1. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa emerytalna) okresami składkowymi, zaliczanymi do okresów ubezpieczenia społecznego duchownych, są „okresy pozostawania duchownymi przed dniem 1 lipca 1989 r., pod warunkiem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za cały okres podlegania temu ubezpieczeniu”.

2. Zgodność powyższego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 67 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji została zakwestionowana w skargach konstytucyjnych Janiny Kubalewskiej (z 30 grudnia 2009 r., data nadania: 12 stycznia 2010 r.) oraz Bogdana Mielcarka (z 31 marca 2010 r., data nadania: 2 kwietnia 2010 r.; dalej: skarżący). Ich braki formalne zostały uzupełnione pismami z 22 września 2010 r., 6 września 2010 r. i 4 października 2010 r.

Ze względu na podobieństwo obydwu skarg konstytucyjnych, zostały one połączone do wspólnego rozpoznania zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2011 r., zgodnie z wnioskiem pełnomocnika obojga skarżących z 23 maja 2011 r.

2.1. Powyższe skargi konstytucyjne zostały złożone na tle następujących stanów faktycznych:

Janina Kubalewska we wniosku z 30 maja 2008 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w Bydgoszczy (dalej: organ emerytalny) o przyznanie emerytury, wnosząc o zaliczenie do stażu emerytalnego następujących okresów:

od 1 września 1962 r. do 30 listopada 1975 r. – okres pełnienia funkcji kaznodziei pełnoczasowego związku wyznaniowego Strażnica – Towarzystwo Biblijne i Traktatowe. Zarejestrowany Związek Wyznania Świadków Jehowy w Polsce (dalej: związek wyznaniowy Świadków Jehowy);

od 27 listopada 1975 r. do 30 maja 1981 r. oraz od 15 lutego 1986 r. do 12 sierpnia 1986 r. – okres wychowywania dzieci;

od 1 stycznia 2004 r. do 30 maja 2008 r. – okres opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników z tytułu prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego.

Decyzją z 7 sierpnia 2008 r., nr 679600/E, organ emerytalny odmówił Janinie Kubalewskiej prawa do emerytury, gdyż – jego zdaniem – nie udowodniła ona żadnego okresu ubezpieczenia pracowniczego. Takiego charakteru nie miał w szczególności okres sprawowania przez skarżącą funkcji duchownego związku wyznaniowego Świadków Jehowy, gdyż nie odprowadzała ona składek na ubezpieczenie społeczne osób duchownych (ówczesne prawo nie przewidywało takiej możliwości).

Powyższa decyzja została utrzymana w toku kontroli sądowej: oddalone zostało zarówno odwołanie skarżącej od decyzji (wyrok Sądu Okręgowego w Bydgoszczy, VII Wydział Ubezpieczeń Społecznych z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt VII U 2363/80), jak i jej apelacja od wyroku sądu pierwszej instancji (wyrok Sądu Apelacyjnego, III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z 17 września 2009 r., sygn. akt III AUa 272/09). W uzasadnieniu tego ostatniego orzeczenia, sąd drugiej instancji powołał uchwałę Sądu Najwyższego (dalej: SN) z 2 września 2009 r., sygn. akt II UZP 5/09 (Lex nr 515916), zgodnie z którą okres pozostawania duchownym przed 1 lipca 1989 r. nie jest okresem składkowym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej, jeżeli po tej dacie nie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne osób duchownych z powodu niepodlegania temu ubezpieczeniu.

Bogdan Mielcarek złożył 30 listopada 2007 r. wniosek o przyznanie emerytury, wnosząc o uwzględnienie (jako okresów składkowych) okresów ubezpieczenia pracowniczego oraz okresu pełnienia przez niego funkcji pełnoczasowego kaznodziei związku wyznaniowego Świadków Jehowy (od 1 września 1974 r. do 30 czerwca 1989 r.).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w Toruniu, decyzją z 18 kwietnia 2008 r., nr 08651975-1/10/ENN, przyznał Bogdanowi Mielcarkowi emeryturę na podstawie art. 28 ustawy emerytalnej, nie uwzględniając przy ustalaniu okresów składkowych czasu pełnienia przez niego funkcji duchownego.

Na skutek odwołania skarżącego Sąd Okręgowy we Włocławku, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił zakwestionowaną decyzję organu emerytalnego zgodnie z żądaniem ubezpieczonego, uznając, że w jego wypadku okres pozostawania kaznodzieją pełnoczasowym winien podlegać uwzględnieniu bez warunku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne (wyrok z 25 lipca 2008 r., sygn. akt IV U 645/08). Orzeczenie to otwierało skarżącemu drogę do uzyskania emerytury na podstawie art. 27 ustawy emerytalnej.

