1. W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 28 września 2010 r., skarżący Marek Ślęzak wniósł o stwierdzenie, że art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593, ze zm.; dalej: u.s.w.z.z. lub ustawa) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ww. przepis ustawy wyłączając możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w sprawach wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji, pozbawia skarżącego jego konstytucyjnego prawa do sądu. Takie ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie jest konieczne w demokratycznym państwie dla zachowania bezpieczeństwa lub porządku publicznego.

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym.

Rozkazem personalnym Nr 158 (punkt 160) z 22 grudnia 2008 r. Dowódca Wojsk Lądowych zwolnił skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczył skarżącemu nowe stanowisko służbowe na kadencję od 5 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2011 r. Na skutek odwołania skarżącego, Szef Sztabu Generalnego, decyzją nr 85/Pers z 27 lutego 2009 r., uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej daty rozpoczęcia kadencji i ustalił kadencję od 16 marca 2009 r. do 31 grudnia 2011 r. W pozostałym zakresie utrzymał rozkaz w mocy.

Decyzją nr 414/Kadr z 18 maja 2009 r. Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr 85/Pres z 27 lutego 2009 r. dotyczącej uchylenia rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych nr 158 (punkt 160) z 22 grudnia 2008 r. Decyzją nr 677/Kadr z 9 lipca 2009 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 19 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1490/09, odrzucił skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 9 lipca 2009 r., nr 677/Kadr. WSA uznał, że skarga jest niedopuszczalna, albowiem ustawodawca w art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.z.z. w sprawach wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe wyłączył kognicję sądów administracyjnych. Postanowieniem z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 863/10, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. NSA uznał stanowisko WSA za prawidłowe. Uznał także, że brak jest podstaw do wniesienia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na to, że kwestia ograniczenia prawa do sądu żołnierza zawodowego była już przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97.

1.2. Zdaniem skarżącego, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, opierające się na cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie zasługuje na aprobatę i winno być poddane weryfikacji. Art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy narusza konstytucyjne prawo skarżącego do sądu wyrażone w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Za niekonstytucyjne i bezprawne uważa skarżący zamknięcie stronie drogi do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji, którą może on uznać za niesłuszną i krzywdzącą, a nadto za naruszającą jego prawa i stanowiącą o jego obowiązkach. Wyłączenie decyzji organów wojskowych spod kontroli sądu administracyjnego pozbawia żołnierza zawodowego de facto ochrony jego praw podmiotowych w postaci gwarancji proceduralnych w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. W gwarantowanym przez art. 45 ust. 1 Konstytucji prawie znajduje się zaś szczególny aspekt, jakim jest możność przewidywania w granicach prawa korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 77 ust. 2 Konstytucji, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Zasada ta daje gwarancje do zweryfikowania powodów i zasadności podjętych decyzji.

Zdaniem skarżącego, art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy zamyka mu drogę sądową, pozbawiając go konstytucyjnego prawa do sądu oraz wprowadza – wbrew zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji – ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, pomimo tego, że nie jest ono konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

