W skardze konstytucyjnej, skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 21 czerwca 2011 r. Robert S. (dalej: skarżący) zarzucił
niezgodność art. 63 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574, ze zm.; dalej:
ustawa o rybołówstwie) z art. 20 i art. 32 ust. 2 w związku z art. 2, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 63 ust.
2 i 3 w związku z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie z art. 2 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 w związku z art. 92 Konstytucji
i w związku z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950
r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja); art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie z art. 2 i art. 31 ust.
3 w związku z art. 92 ust. 1 oraz z art. 32 ust. 2 w związku z art. 92 Konstytucji; § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. U.
Nr 76, poz. 671, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 2 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji w związku
z art. 6 i art. 7 Konwencji oraz równolegle z art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji
w związku z art. 7 Konwencji oraz w związku z art. 9 Konstytucji; § 2-5 rozporządzenia z art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 w
związku z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji oraz art. 7 Konwencji w związku z art. 9 Konstytucji oraz równolegle z art.
63 ust. 2 i 3 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 92 Konstytucji.
Skarga zawiera także wniosek o „rozważanie przez Trybunał Konstytucyjny możliwości samodzielnego skontrolowania konstytucyjności
rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 804/2007 z 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary
25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski” (Dz. Urz. L 180 z 10 lipca 2007 r.; dalej: rozporządzenie Komisji).
W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił rozważania doktrynalne dotyczące możliwości badania prawa wtórnego przez Trybunał
Konstytucyjny i odniósł się do współpracy między Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu i Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej w Luksemburgu. Skarżący oczekuje, że Trybunał Konstytucyjny podda kontroli rozporządzenie Komisji z perspektywy
„konstytucyjnych standardów w postaci rządów prawa, swobody prowadzenia działalności gospodarczej, proporcjonalności, niedyskryminacji
i prawa do rzetelnego postępowania, w którym beneficjent prawa musi mieć proceduralną możliwość przedstawienia swojego stanowiska”.
Skarga została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją z 5 października 2009 r. (nr IR-0560/21-5/MK/2008)
Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w Gdyni wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za prowadzenie połowów
organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana przez statki pływające pod banderą Polski. Minister
Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 25 listopada 2009 r. (znak RYB-rśPMS/air-052/53/09) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie OIRM
w Gdyni. Wyrokiem z 2 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 269/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę
na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 lutego 2011 r.
(sygn. akt II GSK 1231/10) oddalił skargę kasacyjną.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 13 lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do usunięcia braków
formalnych skargi przez wyjaśnienie, w jaki sposób zakwestionowane art. 63 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o rybołówstwie
oraz § 2, § 3 pkt 1-19 oraz pkt 21-49, § 4 i § 5 rozporządzenia stanowiły podstawę ostatecznego – w rozumieniu art. 79 ust.
1 Konstytucji – orzeczenia, z wydaniem którego skarżący łączy zarzut naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych praw podmiotowych;
wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa przysługujące skarżącemu, wynikające z art. 2, art. 9, art. 20, art. 22,
art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 42 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji, zostały naruszone przepisem będącym – zdaniem
skarżącego – podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w jego sprawie; wyjaśnienie, w jaki sposób przepisy stanowiące przedmiot
skargi prowadzą do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego.
W piśmie procesowym z 28 lipca 2011 r. skarżący odniósł się do stwierdzonych uchybień formalnych. Ustosunkowanie się to sprowadza
się jednak wyłącznie do podtrzymania stanowiska zawartego w skardze konstytucyjnej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegóławiających
go art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej:
ustawa o TK) – jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone przez wydanie ostatecznego orzeczenia organu władzy
publicznej, którego podstawą prawną jest przepis aktu normatywnego. Skarga konstytucyjna jest więc dopuszczalna tylko pod
warunkiem spełnienia łącznie następujących przesłanek. Po pierwsze, zaskarżony przepis stanowi podstawę prawną ostatecznego
orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, orzeczenie to
prowadzi do naruszeń wskazanych w skardze konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącemu. Po trzecie wreszcie,
źródłem naruszenia jest normatywna treść kwestionowanych przepisów, zaś sposób naruszenia powinien być wskazany przez samego
skarżącego w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymogów nie spełnia.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w postępowaniu skargowym możliwość kwestionowania przepisów ograniczona została
jedynie do unormowań kształtujących sytuację prawną skarżącego (por. art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1
ustawy o TK). Wbrew wskazanym regulacjom skarżący przedmiotem zaskarżenia objął także przepisy niezastosowane przez organy
władzy publicznej w jego sprawie i dlatego skardze w części odnoszącej się do art. 63 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy
o rybołówstwie oraz § 2, § 3 pkt 1-19 oraz pkt 21-49, § 4 i § 5 rozporządzenia nie może zostać nadany dalszy bieg (art. 47
ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że w nadesłanym piśmie procesowym nie wykazano, że przedmiotowe przepisy stanowiły
podstawę normatywną ostatecznego orzeczenia. Samo przekonanie skarżącego, że przedmiot skargi został sformułowany prawidłowo,
jest niewystarczające. Niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 49 w związku z art. 36 ust. 2 ustawy o TK, dodatkowo przesądza
o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w części odnoszącej się do art. 63 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 2-4
ustawy o rybołówstwie oraz § 2, § 3 pkt 1-19 oraz pkt 21-49, § 4 i § 5 rozporządzenia.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skarżący wadliwie określił wzorce kontroli, gdyż niektóre powołane przezeń przepisy Konstytucji
(art. 2, art. 9, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 i art. 92 ust. 1) nie są źródłem praw podmiotowych; z kolei art. 42 ust. 1
Konstytucji nie pozostaje w związku treściowym z zaskarżonymi regulacjami.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wzorcami kontroli w sprawie wszczętej
na skutek złożenia skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia
pełnego składu TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001 poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU
nr 1/B/2002, poz. 60; 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone,
a Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw do odejścia od tego poglądu.
