie mają realnego właściciela w sensie ekonomicznym, który
z natury rzeczy byłby zainteresowany ich ochroną. Cechą charakterystyczną jest też to, że obydwa podmioty własności, tj. Skarb
Państwa i gmina, są nosicielami zarówno imperium, jak i dominium. Z problematyką tą łączy się również zagadnienie (nader skomplikowane) wykreowania odpowiedniego modelu wykonywania własności
publicznej (zarządzania nią). Okoliczności te powodują, że własność publiczna powinna być poddana szczególnemu reżimowi prawnemu,
w skład którego muszą wchodzić unormowania zarówno cywilno-, jak i administracyjnoprawne. Kwestią problematyczną jest natomiast
właściwe wyznaczenie proporcji pomiędzy obydwiema metodami regulacji oraz precyzyjne rozdzielenie uprawnień tych podmiotów
o charakterze władczym (imperium) od właścicielskich (dominium).” (podobnie: A. Zieliński, Zagadnienia prawa własności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, „Kwartalnik Prawa Prywatnego” nr 4/1993, s. 420-421; S. Wójcik, Problem pojęcia „własność prywatna” w III Rzeczypospolitej, „Rejent” nr 7-8/1991, s. 20).
9.3.3. Teza o szczególnym reżimie ochrony własności publicznej ma również uzasadnienie w wyraźnych bądź pośrednich gwarancjach
jej ochrony w Konstytucji. Wobec własności komunalnej taką bezpośrednią gwarancję stanowi art. 165 ustawy zasadniczej. W przypadku
własności państwowej brak jest co prawda w Konstytucji przepisu, który odnosiłby expressis verbis do tego rodzaju własności, jednak chociażby z art. 1 Konstytucji wynika pośrednio konieczność zagwarantowania ochrony także
tej formie własności.
W art. 218 Konstytucji ustrojodawca przesądził o ustawowej formie regulacji organizacji Skarbu Państwa oraz sposobu zarządzania
jego majątkiem. Skarb Państwa, zgodnie z art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16,
poz. 93, ze zm.; dalej: k.c., kodeks cywilny) – posiada osobowość prawną, a w stosunkach cywilnoprawnych jest podmiotem praw
i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych, zaś zgodnie z art. 44¹
k.c. własność i inne prawa majątkowe stanowiące mienie państwowe przysługują Skarbowi Państwa albo innym osobom prawnym (§
1), a uprawnienia majątkowe Skarbu Państwa względem państwowych osób prawnych określają odrębne przepisy, w szczególności
regulujące ich ustrój (§ 2). W znaczeniu podmiotowym Skarb Państwa to więc nic innego jak samo państwo będące właścicielem
pewnego majątku.
Ustawodawca, realizując obowiązek wynikający z art. 218 Konstytucji, powołał odrębną instytucję powołaną dla ochrony majątku
Skarbu Państwa, czyli Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii
Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417, ze zm.) została ona powołana w celu zapewnienia ochrony prawnej praw
i interesów Skarbu Państwa (ust. 1), posiada status państwowej jednostki organizacyjnej (ust. 2) i jest niezależna w zakresie
czynności podejmowanych w ramach zastępstwa procesowego Skarbu Państwa oraz co do treści wydawanych opinii prawnych (art.
2). Takie decyzje ustrojodawcy i ustawodawcy dowodzą, że pomimo braku odrębnej podstawy prawnej stanowiącej gwarancję dla
ochrony własności państwowej, ta forma własności chroniona jest w ramach ogólnej zasady ustrojowej wyrażonej w art. 21 Konstytucji
postrzeganej w powiązaniu z art. 1 oraz art. 218 Konstytucji.
9.3.4. Chociaż art. 64 Konstytucji jest nieadekwatny dla kontroli konstytucyjności przywilejów ustawowych PZD wobec właścicieli
nieruchomości, na których tworzone są r.o.d., to Trybunał stwierdza, że wzorzec ten jest właściwy do badania, czy dopuszczalne
konstytucyjnie jest uprzywilejowanie pozycji Związku wobec osób, które były właścicielami –– nieruchomości odebranych im różnymi
aktami nacjonalizacyjnymi w okresie Polski Ludowej, na których następnie zostały utworzone r.o.d. Prawa majątkowe takich podmiotów,
w głównej mierze osób fizycznych, podlegają ochronie konstytucyjnej w ramach art. 64 Konstytucji. Przepis ten stanowi adekwatny
wzorzec dla rozstrzygania problemu konstytucyjnego, jakim są relacje PZD względem właścicieli (i byłych właścicieli) gruntów,
na których funkcjonują r.o.d.
9.4. Dla rozstrzygnięcia trzeciej kwestii konstytucyjnej przedstawionej przez wnioskodawcę Trybunałowi – stosunków PZD ze zrzeszonymi
w nim działkowcami – adekwatnym wzorcem kontroli jest art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 (wolność zrzeszania się rozpatrywana
w kontekście dopuszczalności jej ograniczenia w u.r.o.d.). Tak ukształtowany wzorzec kontroli wymaga, by przy badaniu zgodności
z nim przepisów u.r.o.d. Trybunał przeprowadził test proporcjonalności, którego rygory określa ukształtowana w jego orzecznictwie
interpretacja art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oznacza to, że przyjmując wobec konkretnego przepisu u.r.o.d. za adekwatny wskazany
powyżej wzorzec kontroli, Trybunał jest zobowiązany ustalić, czy dany przepis stanowi ograniczenie wolności zrzeszania się,
a jeżeli tak, to czy ograniczenie to spełnia wymogi wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji (wymóg formy ustawowej, przesłanki
materialno-prawne konieczności, celowości oraz proporcjonalności sensu stricte ograniczenia, jak również bezwzględny zakaz ingerencji w istotę danego prawa czy wolności – w tym przypadku wolności zrzeszania
się).
9.5. W odniesieniu do czwartego, wskazanego powyżej problemu konstytucyjnego, jakim jest zgodność u.r.o.d. z zasadami prawidłowej
legislacji oraz zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wzorcem kontroli jest art. 2 Konstytucji,
gdyż to z tego przepisu Konstytucji rekonstruowane są obie wymienione zasady. Ponieważ zarzut naruszenia zasad prawidłowej
legislacji wnioskodawca sformułował pod adresem kilku przepisów, Trybunał odniesie się do niego badając kolejne, kwestionowane
regulacje.
9.6. Ustalone w tym rozdziale uzasadnienia relacje między czterema problemami konstytucyjnymi a wskazanymi przez wnioskodawcę wzorami
kontroli powodują, że przedstawione w petitum pisma rozszerzającego wniosek przepisy konstytucyjne nie będą rozważane jako w pełni odrębne wzorce konstytucyjne, lecz jako
wzorce pozostające w związku (przede wszystkim art. 58 ust. 1 pozostający – w zależności od kontekstu – w związku z art. 32
ust. 1 lub art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ponadto, wskazane przez wnioskodawcę wzorce nie będą adekwatne dla wybranych przepisów
ustawy, w zależności od tego, jakiego problemu konstytucyjnego dany przepis dotyczy.
9.7. Trybunał zaznacza, że takie zarysowanie głównych tez argumentacji wnioskodawcy nie oznacza, że pewne przepisy uznane
za fundamentalne będą budzić wątpliwości z punktu widzenia więcej niż jednego z zarysowanych powyżej problemów.
10. Kwestia konstytucyjności przepisów u.r.o.d. regulujących pozycję PZD wobec innych organizacji zrzeszających działkowców:
art. 6, art. 9, art. 10, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 25 ust. 2 u.r.o.d. oraz art. 25 ust. 3 w związku z art. 27 u.r.o.d.
10.1. W odniesieniu do pierwszej sfery, wnioskodawca wskazuje, że chociaż obowiązujące przepisy formalnie nie gwarantują już
PZD pełnego monopolu w zakresie tworzenia ogrodów działkowych w Polsce, to brak odrębnego w stosunku do u.r.o.d. aktu ustawowego,
normującego kwestie powstawania i funkcjonowania innych od r.o.d. ogrodów działkowych w praktyce znacznie ogranicza realizowanie
tego typu inicjatyw obywatelskich – zapewniając przez to PZD pozycję bliską monopolistycznej. Takie stowarzyszenia mogą faktycznie
tylko aspirować do działalności statutowej w obszarze ogrodnictwa działkowego. Są one bowiem pozbawione dostępu do ziemi.
PZD jako jedyna organizacja ma aktualnie zagwarantowane ustawowo prawo do uzyskiwania gruntów należących do Skarbu Państwa.
Grunty te oddawane są PZD w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, przy czym kontrola przeprowadzona przez NIK wykazała, że
zdecydowana większość r.o.d. działa na terenach pozostających w użytkowaniu wieczystym PZD.
Analizę u.r.o.d. pod kątem uprzywilejowanej pozycji PZD rozpocząć należy od stwierdzenia, że ustawa ta reguluje jedynie kwestię
tworzenia i funkcjonowania r.o.d., pomijając w swej treści prawo tworzenia i funkcjonowania innych niż r.o.d. ogrodów działkowych.
Jak wynika z przedstawionego we wcześniejszej części uzasadnienia przebiegu prac legislacyjnych nad obowiązującą u.r.o.d.,
było to intencją ustawodawcy.
10.2. Podstawowe znaczenie w kontekście przywilejów PZD względem innych organizacji zrzeszających działkowców mają art. 6,
art. 9, art. 10, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 25 ust. 2 oraz art. 25 ust. 3 w związku z art. 27 u.r.o.d.
10.3. Kontrola konstytucyjności art. 6 u.r.o.d.
Zgodnie z art. 6 u.r.o.d.: „Rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu ustawy jest wydzielony obszar gruntu będący we władaniu
Polskiego Związku Działkowców, podzielony na tereny ogólne i działki oraz wyposażony w infrastrukturę niezbędną do jego prawidłowego
funkcjonowania”.
Ustawowa definicja rodzinnego ogrodu działkowego determinuje więc monopol PZD w zakresie władztwa nad każdym gruntem oddanym
Związkowi w celu urządzenia na nim r.o.d. W trakcie prac nad projektem u.r.o.d. w komisji sejmowej wyrażono pogląd, że taka
definicja r.o.d. – zakładająca monopol władztwa PZD nad r.o.d. – nie wyklucza tworzenia w Polsce również innych niż r.o.d.
ogrodów działkowych, których zakładanie i funkcjonowanie nie reguluje u.r.o.d. (por. cz. III, pkt 3 uzasadnienia wyroku).
10.3.1. Prawodawca w kilkunastu aktach normatywnych posługuje się pojęciem „ogrody działkowe”, bez przymiotnika „rodzinne”,
a więc przewiduje istnienie innych niż PZD organizacji zrzeszających działkowców. Przykładowo, z art. 68 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) wynika, że grunt
pod ogród może zostać sprzedany, przy czym właściwy organ może udzielić bonifikaty, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana organizacjom
zrzeszającym działkowców z przeznaczeniem na ogrody działkowe. Regulacja ta obejmuje więc zarówno PZD jak i inne organizacje,
ale, o ile PZD ma nadal zagwarantowane „automatyczne” nieodpłatne przekazanie w użytkowanie gruntów Skarbu Państwa przeznaczonych
pod ogrody w planach miejscowych, o tyle inne organizacje mogą ubiegać się wyłącznie o zakup takich nieruchomości (z ewentualną
bonifikatą). Co więcej, nawet to przyznane im uprawnienie jest iluzoryczne, gdyż grunty Skarbu Państwa – automatycznie przekazywane
w użytkowanie PZD – musiałyby najpierw zostać PZD „odebrane”, a dopiero następnie sprzedane innej organizacji. Gmina nie może
przeznaczyć w planie miejscowym gruntu Skarbu Państwa na ogród działkowy i sprzedać go od razu innej organizacji, ponieważ
wcześniej musi przekazać ten grunt w użytkowanie PZD. Nie może też sprzedać gruntu z bonifikatą na inny cel, a dopiero następnie
przeznaczyć go pod ogród działkowy (por. uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. K 61/07, cz. III, pkt 4.2.).
10.3.2. Monopolistyczna pozycja Związku jest dostrzegana przez organy stosujące przepisy z zakresu ochrony konkurencji w Polsce.
Dowodem uprzywilejowanej, monopolistycznej faktycznie pozycji PZD względem innych organizacji zrzeszających działkowców są
postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (postanowienie z 7 listopada 2007 r., sygn.
akt XVII AMz 26/07) oraz Sądu Apelacyjnego w Warszawie VI Wydziału Cywilnego (postanowienie z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt
VI ACa 354/08), w których oba sądy nie uwzględniły zażalenia na decyzję Prezesa UOKiK, odmawiającą wszczęcia postępowania
antymonopolowego z wniosku Stowarzyszenia Inicjatyw Demokratycznych w Ogrodach Działkowych „SIDOD” w Olsztynie o stosowanie
przez PZD w Warszawie praktyk ograniczających konkurencję na krajowym rynku użytkowania ogrodów działkowych.