W ocenie skarżącego, który w uzasadnieniu skargi przedstawia polemikę do wyroku TK o sygn. K 28/97, sprawy wyznaczenia (zwolnienia) lub przeniesienia na stanowisko służbowe żołnierzy należy odróżnić od spraw związanych ze zwolnieniem lub powołaniem do służby wojskowej. Zarówno wyznaczenie (zwolnienie), jak i przeniesienie na stanowisko służbowe, wiążą się w sposób bezpośredni z realizacją podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela, a nie dotyczą jedynie uprawnień w ramach stosunku służbowego. Osoba, która wstąpiła w taki stosunek służbowy, powinna mieć zapewnioną możliwość jak najszerszej weryfikacji uprawnień wynikających z tego stosunku, zwłaszcza w zakresie możliwości jej przeniesienia lub zwolnienia ze stanowiska służbowego. Podmiotem prawa wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji jest bowiem każda jednostka niezależnie od tego czy jest „zwykłym obywatelem”, czy też obywatelem znajdującym się w specyficznym stosunku służbowym (zawodowym) z Wojskiem Polskim. Fakt nawiązania stosunku służbowego przez żołnierza zawodowego nie ma więc żadnego znaczenia. Założenie Trybunału, przyjęte w sprawie o sygn. K 28/97, nie może znaleźć uzasadnienia również w związku z podnoszonym przez niego dopuszczalnym ograniczeniem konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenia te nie mogą jednak naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że ograniczenie prawa do sądu żołnierza zawodowego może dotyczyć tylko takich sporów ze stosunku służbowego, w których może być ono usprawiedliwione innymi wartościami konstytucyjnymi. W niniejszej sprawie trudno przyjąć, aby brak możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego w sprawie wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego miał zapewnić realizację wartości konstytucyjnych, o których mowa w art. 26 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, ustawodawca ma możliwość takiego ukształtowania procedury administracyjnej związanej z przenoszeniem na stanowiska służbowe, która w żadnej mierze nie wpłynie na obniżenie mobilności i zdolności do osiągania wyższych stanów gotowości wojska, ani nie ograniczy sprawnego działania Sił Zbrojnych. Przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny będzie jedynie ocena, czy w sprawie przeniesienia na inne stanowisko służbowe została zachowana określona prawem procedura. Szczególne „potrzeby Sił Zbrojnych” byłyby zrozumiałe w sytuacjach związanych z koniecznością podjęcia bezpośrednich działań zbrojnych. Zdaniem skarżącego wystarczające jest, aby w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego uwypuklić, że decyzja w sprawie przeniesienia żołnierza na inne stanowisko służbowe ma z założenia nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Żołnierz nie może uchylić się wówczas od wykonania takiej decyzji – rozkazu przełożonego, jest nim bowiem bezwzględnie związany i poddany rygorom i ograniczeniom, które wiążą się z jego niewykonaniem. Dopiero w razie skutecznego skorzystania z przyznanego mu uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mógłby on złożyć wniosek o wstrzymanie wykonalności takiej decyzji. Zanim jednak sprawa nie zostanie rozstrzygnięta przez sąd, żołnierz będzie miał obowiązek wykonywać nałożone na niego obowiązki. Przyjęcie takiego trybu w żaden sposób – zdaniem skarżącego – nie umniejszałoby mobilności czy sprawności działania Sił Zbrojnych a zapewniłoby możliwość skorzystania przez żołnierza z prawa do sądu.

Skarżący widzi także potrzebę zwrócenia uwagi ustawodawcy na dopuszczalność rozróżnienia sytuacji, w których dochodzi do wyznaczenia, przeniesienia lub zwolnienia ze stanowiska służbowego. Skarżący dopuszcza ograniczenie prawa do sądu w razie rzeczywistego konfliktu zbrojnego, kiedy jest to niezbędne dla zapewnienia mobilności i sprawności Sił Zbrojnych. Prawo do sądu i możliwość weryfikowania decyzji dotyczących wyznaczenia, przeniesienia lub zwolnienia ze stanowiska służbowego, wydawanych w czasie pokoju, nie mogą być ograniczane.

W ocenie skarżącego, niezależnie od podniesionych zarzutów, ponowna weryfikacja ograniczenia prawa do sądu jest niezbędna również dlatego, że treść wyroku TK o sygn. K 28/97 dotyczy przepisów nieobowiązujących. Poza tym, od daty tego orzeczenia upłynęło ponad 10 lat i stanowisko w nim przyjęte należy zweryfikować w odniesieniu do orzecznictwa, które nagromadziło się przez ten czas.

Skarżący zwraca także uwagę, że na tle stosowania kwestionowanego art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy doszło do wydania w jego sprawie decyzji ostatecznej z 22 grudnia 2008 r. – rozkaz personalny nr 158 (punkt 160), którym Dowódca Wojsk Lądowych z dniem 5 stycznia 2009 r. zwolnił skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczył mu stanowisko: Oficera Sekcji. Jednocześnie – jak podaje skarżący – w obrocie prawnym istniała już wcześniej wydana decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych – rozkaz nr 81 z 21 maja 2007 r., na mocy którego skarżący został już zwolniony z takiego samego stanowiska służbowego. W tej sytuacji w obrocie prawnym istniały – zdaniem skarżącego – dwa akty prawne dotyczące wyznaczenia stanowiska służbowego dla skarżącego, co narusza art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

W ocenie skarżącego, wydane decyzje pozostawały również w sprzeczności z art. 35 ust. 1 ustawy, albowiem wbrew określonemu w nim obowiązkowi zostały wydane bez aktualnej opinii służbowej.

