1.1. Postanowieniem z 8 stycznia 2009 r. (sygn. akt III Ko 303/08) Sąd Okręgowy w Opolu (dalej: pytający sąd) wystąpił z pytaniem
prawnym, czy art. 8 ust. 1a i 1d ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych
za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149, ze zm.; dalej: ustawa lutowa) w zakresie
w jakim ogranicza osobom represjonowanym możliwość dochodzenia odszkodowań i zadośćuczynień jedynie na jednej podstawie, nadto
jedynie do łącznej kwoty 25 000 zł, jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 i
art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski. Pytanie zostało zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu w związku z toczącym się przed
sądem pytającym postępowaniem w sprawie z wniosku Janusza S. o odszkodowanie i zadośćuczynienie na podstawie ustawy lutowej.
Janusz S. na podstawie art. 3 i art. 8 ustawy lutowej, wnioskiem z 18 marca 2008 r. wniósł o uznanie za nieważne wyroku Sądu
Rejonowego w Nysie z 18 października 1985 r., sygn. akt II K 490/05, oraz zasądzenie na jego rzecz odszkodowania i zadośćuczynienia
w kwocie 25 000 zł w związku z jego tymczasowym aresztowaniem przez okres 164 dni, utratą zarobków, kosztami dojazdów na widzenia,
uiszczoną grzywną i zrealizowanym obowiązkiem naprawienia szkody. Prawomocnym postanowieniem z 16 października 2008 r. Sąd
Okręgowy w Opolu (sygn. akt III Ko 132/08) stwierdził nieważność, w zakresie dotyczącym Janusza S., wyroku Sądu Rejonowego
w Nysie z 18 października 1985 r., sygn. akt II K 490/05.
Ponadto toczyło się inne postępowanie z wniosku Janusza S. na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy lutowej. Zakończone ono zostało
prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Opolu z 8 lipca 2008 r., sygn. akt III Ko 131/08. Na rzecz Janusza S. zasądzono kwotę
18 000 zł tytułem zadośćuczynienia oraz kwotę 7000 zł tytułem odszkodowania w związku z internowaniem wnioskodawcy w okresie
13 grudnia 1981 r.-10 grudnia 1982 r.
Na rozprawie 8 stycznia 2009 r. (postępowanie w sprawie o sygn. akt III Ko 303/08) Janusz S. podtrzymał swój wniosek z 18
marca 2008 r., uzupełniając jego podstawę o 12 miesięcy pozostawania bez pracy w 1986 r.
Mając powyższe na uwadze, pytający sąd wydał 8 stycznia 2009 r. postanowienie o zadaniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania
prawnego.
1.2. Postanowieniem z 8 stycznia 2009 r. (sygn. akt III Ko 420/08) Sąd Okręgowy w Opolu (dalej: pytający sąd) wystąpił z pytaniem
prawnym, czy art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej, w zakresie, w jakim ogranicza osobom represjonowanym możliwość dochodzenia
odszkodowań i zadośćuczynień jedynie na jednej podstawie, nadto jedynie do łącznej kwoty 25 000 zł, jest zgodny z art. 32
ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 i art. 2 Konstytucji. Pytanie zostało zadane Trybunałowi w
związku z toczącym się przed sądem postępowaniem w sprawie z wniosku Antoniego K. o odszkodowanie i zadośćuczynienie.
Antoni K. wnioskiem z 30 września 2008 r. wniósł, na podstawie art. 8 ustawy lutowej, o zasądzenie na jego rzecz zadośćuczynienia
w kwocie 24 999 zł oraz odszkodowania za poniesioną szkodę w kwocie l zł + 200 000 zł. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał
na okoliczności, w jakich rozpoczął, a następnie kontynuował współpracę z NSZZ „Solidarność” w Opolu, formy swojej aktywności
w tej działalności. Następnie wskazał na okoliczności dotyczące jego zatrzymania 14 grudnia 1981 r., a potem internowania,
prób wymuszenia podpisania tzw. lojalki, warunki w których wykonywano internowanie, brak kontaktu z rodziną. Wnioskodawca
opisał także trwające w trakcie internowania wezwania na rozmowy z funkcjonariuszami Służby Bezpieczeństwa, represje spotykające
członków rodziny, polegające m.in. na wyrzuceniu z klubu sportowego, zmianie planów zawodowych. Wnioskodawca wskazał na swoją
aktywność w trakcie internowania, mimo że był pozbawiony wolności do 9 grudnia 1982 r.
Po opuszczeniu miejsca internowania został zwolniony z pracy przez komisarza kierującego sprawami kadrowymi zawieszonego związku
zawodowego „Solidarność”. Poszukiwania nowej pracy okazały się bezskuteczne, przez co wnioskodawca został zmuszony do założenia
działalności rzemieślniczej, przy czym osiągane z tej działalności dochody były niewielkie. Po zwolnieniu z internowania wnioskodawca
był przez kilka lat inwigilowany przez Służbę Bezpieczeństwa. SB prowadziła wielokrotnie przeszukanie w jego miejscu zamieszkania,
połączone z zatrzymaniami, w trakcie których był on przesłuchiwany, czemu towarzyszyły groźby i zastraszanie. Po rewizji 7
marca 1984 r. doszło do przedwczesnego porodu u żony wnioskodawcy, urodzona zaś wówczas córka doznała urazu okołoporodowego
skutkującego koniecznością wieloletniej rehabilitacji. To z kolei wymusiło rezygnację z kariery naukowej żony wnioskodawcy,
długotrwałym urlopem wychowawczym i następnie niskimi zarobkami. Rzutuje to na wysokość świadczeń emerytalnych.
Na rozprawie 8 stycznia 2009 r. (postępowanie w sprawie o sygn. akt III Ko 420/08) prokurator podniósł, że nie jest w stanie
ustosunkować się do wniosku z uwagi na to, iż z treści ustawy lutowej wynika, że podstawa roszczeń może być jedna, z treści
zaś wniosku nie wynika, czy podstawą roszczeń wnioskodawcy jest tylko internowanie, czy także następcze rewizje i zatrzymania,
stanowiące odrębne podstawy dochodzenia roszczeń. Na tej samej rozprawie wnioskodawca podtrzymał pisemny wniosek, wskazując,
że kolejne zatrzymania były konsekwencją internowania.
Mając powyższe na uwadze, pytający sąd wydał 8 stycznia 2009 r. postanowienie o postawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania
prawnego.
1.3. Postanowieniem z 8 stycznia 2009 r. (sygn. akt III Ko 476/08) Sąd Okręgowy w Opolu (dalej: pytający sąd) wystąpił z pytaniem
prawnym, czy art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej w zakresie, w jakim ogranicza osobom represjonowanym możliwość dochodzenia
odszkodowań i zadośćuczynień jedynie na jednej podstawie, nadto jedynie do łącznej kwoty 25 000 zł, jest zgodny z art. 32
ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 i art. 2 Konstytucji. Pytanie zostało postawione Trybunałowi
w związku z toczącym się przed sądem pytającym postępowaniem w sprawie z wniosku Andrzeja O. o odszkodowanie i zadośćuczynienie.
Andrzej O. wnioskiem z 16 października 2008 r. wniósł, na podstawie ustawy lutowej, o uznanie za nieważne decyzji o internowaniu
oraz zasądzenie na jego rzecz zadośćuczynienia w kwocie 25 000 zł oraz odszkodowania za poniesioną szkodę w kwocie 81 000
zł. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał na okoliczności, w jakich rozpoczął, a następnie kontynuował współpracę z
NSZZ „Solidarność” w Brzegu oraz formy swojej aktywności w tym związku zawodowym. Wskazał także okoliczności dotyczące jego
zatrzymań (w łącznej liczbie 5), w tym 15 sierpnia 1982 r., a później internowania, warunków, w których wykonywano internowanie,
brak kontaktu z rodziną. Wnioskodawca wskazał także na trwające w trakcie internowania wezwania na rozmowy z funkcjonariuszami
Służby Bezpieczeństwa oraz zwolnienie z pracy po uchyleniu internowania.
Na rozprawie 8 stycznia 2009 r. (postępowanie w sprawie o sygn. akt III Ko 476/08) wnioskodawca podtrzymał swój wniosek, zarówno
w zakresie podstawy odszkodowania i zadośćuczynienia, jaką było jego internowanie oraz pozostałe, wymienione we wniosku, zatrzymania.
Na rozprawie 8 stycznia 2009 r. prokurator podniósł, że nie jest w stanie ustosunkować się do wniosku z uwagi na to, iż z
treści ustawy lutowej wynika, że podstawa roszczeń może być jedna, on zaś nie jest podmiotem uprawnionym do wyboru podstawy
roszczenia, mając na uwadze treść art. 8 ust. 1d ustawy lutowej.
Mając powyższe na uwadze, pytający sąd wydał 8 stycznia 2009 r. postanowienie o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu
pytania prawnego.
1.4. Na gruncie powyższych stanów faktycznych pytające sądy nabrały wątpliwości co do zgodności zakwestionowanych przepisów,
w zakresie, w jakim ograniczają one osobom represjonowanym możliwość dochodzenia odszkodowań i zadośćuczynień jedynie na jednej
podstawie, nadto jedynie do łącznej kwoty 25 000 zł, z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art.
31 i art. 2 Konstytucji. Pytające sądy podkreśliły, że art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej wprowadzają dwojakiego rodzaju ograniczenia
możliwości dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę wynikłe
z wykonania orzeczenia, którego nieważność stwierdzono zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy lutowej albo decyzji o internowaniu
w związku z wprowadzeniem 13 grudnia 1981 r. w Polsce stanu wojennego.
Pierwsze ograniczenie wynika, zdaniem pytających sądów, z art. 8 ust. 1a ustawy lutowej – odszkodowanie za poniesioną szkodę
i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę wynikłe z wykonania orzeczenia albo decyzji nie może łącznie przekroczyć kwoty 25 000
zł. Ograniczenia kwotowego nie stosuje się w dwóch wypadkach, gdy: a) osoba ubiegająca się o odszkodowanie lub zadośćuczynienie
była represjonowana z powodu działalności prowadzonej przed 31 grudnia 1956 r. (art. 8 ust. 1b ustawy lutowej); b) w wyniku
wykonania orzeczeń albo decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1, osoba poszkodowana poniosła śmierć (art. 8 ust. 1c ustawy
lutowej).
Drugie ograniczenie ma, zdaniem pytających sądów, swoje źródło w art. 8 ust. 1d – odszkodowanie i zadośćuczynienie może zostać
przyznane wyłącznie na podstawie jednego tytułu spośród wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej.
Pytające sądy zauważyły, że obydwa ograniczenia znajdują odpowiednie zastosowanie w wypadku osób, co do których nie wydano
decyzji o internowaniu lub nie stwierdzono nieważności orzeczenia, a które były pozbawiane wolności bez zakończonego orzeczeniem
postępowania lub w postępowaniu, w którym dana osoba została uniewinniona lub wobec której umorzono postępowanie z przyczyn,
o których mowa w art. 17 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania karnego (art. 11 ust. 1 i 2 ustawy lutowej). W ocenie sądów, w
konsekwencji, ograniczenia te znajdą także zastosowanie do kilkukrotnych zatrzymań, skutkujących pozbawieniem wolności.