Ustalając stan faktyczny sprawy sąd I instancji stwierdził, że PZD nie jest przedsiębiorcą, a wnioskodawca, czyli organizacja
SIDOD, nie jest organizacją konsumencką. Dodatkowo sąd ten zaznaczył, że przepisów ustawy o ochronie konkurencji nie stosuje
się do ograniczeń konkurencji dopuszczonych na podstawie innych ustaw. Sąd Apelacyjny stanowisko sądu pierwszej instancji
uznał za słuszne.
Wprawdzie sądy nie udzieliły ochrony SIDOD, ale uzasadnienia obu przywołanych postanowień dowodzą, że sądy orzekające w sprawach
z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów bezdyskusyjnie traktują PZD jako organizację monopolistyczną, której uprzywilejowana
pozycja nie pozwala innym organizacjom zrzeszającym działkowców na jakiekolwiek działania zmierzające do zmiany aktualnego
stanu prawnego. Sądy nie rozważają bowiem kwestii konstytucyjności obecnych podstaw działania PZD, lecz jedynie stosują obowiązujące
przepisy ustawowe.
10.4. Brak jest odrębnej ustawy normującej funkcjonowanie innych, niż będących we władaniu PZD, ogrodów działkowych. Oznacza to,
w połączeniu z innymi przepisami u.r.o.d., regulującymi m.in. uzyskiwanie gruntów pod r.o.d. przez PZD, że tworzenie takich
ogrodów jest co najmniej bardzo utrudnione. Zgodnie z przepisami u.r.o.d., rodzinne ogrody działkowe – i tylko one, a nie
inne formy ogrodnictwa działkowego, które hipotetycznie mogłyby powstawać w Polsce – podlegają szczególnej ochronie prawnej.
Dostrzegł to również SN w wyroku z 29 czerwca 2011 r. (sygn. akt III SK 12/11), w którym stwierdził, że: „Polski Związek Działkowców
korzysta na podstawie ustawy z szeregu przywilejów powodujących, że sytuuje się w roli faktycznego monopolisty w kategorii
organizacji zrzeszających działkowców. Uprzywilejowanie to wynika z ustawowej regulacji działalności tej kategorii ogrodów
działkowych, jakimi są rodzinne ogrody działkowe oraz uprzywilejowania tej organizacji działkowców przy uzyskiwaniu tytułu
prawnego pozwalającego zarządzać terenami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na ogrody działkowe. Uprzywilejowanie
to sięga tak daleko, że de facto niecelowe jest zakładanie zrzeszeń działkowców poza strukturami PZD” (s. 7 uzasadnienia wyroku).
10.4.1. Trybunał stwierdza, że taka forma szczególnego, ustawowego uprzywilejowania jednego typu ogrodów działkowych funkcjonujących
w Polsce, zapewnia PZD faktycznie monopolistyczną pozycję w stosunku do ogrodów tworzonych i funkcjonujących w ramach innych
niż PZD organizacji zrzeszających działkowców. Te inne organizacje realnie tylko pretendują do istnienia. Ustawa o rodzinnych
ogrodach działkowych oraz praktyka uniemożliwiają możliwość realnego tworzenia i funkcjonowania innych niż PZD towarzystw
działkowców. Taki stan rzeczy przeczy samej istocie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady demokratyzmu.
10.4.2. Art. 2 Konstytucji nakazuje poszanowanie wartości składających się na doktrynalną koncepcję demokratycznego państwa
prawnego. Przyjęta w art. 6 u.r.o.d. definicja legalna rodzinnych ogrodów działkowych, przy jednoczesnym niezapewnieniu w
innej ustawie regulującej całościowo instytucję ogrodów działkowych, przeczy wartościom ległym u podstaw zasady demokratycznego
państwa prawnego.
Przepis ten przeczy również wolności zrzeszania się, ujmowanej w powiązaniu z nakazem równego traktowania podmiotów cechujących
się relewantną cechą wspólną. Cechę taką mają wszystkie organizacje zrzeszające działkowców.
10.4.3. Art. 6 u.r.o.d. prowadzi do nieuzasadnionego konstytucyjnie uprzywilejowania jednej organizacji: PZD. Odstępstwa od
zasady równości w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału dopuszczalne są wyłącznie wtedy, gdy mają charakter relewantny,
proporcjonalny i pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi. W przypadku art. 6 u.r.o.d.
wprowadzone tym przepisem odstępstwo od równego traktowania wszystkich ogrodów działkowych nie spełnia tych konstytucyjnych
warunków. Z tych względów art. 6 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 oraz 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
10.5. Kontrola konstytucyjności art. 9 u.r.o.d.
Art. 9 u.r.o.d. stanowi, że: „Rodzinne ogrody działkowe zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek
samorządu terytorialnego oraz Polskiego Związku Działkowców”.
Przepis ten uprzywilejowuje PZD względem innych organizacji zrzeszających działkowców w zakresie możliwości zakładania ogrodów
działkowych. Trybunał uznaje ten przepis u.r.o.d. za niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
w zakresie, w jakim wśród innych niż Skarb Państwa i samorząd terytorialny podmiotów będących właścicielami gruntów, na których
mogą być zakładane r.o.d., wymienia tylko jedną organizację zrzeszającą działkowców. Jest to sprzeczne z art. 2 Konstytucji
(zasadą demokratycznego państwa prawnego). Sprzeczność z tą zasadą oraz wolnością zrzeszania rozpatrywaną w powiązaniu z zasadą
równości wynika z tego, że art. 9 u.r.o.d. w powiązaniu z art. 6 u.r.o.d. w sposób nieuzasadniony ogranicza możliwość tworzenia
innych ogrodów niż r.o.d. Ustawowa definicja r.o.d. zakłada, że pozostają one jedynie we władaniu PZD. Art. 9 u.r.o.d. zaś
jest swego rodzaju konsekwencją tej definicji legalnej, gdyż implicite nie dopuszcza do tworzenia r.o.d. na terenach należących do innych organizacji zrzeszających działkowców. Niekonstytucyjność
art. 6 u.r.o.d. promieniuje więc na treść art. 9 u.r.o.d.
10.6. Kontrola konstytucyjności art. 10 u.r.o.d.
Zgodnie z art. 10 u.r.o.d.: „Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania
przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców.”
(ust. 1).
„Grunty, o których mowa w ust. 1 mogą być oddawane nieodpłatnie w Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste.”
(ust. 2).
Art. 10 ust. 1 u.r.o.d. przejmuje konstrukcję prawną z art. 8 ust. 1 ustawy z 1981 r. Trybunał orzekł w sprawie o sygn. K
27/95, że nałożenie obowiązku przekazywania w użytkowanie gruntów przeznaczonych pod – wówczas pracownicze – ogrody działkowe
było niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, przez to, że ustalało wyłączność w uzyskaniu tego prawa na rzecz
jednej z organizacji zrzeszającej działkowców oraz przez to, że pozbawiało obywateli prawa dobrowolnego zrzeszania się w celu
użytkowania pracowniczych ogrodów działkowych, co naruszało zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Trybunał w niniejszej sprawie stwierdza, że powtórzenie zrębów uznanej już raz za niekonstytucyjną konstrukcji prawnej stanowi
wyraz lekceważenia przez Sejm rozstrzygnięć Trybunału oraz dowodzi ignorowania nałożonego na wszystkie organy państwa obowiązku
wykonywania orzeczeń sądu konstytucyjnego. Jednocześnie Trybunał stwierdza, że z tych samych względów, co art. 10 ust. 1 u.r.o.d.,
niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji pozostaje art. 10 ust. 2 u.r.o.d. Przepis ten
przyznaje bowiem PZD jeszcze mocniejsze uprzywilejowanie, umożliwiając – na zasadzie wyłączności – przekazywanie mu gruntów
Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste.
10.7. Kontrola konstytucyjności art. 13 ust. 1 u.r.o.d.
Art. 13 ust. 1 u.ro.d. stanowi, że: „Podział gruntu na tereny ogólne i działki oraz zagospodarowanie rodzinnego ogrodu działkowego
należy do Polskiego Związku Działkowców”.
Trybunał stwierdza, że art. 13 ust. 1 u.r.o.d. jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji
w zakresie, w jakim przepis ten podział gruntów na tereny ogólne i działki oraz zagospodarowanie rodzinnego ogrodu działkowego
przekazuje jednej organizacji zrzeszającej działkowców.
Niezgodność ze wskazanymi wzorcami kontroli, podobnie jak w odniesieniu do poprzednio rozpatrywanych przepisów u.r.o.d., wynika
z ukształtowanego w u.r.o.d. niekonstytucyjnego uprzywilejowania PZD względem innych organizacji zrzeszających działkowców
w aspekcie uzyskiwania tytułów prawnych do władania gruntami przekazywanymi pod r.o.d. Niekonstytucyjność art. 13 ust. 1 u.r.o.d.
we wskazanym powyżej zakresie jest więc konsekwencją niekonstytucyjności art. 10 u.r.o.d. Tak ukształtowany w u.r.o.d. stan
organizacyjny sam przez się działa mrożąco na podejmowanie przez grupy osób zainteresowanych tworzeniem odrębnych od PZD stowarzyszeń
ogrodniczych.
10.8. Kontrola konstytucyjności art. 15 ust. 1 u.r.o.d.
Art. 15 ust. 1 u.r.o.d. stanowi, że: „Urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego
korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowią własność Polskiego Związku
Działkowców.”
Trybunał stwierdza, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji przez
to, że prawo własności urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego, przeznaczone do wspólnego korzystania przez
użytkowników działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu, przyznaje tylko jednej, oznaczonej i powołanej w ustawie
organizacji zrzeszającej działkowców. Podobnie jak w przypadku art. 13 ust. 1 stwierdzona niekonstytucyjność wynika z efektu
„promieniowania” niekonstytucyjności art. 10 u.r.o.d.
10.9. Kontrola konstytucyjności art. 25 ust. 2 u.r.o.d.
Art. 25 ust. 2 u.r.o.d. stanowi, że: „PZD jest niezależny w wykonywaniu swych zadań i podlega tylko ustawom. Samodzielność
PZD podlega ochronie sądowej”.
10.9.1. Obowiązująca u.r.o.d. nie normuje nadzoru nad PZD. W pierwotnym brzmieniu u.r.o.d. art. 38 wskazywał, że nadzór nad działalnością
PZD należy do ministra właściwego dla spraw środowiska. Nie określał on jednak środków ani kryteriów nadzoru. Przepis ten
został uchylony na mocy art. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 201, poz. 1237). Od tej zmiany, choć PZD gospodaruje na gruntach publicznych, jest „sam sobie sterem, żeglarzem,
okrętem”. Nie ma organu administracji rządowej kompetentnego do sprawowania nadzoru, nie wspominając już o ustawowym określeniu
sposobu jego sprawowania.
10.9.2. Na tle obowiązującej regulacji prawnej nieprzewidującej nadzoru wobec PZD w u.r.o.d. mogą powstać wątpliwości, czy
nie należy w takim wypadku – na mocy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001
r. Nr 79, poz. 855, ze zm.; dalej: u.p.o.s.) – stosować przepisów u.p.o.s. Takie stanowisko na rozprawie zajęli przedstawiciele
PZD oraz Sejm i Prokurator Generalny. Zgodnie z art. 8 ust. 5 u.p.o.s., nadzór nad stowarzyszeniami należy do wojewody właściwego
ze względu na siedzibę stowarzyszenia – w zakresie nadzoru nad działalnością stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego
(pkt 1) oraz starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia – w zakresie nadzoru nad stowarzyszeniami innymi niż
wymienione w pkt 1 (pkt 2). Zakres i rodzaje kompetencji nadzorczych tych organów uregulowane są w rozdziale 3 u.p.o.s. Przedstawiciele
PZD zaznaczyli, że PZD podjęło uchwałę wyraźnie uznającą PZD za podmiot związany nadzorem wynikającym z u.p.o.s. Uchwała ta
nie ma jednak znaczenia prawnego, ponieważ to nie do jednostki podlegającej nadzorowi należy decyzja co do tego, kto sprawuje
wobec niej kompetencje nadzorcze.