Z tego względu, zdaniem skarżącego, kwestionowany art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy narusza prawo skarżącego do sądu wyrażone w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2. Pismem z 23 marca 2011 r. stanowisko w sprawie przedstawił Marszałek Sejmu, który wniósł o stwierdzenie, że art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.z.z. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzje w sprawach wyznaczenia i zwolnienia ze stanowiska służbowego, nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2.1. W pierwszej kolejności Marszałek Sejmu wskazał, że istotą kwestionowanego przepisu jest ustanowienie zakazu wniesienia przez żołnierza zawodowego, pozostającego w czynnej służbie wojskowej, skargi do sądu administracyjnego na wskazane rodzaje decyzji. Ustawodawca nie sprecyzował przy tym expressis verbis pojęcia decyzji, stwierdzając jedynie, że należy przez nią rozumieć również rozkaz personalny (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy). Regulacja zawarta w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy co do istoty stanowi powtórzenie poprzednio obowiązującego art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55, ze zm.; dalej: ustawa z 30 czerwca 1970 r.). Przepis ten był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 50), w którym Trybunał orzekł, że konstytucyjne prawo do sądu nie jest adekwatnym wzorcem kontroli dla problematyki zwalniania i przenoszenia żołnierzy zawodowych na inne stanowiska służbowe.

Marszałek Sejmu przytoczył również wypowiedzi sądów administracyjnych, podjętych w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy. Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że skoro sprawy wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji nie podlegają w ogóle kognicji sądów administracyjnych, to podejmowane w nich działania organów wojskowych nie mogą być kontrolowane przez te sądy także pośrednio, przy okazji skargi na decyzje o zwolnienie ze służby. Żądanie takie zmierzałoby do obejścia zakazu przewidzianego w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy.

2.2. Zdaniem Marszałka Sejmu, ocena zgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu w zasadniczym stopniu zależy od ustalenia, czy zwolnienie i wyznaczenie na nowe stanowisko służbowe żołnierza zawodowego ma charakter „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Pojęcie „sprawy” jest – na gruncie przepisów Konstytucji – ujęte szeroko, jako uprawnienie każdego podmiotu do rozstrzygnięcia o jego prawach i wolnościach przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Pojęcie to nie obejmuje jednak stosunków nadrzędności i podporządkowania między organami państwowymi oraz podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w strukturze organów państwowych.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie ulega wątpliwości (w tym, jak się wydaje, także dla samego skarżącego), że decyzje organów wojskowych, które kształtują prawa i obowiązki żołnierza zawodowego, należą do spraw z zakresu tzw. żołnierskiego stosunku służbowego. Należy zauważyć, że jest to sfera szczególna, ponieważ prawidłowe jej ukształtowanie wpływa na zdolność Sił Zbrojnych do realizacji celu wyrażonego w art. 26 Konstytucji, tj. ochrony niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienia bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic. Stosunek służbowy żołnierza zawodowego oparty jest na dyspozycyjności, hierarchicznym podporządkowaniu, rozkazodawstwie oraz jednoosobowym dowodzeniu.

Relacja zachodząca między organem wydającym decyzję o zwolnieniu i przeniesieniu na nowe stanowisko służbowe zachodzi w ramach stosunku wewnętrznego łączącego przełożonego z podwładnym. Akt taki przybiera więc formę indywidualnego aktu administracyjnego wydawanego w sferze wewnętrznej. Wyznaczenie na nowe stanowisko służbowe i powiązane z nim wcześniejsze zwolnienie z zajmowanego stanowiska mają miejsce w ramach stosunku służbowego i jako takie nie są objęte konstytucyjnym pojęciem „sprawy”, a co za tym idzie, również konstytucyjną gwarancją prawa do sądu.