Uzasadniając wątpliwości odnośnie do zgodności art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej z art. 32 ust. 1 – konstytucyjną zasadą
równości, pytające sądy wyróżniły cztery grupy podmiotów, które na gruncie ustawy lutowej mogą domagać się naprawienia szkody
majątkowej i niemajątkowej wyrządzonej bezprawnymi działaniami organów państwa. Zdaniem pytających sądów, grupą podmiotów,
których uprawnienia są w największym stopniu ograniczone, są osoby więcej niż raz represjonowane – z powodu prowadzonej po
31 grudnia 1956 r. działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego – przez polskie organy ścigania, wymiaru sprawiedliwości
oraz organy pozasądowe. W ich przypadku mamy bowiem do czynienia z podwójnym zakresem ograniczenia uprawnienia do dochodzenia
odszkodowania lub zadośćuczynienia z tytułu ustawy lutowej.
Pytające sądy podkreśliły, że każde z ograniczeń zawartych w art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej samo w sobie, a tym bardziej
w razie łącznego zaistnienia, czynić może zasadnym zarzut, iż w odniesieniu do istotnej grupy uprawnionych dotkniętych represjami
w największym stopniu, zarówno w zakresie ilościowym (różnych tytułów), jak i jakościowym (w sensie np. długotrwałości) odszkodowanie
i zadośćuczynienie stają się pojęciami oderwanymi od ich prawnej istoty (art. 361 § 1 k.c.), zbliżając się de facto do formy swoistej, zryczałtowanej rekompensaty, mogąc prowadzić w efekcie do nieuzasadnionego, a przez to niesprawiedliwego
zróżnicowania sytuacji prawnej uprawnionych domagających się naprawienia wyrządzonej im bezprawnymi działaniami państwa szkody
i krzywdy. Zdaniem pytających sądów brak jest podstaw, które pozwalałyby nadawać odszkodowaniu i zadośćuczynieniu, tj. świadczeniom
przyznanym w treści art. 8 ust. 1, dwoistego charakteru, czyli po pierwsze, pełnego zakresu odszkodowania i zadośćuczynienia
dla osób represjonowanych jeden raz i których szkoda i krzywda nie przekraczają kwoty 25 000 zł (czy represjonowanych przez
władze radzieckie – por. art. 8 ust. 2a ustawy lutowej), po wtóre, ograniczonego odszkodowania i zadośćuczynienia zbliżającego
się tym bardziej do zryczałtowanej rekompensaty w kwocie 25 000 zł, im więcej represji i im intensywniejszych krzywd i szkód
zostało wyrządzone uprawnionemu przez działania organów państwa z powodu działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa
Polskiego, prowadzonej po 31 grudnia 1956 r.
W ocenie sądów ograniczenia odpowiedzialności państwa za krzywdy i szkody wyrządzone bezprawnymi działaniami państwa, różnicujące
przy tym możliwość dochodzenia ich naprawienia tym bardziej, im są większe, naruszałoby w dwóch aspektach wzorzec konstytucyjny,
tj. po pierwsze, zasadę równego traktowania osób z tych samych względów represjonowanych przed (w tym przez władze radzieckie)
i od 31 grudnia 1956 r., po wtóre zaś, w wypadku, kiedy krzywda i szkoda wyrządzona przez ilość i jakość represji przewyższałaby
kwotę 25 000 zł, to unormowania art. 8 ust. 1a i 1d stałyby w sprzeczności z art. 77 ust. 1 i z art. 64 ust. 2 w związku z
art. 2 Konstytucji, a gdy chodzi o roszczenia osób bezprawnie pozbawionych wolności, także z art. 41 ust. 5 Konstytucji, który
nie pozwala osób takich pozbawić prawa do odszkodowania.
Pytające sądy, badając możliwość wprowadzania wskazanych ograniczeń, podkreśliły, że wymaga szczególnego uzasadnienia ograniczanie
przez państwo realizacji uprawnień obywateli w zakresie tak fundamentalnych wartości jak np. wolność, w tym realizacji uprawnienia
do naprawienia szkody wyrządzonej naruszeniem tej wolności przez państwo wskutek bezprawnych działań organów państwa. Uznały,
że takie ograniczenia, mając na uwadze kryterium aksjologiczne, winny stanowić jedynie absolutnie konieczny wyjątek w realizacji
przez uprawnionych ich konstytucyjnych uprawnień.
Jeszcze większe wątpliwości w zakresie zgodności unormowania zawartego w art. 8 ust. 1d ustawy lutowej z art. 31 ust. 3, art.
41 ust. 5, art. 77 ust. 1 Konstytucji, wzbudziła u pytających sądów zasadność wprowadzenia normy art. 8 ust. 1d jako ograniczenia
możliwości zaspokojenia szkód sensu largo, wyrządzonych więcej niż jednym bezprawnym zachowaniem organów państwowych (a mieszczących się w zakresie art. 8 ust. 1 i
art. 11 ust. 1 i 2 ustawy lutowej), a więc sytuacja, gdy przy wielości zdarzeń faktycznych rodzących szkody danej osobie,
może ona domagać się naprawienia szkody jedynie na jednej podstawie, co pozbawia osobę uprawnioną możliwości uzyskania naprawienia
pozostałych szkód.
Pytające sądy podkreśliły, że im częściej daną osobę spotykały represje odpowiadające podstawom wynikającym z art. 8 ust.
1, art. 11 ust. 1 i 2 ustawy lutowej, tym mocniej ulega ograniczeniu możliwość realizacji uprawnień takiej osoby zawartych
w art. 41 ust. 5 Konstytucji (w stosunku do osób pozbawianych wolności, a te stanowią zasadniczą część wnioskodawców) czy
z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Pytające sądy stanęły także na stanowisku, że art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej nie realizuje zasady sprawiedliwości społecznej
i narusza tym samym art. 2 Konstytucji. Zdaniem sądów sytuacja taka ma miejsce, ponieważ w wypadku osób wielokrotnie represjonowanych,
które doznały szkód i krzywd w rozmiarach przekraczających istotnie wartość 25 000 zł, art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej
jest przykładem takiej konstrukcji normatywnej, która stanowi iluzję prawa i ochrony ich interesów majątkowych.
Pytające sądy poddały ponadto w wątpliwość zgodność art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej z art. 77 ust. 2 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy te prowadzą do ograniczenia prawa do sądowego dochodzenia naruszenia praw
i wolności. Zdaniem sądów nieproporcjonalne zamknięcie drogi sądowej jest szczególnie widoczne w odniesieniu do art. 8 ust.
1d ustawy lutowej. Konsekwencją bowiem tego unormowania jest to, że osobie uprawnionej przysługuje możliwość zainicjowania
postępowania sądowego lub też oddzielnych postępowań sądowych w sytuacji, gdy już z góry wiadomo, iż przyznanie odszkodowania
lub zadośćuczynienia na jednej podstawie przesądza automatycznie o braku prawnej możliwości uzyskania zaspokojenia pozostałych,
słusznych roszczeń, niezależnie od ich wysokości.
1.5. Prezes Trybunału Konstytucyjnego 11 maja 2009 r. zarządził łączne rozpoznanie wskazanych trzech pytań prawnych pytających
sądów pod wspólną sygnaturą akt P 21/09, z uwagi na tożsamość ich przedmiotu.
1.6. W odpowiedzi na pytanie Trybunału Konstytucyjnego w pismach z 4 maja 2009 r. pytające sądy wskazały na wpływ odpowiedzi
na pytanie prawne na rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowym. Podkreśliły, że podstawą prawną roszczeń zawartych we wnioskach
jest w szczególności art. 8 ustawy lutowej. W wypadku Janusza S. ograniczenie zawarte w art. 8 ust. 1d de iure wyklucza możliwości uwzględnienia wniosku w zakresie tytułu w postaci tymczasowego aresztowania (ze względu na to, że Janusz
S. otrzymał już odszkodowanie i zadośćuczynienie z tytułu internowania). Odnośnie do pytań w sprawach Antoniego K. i Andrzeja
O., pytające sądy stwierdziły, że treść ich wniosków nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż roszczenia w zakresie zadośćuczynienia
i odszkodowania są oparte przez wnioskodawców nie tylko na pozbawieniu wolności w formie internowania, ale także na mających
mieć miejsce wobec wnioskodawców pozbawień wolności w formie zatrzymań, a więc w oparciu o więcej niż jeden tytuł. Odnośnie
do art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, pytające sądy stwierdziły, że kwota 25 000 zł jest niższa niż wysokość odszkodowania i zadośćuczynienia
żądana przez wnioskodawców. W ocenie pytających sądów, art. 8 ust. 1a ustawy lutowej wyklucza możliwość uwzględnienia roszczeń
w części przekraczającej kwotę 25 000 zł (w wypadku Janusza S. chodzi o dodatkowe, niewskazane w pierwotnym wniosku, roszczenie
w związku z pozostawaniem bez pracy po uchyleniu tymczasowego aresztowania).
2. W piśmie z 14 września 2009 r., w imieniu Sejmu, stanowisko zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że:
1) art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, w zakresie, w jakim osobom represjonowanym z powodu działalności na rzecz niepodległego
bytu Państwa Polskiego, prowadzonej od 31 grudnia 1956 r., ogranicza do łącznej kwoty 25 000 zł możliwość dochodzenia odszkodowania
i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, jest niezgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 2 oraz z art.
2 w związku z art. 77 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji;
2) art. 8 ust. 1d ustawy lutowej, w zakresie, w jakim osobom represjonowanym z powodu działalności na rzecz niepodległego
bytu Państwa Polskiego ogranicza do jednego tytułu możliwość dochodzenia odszkodowania za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia
za doznaną krzywdę, wynikłe z pozbawienia wolności, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 2 oraz z art.
2 w związku z art. 77 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Odnosząc się do stanowiska pytających sądów, Marszałek Sejmu zauważył, że w petitum wniosku wymieniony został art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu brak jest jednak konkretnych zarzutów, które mogłyby
wskazywać, na czym polega naruszenie tego postanowienia Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu, można przyjąć, że powołując
art. 64 ust. 2 Konstytucji, sądy miały na myśli podobne zastrzeżenia, jak w wypadku art. 32 ust. 1 Konstytucji. Marszałek
Sejmu dostrzegł także, że w uzasadnieniu wnioskujące sądy wskazały także jako dodatkowy wzorzec kontroli niepowołany w petitum art. 41 ust. 5 Konstytucji.