Trybunał Konstytucyjny utracił z dniem wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. kompetencję do dokonywania powszechnie obowiązującej
wykładni ustaw, wobec czego nie może dokonać interpretacji stosownych przepisów u.r.o.d. oraz u.p.o.s. Może jednak skontrolować
zgodność z Konstytucją art. 25 ust. 2 u.r.o.d.
Uchylenie art. 38 u.r.o.d., wskazującego ministra właściwego dla spraw środowiska jako organu sprawującego nadzór nad działalnością
PZD, przy pozostawieniu art. 25 ust. 2 tej ustawy, może świadczyć o intencji ustawodawcy wyłączenia nadzoru nad PZD. Z formuły:
„PZD jest niezależny w wykonywaniu swych zadań i podlega tylko ustawom”
nie wynika podleganie nadzorowi ze strony organów administracji publicznej. Określenia użyte w przytoczonym przepisie przypominają
wręcz sformułowania dotyczące niezależności sądów i niezawisłości sędziów (por. art. 173 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji).
Przyznanie kompetencji nadzorczych nad PZD na podstawie art. 7 ust. 2 u.p.o.s. budzi wątpliwości, ponieważ przepis ten znajduje
zastosowanie w „sprawach nieuregulowanych odrębnie”. Tymczasem, sprawa nadzoru, a raczej jego braku, została uregulowana w
u.r.o.d.
Poddanie PZD przepisom u.p.o.s. mogłoby budzić wątpliwości także z innego względu. Organem sprawującym nadzór nad stowarzyszeniami
jest, pomijając specyficzną sytuację unormowaną w art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.o.s., starosta (art. 8 ust. 5 pkt 2 u.p.o.s.). Trudno
uznać, aby skutkiem zmian ustawowych miało być zastąpienie ministra właściwego do spraw środowiska w roli organu sprawującego
nadzór przez starostę, w odniesieniu do organizacji mającej takie cechy jak PZD – w świetle przepisów u.r.o.d. analizowanych
dokładnie w niniejszym uzasadnieniu. Byłoby to rozwiązanie dysfunkcjonalne. Należy do tego dodać, że na podstawie art. 4 powołanej
wyżej ustawy z 3 października 2008 r. została zmieniona ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej
(Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, ze zm.). Stosownie do art. 9a ust. 1 pkt 9a tej ustawy: „Dział budownictwo, gospodarka
przestrzenna i mieszkaniowa obejmuje sprawy (…) rodzinnych ogrodów działkowych”. Nie sposób byłoby jednak przyjąć, że z tak
sformułowanego przepisu wynikają kompetencje nadzorcze ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej
i mieszkaniowej; niezbędne jest upoważnienie zawarte w przepisach prawa materialnego.
Ten niejasny stan prawny co do tego, czy PZD podlega nadzorowi i kto miałby go sprawować, znajduje swoje odbicie w praktyce
stosowania prawa. Praktyka ta wskazuje, że nadzór nie jest sprawowany w ogóle. Świadczą o tym m.in. pismo RPO do Prezesa PZD
z 23 lutego 2010 r. (RPO-600891-1/08/AK), jak również odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury na interpelację
nr 19754 w sprawie zmian legislacyjnych w ustawodawstwie dotyczącym ogrodów działkowych z 19 stycznia 2011 r. i przytaczane
w niej stanowiska RPO oraz wiceprezesa NIK. Kolejnym dowodem na brak sprawowania nadzoru nad PZD, wynikający z niedających
się usunąć wątpliwości co do właściwości w sprawie sprawowania nadzoru, jest negatywny spór kompetencyjny między Prezydentem
m.st. Warszawy, a Ministrem Środowiska przedłożony do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Wniosek Prezydenta
m.st. Warszawy został odrzucony przez NSA ze względów formalnych (postanowienie z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 30/10,
Lex nr 643335), wobec czego wątpliwości co do kompetencji nadzorczych nad PZD nie zostały rozstrzygnięte.
Biorąc to pod uwagę, Trybunał stwierdza, że PZD jest podmiotem pozostającym poza efektywnie wykonywaną formą nadzoru jakiegokolwiek
organu władz publicznej. Przyczyną tego stanu rzeczy jest naruszenie zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji.
Biorąc to pod uwagę, Trybunał stwierdza, że tak daleko posunięta niezależność PZD, jaka wynika z art. 25 ust. 2 u.r.o.d.,
przeczy art. 2 Konstytucji (zasada demokratyzmu) oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji (wolność zrzeszania się) w związku z art.
32 ust. 1 Konstytucji (prawo do równego traktowania). Z punktu widzenia art. 2 Konstytucji niedopuszczalne jest istnienie
w demokratycznym państwie prawnym organizacji użyteczności publicznej – jaką jest z pewnością PZD – pozostającej poza nadzorem
administracji rządowej lub samorządowej. Dokonywanie kontroli funkcjonowania PZD przez NIK jest w tym kontekście niewystarczające,
skoro brak jest podmiotu, który byłby w stanie wyegzekwować stosowne zmiany w zakresie faktycznego funkcjonowania PZD. Wykazane
w kontroli NIK z 2010 r. nieprawidłowości w działaniu r.o.d. oraz samego PZD są skutkiem nieprawidłowego ukształtowania statusu
prawnego PZD w u.r.o.d.
Art. 25 ust. 2 u.r.o.d. jest także niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niezgodność z powyższymi
wzorcami kontroli spowodowana jest bezzasadnym uprzywilejowaniem Związku w porównaniu z innymi stowarzyszeniami powołanymi
na podstawie ustawy, a więc Polskiego Czerwonego Krzyża (dalej: PCK) oraz Polskiego Związku Łowieckiego (PZŁ). Zarówno PCK,
jak i PZŁ podlegają bowiem nadzorowi odpowiednich organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 16
listopada 1964 r. o Polskim Czerwonym Krzyżu (Dz. U. Nr 41, poz. 276), nadzór nad działalnością PCK sprawuje Prezes Rady Ministrów,
który może swoje uprawnienia w tym zakresie przekazać w całości lub w części właściwym ministrom. Z kolei PZŁ, zgodnie z art.
35a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066, ze zm.), podlega nadzorowi
ministra właściwego do spraw środowiska. Tego rodzaju uprzywilejowanie jednej organizacji powołanej na mocy ustawy nie znajduje
oparcia w wartościach konstytucyjnych państwa demokratycznego i prawnego.
10.10. Kontrola konstytucyjności art. 25 ust. 3 w związku z art. 27 u.r.o.d.
Art. 25 ust. 3 u.r.o.d. stanowi, że PZD podlega obowiązkowej rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym. W art. 27 ustawodawca
przesądził, że PZD posiada osobowość prawną (ust. 1), działa poprzez swoje organy ustanowione ustawą oraz statutem (ust. 2),
a jednostki organizacyjne Związku korzystają z jego osobowości prawnej w ramach uprawnień i odpowiedzialności określonej statutem
(ust. 3).
Wskazane dwa przepisy u.r.o.d. stanowią całość normatywną określającą formalny status PZD jako podmiotu prawa oraz jego relację
względem PZD funkcjonującego na podstawie ustawy z 1981 r. Należy przy tym podkreślić, że Polski Związek Działkowców, powołany
do życia ustawą z 1981 r., przejął na zasadach wyłączności prowadzenie i zakładanie poprzednio działających pracowniczych
ogrodów działkowych. Obowiązująca u.r.o.d. petryfikuje więc status PZD jako jedynej organizacji odpowiedzialnej za tworzenie
i działanie rodzinnych ogrodów działkowych.
10.10.1. PZD ma osobowość prawną nadaną na podstawie art. 27 u.r.o.d., lecz jednocześnie podlega obowiązkowi rejestracji w
Krajowym Rejestrze Sądowym, co ma upodobnić PZD do organizacji o charakterze stowarzyszeniowym. Przewidziany w art. 25 ust.
3 u.r.o.d. obowiązek wpisu Związku do KRS nie ma jednak charakteru konstytutywnego dla jego bytu prawnego. Dowodzi tego fakt,
że wpisu do KRS Związek dokonał po ponad 2 latach od wejścia w życie ustawy z 2005 r. – w dniu 10 grudnia 2007 r. (sygn. wpisu
0000293886) – a PZD cały ten czas działał jako osoba prawna. Wpis w KRS statuuje natomiast domniemanie prawdziwości danych
w nim ujawnionych, a więc również istnienia osoby prawnej.
W przypadku PZD mamy więc do czynienia z hybrydową osobą prawną. Z jednej strony ustawa mówi o członkach, o zrzeszaniu, co
sugeruje „stowarzyszeniowy” charakter tego podmiotu. Z drugiej strony jednak PZD to osoba prawna, która powstała nie jak stowarzyszenie
– tj. z inicjatywy członków – lecz na mocy art. 24 ust. 2 ustawy z 1981 r., a obecne PZD – na mocy art. 39 ust. 1 u.r.o.d.
10.10.2. Charakter prawny PZD jest niejasny. Jest on uznawany w literaturze za tzw. stowarzyszenie o specjalnym statusie prawnym, czyli
za stowarzyszenie, którego działalność opiera się na ustawie szczególnej, a nie na u.p.o.s. (Wolność zrzeszania się w Polsce, red. M. Chmaj, Warszawa 2008, s. 90). Istnienie takich stowarzyszeń o specjalnym statusie prawnym przewiduje pośrednio samo
u.p.o.s., bowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 – przepisom ustawy nie podlegają m.in. organizacje społeczne działające na podstawie
odrębnych ustaw, a zgodnie z ust. 2 wspomnianego przepisu w stosunku do takich organizacji w sprawach nieuregulowanych odrębnie
stosuje się przepisy u.p.o.s. Aktualnie, obok PZD, status stowarzyszenia o specjalnym statusie prawnym regulowanym odrębną
ustawą, w której ustawodawca powołuje nie tyle pewien typ zrzeszeń (jak np. kluby sportowe czy ich związki, izby gospodarcze,
organizacje studenckie), lecz „imiennie” wskazuje konkretną organizację, mają PCK oraz PZŁ. Tworzenie tego rodzaju organizacji
uzasadniane jest wykonywaniem istotnych zadań o charakterze publicznym
„Sensem istnienia i funkcjonowania tych organizacji jest szeroko zakrojona samodzielność w realizowaniu określonych ustawowo
celów i zadań, swoboda w określaniu metod i środków służących ich realizacji” (Wolność zrzeszania się w Polsce, red. M. Chmaj, Warszawa 2008, s. 90).
Katalog tych organizacji nie jest zamknięty, co nie oznacza nieograniczonej dopuszczalności ich tworzenia przez ustawodawcę.
Trybunał akceptuje pogląd, że granicą dla ich tworzenia jest „(…) konieczność respektowania zasady równości wobec prawa oraz
zasad samodzielności i samorządności zrzeszeń. Naruszenie tej granicy powoduje, że określona organizacja przestaje być formą
realizacji wolności zrzeszania się, a może być co najwyżej uważana za formę zlecenia realizacji pewnych zadań publicznych
instytucjom niepaństwowym” (P. Czarny, B. Naleziński, Wolność zrzeszania się, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 604-605).
10.10.3. Trybunał stwierdza, że PZD nie jest formą realizacji wolności zrzeszania się. Status prawny tego podmiotu prawa ukształtowany
przez art. 25 ust. 3 w związku z art. 27 u.r.o.d. narusza bowiem zasady równości wobec prawa oraz zasady samodzielności i
samorządności zrzeszeń. Aktualnie funkcjonujący Związek – jako następca prawny PZD działającego na podstawie ustawy z 1981
r. – ma bowiem dominującą pozycję prawną i majątkową w stosunku do innych organizacji, co samo przez się wywiera mrożący wpływ
na podejmowanie przez inne grupy osób realnych i konkurencyjnych działań na rzecz tworzenia towarzystw działkowców na gruntach
gminnych i Skarbu Państwa przeznaczonych na ten cel.
Ustanowienie na mocy kontrolowanej normy u.r.o.d. odstępstwa od zasady równego traktowania oraz konstytucyjnej wolności zrzeszania
się nie może być uznane za konstytucyjnie dopuszczalną formę zlecenia realizacji zadania publicznego jednej instytucji niepaństwowej.