2.3. W ocenie Marszałka Sejmu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znacznie ma w szczególności przywoływany już wyrok TK z 9 czerwca 1998 r. (sygn. K 28/97), w którym Trybunał odniósł się do problematyki prawa do sądu w wypadku decyzji personalnych wydawanych w ramach stosunku służbowego żołnierza zawodowego. Wyrok ten zachowuje aktualność, a jego zasadnicze tezy powinny być punktem wyjścia dla oceny zgodności z Konstytucją także art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Marszałek Sejmu zwraca uwagę, że ratio legis art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy jest zbieżne z celem poprzednio obowiązującej regulacji dotyczącej decyzji w sprawach zwolnienia i wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe (art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy z 30 czerwca 1970 r.). Intencją ustawodawcy nie była bowiem modyfikacja stanu prawnego, którego niezgodność z Konstytucją została w tym zakresie wykluczona wyrokiem TK z 9 czerwca 1998 r. (sygn. K 28/97). Przesądzając o takim kształcie nowej regulacji, Sejm kierował się również treścią tego wyroku Trybunału.

Zdaniem Marszałka, brak zmiany co do meritum zaskarżonego przepisu w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego pozwala stwierdzić, że również z tego powodu ustalenia poczynione przez Trybunał na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego pozostają aktualne.

2.4. W ocenie Marszałka Sejmu, brak jest adekwatności treściowej między art. 45 ust. 1 Konstytucji a zaskarżonym art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy. W świetle regulacji konstytucyjnej i dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, decyzja o zwolnieniu i wyznaczeniu żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe nie może być bowiem rozumiana jako „sprawa” w znaczeniu konstytucyjnym. Stanowisko to ma zasadnicze znaczenie dla oceny adekwatności także drugiego z podstawowych wzorców kontroli, tzn. art. 77 ust. 2 Konstytucji, regulującego zagadnienie dopuszczalności sądowej drogi dochodzenia naruszonych konstytucyjnych wolności lub praw, co oznacza, że jego generalnym założeniem jest istnienie in casu prawa do sądu („drogi sądowej”), a zatem – jak w przypadku art. 45 ust. 1 Konstytucji – występowanie „sprawy”.

2.5. Z powyższych względów Marszałek Sejmu uznał za bezprzedmiotową analizę konstytucyjności z perspektywy art. 31 ust. 3 Konstytucji, który może być traktowany jedynie jako posiłkowy wzorzec kontroli.

3. W piśmie z 22 kwietnia 2011 r. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko, w którym wniósł o stwierdzenie, że art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.z.z. nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, stanowisko przedstawione w skardze nie może zostać uznane za zasadne. Niektóre zarzuty skarżącego sprowadzają się bowiem do oceny stosowania prawa przez właściwe organy i sądy administracyjne orzekające w sprawie, która stała się podstawą do wniesienia skargi konstytucyjnej. To zaś, stosownie do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, nie może być przedmiotem oceny Trybunału. Ponadto – jak wynika z uzasadnienia skargi – część argumentacji sprowadza się do postulatu wprowadzenia całkowicie nowej regulacji prawnej o określonej przez skarżącego treści. To zaś nie mieści się w zakresie kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia Konstytucji przez art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.z.z., Prokurator Generalny przypomniał rozumienie przepisów oraz ustabilizowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazanych przez skarżącego jako wzorce konstytucyjne do badania zakwestionowanej w skardze regulacji.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę na naturę stosunków prawnych w służbie wojskowej, wskazując, że zarzut skarżącego, dotyczący zwolnienia i wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe bez kontroli sądu administracyjnego, w istocie sprowadza się do kwestionowania podstawowych zasad funkcjonowania Sił Zbrojnych. Zasady te wyrażone są w art. 3, art. 34 i art. 35 u.s.w.z.z. oraz w art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 października 2009 r. o dyscyplinie wojskowej (Dz. U. Nr 190, poz. 1474). Stanowią one, że każdy żołnierz jest obowiązany do wykonywania rozkazów i decyzji wydanych w sprawach służbowych – a taki charakter mają decyzje personalne o wyznaczeniu stanowiska służbowego. Tym samym poddanie decyzji przełożonych, w sprawach zwolnienia i wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe, kognicji sądów administracyjnych podważałaby istotę hierarchicznego podporządkowania, a także prowadziłoby de facto do przeniesienia na sądy administracyjne ostatecznej decyzji w sprawach obsady stanowisk służbowych w Siłach Zbrojnych i ich potrzeb w tym zakresie.