Organ emerytalny złożył apelację od powyższego wyroku do Sądu Apelacyjnego, III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku. Sąd odwoławczy w związku z wątpliwościami co do wykładni art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej zwrócił się do Sądu Najwyższego (dalej: SN) o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, co nastąpiło powołaną wyżej uchwałą o sygn. akt II UZP 5/09. W rezultacie tej uchwały, sąd odwoławczy w wyroku z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt III AUa 1815/08, uwzględnił apelację organu emerytalnego i zmienił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji w ten sposób, że okresu pozostawania duchownym przez Bogdana Mielcarka nie uznał za okres składkowy. W rezultacie, skarżącemu przyznano emeryturę na podstawie art. 28 ustawy emerytalnej.

2.2. Argumentacja prawna przedstawiona w uzasadnieniu obydwu skarg konstytucyjnych (sporządzonych przez tego samego pełnomocnika) jest zbliżona, wobec czego zostanie ona przedstawiona łącznie.

Na wstępie skarżący wyraźnie zaznaczyli, że – mimo brzmienia petitum skarg – w istocie kwestionują oni konstytucyjność art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej jedynie w zakresie, w jakim „warunkiem zaliczenia okresu pozostawania duchownym przed 1 lipca 1989 r. do okresu składkowego jest pozostawanie duchownym po tej dacie i opłacanie składek po tym okresie”. Ze względu na ukształtowane w orzecznictwie SN ograniczenia skutków tzw. wyroków interpretacyjnych (por. uchwała z 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III PZP 2/09, Lex nr 593406), wnoszą oni jednak o wyeliminowanie zaskarżonej regulacji z porządku prawnego w całości lub (w przypadku wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia interpretacyjnego) wyraźne wskazanie, że – w razie uwzględnienia skargi – przysługuje im prawo wznowienia postępowania.

Uzasadnienie zarzutów wobec art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej w powołanym wyżej zakresie w obydwu skargach konstytucyjnych zostało podzielone na dwie części, odpowiadające systematyce petitum skarg.

W pierwszej z nich skarżący przedstawili wątpliwości co do zgodności zakwestionowanej regulacji z „art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji”.

W ich opinii, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej narusza zasadę państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej, gdyż wyłącza osoby, które zaprzestały działalności duchownej po 1 lipca 1989 r. „z systemu ochrony zapewnianej przez system ubezpieczeniowy” w sposób niezgodny z celami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o ubezpieczeniu społecznym duchownych (Dz. U. Nr 29, poz. 156, ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu duchownych z 1989 r.).

Dodatkowo, przepis ten abstrahuje od faktu represjonowania osób prowadzących działalność duszpasterską przez władze państwowe. W tym kontekście Janina Kubalewska stwierdziła, że państwo polskie wyrządziło jej podwójną krzywdę – najpierw bezprawnie skazało ją na karę pozbawienia wolności z powodów światopoglądowych (potwierdzają to załączone do skargi kopie wyroków Sądu Powiatowego w Koninie z 14 września 1973 r., sygn. akt II Kp 372/72 oraz Sądu Wojewódzkiego w Poznaniu z 4 grudnia 1973 r., sygn. akt V Kr 2086/73), a obecnie odmawia jej prawa do emerytury. W jej opinii, zaskarżona regulacja ma charakter dyskryminujący, a odmowa zabezpieczenia społecznego na starość „stanowi w gruncie rzeczy kontynuację dyskryminacji, której ofiarą stała się wiele lat temu”.

Skarżący negatywnie ocenili także redakcję zaskarżonego przepisu, która – ich zdaniem – godzi w zasadę zaufania obywateli do państwa i zasadę rzetelnej legislacji, wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji. Uważają oni, że art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej jest „wewnętrznie sprzeczny lub co najmniej niejednoznaczny”. Przepis ten w orzecznictwie sądowym jest rozumiany jako nakaz opłacania składek za cały okres posługi religijnej, nawet ten przypadający przed wprowadzeniem pierwszej ustawy o ubezpieczeniu społecznym duchownych (jako dowód skarżący dołączyli wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie, Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, Wydział III z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt III AUa 2355/08). Taka interpretacja art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej prowadzi do nałożenia na osoby ubiegające się o emeryturę warunku niemożliwego do spełnienia.

W drugiej części uzasadnienia zarzutów skarżący zaprezentowali wątpliwości co do zgodności zakwestionowanej regulacji z „art. 32 ust. 1 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji”.

Ich zdaniem, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej narusza zasadę równości w korzystaniu z prawa do zabezpieczenia społecznego. Celem zaskarżonego przepisu było swoiste „wynagrodzenie” duchownym braku przed 1989 r. regulacji ustawowych dotyczących ich udziału w systemie ubezpieczenia społecznego. Adresatami normy byli ci duchowni, którzy pełnili posługę przed wprowadzeniem w życie ustawy. Brak zatem racjonalnych przesłanek do różnicowania duchownych w zależności od tego, czy w dniu wejścia w życie ustawy byli jeszcze duchownymi, czy też przestali pełnić posługę w tym charakterze. Nie mają pod tym względem znaczenia wpływy na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek po 1 lipca 1989 r., które są i były w przeważającej mierze finansowane z Funduszu Kościelnego.