Przeczy temu formalne dozwolenie tworzenia innych niż PZD organizacji, których celem jest również propagowanie idei ogrodów
działkowych i zrzeszanie działkowców. Trybunał jeszcze pod rządami poprzedniej Konstytucji orzekł, że monopol PZD jest nie
do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wolnością zrzeszania się. Wymuszone więc w pewnym sensie dozwolenie
funkcjonowania również innych podmiotów, mających podobne cele do PZD, oznacza, że ogrodnictwo działkowe nie należy do takich
zadań publicznych, których realizacja wymaga, czy też usprawiedliwia powoływanie „odgórnie tworzonej” tylko jednej instytucji,
pozornie jedynie mającej charakter stowarzyszenia. Stąd też wynikająca z kontrolowanej normy prawnej uprzywilejowana pozycja
PZD względem innych organizacji zrzeszających działkowców narusza art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
10.11. Art. 35 k.c. statuuje, że powstanie i ustanie osób prawnych „określają właściwe przepisy”. Nie istnieje zatem w prawie
cywilnym zasada generalna, jakiś wzorzec czy model, ustania osoby prawnej. Właściwe przepisy, do których odsyła art. 35 k.c.,
to poszczególne ustawy, kreujące w naszym porządku prawnym dany rodzaj osoby prawnej (ustawa z dnia 15 września 2000 r. –
Kodeks spółek handlowych, Dz. U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.; u.p.o.s.; ustawa z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze,
Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848, ze zm.; ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, Dz. U. z 2001 r. Nr 79,
poz. 854, ze zm.). Taka sytuacja prawna jest konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę polskiego tzw. normatywnego modelu określenia
podmiotowości prawnej jednostek organizacyjnych, zgodnie z którym w systemie prawa istnieje zamknięty katalog rodzajów osób
prawnych. Konsekwencją przyjęcia tego systemu jest bezpieczeństwo prawne, ale także brak wspólnych reguł dotyczących ustania
takiej osoby prawnej i likwidacji jej majątku. W doktrynie prawa przyjmuje się, że tak jak powstanie osoby prawnej wiąże się
z kontrolą wykonywaną przez sądy lub inne organy państwowe i jest pewnym procesem rozciągniętym w czasie, również ustanie
osoby prawnej wykazuje podobne cechy. Oznacza to, że osoby prawne powstałe w drodze wydania aktu normatywnego w ten sam sposób
tracą osobowość (por. J. Frąckowiak, [w:] System prawa prywatnego. Prawo cywilne – część ogólna, red. M. Safjan, Warszawa 2007, t. I, s. 1055). Ustawa lub statut osoby prawnej może określać z jakich przyczyn osoba prawna
może być postawiona w stan likwidacji oraz jak powinna przebiegać likwidacja. Przykładem takiej regulacji są art. 36-39 u.p.o.s.
Jednak ustawodawca może również – i tak jest w przypadku u.r.o.d. – milczeć na ten temat. PZD to osoba prawna, która powstała
na mocy przepisów ustawy z 1981 r., a obecnie działa na mocy art. 25 ust. 3 w związku art. 27 u.r.o.d.
Skoro więc Związek powstał na mocy ustawy, to tylko w tej samej formie może dojść do likwidacji tego podmiotu. Wykreślenie
go z rejestru może jedynie być skutkiem takiej ustawy likwidującej PZD, ale nie odwrotnie. Samo wykreślenie Związku z Krajowego
Rejestru Sądowego nie spowoduje bowiem ustania tej osoby prawnej.
10.11.1. Stwierdzenie, iż kontrolowana norma narusza wskazane wzorce konstytucyjne obala domniemanie jej konstytucyjności.
Do likwidacji PZD jako podmiotu prawnego – w stwierdzonych warunkach prawnych – konieczna jest jednakże interwencja ustawodawcy.
Wyrok Trybunału w tym zakresie stanowi więc zobowiązanie ustawodawcy do wszczęcia postępowania legislacyjnego. Jest oczywiste,
że ustawa likwidująca PZD będzie musiała objąć zakresem swej regulacji również kwestie praw majątkowych tej organizacji. W
tym kontekście, Trybunał w niniejszym składzie podtrzymuje stanowisko wyrażone przez pełny skład w wyroku z 3 czerwca 1998
r. (sygn. K 34/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 49), w którym Trybunał stwierdził, że:
„Prawo polskie nie zawiera ogólnej regulacji dotyczącej przeznaczenia majątku osób prawnych, utworzonych w drodze ustawy,
a następnie zniesionych w tej samej drodze. W tej sytuacji pozostaje przyjąć, że majątek zniesionej w taki sposób osoby prawnej
pozostaje w dyspozycji Skarbu Państwa. (…) Nie pozbawia to ustawodawcy możliwości innego uregulowania sytuacji prawnej składników
majątku zniesionej w drodze ustawowej osoby prawnej, jednakże przy zachowaniu zasad konstytucyjnych, w tym zasady sprawiedliwości
społecznej” (cz. IV, pkt 4 uzasadnienia wyroku).
Trybunał podkreśla jednak, że znaczna większość gruntów oddanych do tej pory w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie PZD jest
własnością jednostek samorządu terytorialnego. W celu ochrony własności komunalnej należy zatem przyjąć, że prawo użytkowania
wieczystego przyznane PZD wraz z likwidacją tego podmiotu wygaśnie, a pełnia praw rzeczowych nie zostanie automatycznie przyznana
Skarbowi Państwa, lecz powróci do właścicieli gruntów, a więc albo do Skarbu Państwa, albo do jednostek samorządu terytorialnego.
11. Kwestia konstytucyjności przepisów u.r.o.d. o pozycji PZD wobec osób trzecich – właścicieli gruntów, na których funkcjonują
rodzinne ogrody działkowe: art. 10, art. 17 ust. 2, art. 18 oraz art. 24 u.r.o.d.
11.1. Konstytucyjność art. 10 u.r.o.d.
Zgodnie z art. 10 u.r.o.d., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania
przestrzennego pod r.o.d., przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie PZD (ust. 1). Grunty takie mogą być również oddawane
nieodpłatnie PZD w użytkowanie wieczyste (ust. 2). Ponieważ Trybunał we wcześniejszej części uzasadnienia wykazał niezgodność
art. 10 u.r.o.d. z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, należy zbadać, czy w tym przypadku nie
zachodzi przesłanka zbędności orzekania w sprawie konstytucyjności art. 10 u.r.o.d. z art. 21 ust. 1 ustawy zasadniczej.
11.1.1. Przesłanka zbędności orzekania definiowana jest jako „zbyteczność”, „brak potrzeby”, nieużyteczność”, czy też „brak
konieczności”. Pojęcie to wyraża więc ocenę i wybór rozstrzygnięcia w kategoriach pragmatycznych (por. Z. Czeszejko-Sochacki,
L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 131). Umorzenie postępowania ze względu na zbędność wyrokowania co do jednego, kilku lub wszystkich zaskarżonych
przepisów ustawy, uznanych już w tej sprawie za niezgodne z jednym ze wskazanych we wniosku wzorców kontroli Trybunał rozstrzygnie
ad casum, z uwzględnieniem celowości badania zakwestionowanych przepisów z punktu widzenia innych wzorców kontroli.
11.1.2. Mając to na uwadze, Trybunał skontroluje zgodność art. 10 u.r.o.d. także z art. 21 ust. 1 Konstytucji. Uzasadnia to
uporczywość ustawodawcy w tworzeniu niekonstytucyjnych ram dla funkcjonowania ogrodów działkowych. Za dokonaniem kontroli
zgodności u.r.o.d. ze wszystkimi wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli przemawia również niewystarczający dla sanacji
niekonstytucyjności skutek dotychczasowych orzeczeń odnoszących się do ustawy z 1981 r. lub do przepisów obowiązującej u.r.o.d.
Dokonanie pełnej kontroli art. 10 u.r.o.d. stanowić będzie istotną wskazówkę dla ustawodawcy, jakich mechanizmów ustawowych
powinien się w przyszłości wystrzegać regulując ogrodnictwo działkowe.
11.1.3. Trybunał przypomina, że w dotychczasowej kontroli konstytucyjności przepisów regulujących funkcjonowanie ogrodów działkowych,
w dwóch sprawach Trybunał analizował wybrane przepisy ustawy z 1981 r. (sprawa o sygn. K 39/00), a następnie u.r.o.d. (sprawa
o sygn. K 61/07) przepisy regulujące mechanizm przekazywania PZD gruntów pod pracownicze (obecnie rodzinne) ogrody działkowe
(zob. szczegółowa analiza orzeczeń w cz. III pkt 2 uzasadnienia niniejszej sprawy).
Wzorcem kontroli w obu sprawach były konstytucyjne gwarancje ochrony własności komunalnej (a nie konstytucyjna zasada ochrony
własności w ogóle) ze względu na legitymację funkcjonalną wnioskodawcy (w obu przypadkach organy gmin). Zadecydowało to również
o zakresowym charakterze wyroku o sygn. K 61/07, w którym Trybunał orzekł bowiem o niezgodności z konstytucyjną gwarancją
ochrony własności samorządu terytorialnego art. 10 u.r.o.d., w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do gruntów stanowiących
własność jednostek samorządu terytorialnego.
Treści normatywne wyrażone w tym przepisie, a odnoszące się do własności Skarbu Państwa pozostały poza kontrolą TK w przytoczonym
wyroku ze względu na ograniczony zakres legitymacji wnioskodawcy. W sprawie o sygn. K 61/07 Trybunał zaznaczył zresztą, że
zakwestionowany art. 10 u.r.o.d. stanowi niemal dokładne powtórzenie art. 8 ustawy z 1981 r., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą
z 1995 r. i wskazał, że zarówno art. 8 (w brzmieniu zmienionym ustawą nowelizującą z 1995 r.), jak i sama nowela czerwcowa
zostały poddane kontroli konstytucyjnej, w wyniku której zapadły dwa wyroki wydane w pełnych składach Trybunału Konstytucyjnego
(por. cz. III, pkt 1.4 uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. K 61/07).
11.1.4. Warto przy tym podkreślić, że tezy wyrażone przez Trybunał w wyrokach o sygn. K 39/00 oraz K 61/07 współgrają ze stanowiskiem
ETPC w sprawie Urbárska, choć sprawa ta zaistniała w kontekście niedopuszczalnej – na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 – ingerencji w prawo własności
podmiotu prywatnego, a nie we własność publiczną.
11.1.5. W rozstrzyganej sprawie, stanowiącej kolejny rozdział w linii orzeczniczej dotyczącej konstytucyjności regulacji ogrodnictwa
działkowego w Polsce, Trybunał stwierdza, że tezy postawione w wyrokach o sygn. K 39/00 oraz K 61/07 w odniesieniu do własności
komunalnej mają odpowiednie zastosowanie także do własności Skarbu Państwa. Ze względu na funkcjonalne powiązanie własności
państwowej z realizacją zadań jakie państwo ma pełnić w nowoczesnym społeczeństwie konieczne jest zapewnienie ochrony własności
Skarbu Państwa, gdy prawodawca, wydając akt normatywny naruszył wyrażoną w art. 21 ust. 1 Konstytucji zasadę ochrony każdej
formy własności (w tym i własności państwowej). Trybunał stwierdza przy tym, że w rozpatrywanej sprawie, w odniesieniu do
regulacji przekazywania gruntów na rzecz PZD w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, konstytucyjne gwarancje ochrony własności
komunalnej (art. 165 Konstytucji) oraz własności Skarbu Państwa (art. 21 ust. 1 Konstytucji) są podobne. Zarówno jedna, jak
i druga forma własności jest funkcjonalnie powiązana z celami, jakie wypełniać ma władza publiczna we współczesnym społeczeństwie.
Ustawowe ograniczenie podmiotowe oraz obowiązek nieodpłatnego przekazania gruntu przeznaczonego pod ogród działkowy na rzecz
monopolisty (zagwarantowanie w u.r.o.d. wyłączności PZD przy jednoczesnym braku odrębnej ustawy, regulującej kompleksowo działalność
innych organizacji zrzeszających działkowców) oraz ograniczenie przedmiotowe (nieodpłatność przekazywania w użytkowanie wieczyste,
jak również praktyczna nierozwiązywalność aktu przekazania w użytkowanie) powodują, że art. 10 u.r.o.d. w pozostawionym w
mocy obowiązującej zakresie odnoszącym się do własności Skarbu Państwa Trybunał uznaje za niezgodny z art. 21 ust. 1 Konstytucji.
11.2. Konstytucyjność art. 17 ust. 2 u.r.o.d.
Istotne uprzywilejowania PZD względem właścicieli gruntów, na których urządzane są r.o.d., przewiduje również art. 17 ust.