I tak, niewłaściwe jest uczynienie z art. 2 Konstytucji samodzielnego wzorca kontroli. Wynikająca z niego zasada demokratycznego
państwa prawnego (podobnie jak i inne zasady) nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, ochrony których skarżący mógłby
domagać się w skardze konstytucyjnej. Wyznacza ona jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw oraz korzystania
z nich, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z: 10 stycznia 2001
r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Ze względu jednak
na sposób sformułowania uzasadnienia nie jest możliwe zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które
miałoby zostać naruszone.
Określenia praw lub wolności konstytucyjnych nie zawiera również wskazanie przez skarżącego art. 9 Konstytucji, nakazującego
państwu przestrzeganie wiążącego je prawa międzynarodowego. Z przepisu tego nie wynika skonkretyzowane uprawnienie jednostki
w stosunku do państwa. Podobnie wadliwe jest powołanie się – w trybie skargi konstytucyjnej – na niezgodność zaskarżonej normy
z normami prawa międzynarodowego, w tym – z Konwencją o ochronie praw człowieka (por. postanowienia TK z: 18 kwietnia 2000
r., SK 2/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 92 i 31 maja 2005 r., SK 59/03, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 61 oraz wyroki TK z: 8 czerwca
1999 r., SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96; 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144 i 13 stycznia 2004 r.,
SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2). Wbrew tezie postawionej w skardze konstytucyjnej, nawet odczytanie tych praw w kontekście
art. 9 Konstytucji nie powoduje, że uzyskują one rangę konstytucyjną. Jak wyjaśnił Trybunał w wyroku z 10 lipca 2000 r. (SK
21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144), prawa lub wolności określone w aktach prawa międzynarodowego mogą podlegać ochronie w
trybie skargi konstytucyjnej wówczas, gdy jednocześnie zostały one zagwarantowane także w Konstytucji.
Należy również przypomnieć, że art. 31 ust. 3 Konstytucji, określając przesłanki dopuszczalności ustanawiania ograniczeń konstytucyjnych
wolności i praw człowieka i obywatela, wprowadza do systemu prawnego zasadę proporcjonalności. W aspekcie formalnym przepis
ten wymaga, „by ograniczenia te były ustanawiane »tylko w ustawie«, wykluczając tym samym ich wprowadzenie w aktach niższej
rangi, a w aspekcie materialnym – dopuszcza ustanawianie tylko takich ograniczeń, które nie naruszają istoty danej wolności
lub prawa podmiotowego, i to tylko wtedy, gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku
publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób” (wyrok TK z 30
października 2006 r., P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128). Jednak ze względu m.in. na swój generalny charakter, przepis
art. 31 ust. 3 Konstytucji nie jest samodzielnym wzorcem kontroli konstytucyjności zakwestionowanego przepisu. Zarzut naruszenia
zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) musi zostać uzupełniony przez wskazanie konkretnego prawa lub wolności konstytucyjnej
mających normatywną postać konstytucyjnego prawa podmiotowego, którego „nadmierne, nieproporcjonalne ograniczenia podnosi
skarżący, co pozwalałoby Trybunałowi Konstytucyjnemu na dokonanie oceny zasadności wskazanych ograniczeń w płaszczyźnie art.
31 ust. 3 Konstytucji” (por. np. postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60).
Także wzorzec kontroli określony w art. 32 Konstytucji ma charakter niesamoistny. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w
wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 24 października 2001 r., dotyczącym art. 32 Konstytucji: „Uznając więc prawo do
równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego
stopnia«, tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej,
a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych
w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia,
że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W ocenie Trybunału
Konstytucyjnego w skardze konstytucyjnej nie nastąpiło również w odniesieniu do tego wzorca – konieczne z punktu widzenia
ustawy o TK – doprecyzowanie naruszonego prawa podmiotowego przysługującego skarżącemu.
Podobne stanowisko zajął Trybunał w odniesieniu do art. 92 ust. 1 Konstytucji, także przywołanego przez skarżącego jako podstawa
rozpatrywanej skargi konstytucyjnej. Unormowanie to adresowane jest zasadniczo do władzy ustawodawczej oraz do podmiotu wydającego
rozporządzenie w celu wykonania ustawy. Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji nie daje podstawy do dekodowania przysługującego jednostce
prawa podmiotowego i jako taki nie może stanowić bezpośrednio punktu odniesienia do dokonywania kontroli konstytucyjności
aktów prawnych, kwestionowanych w trybie postępowania inicjowanego wniesieniem skargi konstytucyjnej.