Prokurator Generalny stwierdził także, odwołując się do ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że pełna dyspozycyjność i zależność wyraża się również w możliwości wyznaczenia funkcjonariuszowi (żołnierzowi) innego stanowiska służbowego. W tym zakresie kwestionowany w skardze konstytucyjnej przepis nie odbiega od ogólnie przyjętych rygorów pełnienia służby mundurowej. Nie można go zatem rozpatrywać w kategoriach naruszenia (lub nie) prawa podmiotowego, jako że prawa funkcjonariuszy służb mundurowych (żołnierzy) – z istoty swej – nie mogą polegać na swobodnym wyborze przez samego funkcjonariusza stanowiska, na którym będzie on pełnił służbę, bez względu na interes służby czy zmianę jej potrzeb. W konsekwencji, Prokurator Generalny zauważa, że naturę stosunków prawnych w służbie wojskowej cechuje arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku i z tego powodu wyłączona jest – w zasadzie – droga sądowa w sprawach sporów na tle podległości służbowej, w tym, w szczególności, w sprawach zwalniania i wyznaczania na stanowisko służbowe.

W ocenie Prokuratora Generalnego, z przedstawionych względów, wzorce konstytucyjne wskazane przez skarżącego uznać należy za nieadekwatne do oceny konstytucyjności zakwestionowanego art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy.

4. Pismem z 24 stycznia 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie.

Na rozprawie 12 lipca 2012 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska wyrażone na piśmie oraz udzielili Trybunałowi stosownych wyjaśnień.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zakres rozpoznania.

1.1. W skardze konstytucyjnej zakwestionowany został art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593, ze zm.; dalej: u.s.w.z.z. lub ustawa).

Art. 8 u.s.w.z.z. ma następujące brzmienie:

„1. Od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).

2. Skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach:

1) wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji;

2) mianowania na stopień wojskowy;

3) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej;

4) skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową.

3. Wystąpienia w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, z wyjątkiem spraw wymienionych w ust. 1 oraz przypadków określonych w ustawie, żołnierz zawodowy może wnosić tylko drogą służbową”.

Skarżący zarzuca, że art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.z.z. narusza art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji, przez to, że wyłącza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w sprawach wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji, co pozbawia skarżącego jego konstytucyjnego prawa do sądu.

1.2. Przed przystąpieniem do badania zarzutów skargi konstytucyjnej wyjaśnienia wymagają zakres przedmiotowy skargi oraz wzorce konstytucyjne, które mają stanowić punkt odniesienia dla sformułowanych przez skarżącego zarzutów.

1.2.1. Art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.z.z. przewiduje, że skarga do sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach obejmujących wyznaczenie, przeniesienie i zwolnienie ze stanowiska służbowego oraz przeniesienie do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji. Jak wynika z załączonych do skargi konstytucyjnej dokumentów, decyzje podejmowane w sprawie skarżącego obejmowały wyłącznie zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego oraz wyznaczenie na nowe stanowisko służbowe (decyzja zawarta w rozkazie personalnym Dowódcy Wojsk Lądowych z 22 grudnia 2008 r., nr 158, punkt 160). Tym samym przedmiotem badania w niniejszej skardze konstytucyjnej nie może być ten zakres regulacji, który odnosi się do sytuacji „przeniesienia na stanowisko służbowe” oraz „przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji”, albowiem w takim zakresie art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.z.z. nie kształtował sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego.

1.2.2. Skarżący wskazał jako wzorce kontroli art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji statuujące prawo do sądu oraz wyrażający zasadę proporcjonalności art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Z uzasadnienia niniejszej skargi wynika, że, zdaniem skarżącego, zaskarżona regulacja pozbawia go prawa dostępu do sądu. Zdaniem skarżącego takie ograniczenie prawa do sądu jest niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji, określającym konstytucyjne wymogi ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, w tym także prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ponadto skarżący wskazuje, że przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.z.z. jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji, zakazującym, wobec każdego, zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Trybunał ustalił, kierując się uznaną w orzecznictwie Trybunału zasadą falsa demonstratio non nocet (por. np. postanowienie TK z 29 listopada 2011 r., sygn. SK 5/10, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 106 oraz wyrok TK z 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10 i powołane tam orzecznictwo), że wbrew petitum skargi skarżący uważa, że zaskarżona regulacja jest niezgodna z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a ponadto uważa, że jest niezgodna z art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Z uzasadnienia skargi wynika, że problem konstytucyjny, który skarżący postawił Trybunałowi, polega na rozstrzygnięciu, czy wskazany wyżej, zaskarżony przepis, zgodnie z Konstytucją pozbawia skarżącego prawa dostępu do sądu. Zdaniem skarżącego, jest to niezgodne z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; skarżący przytacza argumenty na rzecz takiego twierdzenia. Oprócz tego skarżący wskazuje na niezgodność zaskarżonej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji.