2 u.r.o.d., regulując kwestię ewentualnej likwidacji r.o.d. Zgodnie z art. 17 ust. 1 likwidacja r.o.d. następuje na warunkach
określonych w u.r.o.d. Oznacza to, zgodnie z art. 17 ust. 2 u.r.o.d. przede wszystkim obowiązek uzyskania każdorazowo zgody
PZD na likwidację r.o.d. Do likwidacji r.o.d. na cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się
odpowiednio przepisy u.g.n. dotyczące wywłaszczenia z zachowaniem warunków określonych w art. 17 ust. 1 i 2 u.r.o.d. oraz
w art. 18-20 u.r.o.d. (art. 17 ust. 3 u.r.o.d.). Art. 17 ust. 3 u.r.o.d. ma zastosowanie w przypadkach, gdy PZD jest właścicielem,
użytkownikiem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której utworzono r.o.d., gdyż tylko wtedy można mówić o wywłaszczeniu
na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Wyrok Trybunału w sprawie o sygn. K 61/07 spowodował,
że aktualnie nie jest konieczna zgoda Związku, by dokonać likwidacji r.o.d. na cel publiczny. Jednak nadal zgoda taka jest
wymagana, gdy likwidacja r.o.d. ma być dokonana przez gminę na cel inny niż publiczny. Warto przy tym zaznaczyć, że wynikający
z art. 17 ust. 2 u.r.o.d. wymóg uzyskania zgody PZD na likwidację dotyczy wszystkich r.o.d., także tych, co do których nie
ma on tytułu prawnego. Wykładnia językowa kwestionowanego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że likwidacja rodzinnego ogrodu
działkowego w każdym przypadku wymaga zgody PZD, a więc również gdy r.o.d. znajduje się na nieruchomości będącej w posiadaniu
(faktycznym władaniu) PZD bez tytułu prawnego, jak i w przypadku, gdy ustał tytuł prawny do nieruchomości.
Skoro ustawodawca nie różnicuje w art. 17 ust. 2 u.r.o.d. wymogu zgody Związku na likwidację r.o.d. w zależności od tego,
czy przysługuje mu tytuł prawny do gruntu czy nie, zgoda ta jest wymagana w każdym wypadku zamierzonej likwidacji danego ogrodu.
Oznacza to w praktyce, że właściciel nieruchomości zostaje pozbawiony możliwości rozporządzania (dysponowania) swoim gruntem,
co jest jednym z fundamentalnych elementów prawa własności. Kwestionowany przepis czyni również iluzoryczną możliwość skorzystania
przez właściciela z roszczenia windykacyjnego przewidzianego art. 222 k.c., w przypadku gdy PZD nie przysługuje skuteczne
względem właściciela uprawnienie do władania gruntem, na którym utworzono r.o.d. Skuteczna realizacja tego roszczenia będzie
wyłączona, jeżeli Związek sprzeciwi się likwidacji ogrodu działkowego. Innymi słowy, pozycja PZD wobec właściciela nieruchomości
nie wiąże się z tytułem prawnym, na mocy którego włada on nieruchomością; jest niewzruszalna nawet przy braku tytułu prawnego.
Samo wprowadzenie art. 17 ust. 3 u.r.o.d., traktującego o wywłaszczeniu, czyli pozbawieniu PZD przysługujących mu praw, a
także usytuowanie przepisu, podkreślające szczególny charakter tego przypadku likwidacji ogrodu, wskazuje, że zawarte w art.
17 ust. 2 u.r.o.d. wymaganie zgody Związku na likwidację dotyczy wszystkich ogrodów, także tych, co do których nie ma on żadnego
tytułu prawnego. W tej perspektywie władanie nieruchomościami gminnymi przez PZD jawi się jako stan faktyczny stojący poza
kategoriami prawa cywilnego: nie poddający się kwalifikacji cywilnoprawnej i narzucony innym podmiotom w sposób absolutny,
w tym sensie, że rezygnacja z tego władania zależy wyłącznie od woli PZD. Z tych racji Trybunał orzekł o niezgodności art.
17 ust. 2 u.r.o.d. z art. 21 ust. 1 Konstytucji.
11.3. Konstytucyjność art. 18 u.r.o.d.
Zgodnie z art. 18 u.r.o.d., likwidacja r.o.d. może nastąpić w okresie od zakończenia do rozpoczęcia wegetacji roślin. Likwidacja w innym terminie może
nastąpić jedynie w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych wypadkach, za zgodą Polskiego Związku Działkowców. Trybunał nie
dostrzega sprzeczności z Konstytucją w ograniczeniu dopuszczalności likwidacji r.o.d. w okresie wegetacji roślin. Takie ograniczenie
jest uzasadnione tradycyjną funkcją ogrodów działkowych. Nawet aktualnie, gdy dostrzegalne jest zjawisko zamieniania funkcji
wypoczynkowej i rekreacyjnej r.o.d. na funkcje mieszkalne, zasadnicza część r.o.d. jest miejscem uprawy roślin. Niekonstytucyjne
jest natomiast wprowadzenie warunku dopuszczalności likwidacji r.o.d. w okresie wegetacji roślin nie tylko od zaistnienia
szczególnie uzasadnionych okoliczności, lecz także od zgody PZD. Takie ograniczenie wkracza w sposób niekonstytucyjny w sferę
prawa własności. Dla sanacji stanu niekonstytucyjności nie jest jednak konieczne usunięcie całego przepisu. Trybunał korzysta
w tym wypadku z formuły wyroku zakresowego i stwierdza, że art. 18 u.r.o.d. wymienionej w pkt 1, w części obejmującej wyrazy:
„ , za zgodą Polskiego Związku Działkowców”, jest niezgodny z art. 21 ust. 1 Konstytucji.
11.4. Konstytucyjność art. 24 u.r.o.d.
Chociaż, jak Trybunał zaznaczył we wcześniejszych punktach uzasadnienia, przywileje PZD nadane zostały temu podmiotowi przede
wszystkim kosztem własności publicznej, a ściślej własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz nieruchomości komunalnych, to
mechanizm przyznawania PZD tytułu prawnego do władania gruntami publicznymi budzi również wątpliwości w aspekcie pośredniego
naruszenia prawa własności podmiotów prywatnych. Podstawowe zastrzeżenia wnioskodawcy budzi w tym zakresie art. 24 u.r.o.d.,
zgodnie z którym zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez r.o.d. podlegają zaspokojeniu wyłącznie
poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej (ust. 1), a skutki roszczeń, o których mowa w ust. 1,
obciążają właściciela nieruchomości (ust. 2).
11.4.1. Istota art. 24 u.r.o.d. sprowadza się do wyłączenia zaspokajania roszczeń osób wywłaszczonych o zwrot nieruchomości,
które zostały zajęte przez r.o.d. (chodzi przede wszystkim o „poprzednich właścicieli” w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o
gospodarce nieruchomościami). Osoby takie są niewątpliwie „osobami trzecimi” w rozumieniu art. 24 ust. 1 u.r.o.d. Przepis
ten może znaleźć zastosowanie w dwóch zasadniczych grupach sytuacji:
1) w razie niezgodnego z prawem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, gdy właściciel
uzyskał stwierdzenie nieważności samego aktu odjęcia własności, i w konsekwencji przysługuje mu roszczenie o wydanie nieruchomości
przeciwko osobie, która nią włada,
2) w razie wywłaszczenia na cele publiczne, gdy decyzja wywłaszczeniowa wprawdzie nie została podważona, jednak – ze względu
na to, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji – poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, na podstawie art. 137 u.g.n.
W obu wskazanych sytuacjach „zasadne roszczenie” wywłaszczonego (jego spadkobierców) o zwrot nieruchomości nie może być uwzględnione,
jeśli nieruchomość została zajęta przez r.o.d. Należy przy tym zaznaczyć, że wyrażenie „nieruchomość zajęta przez rodzinny
ogród działkowy”, użyte przez ustawodawcę w art. 24 u.r.o.d., oznacza stan faktyczny, polegający na władaniu nieruchomością
przez PZD, bez względu na posiadanie przez ten podmiot tytułu prawnego oraz sposób zawładnięcia nieruchomością (por. wyrok
NSA z 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1052/09, Lex nr 594858). Tak więc wobec „władania” gruntem przez PZD ustąpić musi nawet
właściciel bezprawnie wywłaszczony, a ogólne zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawartych w przepisach rozdziału 6
w Dziale III u.g.n. nie znajdują zastosowania.
11.4.2. Biorąc to pod uwagę, Trybunał stwierdza, że odmowa zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi byłaby uzasadniona,
gdyby PZD dysponował tytułem prawnym, w szczególności gdyby na podstawie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych
nabył użytkowanie wieczyste nieruchomości. W takiej sytuacji dochodziłoby do konkurencji dwóch praw konstytucyjnie chronionych,
przysługujących osobie wywłaszczonej i PZD. Konkurencja taka nie występuje jednak, gdy PZD nie dysponuje tytułem prawnym.
Ochrona stanu faktycznego, tj. władania nieruchomością przez PZD, kosztem „zasadnych roszczeń osób trzecich” nie znajduje
żadnego uzasadnienia. W dotychczasowym stanie prawnym, mimo uznania zasadności żądania i stwierdzenia podstaw prawnych do
zwrotu nieruchomości, orzeczeniu sprzeciwia się przepis art. 24 u.r.o.d.; organ orzekający w sprawie nie jest władny wydać
decyzji uwzględniającej „zasadne roszczenie osoby trzeciej”. Przeciwnie, zobligowany jest odmówić zwrotu. W takich wypadkach
bezwzględna odmowa zwrotu nieruchomości w naturze jest niezgodna z prawem ochrony własności wyrażonym w art. 64 Konstytucji.
11.4.3. Kwestionowany przepis godzi w wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej prawa
własności i innych praw majątkowych, gdyż, poprzez wyłączenie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na
fakt, że znajduje się ona we władaniu PZD, stawia byłych właścicieli takich nieruchomości oraz ich spadkobierców w sytuacji
gorszej niż byłych właścicieli i ich spadkobierców innych wywłaszczonych nieruchomości, które nie zostały wykorzystane na
cel publiczny. Kryterium zróżnicowania, jakim jest fakt zajęcia nieruchomości pod r.o.d., nie ma przy tym charakteru relewantnego
z punktu widzenia przesłanek zwrotu nieruchomości.
12. Kwestia konstytucyjności przepisów u.r.o.d. dotyczących statusu PZD względem jego członków: art. 14 oraz art. 31 u.r.o.d.
12.1. Konstytucyjność art. 14 u.r.o.d.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.r.o.d., Związek ustanawia w drodze uchwały na rzecz swojego członka bezpłatne i bezterminowe prawo
używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki). Ust. 2 art. 14 u.r.o.d. stanowi z kolei, że na wniosek
osoby wymienionej w ust. 1, PZD ustanawia na jej rzecz prawo użytkowania działki – w rozumieniu kodeksu cywilnego – w drodze
umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w skład r.o.d. znajdują się w użytkowaniu
wieczystym PZD lub stanowią jego własność. Zgodnie z ust. 3 art. 14 u.r.o.d., PZD może – na zasadach określonych w statucie
– oddać działkę w bezpłatne użytkowanie instytucjom prowadzącym działalność społeczną, oświatową, kulturalną, wychowawczą,
rehabilitacyjną, dobroczynną lub opieki społecznej, zaś stosownie do ust. 4, prawa ustanowione w sposób określony w ust. 1
i 2 podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej, na wniosek członka Związku.
12.1.1. Ustawa tworzy zatem dwie kategorie prawne: prawa użytkowania w rozumieniu u.r.o.d., które przysługuje każdemu działkowcowi
zrzeszonemu w PZD (ust. 1) oraz prawa użytkowania w rozumieniu k.c., które przyznaje się działkowcowi wyłącznie na wniosek
(ust. 2). Choć z ust. 1 można wnosić, że jest to swoisty termin techniczny na użytek danej ustawy, to jednak w kontekście
całego przepisu dochodzi do pomieszania tych pojęć, tak że nie wiadomo konkretnie, czym w swej treści prawa te się odznaczają
i czym zatem różni się sytuacja prawna użytkownika działki, zależnie od tego, czy jest on beneficjentem prawa podmiotowego
kreowanego na podstawie ust. 1, czy też ust. 2. Uzależnienie ustanowienia prawa do działki od uprzedniego przystąpienia do
PZD oznacza dla osób zainteresowanych korzystaniem z r.o.d. faktyczny przymus zrzeszenia w tej organizacji. Takie rozwiązanie
ustawowe – mając na uwadze niekonstytucyjne podstawy prawne, na jakich oparta jest działalność PZD – powoduje, że art. 14
u.r.o.d. stanowi niekonstytucyjne ograniczenie wolności zrzeszania się. Jest to ograniczenie, które nie spełnia wymogu konieczności
wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Żadna z przesłanek enumeratywnie wyliczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie usprawiedliwia
bowiem wynikającego z art. 14 u.r.o.d. ograniczenia negatywnego aspektu wolności zrzeszania się.