Marszałek Sejmu opisał w swoim stanowisku prace legislacyjne, które doprowadziły do uchwalenia art. 8 ust. 1a i 1d ustawy
lutowej. Zdaniem Marszałka Sejmu, z uzasadnienia poselskiego projektu nowelizacji ustawy lutowej (druk nr 595/V kadencja Sejmu)
wynika, że kwestionowany w pytaniach prawnych art. 8 ust. 1a ustawy lutowej wprowadza konieczne ograniczenia kwotowe, gdyż
„przyznanie roszczeń szerszej grupie osób nie znajdowałoby pokrycia w dochodach budżetu państwa”. Natomiast drugi z kwestionowanych
przepisów – art. 8 ust. 1d ustawy lutowej – nie znalazł się w pierwotnej wersji projektu (druk nr 595/V kadencja Sejmu). Został
dodany w wyniku prac podkomisji powołanej w ramach Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka na posiedzeniu 7 czerwca 2006
r. (Biuletyn nr 41). Marszałek Sejmu stwierdził, że analiza stenogramów nie doprowadza do wskazania przyczyn zamieszczenia
w ustawie tego dodatkowego ograniczenia.
Po omówieniu wzorców kontroli, na które wskazały pytające sądy, Marszałek Sejmu przeszedł do analizy zgodności z Konstytucją
art. 8 ust. 1 ustawy lutowej. Uznał przy tym, że pomimo iż przedmiotem pytań prawnych są wyłącznie art. 8 ust. 1a i 1d, to
ze względu na merytoryczne powiązanie konieczna łączna analiza całego art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, w tym art. 8 ust. 1b ustawy
lutowej, który przesądza, że w systemie prawa obowiązuje podział represjonowanych za działalność niepodległościową na dwie
kategorie.
Marszałek Sejmu podkreślił, że analiza wzorców zawartych w art. 31 ust. 1 i 2 jest niezasadna. Ustosunkowując się do zarzutów
sądów w odniesieniu do art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, Marszałek Sejmu stwierdził, że pytające sądy zasadnie wskazały na możliwe
cztery grupy podmiotów, które mogą domagać się naprawienia szkody i zadośćuczynienia w trybie ustawy lutowej. Zdaniem Marszałka
Sejmu, nie ulega wątpliwości, że ograniczenie wysokości odszkodowania za szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę w stosunku
do osób, które prowadziły działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego po 31 grudnia 1956 r., a przez to ustawowe
pozbawienie tych osób możliwości dochodzenia roszczenia w pełnej wysokości, stawia je w gorszej sytuacji prawnej niż osoby,
prowadzące działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego od 1 stycznia 1944 r. do 31 grudnia 1956 r., którym przysługuje
prawo do odszkodowania i zadośćuczynienia bez limitu kwotowego. Oznacza to, że ta sama grupa podmiotów – osoby represjonowane
za działalność niepodległościową, wobec których stwierdzono nieważność orzeczenia albo wydano decyzję o internowaniu, nie
są traktowane według jednakowej miary. Można przyjąć zatem, zdaniem Marszałka Sejmu, że prawa majątkowe (jakimi są prawo do
odszkodowania i zadośćuczynienia) tych osób zostały przez ustawodawcę zróżnicowane w sposób nieodpowiadający zasadzie równości.
Zasady dochodzenia rekompensaty finansowej zostały powiązane z okolicznością faktyczną – momentem podlegania represji przez
osoby prowadzące działalność niepodległościową. Wybór tego kryterium nie jest, w opinii Marszałka Sejmu, trafny. Podsumowując,
Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, w zakresie, w jakim ogranicza osobom represjonowanym
z powodu działalności prowadzonej od 31 grudnia 1956 r. możliwość dochodzenia odszkodowania za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia
za doznaną krzywdę do łącznej kwoty 25 000 zł, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Nie spełnia także przesłanek równej
ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji).
Marszałek Sejmu nie zgodził się natomiast z pytającymi sądami, że drugi z kwestionowanych przepisów – art. 8 ust. 1d ustawy
lutowej jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ograniczenie, o którym mowa w kwestionowanym przepisie, dotyczy bowiem,
zdaniem Marszałka Sejmu, osób represjonowanych z powodu działalności niepodległościowej prowadzonej zarówno przed 31 grudnia
1956 r., jak i po tym dniu. Odnosząc się do art. 8 ust. 1d ustawy lutowej, Marszałek Sejmu podkreślił, że ograniczenie przyznania
odszkodowania i zadośćuczynienia wyłącznie na podstawie jednego tytułu (orzeczenie lub decyzję) jest niekorzystne dla osób
represjonowanych, objętych regulacją ustawy lutowej, które chciałyby się domagać odszkodowania (zadośćuczynienia) zarówno
z tytułu rozstrzygnięcia sądu stwierdzającego nieważność orzeczenia wydanego przez wskazane w ustawie organy, jak i w wyniku
decyzji o internowaniu. Sytuacja taka stanowi zdaniem Marszałka Sejmu, nieuzasadnione ograniczenie prawa majątkowego, jakim
jest prawo do odszkodowania i zadośćuczynienia.
Marszałek Sejmu podzielił ponadto pogląd pytających sądów, że art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej zamyka osobom represjonowanym
za działalność niepodległościową drogę do sądowego dochodzenia roszczeń. Konsekwencją zaskarżonych przepisów jest to, iż osobie
uprawnionej przysługuje co prawda formalna możliwość zainicjowania postępowania sądowego, lecz przyznanie odszkodowania (zadośćuczynienia)
na jednej podstawie przesądza automatycznie o braku prawnej możliwości uzyskania zaspokojenia pozostałych słusznych roszczeń,
niezależnie od ich wysokości.
Podsumowując, Marszałek Sejmu przyjął, że art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art.
77 ust. 2 Konstytucji. Stanął także na stanowisku, że skoro sytuacja osób represjonowanych przed 31 grudnia 1956 r. jak i
po tym dniu była na ogół taka sama lub zbliżona, to różnicowanie ich statusu prawnego w sferze uprawnienia do dochodzenia
pełnego odszkodowania i zadośćuczynienia narusza także zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że odmienne traktowanie osób represjonowanych za działalność niepodległościową po 31
grudnia 1956 r. nie znajduje również uzasadnienia w zasadzie ochrony równowagi budżetowej państwa (art. 2 Konstytucji). Zdaniem
Marszałka, waga interesu, jakiemu służy wspomniana zasada, a więc ograniczenie wydatków budżetowych, a co za tym idzie – dobra
wspólnego, jakim jest bezpieczeństwo finansów publicznych, nie pozostaje w tym wypadku w odpowiedniej proporcji do wagi interesów,
które przez ustanowienie kwotowego pułapu odszkodowania i zadośćuczynienia zostały naruszone (prawa majątkowe osób represjonowanych).
Marszałek Sejmu zauważył, że aktualne możliwości budżetowe co najwyżej mogłyby dawać asumpt do generalnego miarkowania wysokości
ustawowej rekompensaty, ale w odniesieniu do wszystkich podmiotów represjonowanych. Marszałek Sejmu uznał także, że odejście
od zasady pełnej kompensacji w stosunku do szkód objętych hipotezą art. 77 ust. 1 Konstytucji ma na gruncie art. 8 ust. 1a
i 1d ustawy lutowej charakter nieproporcjonalny. Uznał także, że art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej nie uwzględnia także kontekstu
normatywnego art. 41 ust. 5 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, które nakazują jednakowe traktowanie osób ubiegających
się o odszkodowanie za pozbawienie wolności osobistej, będącej rezultatem niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej.
Marszałek Sejmu poinformował ponadto Trybunał, że w Sejmie toczą się prace legislacyjne związane z nowelizacją ustawy lutowej,
w której skreśla się między innymi kwestionowane przez pytające sądy art. 8 ust. 1a i 1d ustawy (druk nr 1677A/VI kadencja
Sejmu).
3. Prokurator Generalny w piśmie z 12 sierpnia 2009 r. stanął na stanowisku, że:
1) art. 8 ust. 1a ustawy lutowej w zakresie, w jakim osobom represjonowanym z powodu działalności na rzecz niepodległego bytu
Państwa Polskiego, prowadzonej od 31 grudnia 1956 r., ogranicza do łącznej kwoty 25 000 zł możliwość dochodzenia odszkodowania
za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę,
a) jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
b) nie jest niezgodny z art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji;
2) art. 8 ust. 1d ustawy lutowej w zakresie, w jakim osobom represjonowanym z powodu działalności na rzecz niepodległego bytu
Państwa Polskiego ogranicza do jednego tytułu możliwość dochodzenia odszkodowania za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia
za doznaną krzywdę, wynikłe z pozbawienia wolności:
a) jest niezgodny z art. 2 i art. 41 ust. 5 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji,
b) jest zgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 i art. 77 ust. 1
Konstytucji.
Oceniając dopuszczalność pytań prawnych, Prokurator Generalny uznał, że pytania w sprawie Antoniego K. i Andrzeja O. są w
pełni dopuszczalne. Odnośnie natomiast do pytania sądu w sprawie Janusza S., Prokurator Generalny podkreślił, że odpowiedź
na pytanie prawne sądu jest konieczna jedynie w zakresie odnoszącym się do art. 8 ust. 1d ustawy lutowej. Odnośnie art. 8
ust. 1a ustawy lutowej pytanie prawne sądu jest natomiast niedopuszczalne. W sytuacji bowiem, gdy z wniosku Janusza S. zapadło
prawomocne orzeczenie o odszkodowaniu i zadośćuczynieniu za internowanie wnioskodawcy, to w sprawie, w związku z którą skierowano
pytanie prawne, dotyczącej wniosku Janusza S. o odszkodowanie i zadośćuczynienie za tymczasowe aresztowanie wnioskodawcy w
latach 80-tych, a w której stwierdzono wcześniej nieważność orzeczenia – podstawą prawną rozstrzygnięcia sądu może być jedynie
art. 8 ust. 1d ustawy lutowej.
Następnie Prokurator Generalny uznał, że art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca konstytucyjnej kontroli
art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej, ze względu na to, że podstawę kontroli powinny stanowić przede wszystkim szczegółowe przepisy
konstytucyjne. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie ma natomiast potrzeby powoływania – jako podstawy kontroli
– zasady wolności człowieka. Zdaniem Prokuratora Generalnego kwestionowane przepisy mogą naruszać prawa podmiotowe osób represjonowanych
z powodu działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, wyrażone, przede wszystkim, w art. 32 ust. 1 w związku
z art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Oceniając zgodność z Konstytucją art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, Prokurator Generalny zaznaczył, że art. 77 ust. 2 Konstytucji
nie może być uznany za adekwatny wzorzec kontroli. Ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia do
łącznej kwoty 25 000 zł nie dotyczy bowiem prawa do sądu i nie zamyka drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw.
