W skardze konstytucyjnej z 12 października 2011 r. skarżący – Janusz B. zakwestionował zgodność z Konstytucją przepisów trzech
aktów normatywnych. Art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków
pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.; dalej:
ustawa) w zakresie, w jakim „nie zawiera szczegółowych wytycznych dla treści aktu, a przez to i sprawiedliwych społecznie
zasad realizacji planu wspierania obszarów o trudnych warunkach gospodarowania”, skarżący zarzucił, że jest niezgodny z art.
92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia
rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym
niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, s. 80, ze zm.). Zarzut ten skarżący dodatkowo uzasadnił „nadmiernym
i nieuzasadnionym ograniczeniem konkurencyjności i rozwoju obszarów wiejskich (rolnicza przestrzeń produkcyjna), znajdujących
się w granicach administracyjnych miast, w tym miasta Sokółka”.
Przeciwko § 4 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania
pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem
rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.; dalej: rozporządzenie), w zakresie, w jakim „pomija »wiejskie«
(rolnicze) obręby geodezyjne miasta Sokółka stanowiące obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania”, skarżący sformułował
zarzut niezgodności z art. 20 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Międzynarodowego
Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), ze względu na niedozwolone administracyjne
ograniczenie rozwoju gospodarczego rolniczej przestrzeni produkcyjnej miasta Sokółki, charakteryzującej się trudnymi warunkami
gospodarowania. Natomiast wobec § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic
oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie
granic), w zakresie powiększającym rolniczą przestrzeń produkcyjną miasta Sokółka o grunty rolne obrębów geodezyjnych wsi:
Kraśniany, Kamionka Nowa, Słojniki i Tartak-Kuryły, skarżący przedstawił zarzut niezgodności z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.) oraz z art. 7 Konstytucji.
W postanowieniu z 30 grudnia 2011 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej skarżącego.
W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wskazał, że skarga konstytucyjna wniesiona została w związku ze sprawą, w której nie
doszło do wydania ostatecznego orzeczenia, wymaganego w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji. Swoje zarzuty skarżący odniósł
do decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Sokółce z 27 kwietnia
2011 r. (utrzymanej następnie w mocy decyzją organu administracyjnego II instancji). Później jednak skarżący nie podjął żadnych
działań w celu poddania decyzji organu odwoławczego kontroli sądu administracyjnego. W konkluzji swojego orzeczenia Trybunał
stwierdził, że skarga konstytucyjna wniesiona została przez skarżącego przedwcześnie, bez uprzedniego wyczerpania przysługującej
w sprawie drogi prawnej (art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643,
ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego skarżący wniósł zażalenie. Uznał w nim, że Trybunał oparł swoje rozstrzygnięcie
na błędnej wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji, a zwłaszcza zawartego w nim pojęcia „ostatecznej decyzji”. Zakwestionował
proceduralny błąd w postaci braku połączenia do wspólnego rozpoznania niniejszej skargi oraz wcześniejszej skargi konstytucyjnej
wniesionej także przez skarżącego. Ponadto zarzucił Trybunałowi, że ten – niezgodnie z zasadami współżycia społecznego, o
których mowa w art. 2 Konstytucji – narzucił skarżącemu nadmierne i zbędne wymogi formalne korzystania ze skargi konstytucyjnej.
Uzasadniając szczegółowo zarzuty zażalenia, skarżący – podobnie jak w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej – wskazał na literalne
brzmienie art. 79 ust. 1 Konstytucji, w treści którego wyeksponował pojęcie „ostatecznej decyzji organu administracji publicznej”.
Jego zdaniem decyzja wydana w sprawie podmiotu występującego ze skargą konstytucyjną ma być ostateczna, a nie – dodatkowo
jeszcze – prawomocna. Wymóg zaskarżania błędnych decyzji do sądu administracyjnego uznał za zbędny, nieznajdujący podstaw
w obowiązujących przepisach (zdaniem skarżącego jest to wymóg co najwyżej zwyczajowy) a dodatkowo tworzący „wieczną barierę”
dla niewygodnych skarg konstytucyjnych. Skarżący ponownie podjął próbę wykazania niejednoznaczności linii orzeczniczej Trybunału
odnośnie do konieczności legitymowania się wyrokiem sądu administracyjnego w przypadku skarg konstytucyjnych związanych z
wydanymi decyzjami administracyjnymi. Odwołał się w tym zakresie do fragmentów uzasadnienia jednego z postanowień Trybunału,
w którym wskazano, że „(…) termin wynikający z art. 46 ustawy o TK rozpoczyna bieg z chwilą doręczenia skarżącemu opisanego
w nim orzeczenia, które uzyskało przymiot prawomocności lub ostateczności (…)”. Stwierdzenie to uznał za przykład niejednoznaczności
w interpretacji przesłanki „ostatecznej decyzji administracyjnej”, będącej warunkiem skorzystania ze skargi konstytucyjnej.