12.2. Konstytucyjność art. 31 u.r.o.d.
Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.r.o.d., przydział działek w rodzinnych ogrodach działkowych należy do PZD. Zasady przydziału działek
w r.o.d. określa statut (ust. 2). Statut może przewidywać powoływanie innych jednostek organizacyjnych oraz ich organów. Przy
przydziale działek właściwy organ PZD uwzględnia przede wszystkim swoje statutowe zadania w zakresie pomocy rodzinie, warunki
bytowe, miejsce zamieszkania i warunki pracy osób ubiegających się o działki (ust. 3). W razie wygaśnięcia prawa użytkowania
działki na skutek śmierci członka, przy przydziale użytkowanej przez niego działki pierwszeństwo mają jego osoby bliskie użytkujące
z nim wspólnie działkę; w wypadku ubiegania się o przydział działki więcej niż jednej osoby bliskiej – wybór należy do PZD
(ust. 4). Oznacza to, że zarządcą wszystkich rodzinnych ogrodów działkowych jest ex lege Związek. Co więcej, prawa użytkowania
działki w rodzinnym (dawniej: pracowniczym) ogrodzie działkowym nie można uzyskać w inny sposób jak przez przydział dokonany
tylko przez PZD. Trybunał podkreśla w tym kontekście, że – wobec braku ustawowych kryteriów – zasady „przydziału” działek,
reguluje wyłącznie statut PZD.
12.2.1. Rozwiązanie to – w świetle uznania niekonstytucyjności podstaw prawnych, na jakich ustawodawca oparł działalność PZD
– Trybunał uznaje za niezgodne z art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność jednostki jest w tym przypadku naruszona
przez to, że mimo cywilnoprawnej istoty stosunków łączących Związek z użytkownikami działek, ci ostatni są praktycznie pozbawieni
wpływu na powstanie i ukształtowanie treści stosunku użytkowania działki oraz nie mogą realizować swoich interesów „ogródkowych”
poza Związkiem. Takie rozwiązanie ustawowe stanowi nieproporcjonalne (ponieważ niekonieczne i niecelowe) ograniczenie wolności
zrzeszania się.
13. Kwestia zgodności u.r.o.d. z zasadą prawidłowej legislacji oraz zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez
nie prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji: art. 6, art. 14 oraz art. 24 u.r.o.d.
13.1. Czwarty z problemów konstytucyjnych wskazanych we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego wyroku dotyczy zgodności
ustawy z zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji: zasadą prawidłowej legislacji oraz zasadą zaufania obywatela do państwa
i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dokonując analizy kluczowych norm kwestionowanej u.r.o.d., stwierdza, że fundamentalne
dla ustawy przepisy: art. 6, art. 14 oraz art. 24 u.r.o.d. budzą istotne wątpliwości, co do ich zgodności z przywołanymi wzorcami
kontroli.
13.2. Domniemanie zgodności z Konstytucją wszystkich trzech wymienionych przepisów u.r.o.d. zostało już obalone. Trybunał
stwierdził już bowiem niezgodność art. 6 z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 14 u.r.o.d.
z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz niezgodność art. 24 u.r.o.d. z art. 64 Konstytucji. W wypadku
dalszej kontroli konstytucyjności tych przepisów jednak nie zachodzi przesłanka zbędności orzekania co do kwestii zgodności
wspomnianych przepisów u.r.o.d. z innymi wzorcami konstytucyjnymi. Dokonanie pełnej kontroli konstytucyjności jest w tym wypadku
szczególnie uzasadnione, gdyż wynik kontroli będzie stanowić istotną wskazówkę dla ustawodawcy przy wyborze kierunku przyszłych
rozwiązań normatywnych dotyczących ogrodnictwa działkowego.
13.3. Kwestia zgodności art. 6 u.r.o.d. z zasadą prawidłowej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Dla zdefiniowania r.o.d., pojęcia centralnego dla całej ustawy, ustawodawca posłużył się niejasnym kryterium „władania gruntem”
przez PZD. Trybunał podziela ocenę wnioskodawcy, że sformułowanie użyte przez ustawodawcę w art. 6 u.r.o.d. narusza zasadę
prawidłowej legislacji, w szczególności „dyrektywę jasności stanowionego prawa”.
13.4. Kwestia zgodności art. 14 u.r.o.d. z zasadą prawidłowej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji.
13.4.1 Art. 14 u.r.o.d. normuje kwestię „ustanowienia prawa użytkowania”, określa więc zakres uprawnień „użytkownika działki”.
W art. 14 ust. 1 u.r.o.d. mowa jest o ustanowieniu przez PZD w drodze uchwały na rzecz swojego członka „bezpłatnego i bezterminowego prawa używania działki i pobierania
z niej pożytków”, które określone zostało przez ustawodawcę jako „użytkowanie działki”. W art. 14 ust. 2 u.r.o.d. stanowi
zaś, że na wniosek osoby wymienionej w ust. 1, PZD ustanawia na jej rzecz prawo użytkowania działki – w rozumieniu k.c. –
w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w skład rodzinnego ogrodu działkowego
znajdują się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców lub stanowią jego własność.
13.4.2. O ile w ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość ustanowienia przez PZD na rzecz swego członka prawa użytkowania w
rozumieniu kodeksu cywilnego, o tyle w ust. 1 ustawodawca wykreował szczególną sytuację prawną nazwaną „użytkowaniem działki”,
polegającą na bezpłatnym i bezterminowym prawie do używania działki i pobierania z niej pożytków. Zdaniem wnioskodawcy, „w
kontekście całego przepisu dochodzi do pomieszania tych pojęć, tak iż nie wiadomo konkretnie, czym w swej treści prawa te
się odznaczają” i czym się różni sytuacja działkowicza określona w każdym z ustępów. Trybunał przyjmuje w tym kontekście,
że celem ustawodawcy było zapewne ukształtowanie „użytkowania działki” na wzór „kodeksowego” użytkowania, a o statusie konkretnego
działkowicza decyduje przede wszystkim status PZD jako użytkownika wieczystego. Status działkowca jest pochodną statusu PZD.
Związek może ustanowić użytkowanie jako prawo rzeczowe ograniczone tylko wtedy, gdy sam jest co najmniej użytkownikiem wieczystym
r.o.d. W innych przypadkach, gdy sam PZD jest użytkownikiem albo gdy włada nieruchomością bez tytułu prawnego, możliwość taka
nie istnieje.
13.4.3. Biorąc to pod uwagę, Trybunał zauważa, że pojęcie praw majątkowych konstytucyjnie chronionych nie ogranicza się do
katalogu praw przewidzianych w ustawach, w tym zwłaszcza w k.c., stąd niewątpliwie ustawodawca jest władny kreować, na potrzeby
określonych stosunków prawnych, prawo majątkowe dotąd nieregulowane. Trybunał uznaje, że wprawdzie nie było potrzeby tworzenia
w u.r.o.d. nowego typu stosunku prawnego, jednak taki zabieg legislacyjny jest dopuszczalny i nie narusza Konstytucji.
13.4.4. Naruszenie zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji stanowi jednak nazwanie prawa wykreowanego
przez ustawodawcę na potrzeby u.r.o.d. identycznie, jak nazwane jest prawo rzeczowe ograniczone z k.c. To powoduje swoiste
zatarcie treści „nowego prawa” i niepewność, do którego z podmiotów: użytkownika według k.c., czy użytkownika według u.r.o.d.,
czy obu kategorii działkowców – odnoszą się inne przepisy u.r.o.d., regulujące czy to zakres uprawnień, czy to ich powstanie.
Trybunał zauważa nadto, że w kilku przepisach ustawodawca – określając w u.r.o.d. prawa i obowiązki zapewne wszystkich działkowców
– posługuje się określeniem „członek PZD”, pomijając w ogóle uprawnienia działkowca do działki (np. art. 20 ust. 1 pkt 1 u.r.o.d.
– odszkodowanie w razie likwidacji).
Z tych względów Trybunał stwierdza, że sformułowanie art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. narusza zasadę prawidłowej legislacji wyrażoną
w art. 2 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał uznaje, że wada konstytucyjna z ust. 1 i 2 skutkuje niekonstytucyjnością pozostałych
ustępów tego przepisu, które posługują się wadliwymi sformułowaniami z pierwszych dwóch ustępów art. 14 u.r.o.d.
13.4.5. Biorąc pod uwagę te ustalenia, Trybunał stwierdza, że sformułowanie art. 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. narusza zasadę prawidłowej
legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Oznacza to jednocześnie, że wada konstytucyjna z ust. 1 i 2 skutkuje niekonstytucyjnością
pozostałych ustępów tego przepisu, które posługują się wadliwymi sformułowaniami z pierwszych dwóch ustępów art. 14 u.r.o.d.
13.5. Kwestia zgodności art. 24 u.r.o.d. z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą
z art. 2 Konstytucji .
13.5.1. Jak Trybunał ustalił wcześniej, zgodnie z art. 24 ust. 1 u.r.o.d., zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie
poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej wówczas jeżeli ogród działkowy byłby likwidowany, a
jego grunty zostały przeznaczone na cele niepubliczne. Stosownie do ust. 2 tego przepisu skutki roszczeń, o których mowa w
ust. 1, obciążają właściciela nieruchomości.
13.5.2. Przepis ten budzi istotną wątpliwość co do jego zgodności z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez
nie prawa, rekonstruowaną z art. 2 Konstytucji.
13.5.3. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa
opiera się na pewności prawa rozumianej jako zespół cech systemowych tego prawa, zapewniających jednostce bezpieczeństwo prawne.
Niekiedy jest ona też trafnie zwana „zasadą lojalności państwa wobec obywatela”.
13.5.4. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie oznacza przy tym nienaruszalności i niezmienności
uregulowań, w tym zwłaszcza uregulowań korzystnych dla określonej kategorii podmiotów. Nie ma bowiem charakteru absolutnego.
Z zasady tej nie wynika, że każdy adresat norm prawnych może zasadnie sądzić, że unormowanie jego praw i obowiązków nie ulegnie
w przyszłości zmianie na jego niekorzyść. Odmiennie przedstawia się sytuacja wówczas, gdy ustawodawca w konkretnym przypadku
wyraźnie przewidział gwarancję niezmienności danej regulacji w określonej perspektywie czasowej.
13.5.5. Biorąc pod uwagę te ustalenia co do treści art. 24 u.r.o.d., Trybunał stwierdza, że przepis ten narusza zasadę zaufania
obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Pozbawia bowiem w sposób nieuzasadniony innymi wartościami konstytucyjnymi
prawa zwrotu nieruchomości w naturze osobom mającym roszczenia właścicielskie wobec gruntów, na których funkcjonują r.o.d.,
wówczas, gdy ogród byłby likwidowany a jego grunty zostały przeznaczone na cele niepubliczne albo gdy nie zakłóciłoby to prawidłowego
funkcjonowania danego ogrodu.
14. Konsekwencje stwierdzenia niekonstytucyjności art. 25 ust. 3 w związku z art. 27 u.r.o.d. dla kwestii konstytucyjności
pozostałych przepisów rozdziału III u.r.o.d. oraz innych przepisów u.r.o.d., które określają sytuację prawną PZD.
14.1. Obalenie domniemania konstytucyjności podstaw prawnych działania PZD ma istotny wpływ na kwestię zgodności z Konstytucją
innych przepisów rozdziału III u.r.o.d. oraz pozostałych przepisów u.r.o.d. normujących sytuację prawną PZD.
14.2. Odnosząc się do kwestii konstytucyjności reszty przepisów rozdziału III u.r.o.d., należy wskazać, że rozdział ten nosi
tytuł: „Polski Związek Działkowców”. Ustawodawca uregulował więc w nim podstawy prawne działalności PZD, status prawny tego
podmiotu, jego kompetencje oraz sposób działania. W tej ostatniej materii ustawa odsyła jednak w pewnym zakresie do regulacji
statutowej. Poza rozdziałem III pozycję prawną PZD regulują również art. 16, art. 19 ust. 2, art. 20, art. 21 oraz art. 23
u.r.o.d.
14.3. Trybunał, dokonując kontroli całej ustawy w rozumieniu przyjętym w niniejszej sprawie, ma kompetencję do stwierdzenia
niezgodności z Konstytucją także pozostałych przepisów rozdziału III oraz przepisów regulujących zakres praw i obowiązków
PZD, wyrażonych w innych częściach systematyki u.r.o.d. Trybunał zaznacza przy tym, że niekonstytucyjność tych przepisów wynika
z nierozerwalnego ich związku z art. 25 ust. 3 w związku z art. 27 u.r.o.d.