Właściwym natomiast wzorcem kontroli jest art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 8 ust. 1a ustawy lutowej wyłącza z uwagi na przekroczenie daty 30 grudnia 1956 r. możliwość
pełnej kompensacji szkody, która w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jest zasadą na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Ograniczenie odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie art. 8 ust. 1a ustawy lutowej do kwoty 25 000 zł dla poszkodowanych
prowadzących działalność niepodległościową po 30 grudnia 1956 r. nie znajduje, zdaniem Prokuratora Generalnego, aksjologicznego
uzasadnienia. Takie postanowienia ustawy lutowej sprawiają, że odszkodowanie i zadośćuczynienie stają się pojęciami oderwanymi
od ich prawnej istoty (w art. 361 § 1 k.c.). Prokurator Generalny uznał także, że ograniczenie prawa do pełnego odszkodowania
nie może być uznane za konieczne w demokratycznym państwie prawnym z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 31 ust.
3 Konstytucji.
Ponadto, zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 8 ust. 1a ustawy lutowej nie da się pogodzić ze swobodą uznania sędziowskiego
ani też wytłumaczyć koniecznością zachowania równowagi budżetowej. Prokurator Generalny uznał także, że art. 8 ust. 1a ustawy
lutowej nie spełnia kryteriów poprawności legislacyjnej, którą cieszyć się winny przepisy stanowione przez ustawodawcę demokratycznego
państwa prawnego, zatem w kwestionowanym zakresie przepis ten narusza art. 2 Konstytucji.
Odnośnie do zgodności art. 8 ust. 1a ustawy lutowej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny w pełni podzielił argumentację
pytających sądów. Podkreślił, że kryterium czasu prowadzenia działalności niepodległościowej, w związku z którą osoby ją prowadzące
doznały szkody w wyniku represji stosowanych przez organy władzy publicznej, nie może być uznane za cechę relewantną, pozwalającą
na wyodrębnienie określonej grupy podmiotów – osób poszkodowanych, prowadzących działalność niepodległościową po 30 grudnia
1956 r. – i uzasadniającą odmienne potraktowanie tej kategorii podmiotów w zakresie możliwości dochodzenia pełnego naprawienia
szkody. Stwierdził, że ograniczenie kwotowe w zakresie możliwości uzyskania odszkodowania i zadośćuczynienia prowadzi do nierówności,
która nie jest uzasadniona ani potrzebą ochrony interesu publicznego, ani też ochroną dobra wspólnego, traktowanymi jako wartości
konstytucyjne. Ograniczenie to narusza więc także zasadę sprawiedliwości społecznej.
Przechodząc do oceny konstytucyjności art. 8 ust. 1d ustawy lutowej, uznał, że konieczne jest uzupełnienie wzorców kontroli
o art. 41 ust. 5 Konstytucji, zwłaszcza ze względu na to, że stany faktyczne spraw, w których skierowano pytania prawne, zawierają
przesłanki wskazujące na pozbawienie prawa do odszkodowania i zadośćuczynienia osób represjonowanych wyłącznie w formie pozbawienia
wolności. Równocześnie jednak, zdaniem Prokuratora Generalnego, uzupełnienie wzorców kontroli art. 8 ust. 1d ustawy lutowej
o art. 41 ust. 5 Konstytucji musi implikować uznanie art. 77 ust. 1 za nieadekwatny wzorzec kontroli w sprawach objętych tymi
pytaniami, ponieważ dotyczą one wyłącznie represji obejmujących pozbawienie wolności. Odnośnie do zgodności art. 8 ust. 1d
ustawy lutowej z ustawą zasadniczą Prokurator Generalny podzielił argumentację pytających sądów. Zauważył zwłaszcza, że konsekwencją
art. 8 ust. 1d ustawy lutowej jest to, że osobie uprawnionej przysługuje możliwość zainicjowania postępowania sądowego, w
którym domagać się będzie przyznania odszkodowania i zadośćuczynienia za pozbawienie wolności mające miejsce więcej niż jeden
raz i oparte na różnych podstawach prawnych lub też zainicjowania oddzielnych postępowań sądowych w sytuacji, gdy już z góry
wiadomo, że przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia na jednej podstawie przesądza o braku prawnej możliwości uzyskania
zaspokojenia pozostałych, słusznych roszczeń, niezależnie od ich wysokości. Odnosząc się do zgodności kwestionowanej regulacji
z art. 77 ust. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny podkreślił, że prowadzi ona do wyłączenia sądowej drogi dochodzenia naruszonych
wolności i praw, w części nieobjętej niektórymi tytułami do odszkodowania i zadośćuczynienia. W konsekwencji Prokurator Generalny
uznał, że art. 8 ust. 1d ustawy lutowej wyłącza określone w art. 41 ust. 5 Konstytucji prawo do odszkodowania za bezprawne
pozbawienie wolności w sytuacji, kiedy spełnione są określone w tym przepisie zasadnicze przesłanki odpowiedzialności. Będące
źródłem szkody zachowanie organu władzy publicznej w postaci pozbawienia wolności, które okazało się bezprawne, zamyka zatem
„drogę sądową w dochodzeniu naruszonych wolności i praw” (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Prokurator Generalny stwierdził przy
tym, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99 (OTK ZU nr 4/2000, poz. 109), art. 8 ust.
1d ustawy lutowej nie podlega konfrontacji z wzorcem wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zamknięcie drogi sądowej (naruszenie
art. 77 ust. 2 Konstytucji) nie może podlegać ograniczeniu na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Prokurator Generalny stwierdził, że konsekwencją niedopuszczenia do kompensacji wszystkich szkód wynikłych z bezprawnego pozbawienia
wolności jest naruszenie zasad poprawnej legislacji oraz nakazu urzeczywistnienia sprawiedliwości społecznej, wyrażonych w
art. 2 Konstytucji.
Prokurator Generalny – inaczej niż pytające sądy – uznał, że art. 8 ust. 1d ustawy lutowej jest zgodny z art. 32 ust. 1 w
związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Art. 8 ust. 1d ustawy lutowej, wyłączając prawo do odszkodowania w zakresie niektórych
tytułów uzasadniających ubieganie się o odszkodowanie, czyni to wobec wszystkich osób objętych regulacją ustawy, którym przysługuje
więcej niż jeden tytuł do ubiegania się o kompensację szkody.
4. W piśmie z 14 września 2010 r., w odpowiedzi na prośbę Trybunału, swoje stanowisko zajął p.o. Kierownika Urzędu do Spraw
Kombatantów i Osób Represjonowanych. Podkreślił, że ustawodawca, mając świadomość, iż pewne regulacje mogą ograniczać obywatelom
konstytucyjne prawa realizacji ich uprawnień, winien dochować szczególnej staranności w ustaleniu, czy projekt rzeczywiście
mógłby naruszyć równowagę budżetową, a jeśli tak – to w jakim zakresie i czy proponowane ograniczenia będą odpowiadały wzorcowi
określonemu w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zauważył, że przesłanki skutkujące opinią ustawodawcy o potencjalnym zagrożeniu
równowagi budżetowej nie były poparte – choćby nawet wycinkowymi czy ostatecznie niepokrywającymi się później z rzeczywistością
– analizami historyczno-statystycznymi, a ograniczono się wyłącznie do konstatacji, że „długo nie będziemy mieli danych na
ten temat”. Wskazał, że z danych posiadanych przez Urząd wynika, że liczba osób, którym na początku 2010 r. zasądzono odszkodowanie
i zadośćuczynienie za represje doznane po 1956 r., nie przekroczyła 4000, a więc jest to zaledwie 10% liczby wskazywanej w
uzasadnieniu nowelizacji ustawy lutowej jako jej potencjalni beneficjenci. Może to świadczyć, zdaniem p.o. Kierownika Urzędu
do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, albo o wyjątkowej wstrzemięźliwości osób uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem,
albo też o bardzo poważnym przeszacowaniu skutków finansowych nowelizacji ustawy lutowej, będącym rezultatem przyjęcia dowolnych
i fałszywych przesłanek, co skutkowało z kolei niezasadnym ograniczeniem możliwości dochodzenia przez obywateli ich konstytucyjnych
uprawnień.
5. W piśmie z 17 września 2010 r. informację statystyczną przedstawił Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości.
Informacja dotyczyła stosowania ustawy lutowej w poszczególnych latach, ze szczególnym uwzględnieniem kwot odszkodowań i zadośćuczynień
zasądzanych na podstawie ustawy oraz liczby wnioskujących.
6. W piśmie z 4 listopada 2010 r. stanowisko dotyczące skutków orzeczenia Trybunału wiążących się z nakładami finansowymi
nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej albo ustawie o prowizorium budżetowym zajął Minister Sprawiedliwości. Wskazał, że likwidacja
liczby tytułów, na podstawie których można ubiegać się o odszkodowanie i zadośćuczynienie, a także ograniczenie ich wysokości
może spowodować wyższe odszkodowania w kolejnych sprawach rozpatrywanych przez sądy w przyszłości oraz powtórny napływ wniosków
od znacznej liczby osób, wobec których sądy już orzekły wypłatę odszkodowania. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, zmiana warunków
przyznawania odszkodowań miałaby istotne znaczenie z punktu widzenia osób, w wypadku których zgłaszane uprzednio roszczenia
związane z rekompensatą doznanych szkód przekraczały 25 000 zł, jednak w związku z brzmieniem art. 8 ustawy lutowej przyznane
przez sąd odszkodowania lub zadośćuczynienia bez względu na wysokość zgłaszanych roszczeń odszkodowawczych nie mogły przekroczyć
maksymalnej obecnie wysokości 25 000 zł. W związku z tym, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, orzeczenie Trybunału może spowodować
zwielokrotnienie wydatków z budżetu państwa.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot i zakres pytania prawnego.
1.1. Przedmiot pytania prawnego.
1.1.1. Regulacja prawna – treść. Postawione Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczy art. 8 ust. 1a i 1d ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za
działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149, ze zm.; dalej: ustawa lutowa).
Zakwestionowane przepisy wprowadzają ograniczenia w zakresie możliwości dochodzenia na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy lutowej
odszkodowania za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę wynikłe z wykonania orzeczenia, którego nieważność
została stwierdzona przez sąd na podstawie art. 1 ustawy lutowej albo wykonania decyzji o internowaniu w związku z wprowadzeniem
13 grudnia 1981 r. w Polsce stanu wojennego.
Art. 8 ust. 1a ustawy lutowej wprowadza ograniczenie 25 000 zł jako maksymalnej łącznej kwoty odszkodowania za poniesioną
szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę wynikłe z uchylenia orzeczeń albo decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy
lutowej. Ograniczenie to nie ma zastosowania w wypadku, gdy osoba ubiegająca się o odszkodowanie lub zadośćuczynienie była
represjonowana z powodu działalności mającej miejsce przed 31 grudnia 1956 r. (art. 8 ust. 1b ustawy lutowej) oraz w wypadku
w którym w wyniku wykonania orzeczeń albo decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, osoba poszkodowana poniosła
śmierć (art. 8 ust. 1c ustawy lutowej). W takich więc wypadkach szkoda podlega naprawieniu bez ograniczenia kwotowego, a zadośćuczynienie
nie ma górnej granicy .