Skarżący podnieśli, że – w ich opinii – na tle zakwestionowanego przepisu dochodzi do „swoistego rodzaju pominięcia legislacyjnego”, polegającego na zawężeniu kręgu osób uprawnionych do zaliczenia okresu pozostawania duchownym przed 1 lipca 1989 r. do okresu składkowego w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Dodatkowo Janina Kubalewska oraz Bogdan Mielcarek stwierdzili, że zakwestionowana regulacja narusza „pewną ekspektatywę” prawa do ubezpieczenia społecznego dla duchownych, którzy pełnili posługę przed 1 lipca 1989 r., ustanowioną przez ustawę o Funduszu Kościelnym i ustawę o ubezpieczeniu społecznym duchownych.

2.3. Ponadto obie skargi konstytucyjne zawierały wniosek o zasądzenie od Skarbu Państwa po 2 400 zł tytułem zwrotu kosztów sporządzenia skargi konstytucyjnej.

3. W piśmie z 1 września 2011 r. stanowisko w sprawie skarg konstytucyjnych przedstawił Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS).

Prezes ZUS wyjaśnił, że obowiązkowe ubezpieczenie społeczne duchownych zostało wprowadzone 1 lipca 1989 r. Dopiero z tą datą powstał obowiązek opłacania przez te osoby składek na ubezpieczenie społeczne za cały okres podlegania temu ubezpieczeniu. Okres działalności duszpasterskiej prowadzonej przed 1 lipca 1989 r. nie jest zaliczany do okresów składkowych, jeżeli:

mimo podlegania obowiązkowi opłacania składek po 30 czerwca 1989 r. składki za cały okres podlegania temu ubezpieczeniu nie zostały opłacone;

poza okresem pozostawania duchownym przed 1 lipca 1989 r. dana osoba nie legitymuje się innymi okresami ubezpieczenia w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy emerytalnej.

Odnosząc się do wspomnianej uchwały SN o sygn. akt II UZP 5/09, Prezes ZUS stwierdził, że „pozostaje ona bez wpływu” na utrwaloną praktykę działania organów emerytalnych (potwierdziły to dołączone do pisma z 1 września 2011 r. stanowiska i instrukcje wydane przez Departament Emerytur i Rent ZUS w latach 1989-1995). Podkreślił on, że nie można żądać opłacenia składek za okres, w którym dana osoba nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia. Do zaliczenia okresu pozostawania duchownym do okresów składkowych wystarczające jest stwierdzenie, że z innych tytułów powodujących obowiązek ubezpieczenia (np. ubezpieczenie pracownicze), występujących po 30 czerwca 1989 r., składki zostały opłacone.

Prezes ZUS poinformował, że sprawy związane z uwzględnieniem okresów pozostawania duchownym w okolicznościach podniesionych w skargach konstytucyjnych (zaprzestania posługi przed 1 lipca 1989 r.) „występują sporadycznie”. Szczegółowe dane statystyczne na ten temat nie są jednak dostępne.

Odnosząc się do skutków ewentualnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Prezes ZUS uznał, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej (w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia uznanie okresu pozostawania duchownym przed 1 lipca 1989 r. za okres składkowy od opłacania składek na ubezpieczenie społeczne) „w sensie generalnym i wykonawczym” będzie oznaczało, iż takiego uznania będą domagały się osoby, które:

podlegając ubezpieczeniu społecznemu z tytułu wykonywanej działalności po 30 czerwca 1989 r., nie opłacały składek za cały okres podlegania temu ubezpieczeniu, mimo że były do tego zobowiązane,

będą się legitymowały wyłącznie okresem pozostawania duchownym przed 1 lipca 1989 r.

Oceniając zaś skutki indywidualne potencjalnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do skarżących, Prezes ZUS podkreślił, że nie wpłynie ono na prawo Janiny Kubalewskiej do świadczenie emerytalnego. Opłacała ona wyłącznie składki na ubezpieczenie społeczne rolników (1 stycznia 2004 r. – 30 maja 2008 r.), nigdy nie podlegała natomiast ubezpieczeniu społecznemu w systemie ukształtowanym ustawą emerytalną (ani ubezpieczeniu duchownych, ani pracowniczemu). W rezultacie nie można jej uznać za osobę ubezpieczoną w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy emerytalnej, co wyklucza przyznanie jej emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W wypadku Bogdana Mielcarka uwzględnienie skargi jest zaś „niepotrzebne”, gdyż zachodzą przesłanki zaliczenia okresu pozostawania przez niego duchownym jako okresu składkowego (opłacał on bowiem składki z tytułu pracowniczego ubezpieczenia społecznego po 30 czerwca 1989 r.). W związku z tym Prezes ZUS zapowiedział, że sprawa skarżącego zostanie poddana ponownemu rozpatrzeniu.