14.4. Status prawny PZD ukształtowany przez art. 25 ust. 3 w związku z art. 27 u.r.o.d. uznał Trybunał za naruszający zasadę
demokratyzmu oraz wolność zrzeszania się rozpatrywaną w powiązaniu z prawem do równego traktowania wobec prawa oraz zasady
samodzielności i samorządności zrzeszeń. Działający obecnie PZD – jako następca prawny PZD działającego na podstawie ustawy
z 1981 r. – ma, jak już stwierdził Trybunał, ustawowo uprzywilejowaną pozycję prawną i majątkową, co samo przez się wywiera
mrożący wpływ na podejmowanie inicjatyw przez inne osoby. PZD – jako jedyna organizacja powołana ustawą w tym celu – ma zapewnioną
na jej mocy osobowość prawną i jest następcą prawnym praw majątkowych swego poprzednika powołanego na podstawie ustawy z 1981
r.
14.5. Ukształtowana dotychczas pozycja prawna PZD niweczy w praktyce formalnie dozwolone tworzenie innych, konkurencyjnych
towarzystw działkowców. Dlatego też, odczytując inne przepisy odnoszące się do PZD w kontekście normy wyrażonej w art. 25
ust. 3 w związku z art. 27 u.r.o.d., należy rozważyć, czy nie umacniają one monopolistycznej pozycji tego Związku, doprecyzowując
zakres jego niekonstytucyjnych wobec innych zrzeszeń, właścicieli gruntów oraz działkowców kompetencji.
14.6. Z drugiej strony, trzeba mieć na uwadze fakt, że część z tych przepisów reguluje także pozycję działkowców wobec PZD
i niekiedy chroni ich prawa. W takim wypadku, Trybunał musi ważyć argumenty na rzecz obalenia domniemania konstytucyjności
danego przepisu, analizując, czy pozostawienie go w systemie prawnym będzie działało na korzyść ochrony praw działkowców,
czy też będzie umacniać uprzywilejowaną pozycję PZD.
14.7. Biorąc pod uwagę te ustalenia, Trybunał stwierdza, że orzeczenie niekonstytucyjności art. 25 ust. 3 w związku z art.
27 u.r.o.d. „promieniuje” na kwestię konstytucyjności art. 16 – w zakresie, w jakim dotyczy zwolnienia Polskiego Związku Działkowców
od opłat i podatków z tytułu prowadzenia działalności statutowej, oraz na kwestię konstytucyjności art. 19 ust. 2, art. 21,
art. 23 u.r.o.d. i pozostałych przepisów rozdziału III, z wyjątkiem art. 20, art. 32, art. 33 oraz art. 34 u.r.o.d.
Trybunał stwierdza niekonstytucyjność art. 16 u.r.o.d. tylko w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy zwolnienia PZD od opłat
i podatków z tytułu prowadzenia działalności statutowej, gdyż w pozostałym zakresie przepis ten chroni interesy działkowców,
a nie samego PZD.
14.8. Z tych samych względów Trybunał pozostawia nieobalone domniemanie konstytucyjności art. 20, art. 32, art. 33 oraz art.
34 u.r.o.d.
14.9. Art. 20 u.r.o.d. nakłada na podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja r.o.d. szereg obowiązków. Jest on zobowiązany
wypłacić odszkodowanie, po pierwsze, członkom PZD – za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność
oraz po drugie, samemu PZD – według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność a niepodlegające
odtworzeniu. Ponadto, jest on zobowiązany zrekompensować koszty i straty poniesione przez PZD w związku z likwidacją, a w
przypadku likwidacji r.o.d. w okresie wegetacji roślin członkom PZD powinien wypłacić dodatkowe odszkodowanie w wysokości
wartości przewidywanych plonów, według cen kształtujących się w obrocie rynkowym. Pozornie przepis ten uprzywilejowuje przede
wszystkim PZD, jednak ponieważ dotyczy likwidacji r.o.d, w rzeczywistości chroni prawa samych działkowców.
14.10. Art. 32 u.r.o.d. przewiduje – po wyczerpaniu postępowania wewnątrzorganizacyjnego – drogę sądową w sprawach nabycia
lub utraty członkostwa w PZD oraz nabycia lub utraty użytkowania działki w rodzinnym ogrodzie działkowym. Jego uchylenie mogłoby
zwiększyć poczucie bezbronności działkowców wobec pozycji prawnej, organizacyjnej i gospodarczej PZD w każdym przypadku konfliktu
interesów. Stan taki rzutowałby zatem na dodatkowe wzmocnienie wyłączenia PZD spod nadzoru władz publicznych.
14.11. Art. 33 u.r.o.d. nakłada na PZD obowiązek prowadzenia rejestrów r.o.d. oraz członków organów PZD. Stwierdzenie niekonstytucyjności
tego przepisu również przyczyniłoby się do wzmacniałoby niepewność działkowców wobec działań PZD w zakresie ich praw jako
użytkowników działki.
14.12. Art. 34 u.r.o.d. z kolei normuje kwestię majątku Związku, wskazując w ust. 1, że powstaje on ze składek członkowskich,
wpisowego, wpłat członków, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku PZD oraz z ofiarności
publicznej. Uchylenie art. 34 u.r.o.d., tak jak w przypadku poprzednich przepisów, kontrolowanych w tym rozdziale, pociągnęłoby
za sobą negatywne skutki w postaci braku pewności co do statusu – pochodzących od działkowców – środków finansowych zarządzanych
przez okręgowe i centralne władze PZD, tym bardziej, że zgodnie z art. 34 ust. 2 u.r.o.d. majątek Związku nie podlega podziałowi
między jego członków.
14.13. Odnosząc się do kwestii wzorca kontroli wobec badanych przepisów regulujących pozycję prawną PZD, Trybunał wskazuje,
że adekwatnym wzorcem kontroli są konstytucyjne przepisy art. 2 (zasada demokratyzmu) oraz art. 58 ust. 1 (wolność zrzeszania
się) w związku z art. 32 ust. 1 (równość wobec prawa). Skoro bowiem niekonstytucyjność norm wyrażonych w wymienionych powyżej
przepisach u.r.o.d. jest konsekwencją obalenia domniemania konstytucyjności wobec art. 25 ust. 3 w związku z art. 27 u.r.o.d.,
to wzorcem kontroli dla tych przepisów jest ten sam wzorzec kontroli, który został uznany za adekwatny wobec przepisów o charakterze
fundamentalnym: art. 25 ust. 3 w związku z art. 27 u.r.o.d. Przepisy te – odczytywane w kontekście art. 25 ust. 3 w związku
z art. 27 u.r.o.d. – w sposób niekonstytucyjny wzmacniają dodatkowo uprzywilejowaną pozycję PZD względem innych stowarzyszeń
działkowców oraz, co szczególnie tu istotne, wobec samych działkowców.
14.14. Trybunał zaznacza również, że w ramach kontroli całej ustawy, rozumianej również jako badanie związków treściowych
lub techniczno-legislacyjnych między przepisami kluczowymi dla całej ustawy, a przepisami mającymi charakter techniczny, dookreślający
te pierwsze, Trybunał odnieść się musi również do kwestii zgodności z Konstytucją przepisów przejściowych i końcowych u.r.o.d.
Trybunał nie dokonuje jednak kontroli merytorycznej tych przepisów stwierdzając, że albo przepisy te się „skonsumowały” niemal
zawsze w dniu wejścia ustawy w życie i nie wywierają obecnie skutków w sferze stosowania prawa, albo też mają charakter przepisów
zmieniających inne ustawy.
14.14.1. W przypadku przepisów, które się skonsumowały, Trybunał uznaje, że utraciły one moc obowiązującą w rozumieniu przepisów
ustawy o TK. Trybunał nie widzi przy tym powodów, które uzasadniałyby dokonanie ich kontroli merytorycznej na podstawie art.
39 ust. 3 ustawy o TK. Z tego względu w odniesieniu do tych przepisów Trybunał umarza postępowanie ze względu na utratę ich
mocy obowiązującej.
Z kolei w odniesieniu do przepisów końcowych, które dokonują zmian w innych aktach normatywnych (innych ustawach) Trybunał
stwierdza, że kontrola konstytucyjności całej ustawy – w rozumieniu przyjętym w niniejszej sprawie – nie pozwala na zbadanie
zgodności z Konstytucją tych przepisów. Dokonując ich kontroli merytorycznej, Trybunał wykroczyłby poza zakres zaskarżenia
przedstawiony przez wnioskodawcę. Nie dokonywałby bowiem kontroli jedynie u.r.o.d., ale również kontroli innych, odrębnych
od u.r.o.d. ustaw. Z tego względu, w tym zakresie, Trybunał umarza postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
15. Kwestia zgodności pozostałych przepisów ustawy z art. 2, art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1, art. 21 ust. 1, art.
64 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
15.1. W rozpatrywanej sprawie Trybunał dokonuje kontroli merytorycznej całej u.r.o.d. W pierwszej kolejności Trybunał ustalił,
jakie przepisy u.r.o.d. mają kluczowe znaczenie dla całej u.r.o.d. Następnie Trybunał zidentyfikował opisane przez wnioskodawcę
problemy konstytucyjne. Wnioskodawca zakwestionował całą u.r.o.d., argumentując, że gwarantowane w niej przywileje dla PZD
są sprzeczne z ustawą zasadniczą. Przywileje PZD dotyczą, jak już Trybunał ustalił, trzech podstawowych sfer: pozycji PZD
względem innych organizacji zrzeszających działkowców; sytuacji właścicieli gruntów, na których położone są r.o.d. oraz stosunków
PZD ze zrzeszonymi w nim działkowcami. Dla pierwszego problemu konstytucyjnego właściwymi wzorcami kontroli jest zasada demokratycznego
państwa prawnego oraz wolność zrzeszania się w powiązaniu z prawem do równego traktowania (art. 2; art. 58 ust. 1 w związku
z art. 32 ust. 1 Konstytucji). Dla stwierdzonego w u.r.o.d. drugiego problemu konstytucyjnego adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi
jest zasada ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji). Wobec ostatniego problemu konstytucyjnego –
właściwym wzorcem konstytucyjnym jest wolność zrzeszania się w powiązaniu z zasadą proporcjonalności ograniczeń praw i wolności
(art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji).
15.2. Jak dotąd Trybunał orzekł niekonstytucyjność kluczowych przepisów u.r.o.d. oraz dokonał analizy ich związków treściowych
i techniczno-legislacyjnych z innymi przepisami u.r.o.d. W efekcie orzekł wynikową niekonstytucyjność szeregu innych przepisów
kontrolowanej ustawy związanych bezpośrednio z przepisami fundamentalnymi. Chodzi tu o przepisy, które mają znaczenie techniczne
i służą jedynie wykonaniu jej podstawowych postanowień (niezgodność art. 16, art. 21, art. 23, art. 25 ust. 1 i 4, art. 26,
art. 28-30 u.r.o.d. oraz 35-37 u.r.o.d. z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji).
W tym miejscu Trybunał stwierdza, że pozostałe przepisy u.r.o.d. nie budzą wątpliwości konstytucyjnych z punktu widzenia przywołanych
przez wnioskodawcę wzorców kontroli oraz wskazanych przez niego czterech problemów konstytucyjnych. Z tych racji ich domniemanie
zgodności z Konstytucją pozostaje nieobalone.
15.3. Rezultatem przeprowadzonej kontroli konstytucyjności całej ustawy jest orzeczenie o niekonstytucyjności jej podstawowych
przepisów oraz innych przepisów o charakterze dopełniającym. Nieobalone domniemanie konstytucyjności dotyczy zatem tylko szczątkowych
elementów u.r.o.d. Moc obowiązującą zachowuje więc część przepisów rozdziału I u.r.o.d. („Przepisy ogólne” – art. 1-5 oraz
art. 7 i art. 8 u.r.o.d.). Mają one silnie programowy charakter. Choć odnoszą się jedynie do r.o.d., a nie do wszystkich ogrodów
działkowych, nie budzą wątpliwości konstytucyjnych z punktu widzenia wskazanych przez wnioskodawcę problemów konstytucyjnych.
Z rozdziału II zatytułowanego „Rodzinne ogrody działkowe” niewzruszone domniemanie konstytucyjności odnosi się do art. 9 w
pozostawionym zakresie, art. 11, art. 12, art. 13 ust. 1 w pozostawionym zakresie, art. 13 ust. 2, 3 i 4, art. 15 ust. 2,
art. 16 w pozostałym zakresie, art. 17 ust. 1 i 3, art. 18 w pozostawionej części, art. 19 ust. 1, art. 20 oraz i art. 22
u.r.o.d. Trybunał zaznacza jednak przy tym, że art. 11 oraz art. 22 stają się niestosowalne przez to, że odwołują się do przepisów
uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne. Także wobec większości przepisów rozdziału III u.r.o.d. zatytułowanego „Polski
Związek Działkowców” domniemanie konstytucyjności zostało niniejszym wyrokiem obalone. Wyjątek stanowią art. 20 oraz art.