Art. 8 ust. 1d ustawy lutowej ogranicza natomiast możliwość dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia w ten sposób, że
uzyskanie odszkodowania i zadośćuczynienia jest możliwe na podstawie tylko jednego tytułu spośród wymienionych w art. 8 ust.
1 ustawy lutowej. W konsekwencji uzyskanie odszkodowania lub zadośćuczynienia z tytułu szkody lub krzywdy powstałej na skutek
wykonania orzeczenia, którego nieważność stwierdzono, wyklucza możliwość uzyskania odszkodowania lub zadośćuczynienia z tytułu
wykonania decyzji o internowaniu w związku z wprowadzeniem w Polsce stanu wojennego. Reguła przewidziana w art. 8 ust. 1d
działa analogicznie w drugą stronę. Ograniczenia wynikające z art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej znajdują odpowiednie zastosowanie
do dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia przez: 1) osoby co do których zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności
orzeczenia, jeżeli oskarżony został uniewinniony lub postępowanie umorzono z powodów, o których mowa w art. 17 § 1 pkt 1 i
2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k. lub kodeks
postępowania karnego), i nie zostało prawomocnie zasądzone odszkodowanie i zadośćuczynienie, a osoby te były zatrzymane lub
tymczasowo aresztowane (art. 11 ust. 1 ustawy lutowej) oraz 2) osoby pozbawione życia albo wolności przez polskie organy ścigania
i wymiaru sprawiedliwości lub przez organy pozasądowe, bez przeprowadzenia zakończonego orzeczeniem postępowania (art. 11
ust. 2 ustawy lutowej).
Oba zaskarżone przepisy są (m.in.) przedmiotem zamierzonej nowelizacji polegającej na ich usunięciu z systemu prawnego (druk
sejmowy nr 1677/VI kadencja Sejmu). Po dyskusji 1 kwietnia 2009 r., projekt został przekazany przez Komisję Sprawiedliwości
i Praw Człowieka do dalszej pracy w podkomisji (Biuletyn Komisji nr 129).
1.1.2. Wątpliwości pytających sądów. Pytające sądy nabrały wątpliwości co do zgodności z Konstytucją art. 8 ust. 1a i 1d ustawy
lutowej. W ocenie pytających sądów ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia tylko na podstawie
jednego tytułu i do kwoty odszkodowania i zadośćuczynienia nie wyższej niż 25 000 zł może być niezgodne z art. 32 ust. 1,
art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 i art. 2 Konstytucji.
Zdaniem pytających sądów, ograniczenie zawarte w art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej może naruszać konstytucyjną zasadę równości
(art. 32 Konstytucji) i nie zapewniać równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Może tak być szczególnie
w odniesieniu do zróżnicowania dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia przez osoby represjonowane z powodu działalności
na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego mającej miejsce przed 31 grudnia 1956 r. oraz represjonowanych z powodu tej
samej działalności po tym dniu. W wypadku bowiem osób represjonowanych po 31 grudnia 1956 r. wysokość maksymalnego odszkodowania
i zadośćuczynienia jest ograniczona do 25 000 zł. Pytające sądy zgłosiły także wątpliwości odnośnie zgodności art. 8 ust.
1a i 1d ustawy lutowej z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Podkreśliły zwłaszcza, że ograniczenia możliwości dochodzenia odszkodowania
wynikające z art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej mogą prowadzić do nieproporcjonalnego (a więc naruszającego art. 31 ust. 3
Konstytucji) ograniczenia prawa do wynagrodzenia całości szkody, która została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie
władzy publicznej, polegające na wydaniu i wykonaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 1 ustawy lutowej albo decyzji o internowaniu.
Ponadto kwestionowane przepisy mogą prowadzić, zdaniem sądów, do zamknięcia drogi sądowej dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia,
co jest szczególnie nieuzasadnione ze względu na to, że odszkodowanie i zadośćuczynienie może być dochodzone na gruncie ustawy
lutowej w związku z bezprawnym pozbawieniem wolności, co może naruszać w ocenie pytających sądów także art. 41 ust. 5 Konstytucji.
Pytające sądy uznały także, że ograniczenia wynikające z art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej godzić mogą w zasadę sprawiedliwości
społecznej, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Wątpliwości konstytucyjne pytających sądów dotyczą zatem wyłącznie dwóch kwestii: 1) wprowadzenia możliwości dochodzenia odszkodowania
i zadośćuczynienia tylko na podstawie jednego tytułu oraz 2) ograniczenia maksymalnej kwoty odszkodowania i zadośćuczynienia
do 25 000 zł. Pytające sądy nie zwracają się do Trybunału w sprawie innych reguł rządzących odpowiedzialnością odszkodowawczą
Skarbu Państwa na podstawie ustawy lutowej, czy też ogólnie za bezprawne pozbawienie wolności. Niemniej jednak kwestie te
ważą na sposobie przeprowadzenia kontroli konstytucyjności.
1.1.3. Ustawa lutowa w systemie prawnym – znaczenie dla wątpliwości konstytucyjnych.
Przepisy ustawy lutowej w momencie uchwalenia były przepisami szczególnymi regulującymi odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu
Państwa, w rozumieniu ówczesnego art. 421 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.;
dalej: k.c. lub kodeks cywilny). Przepis ten przewidywał wyłączenie przepisów k.c. o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną
przez funkcjonariusza państwowego wobec sytuacji objętych ustawą lutową, jednakże – z uwagi na ujęcie wyłączenia – pozwalał
na stosowanie do wypadków objętych ustawą lutową cywilistycznych konstrukcji szkody, zadośćuczynienia i związku przyczynowego.
Sama ustawa lutowa bowiem tych kwestii nie normowała; natomiast konieczną do zastosowania ustawy ocenę jaka szkoda i w jakich
granicach łańcucha jakich przyczyn podlega naprawieniu – umożliwiało w tych warunkach odniesienie ustawy lutowej do niewyłączonych
w art. 421 k.c., odpowiednich konstrukcji wykształconych – jako pojęcia zastane – na tle prawa cywilnego. Konstytucjonalizacja
odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez władzę publiczną wraz z uchwaleniem Konstytucji z 1997 r. skomplikowała w tym
względzie problem. Powstawała bowiem kwestia, czy reżim prawny ustawy lutowej od momentu wejścia w życie Konstytucji nie stał
się autonomiczny wobec konstrukcji zastanych, także w zakresie rozmiarów szkody podlegającej naprawieniu i związku przyczynowego.
Problem występuje mimo, że w samym kodeksie cywilnym istnieje art. 421 k.c. mówiący o tym, że „przepisów art. 417, art. 4171 i 4172 nie stosuje się, jeżeli odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej jest uregulowana w przepisach
szczególnych”. Jeżeli ustawę lutową uznać za przepis szczególny w rozumieniu powołanego przepisu, to nie ma przeszkód, aby
luki ustawy lutowej uzupełnić odwołaniem do cywilistycznych konstrukcji szkody, zadośćuczynienia, związku przyczynowego. Jeżeli
jednak uznać, że konstytucjonalizacja odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną spowodowała autonomizację
regulacji ujętej w ustawie lutowej (i jej dalszych nowelizacjach), wówczas istnieje konieczność dodatkowego uzasadnienia odwołania
się do pojęć i konstrukcji zastanych, wykształconych na podstawie unormowań ustawy zwykłej (kodeks cywilny). Nie jest bowiem
dopuszczalne wykładanie wprost Konstytucji poprzez treść ustawy zwykłej. Kwestie te zaś (rodzaj i rozmiar szkody podlegającej
obowiązkowi naprawienia) mają praktyczny wymiar, jako decydujące dla zakresu obowiązku odszkodowawczego ciążącego na władzy
publicznej na podstawie ustawy lutowej, a także na ocenie kwestii konstytucyjnej: marginesie swobody ustawodawcy co do kształtowania
przesłanek tej odpowiedzialności przez ustawodawcę zwykłego. Ta ostatnia wątpliwość jest zaś bezpośrednim przedmiotem pytania
sądu w sprawie niniejszej. Dlatego Trybunał Konstytucyjny, oceniając, czy ustawodawca nie naruszył Konstytucji, wprowadzając
ograniczenia co do naprawienia szkody w ustawie lutowej, musi przeanalizować czego (i w jakim zakresie) dotyczą ograniczenia
wprowadzone w zaskarżonych przepisach (o naprawienie jakiej szkody w nich chodzi, czym spowodowanej, w granicach jakiego łańcucha
przyczynowo-skutkowego). To bowiem właśnie jest przedmiotem wątpliwości pytających sądów. Kwestie te Trybunał analizuje w
punkcie 4.2.2. uzasadnienia.
1.2. Przepisy kwestionowane w pytaniach prawnych (ustawa zmieniająca czy zmieniana).
Zakwestionowane art. 8 ust. 1a i 1d zostały dodane do ustawy lutowej jej nowelizacją: ustawą z dnia 19 września 2007 r. o
zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu
Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 191, poz. 1372; dalej: nowela z 2007 r.), która weszła w życie 18 listopada 2007 r. Pytania prawne
sądów są sformułowane jako dotyczące kontroli ustawy zmienianej, w wersji ustalonej na skutek noweli. Jednak sama wątpliwość
pytających sądów dotyczy tylko i wyłącznie postanowień dodanych nowelą z 2007 r., przy czym wątpliwość konstytucyjna wobec
art. 8 ust. 1a i 1d obejmuje całą zmianę wprowadzoną nowelą w tych jednostkach redakcyjnych ustawy, a nie jakiegoś ich fragmentu,
jak sugeruje to nietrafnie formuła zakresowa pytań postawionych przez sądy. Dlatego Trybunał stwierdza, że przedmiotem oceny
konstytucyjności w niniejszej sprawie – zgodnie z postawionymi pytaniami – nie jest pewien zakres wskazanej jednostki redakcyjnej
ustawy nowelizowanej (jakby to wynikało z petitum pytania), lecz dwa fragmenty nowelizacji, wyczerpujące w całości treść dwóch dodanych nowelą z 2007 r. jednostek redakcyjnych
do art. 8 ustawy lutowej: ust. 1a i 1d. Takie ujęcie przedmiotu kontroli rzutuje na rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnej
pojawiającej się na tle niniejszej sprawy.
1.3. Kwestie międzyczasowe. Na tle niniejszej kontroli konstytucyjności kwestia intertemporalna jest związana z okolicznością,
że wzorce kontroli konstytucyjności odwołują się do unormowania, które jako zagadnienie konstytucyjne (zasady odpowiedzialności
majątkowej za szkody wyrządzone przez władzę publiczną) pojawiło się dopiero w Konstytucji z 1997 r. Natomiast ustawa nowelizowana,
w skład której wchodzą zakwestionowane przepisy, pochodzi z okresu przedkonstytucyjnego. Także zdarzenia, za które odpowiedzialność
odszkodowawczą przewidują kontrolowane normy, miały miejsce przed wejściem w życie Konstytucji. Ustawa nowelizowana (ustawa
lutowa) była bowiem uchwalona przed wejściem w życie Konstytucji (1991 r.). Dopiero w 1997 r. w Konstytucji pojawiły się art.