4. W piśmie z 4 października 2011 r. Prezes ZUS poinformował, że organ emerytalny po ponownym zbadaniu sprawy Bogdana Mielcarka uwzględnił okres pozostawania przez niego duchownym (1 września 1974 r. do 30 czerwca 1989 r.) jako okres składkowy. W rezultacie skarżącemu przyznano emeryturę na podstawie art. 27 ustawy emerytalnej.

5. W piśmie z 15 listopada 2011 r. pełnomocnik Bogdana Mielcarka w imieniu swojego mocodawcy cofnął jego skargę konstytucyjną. W uzasadnieniu wskazał, że w decyzji organu emerytalnego z 29 września 2011 r. – wydanej na skutek wniesienia skargi konstytucyjnej – został uwzględniony słuszny interes skarżącego, wobec czego wydanie wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie jest konieczne.

Równocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa adwokackiego za sporządzenie i wniesienie skargi konstytucyjnej w wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej określonej w normach prawem przepisanych na podstawie art. 24 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).

6. W piśmie z 22 grudnia 2011 r. w imieniu Sejmu stanowisko przedstawił Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej w zakresie, w jakim przy ustalaniu prawa do emerytury i obliczaniu jej wysokości wyłącza możliwość uznania za okres składkowy okresu pozostawania duchownym przed 1 lipca 1989 r. w sytuacji nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne duchownych po tej dacie z uwagi na niepodleganie ubezpieczeniu społecznemu duchownych, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 67 ust. 1, art. 32 w związku z art. 67 ust. 1, a także art. 67 ust. 1 Konstytucji, oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.

W ramach analizy formalnoprawnej skargi konstytucyjnej Marszałek Sejmu wskazał m.in., że należy umorzyć postępowanie w sprawie zainicjowanej przez Bogdana Mielcarka ze względu na cofnięcie przez niego skargi. W odniesieniu do skargi Janiny Kubalewskiej niedopuszczalne jest zaś wydanie orzeczenia w zakresie dotyczącym stosowania zaskarżonego przepisu do określania prawa do renty. Oceniając powołane przez nią wzorce kontroli, Marszałek Sejmu podkreślił, że art. 2 i art. 32 Konstytucji zostały wskazane łącznie z art. 67 ust. 1 Konstytucji, a więc z przepisem formułującym prawo podmiotowe (prawo do zabezpieczenia społecznego), co należy uznać za dopuszczalne. Nie podzielił on natomiast stanowiska Prezesa ZUS, że ewentualne uwzględnienie skargi konstytucyjnej nie zmieniłoby sytuacji Janiny Kubalewskiej. Gdyby okres pozostawania przez nią duchownym przed 1 lipca 1989 r. (ponad 13 lat) został uznany za okres składkowy, można by go uzupełnić o okres podlegania ubezpieczeniom społecznym rolników na podstawie art. 10 ustawy emerytalnej (4 lata i 6 miesięcy), a także o okres opieki nad dzieckiem jako okres nieskładkowy (6 lat). W rezultacie nie można wykluczyć, iż J. Kubalewska uzyskałaby prawo do emerytury na podstawie art. 28 lub nawet art. 27 ustawy emerytalnej.

Stanowisko Marszałka Sejmu co do meritum zarzutów wobec zakwestionowanej regulacji zostało podzielone na trzy części, poświęcone kolejno:

prawu do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadzie ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasadzie sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji);

zasadzie równości wobec prawa (art. 32 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji);

zasadzie poprawnej legislacji oraz zasadzie ochrony praw nabytych i maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw (art. 2 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji).