1.2.3. W tym miejscu należy się także odnieść do postulatu skarżącego zawartego w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej. Sprowadza się on do wskazania treści o jakie winny być uzupełnione przepisy badanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Realizacja tych postulatów pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego. Skarga konstytucyjna nie może opierać się na wskazaniu braku konkretnej regulacji prawnej, której treść odzwierciedlałaby rozwiązanie zadawalające skarżącego. Brak takiej regulacji nie może stanowić przedmiotu skargi konstytucyjnej, bowiem art. 79 ust. 1 Konstytucji wyraźnie przesądza, że skarga konstytucyjna może dotyczyć, co do zasady, wyłącznie obowiązującego aktu normatywnego, nie zaś – braku takiego aktu.

Podobnie należy potraktować zarzut skarżącego odnoszący się do istnienia w obrocie prawnym dwóch aktów indywidualnych wydanych wobec skarżącego, dotyczących wyznaczenia stanowiska służbowego oraz zarzut braku opinii służbowej. Te okoliczności skarżący kwalifikuje jako pozostające w sprzeczności z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego i z przepisami badanej ustawy. Zdaniem Trybunału zarzuty te dotyczą wadliwego stosowania prawa przez organy orzekające i jako takie nie podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego, której zakres wytycza art. 188 Konstytucji.

2. Wzorce konstytucyjne.

Wskazane w skardze konstytucyjnej wzorce, mające stanowić punkt odniesienia dla testu konstytucyjności zakwestionowanego przepisu ustawy, to art. 45 ust. 1 Konstytucji statuujący prawo do sądu w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji wyrażającym zasadę proporcjonalności oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.

2.1. Prawo do sądu zostało przede wszystkim wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika natomiast, że „Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”.

Bogate i utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Są to: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym), 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (por. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06), 4) a także wywiedziony w związku ze sprawą o sygn. SK 7/06 element, prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (wyrok z 24 października 2007 r., OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

2.2. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (por. wyroki TK: sygn. K 28/97; z 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 52).

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, wskazuje się na „organiczną więź”, jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 i powołane tam orzecznictwo i publikacje).

Trybunał zwraca uwagę, że zasadniczy zarzut, jaki skarżący wysuwa wobec zaskarżonego przepisu, to zarzut pozbawienia go drogi sądowej, a więc dostępu do sądu. Zarzut taki może być rozpatrywany zarówno na gruncie treści normatywnych art. 45 ust. 1, jak i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jednakże skarżący postrzega ten problem w konfrontacji również z art. 31 ust. 3 Konstytucji; uzasadniając, że pozbawienie go prawa do sądu jest niezgodne z wymogami wynikającymi z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Ponadto, co Trybunał pragnie zauważyć, kategoryczny zakaz zamykania drogi sądowej, wyrażony w art. 77 ust. 2 Konstytucji, nie może być rozważany łącznie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2.3. Określona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń korzystania z konstytucyjnych praw i wolności. Są nimi: ustawowa forma ograniczenia, istnienie konieczności jego wprowadzenia w demokratycznym państwie, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją takich wartości jak: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia społeczeństwa i moralności publicznej, wolności i prawa innych osób. Istotną przesłanką jest zakaz naruszania istoty danego prawa i wolności. Katalog wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanek ograniczenia wolności i praw ma charakter zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco.

Art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraża zasadę proporcjonalności, która staje się podstawą określenia granicy wyznaczającej ramy swobody regulacyjnej ustawodawcy zwykłego. W razie konfliktu dwóch praw chronionych konstytucyjnie konieczne jest wyważenie chronionych interesów zgodnie z zasadą proporcjonalności (por. wyroki TK z: 19 kwietnia 2005 r., sygn. K 4/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 37; 10 stycznia 2012 r., sygn. SK 25/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 1).

3. Zakwestionowany art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.z.z. wyłącza – w zakresie objętym niniejszą skargą konstytucyjną – możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w sprawach dotyczących zwolnienia ze stanowiska służbowego i wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe żołnierza zawodowego.