41 ust. 5 i art. 77 ust. 1, przewidujące konstytucyjną zasadę odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności i niezgodne
z prawem działanie organu władzy publicznej. Ustawa lutowa z 1991 r., przyznając odszkodowanie i kształtując jego reżim prawny,
czyniła to tylko na poziomie ustawy zwykłej. Natomiast od momentu wejścia w życie Konstytucji (17 października 1997 r.) pojawia
się konstytucjonalizacja odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez władzę publiczną. To powoduje konieczność oceny dopuszczalności
i granic kształtowania reżimu prawnego tej odpowiedzialności w ustawie zwykłej. Kwestia ta kształtuje się więc inaczej w odniesieniu
do okresu poprzedzającego wejście w życie Konstytucji i okresu biegnącego już w czasie jej obowiązywania. Uczynienie przedmiotem
kontroli konstytucyjności noweli z 2007 r. zwalnia jednak z obowiązku analizowania kwestii intertemporalnych odnoszących się
do ustawy zmienianej w przedkonstytucyjnym okresie jej obowiązywania, co byłoby konieczne, gdyby przedmiotem kontroli uczynić
ustawę zmienianą. Nowelę Sejm uchwalił bowiem w 2007 r., a zatem już w okresie obowiązywania Konstytucji i istniejących w
niej wzorców, przewidujących odpowiedzialność odszkodowawczą za bezprawie władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny przedmiotem
swej kontroli czyni zatem dodane przez nowelę z 2007 r., wskazane w pytaniach dwa fragmenty uzupełniające ustawę lutową w
art. 8 ust. 1a i 1d.
1.4. Konieczność oddzielnej analizy obu zakwestionowanych ograniczeń odpowiedzialności. Jak trafnie przyjmuje w swoim stanowisku Prokurator Generalny, konieczna jest oddzielna analiza sytuacji objętych na skutek
wejścia w życie nowelizacji, art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej. Ograniczenia wynikające z tych przepisów mają autonomiczny
charakter, są umiejscowione w oddzielnych jednostkach redakcyjnych art. 8 ustawy lutowej i nie pozostają ze sobą w związku.
Przepisy te należy analizować łącznie z pozostałym zakresem unormowania art. 8 ustawy lutowej, w tym zwłaszcza art. 8 ust.
1b i 1c, jak również – pośrednio – z art. 11 ustawy lutowej, do którego odpowiednie zastosowanie mają art. 8 ust. 1a i 1d
i który równocześnie (w zakresie art. 11 ust. 2 ustawy lutowej) znajduje zastosowanie do stanów faktycznych leżących u podstawy
pytań prawnych (w wypadku każdego bowiem postępowania wnioskujący dochodzą odszkodowania i zadośćuczynienia także z tytułu
pozbawienia wolności bez przeprowadzenia zakończonego orzeczeniem postępowania).
2. Dopuszczalność orzekania w sprawie.
2.1. W pierwszej kolejności Trybunał rozważył dopuszczalność orzekania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 193 Konstytucji
w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa
o TK), każdy sąd może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją,
ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej
się przed sądem. Pytanie prawne powinno zatem spełniać następujące przesłanki: 1) podmiotową – z pytaniem prawnym może zwrócić
się do Trybunału Konstytucyjnego sąd, 2) przedmiotową – przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie ocena zgodności aktu
normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą oraz 3) funkcjonalną – musi zachodzić związek
pomiędzy rozstrzygnięciem Trybunału a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy zawisłej przed sądem wnoszącym pytanie prawne. Przesłanki
te zostały szczegółowo określone w postanowieniach Trybunału Konstytucyjnego (zob. zamiast wielu: postanowienie TK z 27 marca
2009 r., sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40, pkt 1.4.).
2.2. W rozpatrywanej sprawie Trybunałowi zadane zostały trzy pytania prawne. Niewątpliwie przesłanka podmiotowa i przedmiotowa
została spełniona w wypadku każdego z trzech pytań: zostały one bowiem postawione przez Sąd Okręgowy w Opolu i dotyczą konkretnych
przepisów ustawowych. W wypadku pytań prawnych dotyczących wniosków: Antoniego K. (sygn. akt III Ko 420/08) i Andrzeja O.
(sygn. akt III Ko 476/08), od zawartych w art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej norm prawnych, które określają ograniczenia w
możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie ustawy lutowej, zależą rozstrzygnięcia pytających sądów
w zawisłych przed nim sprawach. Z tego powodu zachodzi przesłanka funkcjonalna, co przesądza o dopuszczalności tych dwóch
pytań prawnych. Odnośnie natomiast pytania prawnego dotyczącego wniosku Janusza S. (sygn. akt III Ko 303/08), to rację ma
Prokurator Generalny, który wskazał, że pytanie prawne sądu jest dopuszczalne tylko w zakresie wątpliwości sądu dotyczących
art. 8 ust. 1d ustawy lutowej. Art. 8 ust. 1a ustawy lutowej nie będzie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy.
W sytuacji, gdy z wniosku Janusza S. zapadło prawomocne orzeczenie o odszkodowaniu i zadośćuczynieniu za internowanie wnioskodawcy
w związku z wprowadzeniem 13 grudnia 1981 r. w Polsce stanu wojennego, to w sprawie, w związku z którą sąd skierował pytanie
prawne (druga sprawa o odszkodowanie i zadośćuczynienie w trybie ustawy lutowej, dotycząca wniosku Janusza S. o odszkodowanie
i zadośćuczynienie za tymczasowe aresztowanie wnioskodawcy w latach 80.), a w której stwierdzona została wcześniej nieważność
orzeczenia – podstawą prawną rozstrzygnięcia sądu może być jedynie art. 8 ust. 1d ustawy lutowej, który w opisanej sytuacji
faktycznej blokuje prowadzenie postępowania o odszkodowanie i zadośćuczynienie na podstawie drugiego tytułu, określonego w
art. 8 ust. 1 ustawy lutowej.
3. Znaczenie i geneza ustawy lutowej. Zasady, na których oparte jest przyznawanie odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie
ustawy lutowej.
3.1. Znaczenie ustawy lutowej.
Trybunał w niniejszej sprawie podziela rozumienie obowiązującej wersji ustawy lutowej zaprezentowane w wyroku Trybunału z
16 czerwca 2009 r., sygn. SK 42/08 (OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 85, pkt III 1.). Trybunał stwierdził tam, że istotą ustawy lutowej
jest to, iż w wyniku postępowania sądowego uznaje ona za nieważne orzeczenia wydane przez polskie organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub przez organy pozasądowe
w okresie od rozpoczęcia ich działalności na ziemiach polskich, począwszy od 1 stycznia 1944 r. do 31 grudnia 1989 r., jeżeli
czyn zarzucony lub przypisany był związany z działalnością na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego albo orzeczenie wydano
z powodu takiej działalności, jak również orzeczenia wydane za opór przeciwko kolektywizacji wsi oraz obowiązkowym dostawom
(art. 1 ust. 1 ustawy lutowej). Trybunał, odnosząc się do znaczenia art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, zauważył, że na jego podstawie
osobie, wobec której stwierdzono nieważność orzeczenia (albo wydano decyzję o internowaniu w związku z wprowadzeniem 13 grudnia
1981 r. w Polsce stanu wojennego), przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za
doznaną krzywdę wynikłe z wykonania orzeczenia albo decyzji. W razie śmierci tej osoby uprawnienie to przechodzi na małżonka,
dzieci i rodziców. Trybunał w powołanym wyroku odniósł się także do jednego z ograniczeń możliwości dochodzenia odszkodowania
i zadośćuczynienia z tytułu ustawy lutowej i stwierdził, że odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną
krzywdę wynikłe z orzeczeń albo decyzji nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 25 000 zł. Podkreślił, że wyjątek stanowi przypadek,
w którym: 1) w wyniku wykonania orzeczenia osoba poszkodowana poniosła śmierć oraz gdy 2) osoba ubiegająca się o odszkodowanie
lub zadośćuczynienie była represjonowana z powodu działalności mającej miejsce przed 31 grudnia 1956 r.
Trybunał Konstytucyjny, orzekając w sprawie o sygn. SK 42/08, podzielił pogląd, że roszczenia odszkodowawcze realizowane na
podstawie ustawy lutowej należą do kategorii „innych niż własność praw majątkowych” i że w wypadku spełnienia przesłanek wynikających
z art. 8 ust. 1 ustawy lutowej „dochodzi do powstania stosunku zobowiązaniowego” jako prawa względnego (pkt III 3.3. uzasadnienia
w sprawie o sygn. SK 42/08). Trybunał Konstytucyjny w cytowanym orzeczeniu uznał, że ustawa lutowa kreuje szczególny (inny
od dziedziczenia) reżim sukcesji roszczeń w niej regulowanych; natomiast instytucji szkody, odszkodowania i zadośćuczynienia
nie poddawał dokładniejszej analizie, traktując je jako pojęcia zastane, ukształtowane wskutek rozwoju orzecznictwa sądowego
w sprawach cywilnych.
3.2. Geneza obowiązującej regulacji art. 8 ustawy lutowej.
3.2.1. Obecne brzmienie art. 8 ustawy lutowej zostało przyjęte na mocy noweli z 2007 r., która weszła w życie 18 listopada
2007 r.
3.2.2. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji ustawy lutowej uzyskanie odszkodowania i zadośćuczynienia
w trybie art. 8 ustawy lutowej możliwe było tylko w wypadku szkody i krzywdy wynikającej z wykonania orzeczenia, którego nieważność
stwierdzono, a więc orzeczenia wydanego w latach 1944-1956 przez organy sądowe i pozasądowe, jeżeli czyn zarzucony lub przypisany
był związany z działalnością na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego albo orzeczenie wydano z powodu takiej działalności,
jak również orzeczenie wydano za opór przeciwko kolektywizacji wsi i obowiązkowym dostawom.
3.2.3. W poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za
działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (druk nr 595/V kadencja Sejmu) głównym założeniem było objęcie regulacją
tej ustawy osoby skazane za działalność opozycyjną w latach 1957-1989. Posłowie wskazywali, że obowiązujący stan prawny jest
sprzeczny z zasadą sprawiedliwości społecznej.
3.2.4. Wejście w życie w 2007 r. nowelizacji ustawy lutowej umożliwiło osobom represjonowanym za działalność na rzecz niepodległego
bytu Państwa Polskiego w całym okresie od 1 stycznia 1944 r. do 31 grudnia 1989 r ubieganie się o odszkodowanie i zadośćuczynienie
w trybie znowelizowanego art. 8 ustawy lutowej. Nowelizacja ustawy lutowej umożliwia także dochodzenie odszkodowania za poniesioną
szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę wynikłe z wykonania decyzji o internowaniu w związku z wprowadzeniem 13 grudnia
1981 r. w Polsce stanu wojennego. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji uzyskanie odszkodowania
i zadośćuczynienia z tytułu wykonania decyzji o internowaniu nie było możliwe.