Oceniając zakwestionowaną regulację z punktu widzenia art. 67 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że problemem konstytucyjnym w niniejszej sprawie są granice swobody regulacyjnej ustawodawcy przy określaniu zasad kreowania tzw. fikcyjnych okresów składkowych (okresów, za które faktycznie składka nie była opłacana, lecz które decyzją ustawodawcy zostały uznane za okresy składkowe). W jego opinii, prawodawca dysponuje w tym obszarze szerszą swobodą regulacyjną niż w wypadku rzeczywistych okresów składkowych, gdyż fikcyjne okresy składkowe stanowią odstępstwo od zasady wzajemności ubezpieczeń społecznych. Wobec tego uzależnienie uwzględnienia fikcyjnych okresów składkowych od choćby minimalnego powiększenia funduszu ubezpieczeniowego (opłacania przez osobę zainteresowaną składek np. po upływie fikcyjnego okresu składkowego) realizuje założenia reformy systemu ubezpieczeń społecznych z 1999 r. i jest zgodne z aksjologią Konstytucji. Zasada ta nie narusza również samodzielnie istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, ponieważ o prawie do emerytury in casu decyduje całokształt okoliczności faktycznych (w tym posiadanie rzeczywistych okresów składkowych). Dodatkowym argumentem przemawiającym za konstytucyjnością zakwestionowanej regulacji jest także to, że skarżąca (jako osoba urodzona przed 1 stycznia 1949 r.) podlega systemowi „zdefiniowanego świadczenia”, który tylko częściowo opiera się na zasadzie ekwiwalentności składki. Przyznawana w tym systemie emerytura składa się m.in. z części stałej (socjalnej), wynoszącej 24% kwoty bazowej, co łagodzi negatywne skutki niezakwalifikowania czasu pozostawania duchownym przed 1 lipca 1989 r. do okresów składkowych. W świetle tych argumentów należy uznać, że zakwestionowana regulacja jest zgodna z art. 67 ust. 1 Konstytucji.

W kontekście zasady sprawiedliwości społecznej i zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa Marszałek Sejmu stwierdził, że zawarty w zaskarżonym przepisie warunek legitymowania się okresem rzeczywistego opłacania składek nie ma charakteru arbitralnego i przypadkowego, lecz wynika z logiki przyjętego systemu emerytalnego opartego na zasadzie wzajemności. Art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej we wskazanym na wstępie stanowiska zakresie jest więc zgodny z art. 2 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Oceniając zakwestionowaną regulację z punktu widzenia art. 32 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że skarżący nietrafnie zaliczyli wszystkie osoby pełniące posługę duszpasterską przed 1 lipca 1989 r. do grupy podmiotów podobnych. W jego opinii, wspólną cechą istotną powinno być legitymowanie się przez te osoby rzeczywistymi okresami składkowymi przypadającymi po wskazanej dacie, a więc uczestnictwo we współtworzeniu zasobów finansowych funduszu ubezpieczeniowego. Nie jest natomiast konstytucyjnie konieczne wyznaczenie przez ustawodawcę terminu (np. dwóch, trzech, pięciu lat) podlegania ubezpieczeniu społecznemu duchownych, po upływie którego czas pozostawania osobą duchowną przed 1 lipca 1989 r. mógłby zostać zaliczony do okresów składkowych.

Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji. W sposób wyraźny z jego brzmienia wynika warunek opłacania składki oraz podlegania ubezpieczeniu społecznemu duchownych od 1 lipca 1989 r. Pewne wątpliwości mogło budzić użycie formuły: „pod warunkiem opłacania składek (…) za cały okres podlegania temu ubezpieczeniu”, zostały one jednak rozstrzygnięte wspomnianą uchwałą SN o sygn. akt II UZP 5/09.

Marszałek Sejmu za nietrafne uznał także zarzuty dotyczące sprzeczności zaskarżonego rozwiązania z zasadą ochrony praw nabytych i maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw wynikającą z art. 2 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji, gdyż żaden ze wskazanych przez skarżącą aktów prawnych (a w szczególności ustawa o Funduszu Kościelnym) nie stanowił podstawy do ekspektatyw. Skarżący w okresie pełnienia posługi duszpasterskiej nie podlegali obowiązkowi ubezpieczenia społecznego i nie mogli mieć związanych z tym oczekiwań co do zaliczenia im tego okresu do okresów uwzględnianych przy przyznawaniu emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Uwagi wstępne.

W połączonych do wspólnego rozpoznania skargach konstytucyjnych Janiny Kubalewskiej i Bogdana Mielcarka (dalej: skarżący) kwestionowana jest zgodność art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa emerytalna) w zakresie, w jakim „warunkiem zaliczenia okresu pozostawania duchownym przed 1 lipca 1989 r. do okresu składkowego jest pozostawanie duchownym po tej dacie i opłacanie składek po tym okresie”, z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 67 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Zaskarżony przepis reguluje sposób traktowania okresów pozostawania duchownym przed 1 lipca 1989 r. na potrzeby przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. Nakazuje mianowicie traktowanie tych okresów jako składkowych, „pod warunkiem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za cały okres podlegania temu ubezpieczeniu”.

Skarżący przed 1 lipca 1989 r. pełnili funkcje osoby duchownej – kaznodziei pełnoczasowego związku wyznaniowego Strażnica – Towarzystwo Biblijne i Traktatowe. Zarejestrowany Związek Wyznania Świadków Jehowy w Polsce (dalej: związek wyznaniowy Świadków Jehowy): Bogdan Mielcarek od 1 września 1974 r. do 30 czerwca 1989 r., a Janina Kubalewska od 1 września 1962 r. do 30 listopada 1975 r. Okresy te nie zostały im jednak uwzględnione jako okresy składkowe przy określaniu prawa do emerytury, co – jak twierdzą skarżący – wpłynęło na odmowę przyznania im świadczeń (Janina Kubalewska) lub na zmniejszenie ich wysokości (Bogdan Mielcarek). W decyzjach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ emerytalny lub ZUS) oraz wydanych na ich tle orzeczeniach sądowych jako bezpośrednią podstawę tych rozstrzygnięć powołano art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej.