W kontekście niniejszej sprawy wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.z.z. stanowi co do istoty regulację analogiczną do przepisu art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55, ze zm.; dalej: ustawa z 30 czerwca 1970 r.) uchylonej ustawą z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Art. 107 ust. 1a pkt 2 przewidywał, że skarga do sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach „wyznaczenia (zwolnienia) lub przeniesienia na stanowisko służbowe”. W wyroku z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, Trybunał stwierdził, że prawo do sądu nie jest adekwatnym wzorcem kontroli dla problematyki zwalniania i przenoszenia żołnierzy na inne stanowisko służbowe. Wyrok ten znalazł także odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., którym NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

Trybunał Konstytucyjny, oceniając w niniejszej sprawie formalnie przepis innej ustawy, niż ta, która była przedmiotem badania w sprawie o sygn. K 28/97, ustalił, że art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.z.z. zawiera podobne treści normatywne, jak uprzednio badany art. 107 ust. 1a pkt 2 ustawy z 30 czerwca 1970 r. Trybunał uważa za zasadne zwrócenie uwagi na ratio legis zaskarżonego przepisu art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.z.z. W uzasadnieniu do projektu ustawy zawartym w druku sejmowym, nr 1119/IV kadencja, wyraźnie stwierdza się, że „(…) decyzje związane bezpośrednio z przebiegiem służby, w tym wyznaczenie (zwolnienie) ze stanowiska służbowego (…) nie powinny być zaskarżane do sądu administracyjnego, gdyż dotyczą spraw wewnętrznych wojska i decydującym w tym względzie powinny być potrzeby Sił Zbrojnych (…). Zachowuje się w tym względzie obecny stan prawny, gdyż przepis dotyczący zaskarżalności decyzji kadrowych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który aktualnie funkcjonuje, był przedmiotem oceny dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt K 28/97)”.

Trybunał stwierdza, że ustalenia poczynione w sprawie o sygn. K 28/97, dotyczące szczególnego charakteru służby wojskowej, jak również przytoczone motywy legislacyjne, odnoszą się odpowiednio do niniejszej sprawy.

3.1. Rozważając – w sprawie o sygn. K 28/97 – zakres dopuszczalnego konstytucyjnie ograniczenia prawa do sądu żołnierza zawodowego w sprawach służby wojskowej żołnierzy zawodowych, Trybunał Konstytucyjny odniósł się do istoty stosunku prawnego, jakim jest stosunek służbowy łączący żołnierza zawodowego z organami państwa. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że stosunek służbowy żołnierzy zawodowych oparty jest na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierzy zawodowych przez te organy. Jednym z podstawowych elementów stosunku służbowego w wojsku jest obowiązek wykonywania rozkazów wydawanych przez przełożonych. Zawodowa służba wojskowa wymaga ze swojej istoty pełnej dyspozycyjności i poświęcenia. Osoby wstępujące do tej służby poddają się w sposób dobrowolny jej rygorom.

Trybunał Konstytucyjny odróżnił, we wspomnianej wyżej sprawie, sprawy podległości służbowej, sprawy należące do sfery wewnętrznej administracji wojskowej, od spraw „ze stosunku służbowego”, w którym żołnierz dochodzący swoich praw występuje jako podmiot praw i obowiązków, jakie przysługują mu „w ramach stosunku służbowego”. W tym znaczeniu sferę wewnętrzną należy łączyć ze sprawami, które powstają „w ramach stosunków służbowych” nie zaś „ze stosunków służbowych”. Wyłącznie spory „ze stosunków służbowych” objęte są konstytucyjnym prawem do sądu. W powyższej sprawie Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się jednoznacznie za możliwością ograniczenia prawa do sądu żołnierza zawodowego w sprawach związanych z zapewnieniem możliwości realizacji przez Siły Zbrojne zadań i celów określonych w art. 26 Konstytucji, tj. ochrony niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienie bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic.