Nowelizacja ograniczyła możliwość ubiegania się o odszkodowanie i zadośćuczynienie, wprowadzając kwestionowane przez pytające
sądy przepisy – art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej. Z uzasadnienia do projektu nowelizacji ustawy lutowej wynika, że art.
8 ust. 1a wprowadza konieczne ograniczenia kwotowe, gdyż „przyznanie roszczeń szerszej grupie osób nie znajdowałoby pokrycia
w dochodach budżetu państwa”. Projektodawcy zastrzegli, że nie jest możliwe precyzyjne określenie beneficjentów nowelizacji
ustawy lutowej, ale „(...) na podstawie danych, uzyskanych z Instytutu Pamięci Narodowej, szacunkowo można przyjąć, że z projektu
skorzysta około 30 000 osób skazanych i 9732 osób internowanych. Przy założeniu zasądzenia dla każdego uprawnionego najwyższej
dopuszczalnej kwoty 25 000 zł, koszt realizacji projektu w dłuższym okresie czasu wynosiłby ponad 700 mln zł. Dokładne określenie
kosztów nie jest jednak możliwe, gdyż o wysokości odszkodowania i zadośćuczynienia każdorazowo będzie decydował sąd”. Ważnym
motywem uregulowania przez ustawodawcę pułapu odszkodowania i zadośćuczynienia w ustawie była konieczność zachowania równowagi
budżetowej.
3.2.5. Warto podkreślić jednak, że w trakcie prac Podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia poselskiego projektu ustawy o zmianie
ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa
Polskiego (powołanej 7 czerwca 2006 r. przez Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka, dalej: Podkomisji), na posiedzeniu
11 lipca 2006 r. jeden z posłów zgłosił wątpliwość co do zgodności z Konstytucją wprowadzanych ograniczeń maksymalnej wysokości
odszkodowania (Trybunał ustalił to na podstawie nagrania z posiedzenia tej Podkomisji).
Drugi z kwestionowanych przepisów – art. 8 ust. 1d ustawy lutowej – nie znalazł się w pierwotnej wersji projektu (druk nr
595/V kadencji Sejmu). Został on zaproponowany (jako autopoprawka) – pierwotnie jako art. 8 ust. 1c – 11 lipca 2006 r. na
posiedzeniu Podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń
wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego. Z nagrań posiedzenia Podkomisji
wynika, że wprowadzenie art. 8 ust. 1d ustawy lutowej projektodawcy uzasadnili potrzebą precyzyjnego określenia skutków finansowych
ustawy oraz tym, że często represjonowanie za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego miało miejsce w stosunku
do tych samych osób wielokrotnie. Projektodawcy łączyli zatem pojęcie tytułu prawnego ze zdarzeniem będącym źródłem szkody
przy odpowiedzialności odszkodowawczej (a więc np. internowaniem czy tymczasowym aresztowaniem).
3.3. Pojęcie tytułu odszkodowania i zadośćuczynienia na gruncie ustawy lutowej.
3.3.1. Art. 8 ust. 1d ustawy lutowej stanowi, że odszkodowanie i zadośćuczynienie może być przyznane wyłącznie na podstawie
jednego tytułu spośród wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej. Przepis ten wskazuje na dwa tytuły: 1) orzeczenie, którego
nieważność stwierdzono na podstawie ustawy lutowej oraz 2) decyzja o internowaniu w związku z wprowadzeniem stanu wojennego.
Równocześnie Trybunał dostrzega, że art. 8 ustawy lutowej znajduje odpowiednie zastosowanie do przypadków, o których mowa
w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy lutowej. Prawo do uzyskania odszkodowania mają także osoby zatrzymane lub tymczasowo aresztowane,
w stosunku do których zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia, jeżeli oskarżony został uniewinniony lub
postępowanie umorzono z powodów, o których mowa w art. 17 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania karnego i gdy nie zostało prawomocnie
zasądzone odszkodowanie i zadośćuczynienie. Podobne uprawnienie występuje w wypadku pozbawienia życia albo wolności przez
polskie organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub przez organy pozasądowe bez przeprowadzenia zakończonego orzeczeniem
postępowania.
W wypadku pytań prawnych dotyczących wniosków: Antoniego K. (sygn. akt III Ko 420/08) i Andrzeja O. (sygn. akt III Ko 476/08)
występuje zbieg tytułów: jednym tytułem odszkodowania i zadośćuczynienia jest właśnie orzeczenie, wobec którego stwierdzono
nieważność, tytułem drugim zaś – pozbawienie wolności bez przeprowadzonego zakończonego orzeczeniem postępowania.
3.3.2. Skutkiem art. 8 ust. 1d ustawy lutowej jest to, że odszkodowanie i zadośćuczynienie może zostać przyznane tylko z jednego
ze wskazanych tytułów. Przyznanie więc odszkodowania lub zadośćuczynienia wyklucza możliwość ich uzyskania z innego tytułu.
Nie ma tutaj znaczenia wysokość zasądzonej kwoty. Nawet jeżeli jest ona niższa niż maksymalna kwota 25 000 zł (art. 8 ust.
1a ustawy lutowej), to i tak wykluczone jest przyznanie odszkodowania lub zadośćuczynienia z drugiego tytułu.
3.3.3. Sąd Najwyższy w uchwale z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I KZP 4/09 (OSNKW nr 6/2009, poz. 41), trafnie przyjmuje,
że w wypadku więcej niż jednego orzeczenia albo decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, istnieje podstawa
do przyznania odszkodowania i zadośćuczynienia za każdy z okresów represji doznanej wskutek jednego ze wskazanych tytułów,
przy czym zasądzona suma roszczenia podlega ograniczeniu wynikającemu z art. 8 ust. 1a ustawy lutowej. Kwota 25 000 zł jest
więc ograniczeniem maksymalnego odszkodowania lub zadośćuczynienia, z tym, że istnieje możliwość ich przyznania za różne zdarzenia
pod warunkiem, iż odnoszą się one tylko do jednego ze wskazanych w ustawie tytułów.
3.3.4. Ograniczenie zawarte w art. 8 ust. 1d ustawy lutowej znajduje również zastosowanie do represjonowania związanego z
działalnością na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego przed 31 grudnia 1956 r. Zdarzyć się bowiem może, że osoby, które
były represjonowane w tym okresie, będą chciały dochodzić odszkodowania i zadośćuczynienia z tytułu wykonania orzeczenia,
wobec którego stwierdzono nieważność na podstawie ustawy lutowej w sytuacjach, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy
lutowej (w grę nie będzie wchodzić natomiast wykonanie decyzji o internowaniu). Artykuł 8 ust. 1d ustawy lutowej znajduje
zatem zastosowanie także do zdarzeń sprzed 31 grudnia 1956 r. Trafnie wskazują na to Marszałek Sejmu i Prokurator Generalny,
powołujący argument, że art. 8 ust. 1b ustawy lutowej stosuje się tylko do ograniczenia kwotowego zawartego w art. 8 ust.
1a ustawy, nie zaś do ograniczenia, o którym mowa w art. 8 ust. 1d ustawy lutowej.
4.1.1. Rozpatrzenie niniejszej sprawy wymaga oddzielnej analizy zgodności z Konstytucją art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej.
Przepisy te przewidują bowiem dwa niezależne od siebie ograniczenia możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia
na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy lutowej. W konsekwencji konieczne jest wskazanie wzorców kontroli dla każdego z tych przepisów
z osobna. Wbrew bowiem opinii pytających sądów nie mogą one być uznane za identyczne dla każdego z kwestionowanych przepisów.
4.1.2. W rozpatrywanej sprawie konieczne jest dokonanie rekonstrukcji wzorców kontroli konstytucyjnej. Zgodnie z art. 66 ustawy
o TK, Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Trybunał wielokrotnie przy tym wskazywał,
że w europejskiej kulturze prawnej ugruntowała się zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie w tej materii ma istota sprawy, wyrażająca się w sformułowaniu zarzutu i poprowadzeniu
rozumowania mającego wykazać jego istnienie, a nie wyłącznie formalne oznaczenie wzorca przez jego powołanie expressis verbis (zob. wśród wielu wyroki w sprawach: z 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67, pkt IV; z 19
lutego 2003 r., sygn. P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12, pkt III 2.). Na pytanie prawne sądu składa się cała wyrażająca
je treść, a w petitum pytania prawnego następuje jedynie usystematyzowanie wątpliwości oraz wskazanie głównych w tym względzie wzorców kontroli.
Na istotę pytania prawnego składają się bowiem zarówno treści wyrażone w petitum pytania prawnego, jak i te, które znajdują się w uzasadnieniu do niego. Wadliwy porządek przywołanych wzorców kontroli nie
uzasadnia automatycznie umorzenia postępowania, jeżeli z argumentacji wnioskującego wynika jednoznacznie, że zmierza on w
istocie do poddania kontroli konstytucyjnej przepisu z punktu widzenia innego wzorca niż ten powołany w petitum wniosku (por. odpowiednio dla skargi konstytucyjnej wyrok TK z 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz.
1, pkt III 3.5.).
4.2. Wzorce kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, dodanego nowelą z 2007 r.
4.2.1. Art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji.
Pytające sądy za jeden z wzorców kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej uznały art. 64 ust. 2 Konstytucji. Trybunał w swoim
orzecznictwie wielokrotnie podkreślał znaczenie gwarancji zawartych w tym przepisie. Art. 64 ust. 2 Konstytucji nakazuje zapewnienie
równej ochrony własności i praw majątkowych. Powołany przepis dopełnia regulację zawartą w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust.
1 Konstytucji, nawiązując jednocześnie – w perspektywie konstytucyjnej regulacji ochrony własności – do ogólnej normy art.
32 ust. 1 zdania pierwszego Konstytucji, statuującej zasadę równości. Istotą regulacji art. 64 ust. 2 Konstytucji jest podkreślenie,
że ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana z uwagi na charakter podmiotu danego prawa (zob. wyroki
TK z: 25 lutego 1999 r., sygn. K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25, pkt III 1.; 28 października 2003 r., sygn. P 3/03, OTK
ZU nr 8/A/2003, poz. 82, pkt IV 3.). Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę, że „równość ochrony” ujęta w art. 64 ust.
2 Konstytucji chroni własność bez względu na materialnoprawne zróżnicowanie statusów tej własności (zob. wyrok TK z 16 marca
2004 r., sygn. K 22/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 20, pkt III 3.). Z drugiej strony, art. 64 ust. 2 Konstytucji nie tylko nawiązuje
do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej
(por. wyroki z: 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, pkt III 2.; 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98,
OTK ZU nr 5/1999, poz. 94, pkt III 3.). Z orzecznictwa Trybunału wynika, że na gruncie art. 64 ust. 2 Konstytucji istnieją
dwa aspekty ochrony konstytucyjnej praw majątkowych z punktu widzenia podmiotowego:
– ochroną taką objęty jest każdy, komu przysługuje prawo majątkowe, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne przymioty;
– ochrona praw podmiotowych ma być równa dla każdego z tych podmiotów.