32-34. Zaś przepisy ostatniego IV rozdziału u.r.o.d., jak już Trybunał stwierdził wyżej, skonsumowały się, albo jako przepisy
końcowe, nowelizujące inne ustawy, nie podlegają w tej sprawie kognicji TK.
16. Umorzenie postępowania z pozostałej części.
Dokonanie kontroli konstytucyjności całej u.r.o.d. w określonym przez wnioskodawcę zakresie spowodowało obalenie domniemania
konstytucyjności najważniejszych przepisów u.r.o.d. oraz stwierdzenie wynikowej niekonstytucyjności większości przepisów rozdziału
III u.r.o.d. Ponieważ wnioskodawca przedstawił dwa alternatywne żądania we wniosku (żądanie dokonania kontroli całej ustawy
oraz żądanie dokonania wskazanych przez wnioskodawcę przepisów ustawy) zbadanie konstytucyjności całej u.r.o.d. powoduje zbędność
orzekania w kwestii drugiego z przedstawionych przez wnioskodawcę zakresów zaskarżenia.
17.1. Stwierdzenie niekonstytucyjności tak wielu przepisów u.r.o.d. pociąga za sobą doniosłe skutki prawne. Obala bowiem domniemanie
konstytucyjności podstaw prawnych utworzenia i funkcjonowania na terenie RP Polskiego Związku Działkowców. Trybunał, rozważając
skomplikowany układ stosunków prawnych powstały na gruncie u.r.o.d., a wcześniej jeszcze na podstawie ustawy z 1981 r., której
u.r.o.d. jest następcą prawnym, uznał, że wejście w życie wyroku z dniem ogłoszenia spowodowałoby, iż znaczny obszar stosunków
społecznych w Polsce byłby regulowany przez ustawę w dużej mierze wydrążoną ze swej treści przez wyrok TK. Dopuszczenie do
powstania w systemie prawa tak znaczących luk prawnych w u.r.o.d. – powodujących pełną niestosowalność tego aktu nosiłoby
znamiona tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Z tej racji Trybunał zdecydował się odroczyć utratę mocy obowiązującej wszystkich
przepisów uznanych za niekonstytucyjne, z wyjątkiem art. 10 u.r.o.d. W tym ostatnim przypadku, aby nie obowiązywała w porządku
prawnym norma przyznająca PZD wyłączność przy przeznaczaniu nowych gruntów na ogrody, przepis ten będzie usunięty z porządku
prawnego z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Pozostałe przepisy u.r.o.d., uznane przez
Trybunał za niekonstytucyjne utracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku.
Z powyższego wynika, że przez 18 miesięcy od dnia ogłoszenia niniejszego orzeczenia podstawy prawne działania PZD oraz funkcjonowania
r.o.d. w Polsce, pomimo obalenia domniemania zgodności z Konstytucją, nadal będą obowiązywać i mogą być stosowane.
17.2. Przyjęcie maksymalnego okresu trwania klauzuli odraczającej Trybunał uzasadnia koniecznością uchwalenia przez Sejm albo
gruntownej nowelizacji obowiązującej u.r.o.d., która dostosuje u.r.o.d. do konstytucyjnych ram wynikających z zasady demokratycznego
państwa prawnego, zasady równości, zasady ochrony własności oraz wolności zrzeszania się, albo też – co być może będzie łatwiejszym
zadaniem – uchwalenia nowej ustawy regulującej kwestię funkcjonowania ogrodnictwa działkowego w Polsce. Trybunał zaznacza
przy tym, że brak wykonania niniejszego wyroku przez ustawodawcę skutkowałoby szeregiem negatywnych następstw o charakterze
prawnym, społecznym i finansowym. Nieuchwalenie nowej ustawy powodowałoby w szczególności brak pewności prawnej co do konsekwencji
uchylenia podstaw prawnych funkcjonowania PZD, składników majątku tej organizacji, w tym stosunków własnościowych w odniesieniu
do gruntów, na których funkcjonują obecnie r.o.d., a przede wszystkim praw działkowców obecnie zrzeszonych w PZD.
17.3. Trybunał Konstytucyjny, postrzegany jako tzw. ustawodawca negatywny, nie jest władny wskazywać parlamentowi, jak powinien
na nowo uregulować stosunki społeczne w obszarze ogrodnictwa działkowego. Może natomiast i powinien zaznaczyć, jaki obszar
swobody regulacyjnej Sejmowi został pozostawiony po obaleniu domniemania konstytucyjności kontrolowanego aktu, a także w kontekście
wcześniejszych orzeczeń Trybunału odnoszących się do kwestii konstytucyjności ustaw regulujących funkcjonowanie ogrodów działkowych
w Polsce.
17.4. Trybunał zaznacza, że wraz z utratą mocy obowiązującej przepisów u.r.o.d. uznanych za niezgodne z Konstytucją PZD utraci
podstawę prawną swojego istnienia. Przestanie mieć osobowość prawną i przekształci się w jednostkę organizacyjną nie posiadającą
osobowości prawnej w rozumieniu art. 33ˡ k.c. Najpóźniej 18 miesięcy od dnia opublikowania niniejszego orzeczenia w Dzienniku
Ustaw (w razie niewykonania wcześniej wyroku przez ustawodawcę) wygaśnie zarówno prawo użytkowania wieczystego, jak i prawo
użytkowania gruntów przyznane PZD, a pełnia praw rzeczowych wróci do właścicieli gruntów, na których funkcjonują r.o.d. Do
ustawodawcy należeć będzie jednak ustalenie, jaki reżim prawny ogrodnictwa działkowego przyjąć.
Z tej racji ustawodawca powinien zdecydować jak uregulować kwestię aktualnych stosunków prawnych PZD zarówno z właścicielami
gruntów, na których funkcjonują r.o.d. (głównie Skarb Państwa i samorząd terytorialny) jak i z dotychczasowymi członkami PZD
– osobami użytkującymi działki (albo w rozumieniu art. 14 ust. 1 lub art. 14 ust. 2 u.r.o.d.).
17.5. Dopuszczalne konstytucyjnie jest ustalenie w nowej ustawie, że grunty przeznaczone na ogrody działkowe mogą być dzierżawione
od gmin lub Skarbu Państwa (ewentualnie oddawane w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste) bezpośrednio przez działkowców,
albo przez stowarzyszenia działkowców. Ustawodawca nie może natomiast wprowadzać ani prawnego, ani faktycznego monopolu jednej
organizacji zrzeszającej działkowców.
17.6. Istotnym problemem, z którym będzie musiał się zmierzyć ustawodawca, jest ustalenie, jak nowa ustawa przekształci dotychczasowe
stosunki prawne, zaistniałe pod rządami u.r.o.d. albo jeszcze wcześniej pod rządami poprzednich aktów normatywnych regulujących
kwestię ogrodnictwa działkowego w Polsce. Należy pamiętać, że ochroną prawną objęci muszą być sami działkowcy, którzy w dobrej
wierze, niekiedy od wielu lat, a nawet kilku pokoleń użytkują (w rozumieniu art. 14 ust. 1 lub art. 14 ust. 2 u.r.o.d.) przyznane
im działki w funkcjonujących r.o.d.
17.7. Ponadto w nowej ustawie konieczne będzie uregulowanie w szczegółowy sposób kwestii związanych z majątkiem PZD, czyli
przysługujących tej organizacji w dotychczasowym porządku prawnym praw majątkowych: własności nieruchomości, ruchomości i
zasobów finansowych (np. w Funduszu Rozwoju r.o.d.), innych praw rzeczowych (zwłaszcza użytkowania wieczystego i użytkowania)
oraz wierzytelności. Trybunał podkreśla przy tym, że nie jest to pierwsza sytuacja, w której ustawodawca będzie musiał zmierzyć
się z prawnymi problemami związanymi z likwidacją osoby prawnej powołanej na mocy ustawy, a następnie w tej samej drodze zlikwidowanej.
17.8. Trybunał zaznacza przy tym, że swoboda ustawodawcy będzie najszersza w odniesieniu do gospodarowania gruntami Skarbu
Państwa. Państwo na własnych terenach ma najszersze możliwości (instrumenty administracyjnoprawne oraz cywilnoprawne) zakładania
ogrodów z tym, że ustawodawca powinien w takim wypadku zawsze gwarantować prawa działkowców oraz zapewnić nadzór nad powstawaniem
i funkcjonowaniem takich ogrodów i równy dostęp do nich.
Ustawodawca nie może zobowiązać jednostek samorządu terytorialnego do zakładania ogrodów działkowych na gruntach będących
ich własnością. Może natomiast wprowadzić ograniczenia prawa własności gminnej tam, gdzie ogrody już funkcjonują, zapewniając
nadzór nad nimi, oraz unormować wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminy. Ustawodawca powinien też określić prawa
działkowców.
Dopuszczalną formą organizacyjną zrzeszania się działkowców mogą być stowarzyszenia działkowców, pozbawione wyłączności, takiej,
jaka przysługuje obecnie PZD. Realizacja ustawowego celu uzasadnia dodatkowe ustawowe gwarancje dla takich stowarzyszeń, jeżeli
jednak ustawodawca je wprowadzi, może (jest to konstytucyjnie dopuszczalne) wprowadzić szczególne środki nadzorcze.
Konstytucyjnie nie można wykluczyć, że ustawa dopuści zarządzanie ogrodami działkowymi także przez samorząd w rozumieniu art.
17 ust. 2 Konstytucji, któremu zostaną przydzielone grunty z przeznaczeniem na ogrodnictwo działkowe, ale wówczas z kompetencjami
nadzorczymi nad nimi przysługującymi organom administracji rządowej lub gminnej.
17.9. Jednoczenie Trybunał podkreśla, że w warstwie aksjologicznej w pełni podziela w niniejszej sprawie stanowisko Rzecznika Praw
Obywatelskich. Stwierdzając niekonstytucyjność monopolistycznej pozycji PZD, Trybunał w żadnej mierze nie odnosi się negatywnie
do samej idei ogrodnictwa działkowego. Z pewnością ogrody działkowe spełniają pozytywną rolę społeczną. Umożliwiają rekreację
na świeżym powietrzu, zapewniają kontakt z naturą i możliwość spędzenia wolnego czasu poza miastem, a korzystanie z nich nie
wymaga wnoszenia wygórowanych opłat. Działki spełniają zatem cele, których zastąpienie inną, porównywalną formą wsparcia byłoby
trudne i zdecydowanie bardziej kosztowne. Szczególnie istotna jest rola, jaką ogrody działkowe odgrywają w życiu osób starszych.
Działki umożliwiają im bowiem samodzielnie wybrane zajęcie, stały kontakt z grupą osób o podobnych zainteresowaniach w różnym
wieku, aktywność fizyczną, która pozwala na zachowanie zdrowia i dobrego samopoczucia. Stąd też szacunek Trybunału dla rzeszy
działkowców i dla instytucji ogrodów działkowych w wolnościowym, demokratycznym i prawnym ustroju RP wymaga zwrócenia się
do ustawodawcy, aby w możliwie najkrótszym terminie, z poszanowaniem tez wynikających z konsekwentnego orzecznictwa Trybunału
w tej i w poprzednich sprawach dotyczących ogrodów działkowych, jak również z uwzględnieniem całości porządku konstytucyjnego
RP, wykonał niniejszy wyrok.
17.10. Ustawodawca powinien mieć na uwadze, że podmiotami praw wynikających z ustawy powinni być sami działkowcy.
Ochrona zarówno praw poszczególnych działkowców, jak i samej idei ogrodnictwa działkowego, której Trybunał nie tylko nie uznaje
za sprzeczną z Konstytucją, lecz co więcej – uznaje za oczywiście pozytywny przejaw działań pluralistycznego i demokratycznego
społeczeństwa – wymaga, by grunty, na których położone są aktualnie r.o.d., z chwilą wejścia w życie nowej ustawy miały zagwarantowany
status gruntów przeznaczonych pod ogrody działkowe. Z drugiej strony nie sposób nie dostrzec tego, że gwarancja utrzymania
konkretnych ogrodów działkowych nie może być absolutna i powinna uwzględniać dopuszczalność przejęcia ich gruntu dla realizacji
innego, ważniejszego w danym przypadku interesu publicznego, z zachowaniem stosownej procedury, wraz z kontrolą sądową. W
takich jednak wypadkach ustawa powinna zapewniać uzyskanie przez działkowców gruntów zamiennych, na których będą mogli założyć
nowy ogród działkowy.
Z tych racji Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.