W związku z niniejszą sprawą Trybunał Konstytucyjny przypomina również wyrok z 3 czerwca 2003 r., sygn. K 43/02 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 49), w którym Trybunał stwierdził, że „ograniczeniami praw obywatelskich żołnierzy, wynikającymi z charakteru pełnienia służby wojskowej Trybunał Konstytucyjny zajmował się wielokrotnie, podkreślając specyfikę stosunku służbowego żołnierzy oraz wynikającą z tego faktu odmienność uregulowań odnoszących się do realizacji przez tę grupę zawodową podstawowych praw obywatelskich (…). [S]iły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej służą ochronie suwerenności państwa, niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic. Z tego względu członkowie Sił Zbrojnych mogą podlegać daleko większym ograniczeniom, niż pozostałe grupy społeczeństwa (…). Sytuacja żołnierzy zawodowych nie może być porównywana z sytuacją «każdego obywatela», a tylko z kategoriami podmiotów, których funkcje w państwie oraz sposób dochodzenia do zajmowanego stanowiska wykazują cechy zbliżone do żołnierzy zawodowych (np. funkcjonariusze służb mundurowych). Ustawodawca ma zatem prawo do odmiennego kształtowania sfery praw i obowiązków określonej kategorii podmiotów pod warunkiem, że te odmienne zasady oparte będą na istniejących pomiędzy poszczególnymi kategoriami podmiotów odmiennościach w ich sytuacji faktycznej”.

Specyfikę służby wojskowej podkreślił Trybunał w wyroku z 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, w którym zaznaczył, że „Zawodowa służba wojskowa jest szczególnym rodzajem służby publicznej, podlegającym określonym rygorom i ograniczeniom. Jak podkreśla się w doktrynie prawa pracy i prawa administracyjnego, stosunki służbowe żołnierzy zawodowych (a także innych służb mundurowych) nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjno-prawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Kandydat na żołnierza, podejmując świadomą decyzję o wstąpieniu do Sił Zbrojnych, od momentu powołania poddać się musi regułom pełnienia służby, nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. Podstawą służby wojskowej jest dyspozycyjność żołnierza zawodowego. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 9 czerwca 1997 r. (sygn. K 24/96, OTK ZU nr 2/1997, s. 197) «z uwagi na szczególny charakter służby i specyfikę armii opartej na hierarchicznym podporządkowaniu, rozkazodawstwie i jednoosobowym dowodzeniu konieczne jest wprowadzenie szeregu ograniczeń. W praktyce oznacza to konieczność zastosowania rozwiązań umacniających spójność i sprawność armii. Żołnierz służby zawodowej, decydując się świadomie na jej pełnienie, powinien zdawać sobie sprawę z istniejących ograniczeń»”.

Trybunał Konstytucyjny, w związku z niniejszą sprawą, podtrzymuje swoje wcześniejsze ustalenia dotyczące specyfiki służby wojskowej oraz szczególnego statusu prawnego tej służby.

3.2. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jednostki są dopuszczalne, jeżeli są konieczne w demokratycznym państwie dla realizacji jednej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wymóg „konieczności” w demokratycznym państwie jest spełniony, jeżeli ustanowione ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uprawnienia i obowiązki żołnierzy zawodowych pozostają w ścisłym związku z wymaganiami, jakie wynikają z art. 26 Konstytucji. Ograniczenia dostępu do sądu żołnierza zawodowego w zaskarżonej regulacji, w sprawach związanych z zapewnieniem możliwości realizacji przez Siły Zbrojne zadań i celów, jakimi są ochrona niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienie bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic, spełniają wymóg niezbędności. Nie byłoby bowiem możliwe pogodzenie spójnego i sprawnego działania Sił Zbrojnych z pełną kontrolą sądową nad decyzjami przełożonych dotyczącymi spraw ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych. Zapewnienie odpowiedniego potencjału obronnego państwa pozostaje w proporcji do ciężarów wynikających z zaskarżonego przepisu. Ustawowe ograniczenie prawa do sądu, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji następuje więc ze względu na przesłankę bezpieczeństwa państwa, zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz zgodnie z wyrażoną w tym przepisie Konstytucji zasadą proporcjonalności.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżona regulacja, na obecnym etapie systemu organizacji i funkcjonowania struktur obronnych państwa, musi być uznana za zgodną z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Jednocześnie Trybunał uznał za zbędne orzekanie o zgodności zaskarżonego przepisu z art. 77 ust. 2 Konstytucji, w świetle wspomnianego sposobu zaskarżenia oraz ustalonego wyżej problemu konstytucyjnego, który przy tak sformułowanej sentencji wyroku został w pełni rozstrzygnięty.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.