2. Umorzenie postępowania w sprawie skargi Janiny Kubalewskiej.

Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skarg konstytucyjnych jest uzależniona od spełnienia warunków, wynikających z art. 79 Konstytucji oraz ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, badanie dopuszczalności wystąpienia ze skargą konstytucyjną dokonywane jest – w pierwszej kolejności – na etapie wstępnej kontroli, o której mowa w art. 36 ustawy o TK. Nie oznacza to jednak, że zakończenie wstępnego rozpoznania skargi wyklucza ocenę warunków jej wniesienia również na dalszym etapie postępowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem Trybunału Konstytucyjnego, badanie ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, jest konieczne na każdym etapie postępowania aż do wydania orzeczenia w sprawie (por. postanowienie z 3 sierpnia 2011 r., sygn. SK 13/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 68 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Co istotne, skład rozpoznający sprawę merytorycznie nie jest związany ustaleniami zawartymi w zarządzeniu lub postanowieniu kończącym wstępne rozpoznanie (por. postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2007 r., sygn. SK 40/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 36 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Trybunał Konstytucyjny, kontrolując dopuszczalność merytorycznego orzekania w sprawie, może zatem dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydawanym na etapie wstępnego rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej (por. powołane postanowienie o sygn. SK 13/09).

Zgodnie z art. 79 Konstytucji, skarga konstytucyjna może dotyczyć wyłącznie aktu prawnego, na podstawie którego wydane zostało orzeczenie naruszające konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego. „Skarga konstytucyjna wedle Konstytucji nie jest skargą «na rozstrzygnięcie», lecz skargą «na przepis». (…) To kształtuje w szczególny sposób dowodowe powinności skarżącego: nawet bowiem wykazanie istnienia związku koniecznego (typu conditio sine qua non) między zarzucanym naruszeniem wolności (praw) konstytucyjnych a rozstrzygnięciem, które ów skutek spowodowało, nie jest tożsame z dowodem, że przyczyną zarzucanego naruszenia jest niekonstytucyjność samego przepisu będącego prawną podstawą rozstrzygnięcia. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że związek ten istnieje między brakiem konstytucyjności przepisu a naruszeniem prawa lub wolności” (wyrok z 15 października 2002 r., sygn. SK 6/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 65). Ciężar udowodnienia tego faktu spoczywa przy tym na skarżącym (por. art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK).

W odniesieniu do skargi konstytucyjnej Janiny Kubalewskiej wskazany warunek – wbrew pozorom – nie jest spełniony. Rzeczywiście w uzasadnieniu wszystkich niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć organów emerytalnych i sądów jako podstawa prawna przywołany został art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej, formułujący zasady zaliczania okresu pozostawania duchownym przed 1989 r. do okresów składkowych. Formalnie rzecz biorąc, przepis ten był więc źródłem niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia – odmowy przyznania jej emerytury, co może być oceniane w kategoriach art. 67 Konstytucji.

Choć Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony do badania prawidłowości stosowania prawa przez sądy czy organy administracji (nie może bowiem pełnić funkcji kolejnego „organu odwoławczego” – por. np. postanowienie 1 grudnia 2010 r., sygn. SK 50/07, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 130), nie może zignorować tego, że brak możliwości przyznania emerytury Janinie Kubalewskiej w świetle przytoczonych przez nią okoliczności nie wynika samoistnie z zaskarżonego przepisu. Pierwotną przyczyną takich rozstrzygnięć (nieuzewnętrznioną jednak wprost w treści skierowanych do skarżącej decyzji czy orzeczeń) jest to, że nigdy nie była ona osobą ubezpieczoną w rozumieniu zaskarżonej ustawy.

Prawo do świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej (w tym do emerytury) przysługuje wyłącznie osobom ubezpieczonym (por. I. Jędrasik-Jankowska, K. Jankowska, Prawo do emerytury. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, Warszawa 2011, s. 39; Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, red. K. Antonów, Warszawa 2009, s. 38-39). Świadczą o tym zarówno ogólne przesłanki ich przyznawania (por. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej: „Świadczenia na warunkach i w wysokości określonych w ustawie przysługują: (…) ubezpieczonym – w przypadku spełnienia warunków do nabycia prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnego i rentowych Funduszu Ubezpieczeń Społecznych”), jak i szczegółowe zasady przyznawania emerytur (por. np. potencjalnie najbardziej adekwatny przepis w stosunku do skarżącej – art. 27 zaskarżonej ustawy: „Ubezpieczonym urodzonym przed dniem 1 stycznia 1949 r. przysługuje emerytura, jeżeli spełnili łącznie następujące warunki: 1) osiągnęli wiek emerytalny wynoszący co najmniej 60 lat dla kobiet (…); 2) mają okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet (…)”). Od tej zasady jest tylko jeden wyjątek – Prezes Rady Ministrów „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie (art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej, jest to tzw. emerytura specjalna, por. wyrok z 17 października 2006 r., sygn. P 38/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 123), a więc – lege non distinguente – także z pominięciem zasad zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej.

Zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy emerytalnej ubezpieczonym jest „osoba podlegająca ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym, określonym w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, a także osoba, która przed dniem wejścia w życie ustawy podlegała ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu, z wyłączeniem ubezpieczenia społecznego rolników”. Okoliczności faktyczne przytoczone w skardze konstytucyjnej i udokumentowane załączonymi do niej decyzjami i orzeczeniami prowadzą do wniosku, że skarżąca nigdy nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu na podstawie żadnej ustawy obowiązującej w czasie jej aktywności zawodowej. W szczególności, nie miała ani możliwości, ani obowiązku ubezpieczenia z tytułu pełnienia funkcji kaznodziei pełnoczasowego związku wyznaniowego Świadków Jehowy (od 1 września 1962 r. do 30 listopada 1975 r.). Pierwsza ustawa o ubezpieczeniu społecznym duchownych weszła bowiem w życie dopiero 1 lipca 1989 r. (ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o ubezpieczeniu społecznym duchownych, Dz. U. Nr 29, poz. 156, ze zm.), a wcześniej nie istniały nawet żadne przepisy pozwalające na dobrowolne przystąpienie przez duchownych do powszechnego ubezpieczenia społecznego. Także w okresie wychowywania dzieci (od 27 listopada 1975 r. do 30 maja 1981 r. oraz od 15 lutego 1986 r. do 12 sierpnia 1986 r.) i prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego (od 1 stycznia 2004 r. do 30 maja 2008 r.) skarżąca nie była objęta ubezpieczeniem emerytalnym, o którym mowa w art. 4 pkt 13 ustawy emerytalnej (uznanie okresu ubezpieczenia rolniczego za wystarczający do uznania uprawnień skarżącej na gruncie ustawy emerytalnej wprost wyklucza jej art. 4 pkt 13 in fine).

Powyższe okresy miałyby znaczenie dla skarżącej dopiero wtedy, gdyby „weszła” ona w system ubezpieczeń emerytalnych przynajmniej przez pewien minimalny okres (na przykład opłaciła jedną składkę z tytułu ubezpieczenia pracowniczego czy działalności gospodarczej), do którego można by było „doliczyć” fikcyjne okresy składkowe działalności w charakterze duchownego (na podstawie zaskarżonego przepisu) czy okres opłacania składek na ubezpieczenie rolnicze (na podstawie art. 10 ustawy emerytalnej). Posiadanie statusu osoby ubezpieczonej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy emerytalnej jest bowiem warunkiem sine qua non stosowania wobec zainteresowanych dalszych przepisów ustawy emerytalnej, formułujących konkretne przesłanki przyznawania świadczeń. Dotyczy to również art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej, który reguluje zasady zaliczania osobom ubezpieczonym okresu wykonywania posługi duszpasterskiej przed 1989 r. do okresów składkowych, od których zależy m.in. prawo do emerytury i jej wysokość.

W świetle powyższych ustaleń należy nadmienić, że brak po stronie skarżącej cech pozwalających na uznanie jej za osobę ubezpieczoną w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy emerytalnej nie mógłby być w żaden sposób konwalidowany ewentualnym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wydanym na skutek skargi Janiny Kubalewskiej. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny jest przy orzekaniu związany zakresem skargi konstytucyjnej. W warunkach niniejszej sprawy oznacza to, że najbardziej korzystnym dla skarżącej rozwiązaniem mogłoby być całkowite usunięcie warunku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej. Nawet jednak taka zmiana zaskarżonego przepisu na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie spowodowałaby, że miałby on zastosowanie do skarżącej. W dalszym ciągu aktualna byłaby bowiem konkluzja – wynikająca przede wszystkim z art. 4 pkt 13 ustawy emerytalnej – że nigdy nie była ona osobą ubezpieczoną i w związku z tym nie może się ubiegać o świadczenia z zaskarżonej ustawy (a tym bardziej o określone ich ukształtowanie z uwzględnieniem okresów pozostawania duchownym przed 1989 r.).