Wymóg wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest więc – zdaniem skarżącego – niecelowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy
pełnomocnik (radca prawny lub adwokat) wydaje opinię o nieskuteczności występowania ze skargą na decyzję administracyjną,
kierując się treścią orzeczeń sądowych podejmowanych uprzednio w podobnych sprawach. Zdaniem skarżącego sanacja błędu niniejszej
skargi, polegającego na nieprzedstawieniu prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, mogłaby nastąpić, gdyby doszło do jej
połączenia z wcześniejszą skargą konstytucyjną, do której tego rodzaju orzeczenie skarżący już dołączył. Za bezcelowe i zbędne
uznał on ponowne występowanie ze skargą na decyzję administracyjną do sądu administracyjnego by uzyskać taki sam w treści
wyrok sądowy, zwłaszcza gdy (jak twierdzi skarżący) nie ma szans na wyłączenie sędziów, którzy uznali kwestionowane przepisy
za zgodne z Konstytucją i odmówili skierowania w tej sprawie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. W dalszej części
zażalenia skarżący przedstawił argumenty mające świadczyć – jego zdaniem – o dyskryminacyjnym podejściu sędziów Trybunału
do skarg wnoszonych przez jego pełnomocnika, jak również do skarg poruszających określone problemy obowiązującego prawa.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zażalenie skarżącego nie dostarczyło argumentów, które podważyłyby prawidłowość i zasadność postanowienia o odmowie nadania
skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Zasadniczą przesłanką odmownego rozstrzygnięcia Trybunału było stwierdzenie, że skarga konstytucyjna wniesiona został przedwcześnie,
ponieważ skarżący nie wyczerpał drogi prawnej przysługującej w sprawie, w związku z którą przedstawił zarzuty niekonstytucyjności
(nielegalności) przepisów. Niewyczerpanie drogi prawnej wynikało z zaniechania przez skarżącego zaskarżenia wydanej w jego
sprawie decyzji organu administracyjnego II instancji do sądu administracyjnego, a tym samym uzyskania prawomocnego wyroku
sądowego, który nadałby przymiot ostateczności decyzji naruszającej – zdaniem skarżącego – przysługujące mu prawa i wolności
konstytucyjne.
Kwestionując stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, skarżący przedstawił dwa rodzaje argumentów. Przede wszystkim odwołał się
do „literalnej” – jak to określa – wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji. Należy w związku z tym zauważyć, że w treści powołanego
przepisu Konstytucji nie pojawia się określenie „ostateczna decyzja” organu administracji publicznej. Ustrojodawca operuje
innym ogólnym określeniem, „ostatecznym orzeczeniem” (sądu lub organu administracji publicznej), którego nie można prawidłowo
interpretować przy uwzględnieniu unormowań regulujących jeden konkretny typ postępowania przed organami władzy publicznej
– tu w świetle przepisów o postępowaniu administracyjnym. Trybunał Konstytucyjny wskazywał w związku z tym wielokrotnie, że
termin „orzekł ostatecznie”, zastosowany w treści art. 79 ust. 1 Konstytucji nie ma swojego odpowiednika w przepisach ustawowych
dotyczących poszczególnych odmian procedur postępowania przed sądami i organami administracji publicznej. Jest to termin autonomiczny
wobec określeń „prawomocny wyrok” czy też „ostateczna decyzja administracyjna” (zob. postanowienie TK z 4 lutego 1998 r.,
Ts 1/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 18). Tym samym, ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, w przypadku
rozstrzygnięć organów administracji publicznej, bynajmniej nie powinno być utożsamiane z „ostateczną decyzją administracyjną”
wydaną w sprawie, w związku z którą skarżący występuje ze skargą konstytucyjną. Istotnie, decyzja ta może być „orzeczeniem”
naruszającym prawa lub wolności skarżącego. Jednakże przymiot ostateczności nabywa ona dopiero w momencie, gdy skarżący –
korzystając ze skargi na zasadach określonych w ustawie – wyczerpie przysługującą w sprawie drogę prawną (art. 46 ust. 1 ustawy
o TK). W związku z tym ponownie stwierdzić należy, że obowiązek wyczerpania drogi prawnej w sprawach, w których naruszenie
praw i wolności spowodowane zostało zastosowaniem kwestionowanych przepisów jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej,
wiąże się z koniecznością uruchomienia następnie postępowania sądowoadministracyjnego. Wymaga to zaskarżenia decyzji organu
odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w dalszej kolejności skorzystania ze zwykłego środka odwoławczego,
jakim jest skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału odnośnie do konieczności uprzedniego
uruchomienia procedury sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnej jest przy tym niezmienne, również przy uwzględnieniu
ustrojowo-organizacyjnych zmian w strukturze sądów administracyjnych (zob. np. postanowienia TK z: 1 września 1998 r., Ts
107/98, OTK ZU z 1999 r. SUP., poz. 79; 7 czerwca 2005 r., Ts 32/05, OTK ZU nr 5/B/2005, poz. 200).