Odnosząc się natomiast do art. 42 ust. 1 Konstytucji, należy wskazać, że przepis ten został uznany za wzorzec kontroli wyłącznie
dla § 3 pkt 20 rozporządzenia (oraz niestanowiących podstawy normatywnej ostatecznego orzeczenia § 2, § 3 pkt 1-19 oraz pkt
21-49, § 4 i § 5 rozporządzenia). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie istnieje związek treściowy między konfrontowanymi
przepisami, gdyż kary administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego i dlatego nie są objęte konstytucyjnymi regułami
odpowiedzialności karnej wyrażonymi w art. 42 Konstytucji. Dopiero stwierdzenie, że konkretna sankcja ma wyłącznie charakter
sankcji karnej, obligowałoby do zastosowania zasad wyrażonych w art. 42 Konstytucji (zob. postanowienie z 9 grudnia 2008 r.,
P 52/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 184).
Z powyższych względów należało odmówić nadania skardze dalszego biegu w części obejmującej zarzuty niezgodności: (1) art.
63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie z art. 32 ust. 2 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji; (2) art. 63 ust. 2
i 3 w związku z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie z art. 2 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 w związku z art. 92 Konstytucji
i w związku z art. 6 Konwencji; (3) art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie z art. 2 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 92 ust.
1 oraz z art. 32 ust. 2 w związku z art. 92 Konstytucji; (4) § 3 pkt 20 rozporządzenia z art. 2 i art. 31 ust. 3 w związku
z art. 42 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 i art. 7 Konwencji oraz równolegle z art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 w związku
z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 7 Konwencji oraz w związku z art. 9 Konstytucji; (5) § 2-5 rozporządzenia
z art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji oraz art. 7 Konwencji w związku z art. 9
Konstytucji oraz równolegle z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 92 Konstytucji.
Także w części, w której skarżący zarzuca niezgodność art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie z Konstytucją, skarga nie
spełnia ustawowych warunków określonych w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Skarżący nie wyjaśnił bowiem, w jaki sposób doszło
do niezgodnej z ustawą zasadniczą ingerencji w wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Rozważania dotyczące art. 63
ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie koncentrują się wyłącznie na wykazaniu nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej armatorów
i kapitanów w zależności od długości statków (punkt III.1 skargi). Nie dość więc, że ewentualne naruszenie art. 32 Konstytucji
nie zostało odniesione do praw podmiotowych jednostki, to jeszcze argumentacja skargi nie nawiązuje w jakimkolwiek zakresie
do konstytucyjnej regulacji wolności prowadzenia działalności gospodarczej.
Trybunał Konstytucyjny z kilku względów nie był władny uwzględnić wniosku o dokonanie kontroli konstytucyjności rozporządzenia
Komisji.
Po pierwsze, wniosek ten zawiera oczekiwanie podjęcia przez TK działania z urzędu – „po rozważeniu możliwości samodzielnego
skontrolowania konstytucyjności rozporządzenia”. Rozumowanie to w oczywisty sposób abstrahuje od obowiązującej przed Trybunałem
Konstytucyjnym zasady skargowości i wynikającego z niej zakazu działania TK ex officio.
Po wtóre, skarżący nie określił, w jakim zakresie domaga się przeprowadzenia tej kontroli. Zaskarżenie całego aktu prawnego
nie może zastąpić obowiązku dokładnego określenia ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ
administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku
do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Wreszcie, nie ma dostatecznej jasności co do konstytucyjnych wzorców kontroli. Wniosek o dokonanie oceny „z perspektywy konstytucyjnych
standardów w postaci rządów prawa, swobody prowadzenia działalności gospodarczej, proporcjonalności, niedyskryminacji i prawa
do rzetelnego postępowania, w którym beneficjent prawa musi mieć proceduralną możliwość przedstawienia swojego stanowiska”
nie wypełnia wymogu, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Na uwzględnienie nie zasługuje także żądanie skierowania jedenastu pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości w sytuacji,
gdy rozpatrywana skarga nie spełnia formalnych warunków jej merytorycznego rozpoznania.
Trybunał Konstytucyjny dostrzega również konieczność zwrócenia uwagi na nieprawidłowe wypełnienie przez pełnomocnika skarżącego
obowiązku wykonania zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego wzywającego do usunięcia braków formalnych skargi. Trudno
uznać, że spełnienie powyższego obowiązku następuje w sytuacji, gdy pełnomocnik odsyła do argumentacji prawnej zawartej w
skardze. Trybunał Konstytucyjny, wzywając do uzupełnienia skargi w danym zakresie, czyni to między innymi z uwagi na niejasność
prowadzonych wywodów, ich powtórzenie nie może być uznane za spełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 49 w związku z art.
36 ust. 2 ustawy o TK, i samo w sobie skutkuje odmową nadania skardze dalszego biegu.
Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz w oparciu o art. 47
ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, postanowił jak w sentencji.