Reasumując, należy uznać, że skarżąca nie wykazała bezpośredniego związku między art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej i naruszeniem jej konstytucyjnych praw – nie powołała żadnych dowodów, że to właśnie zaskarżony przepis jest jedyną przeszkodą dla uzyskania przez nią emerytury. W świetle przedstawionych wyżej argumentów, nie ulega wątpliwości, że (sugerując się skierowanymi do siebie decyzjami i orzeczeniami) nietrafnie ustaliła ona powody pozbawienia jej prawa do emerytury. Ulokowała je w przepisie szczegółowym (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy emerytalnej), podczas gdy podstawową przyczyną nieprzyznania jej świadczenia były inne, niezaskarżone przepisy ustawy emerytalnej (por. analogiczna konkluzja w postanowieniach z: 22 maja 2007 r., sygn. SK 38/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 59 oraz 29 grudnia 2010 r., sygn. Ts 15/10, OTK ZU nr 3/B/2011, poz. 238). Wobec tego podważanie przez Janinę Kubalewską konstytucyjności tego przepisu ma w istocie charakter abstrakcyjny i nie może zostać uznane za dopuszczalne w ramach postępowania ze skargi konstytucyjnej.

Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zauważa, że brak możliwości przyznania skarżącej emerytury wynika ze skonstruowania polskiego systemu ubezpieczeń społecznych na zasadzie wzajemności, zgodnie z którą „wysokość świadczenia emerytalnego (rentowego) zależy od udziału ubezpieczonego w jego tworzeniu” (wyrok SN z 29 marca 2006 r., sygn. akt II UK 115/05, Lex nr 243979). Zasada ta nie ma oczywiście charakteru absolutnego, ponieważ jest korygowana na przykład zasadą solidarności międzypokoleniowej (por. przegląd orzecznictwa zawarty w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40). Na gruncie ustawy emerytalnej jest ona w różnym stopniu realizowana w odniesieniu do poszczególnych grup uprawnionych (pełniej w systemie „zdefiniowanej składki”, a w sposób bardziej ograniczony w systemie „zdefiniowanego świadczenia”, któremu – ze względu na datę urodzenia – potencjalnie mogłaby podlegać skarżąca; por. powołany wyrok o sygn. SK 96/06 oraz wyrok pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2010 r., sygn. K 63/07, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 60), co nie zmienia faktu, że jest podstawowym wyznacznikiem konstytucyjności przepisów emerytalnych. Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny, przy tworzeniu przepisów z tej dziedziny „ustawodawca musi uwzględnić wynikający bezpośrednio z zasady sprawiedliwości społecznej postulat zachowania słusznych, sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością emerytury, będącej z samej nazwy świadczeniem «zasłużonym» a rozmiarami «zasługi» wyznaczonymi przede wszystkim przez długość okresu aktywności zawodowej prowadzącej do nabycia prawa do emerytury oraz dochody osiągane w ramach tej aktywności” (wyrok z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107; por. także wyroki z: 6 grudnia 2005 r., sygn. SK 33/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 130; 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170; 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157; 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3, a także powołany wyrok o sygn. SK 96/06). Co do zasady nie jest wykluczone ograniczanie „rozpiętości wysokości świadczeń w porównaniu z rozpiętością wysokości zarobków i składek”, pod warunkiem, że wysokość emerytury nie będzie „nadmiernie” odbiegała od wkładu ubezpieczonego w tworzenie funduszu ubezpieczeń społecznych (por. wyroki z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15; 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46 oraz wspomniany wyrok o sygn. SK 96/06). W świetle przytoczonego orzecznictwa, domaganie się przez skarżącą, aby przyznać jej świadczenie emerytalne (mimo braku jakiegokolwiek wkładu w budowę funduszu ubezpieczeniowego), należy ocenić jako żądanie zmiany podstawowych zasad polskiego systemu ubezpieczeniowego. Merytoryczne ustosunkowanie się do tej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny w ramach niniejszego postępowania jest jednak wykluczone z powodów formalnych.

3. Umorzenie postępowania w sprawie skargi Bogdana Mielcarka.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o TK wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę konstytucyjną. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do cofnięcia pisma wszczynającego postępowanie przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania podmiotu inicjującego postępowanie i jest jednym z przejawów zasady dyspozycyjności (por. postanowienia z: 4 marca 1999 r., sygn. SK 16/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 26; 8 marca 2000 r., sygn. K 32/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 64; 13 września 2000 r., sygn. K 24/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 192; 27 maja 2008 r., sygn. SK 5/06, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 73; 31 marca 2011 r., sygn. SK 31/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 17). W konsekwencji, skorzystanie z niego nie podlega kontroli merytorycznej Trybunału Konstytucyjnego: w takim wypadku niejako „automatycznie” następuje umorzenie postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Powyższa sytuacja zachodzi w wypadku skargi Bogdana Mielcarka, cofniętej przez jego pełnomocnika pismem z 15 listopada 2011 r.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.