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że obowiązek skorzystania przez skarżącego z procedury sądowoadministracyjnej kontroli legalności
decyzji administracyjnej, która poprzedzać winna wniesienie skargi konstytucyjnej do Trybunału, w żadnym razie nie może być
uznany za „zwyczajowe” ograniczenie prawa do korzystania z tego środka ochrony. Znajduje on wyraźną podstawę w określeniu
„orzekł ostatecznie”, zastosowanym w art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i w precyzujących zasady korzystania ze skargi postanowieniach
ustawy o TK. W szerszym kontekście normatywnym wymóg ten znajduje pełne potwierdzenie w subsydiarnym charakterze skargi konstytucyjnej,
która to subsydiarność widoczna jest zwłaszcza wobec innych środków ochrony praw i wolności, a szczególnie prawa do skorzystania
z przysługującej drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji), jak i prawa do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji
(art. 78 Konstytucji).
Skarżący błędnie interpretuje też treść wskazywanych w zażaleniu postanowień Trybunału wydanych w toku wstępnej kontroli innych
skarg konstytucyjnych. Z cytowanego fragmentu uzasadnienia orzeczenia Trybunału w sprawie Ts 86/09 (postanowienie z 18 stycznia
2011 r., niepubl.) bynajmniej nie wynika alternatywność sposobów „wyczerpania drogi prawnej”, sprowadzająca się do uzyskania
prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji. Już w zaskarżonym przez skarżącego postanowieniu podkreślano, że wyliczenie form
orzeczeń zawarte w art. 46 ust. 1 ustawy o TK nie ma charakteru przypadkowego, lecz akcentuje właśnie priorytet orzeczeń sądowych.
Tym samym, jeżeli w sprawie skarżącego dopuszczalna jest droga sądowa prowadząca do uzyskania prawomocnego wyroku, to obowiązkiem
skarżącego jest skorzystanie z tej właśnie drogi i doprowadzenie do wydania tego rodzaju orzeczenia. Poprzestanie na uzyskaniu
ostatecznej decyzji (względnie innego ostatecznego rozstrzygnięcia) byłoby usprawiedliwione jedynie w sprawie, w której droga
sądowa została przez prawodawcę wyłączona.
Trzeba jednocześnie podkreślić, że wymóg wyczerpania drogi prawnej przysługującej w sprawie (w analizowanym przypadku – postępowania
sądowoadministracyjnego) ma charakter bezwzględny i ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków od obowiązku jego dopełnienia.
Wniesienie skargi konstytucyjnej przed zakończeniem postępowania przewidzianego w danej sprawie każdorazowo musi być uznane
za przedwczesne, a tym samym niezgodne z warunkiem określonym w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Ze zrozumiałych względów nie mogła
być również uwzględniona sugestia skarżącego dotycząca połączenia niniejszej skargi z wcześniej wniesioną przez niego skargą
konstytucyjną. Przesłanką takiego połączenia miałaby być swoista „sanacja” braku prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
przez uwzględnienie takiego orzeczenia, jednakże wydanego w sprawie, w związku z którą wniesiona została wcześniejsza skarga
konstytucyjna. Rozwiązanie takie – skądinąd pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych – w żadnym razie nie wpłynęłoby na zmianę
negatywnej kwalifikacji przesłanek niniejszej skargi konstytucyjnej. Wyczerpanie drogi prawnej polegające na doprowadzeniu
do wydania prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny drugiej instancji nie może być rozumiane w sposób wyłącznie formalistyczny,
jako legitymowanie się przez skarżącego jakimkolwiek prawomocnym wyrokiem tego sądu, tym bardziej wydanym w związku z inną
sprawą.
Trybunał pozostawił natomiast bez komentarza niezwiązane z treścią zaskarżonego postanowienia rozważania skarżącego dotyczące
negatywnego nastawienia sędziów Trybunału do skarg konstytucyjnych wnoszonych przez skarżącego.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zasadnie odmówił nadania skardze konstytucyjnej
dalszego biegu.