Oznacza to, że ustawodawca, tworząc określone prawa majątkowe i mając szeroką swobodę w kreowaniu ich treści, musi szanować
zasady wskazane w art. 64 Konstytucji. Ten drugi aspekt art. 64 ust. 2 Konstytucji jest kluczowy w rozstrzyganej sprawie.
Konieczna jest bowiem odpowiedź na pytanie, czy zróżnicowanie sytuacji prawnej osób represjonowanych z powodu działalności
na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego przed 31 grudnia 1956 r. i po tym dniu jest uzasadnione konstytucyjnie.
Przedmiotem rozstrzyganej sprawy jest kwestia równej ochrony praw majątkowych. Prawo do odszkodowania i zadośćuczynienia może
być bowiem uznane za inne prawo majątkowe, którego możliwość dochodzenia w pełnej wysokości nie powinna być co do zasady ograniczona
ze względu na przynależność do danej grupy podmiotów. Sytuacja taka godzić może bowiem w konstytucyjną zasadę równości. Trybunał
stwierdził, że art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji pozostają w nierozerwalnym związku (zob. wyrok z 26 maja 2010 r., sygn.
P 29/08, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 35, pkt III 5.2.). Art. 64 ust. 2 Konstytucji jest jednym ze szczegółowych odniesień ogólnej
zasady równości do poszczególnych dziedzin życia społecznego – z tego względu przepis ten powinien być interpretowany i stosowany w związku
z art. 32, ponieważ zapewnienie każdemu równej ochrony prawnej jest wzmocnione przez nakaz równego traktowania przez władze
publiczne.
Odwołanie się w rozstrzyganej sprawie do art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji jest również konieczne dla odpowiedzi
na pytanie, czy ewentualne odstępstwo od zasady równości jest dopuszczalne. Trybunał orzekał, że jeżeli różnicuje się podmioty
prawa charakteryzujące się wspólną cechą istotną, to wprowadza się odstępstwo od zasady równości (zob. wśród wielu: wyrok
z 26 maja 2010 r., sygn. P 29/08, pkt III 5.1). Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji.
Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione następujące warunki: 1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku
z celem i treścią danej regulacji; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do
wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w związku
z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
4.2.1.1. Trybunał postrzega zasadę równości w rozstrzyganej sprawie łącznie z zasadą sprawiedliwości społecznej, wynikającą
z art. 2 Konstytucji. Trybunał, interpretując pojęcie tej sprawiedliwości w połączeniu z pojęciem równości, przyjmuje w swoim
orzecznictwie, że:
a) jeżeli w podziale dóbr i związanym z tym podziale ludzi występują nieusprawiedliwione różnice, to wówczas różnice te traktuje
jako nierówność (por. wyrok TK z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK W 1990 r., poz. 5, pkt VI);
b) sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga, aby zróżnicowanie sytuacji prawnej osób pozostawało w odpowiedniej
relacji do różnic w ich sytuacji (por. wyrok TK z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, pkt VI);
c) dopuszczalne jest zróżnicowanie sytuacji prawnej osób pod warunkiem, że jest ono sprawiedliwe, a zakazane jest ustanawianie
zróżnicowań, które byłyby nieusprawiedliwione (por. wyrok TK z 4 lutego 1997 r., sygn. P 4/96, OTK ZU nr 1/997, poz. 3, pkt
III 5.).
4.2.1.2. Trybunał skontroluje więc, czy ograniczenie w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej możliwości dochodzenia odszkodowania
i zadośćuczynienia na podstawie art. 8 ust. 1 tej ustawy jedynie do łącznej kwoty 25 000 zł stanowi niedopuszczalne zróżnicowanie
ochrony prawnej osób ubiegających się o odszkodowanie lub zadośćuczynienie w związku z represjami z powodu działalności na
rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, która miała miejsce po 31 grudnia 1956 r., w porównaniu z osobami, które były
represjonowane z tego samego powodu przed 31 grudnia 1956 r. oraz czy ewentualnie wprowadzenie wskazanego zróżnicowania narusza
zasady sprawiedliwości społecznej.
Konkludując, Trybunał uznaje, że wzorcem kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej jest art. 64 ust. 2 Konstytucji, przy uznaniu,
że art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji są wobec niego tzw. przepisami związkowymi (pełnią funkcje pomocnicze przy rekonstrukcji
wzorca kontroli).
4.2.2. Art. 41 ust. 5 w związku z art. 77 ust. 1 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Dla pytających sądów wzorcem kontroli konstytucyjności art. 8 ust. 1a ustawy lutowej jest także – wymieniony w petitum pytań – art. 77 ust. 1 Konstytucji. Sądy analizują bowiem w swoich stanowiskach, czy wprowadzenie maksymalnej kwoty odszkodowania
i zadośćuczynienia, która może zostać zasądzona na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, nie ogranicza w sposób nieproporcjonalny
(a więc z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji) prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne
z prawem działanie organu władzy publicznej. Jednakże ponadto pytające sądy 18 razy w treści swoich stanowisk, we wszystkich
trzech przedłożonych Trybunałowi sprawach tworzących przedmiot pytania (lecz już nie w jego petitum) wskazały, że regulacja art. 8 ust. 1a ustawy lutowej budzić może wątpliwości z punktu widzenia art. 41 ust. 5 Konstytucji,
który przewiduje, że każdy bezprawnie pozbawiony wolności ma prawo do odszkodowania.
Ze względu na uzasadnienie wniosku pytających sądów oraz na ich stanowisko wyrażone na rozprawie (zob. pkt 4.1.2. uzasadnienia),
Trybunał stwierdza, że pytające sądy w przedstawionym pytaniu kwestionują zgodność art. 8 ust. 1a ustawy lutowej nie tylko
z art. 77 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, lecz także z art. 41 ust. 5 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.2.2.1. Trybunał musi zatem rozstrzygnąć o relacji pomiędzy dwoma przepisami Konstytucji – art. 77 ust. 1 i art. 41 ust. 5 Konstytucji.
Art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi źródło prawa podmiotowego do egzekwowania odpowiedzialności władzy publicznej (zob. wyrok
TK z 23 września 2003 r., sygn. K 20/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76, pkt III 4.3.; zob. też m.in. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 r.), Warszawa 2004, s. 21; zob. też L. Garlicki, Uwaga 9 do art. 77 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, s. 11; M. Safjan, K. J. Matuszyk, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej, Warszawa 2009, s. 26; E. Bagińska, [w:] System prawa administracyjnego, t. 12, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2010, s. 100-102; odmiennie: B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, Prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa TK, Warszawa 2006, s. 505-506). Artykuł 77 ust. 1 Konstytucji ma charakter materialnoprawny, odnosi się do każdego działania
organów władzy publicznej, nie jest oparty na zasadzie winy funkcjonariusza publicznego oraz określa przesłanki do naprawienia
szkody (por. Prawo konstytucyjne, red. P. Sarnecki, Warszawa 1999, s. 111-121, A. Bulsiewicz, Konstytucyjna ochrona wolności i praw człowieka a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody powstałe wskutek niesłusznego
skazania, tymczasowego aresztowania lub zatrzymania, [w:] Zasady procesu karnego wobec wyzwań współczesności. Księga ku czci Profesora Stanisława Waltosia, red. J. Czapska, A. Gaberle, A. Światłowski, A. Zoll, Warszawa 2000, s. 262-263).
4.2.2.2. Trybunał stwierdza, że art. 77 ust. 1 Konstytucji nie da się sprowadzić jedynie do proklamacji samej idei odpowiedzialności
odszkodowawczej państwa. Na poziomie konstytucyjnym zakotwiczone w nim zostały elementy statusu jednostki poszkodowanej przez
niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Sens omawianego przepisu wyraża się w przeniesieniu ciężaru dolegliwości (alokacja
ryzyka) związanej z wadliwym działaniem władzy publicznej z poszkodowanej jednostki na państwo (zob. wyrok z 24 lutego 2009
r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10, pkt III 4.4.).
Z art. 77 ust. 1 Konstytucji nie można wywieść prawa do pełnego odszkodowania. W sprawie o sygn. K 20/02 (pkt III 2.5.) Trybunał
orzekł, że z faktu, iż pojęcia użyte w art. 77 ust. 1 Konstytucji nawiązują do pojęć stosowanych w prawie cywilnym, gdzie
podstawowe znaczenie przypisuje się zasadzie pełnego odszkodowania (przez co rozumie się naprawienie szkody majątkowej obejmujące
damnum emergens i lucrum cessans w granicach adekwatnego związku przyczynowego), nie można wyciągać wniosku, że wszystkie sytuacje objęte hipotezą normy konstytucyjnej
art. 77 ust. 1 dają podstawę do kreowania konstytucyjnego prawa podmiotowego do odszkodowania w zakresie pełnej kompensacji.
Przede wszystkim, samo pojęcie „pełnej kompensacji” nie wskazuje na to, jaka szkoda – prawnie – podlega naprawieniu. Brak
bowiem na poziomie konstytucyjnym wskazania, jaka szkoda podlega naprawieniu (majątkowa czy także niemajątkowa) i w jakich
granicach przyczynowo-skutkowych. Z punktu widzenia relacji typu conditio sine qua non nie można w ogóle ograniczyć następstw reparacyjnych. Tymczasem Konstytucja milczy w tej kwestii. Odwołanie się do zasad
odpowiedzialności odszkodowawczej ukształtowanej na tle kodeksu cywilnego naraża na zarzut wykładni Konstytucji poprzez treść
ustawy zwykłej. Regulacja konstytucyjna zawarta w art. 77 nie daje także podstaw do oceny, czy krzywda, której kompensowaniu
na gruncie ustawy zwykłej (kodeks cywilny) służy instytucja zadośćuczynienia, jest objęta gwarancją odszkodowawczą wynikającą
z art. 77 Konstytucji, czy też nie. Na tle sprawy o sygn. K 20/02 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że art. 77 ust. 1 Konstytucji,
„mówiąc o naprawieniu «szkody», nie określa jej składników ani zakresu. (...) Pojęcie szkody w sensie potocznym z pewnością
bowiem obejmuje sobą uszczerbek majątkowy, ale jego zakres (zwłaszcza wykraczający poza doznaną stratę) i czynniki wyznaczające
ten zakres (np. związek przyczynowy) już tymi potocznymi intuicjami nie są objęte” (pkt III 2.2. uzasadnienia).
Te kwestie nie są regulowane na poziomie konstytucyjnym, lecz na poziomie ustawy zwykłej. Funkcje kompensacyjne są zaś tradycyjnie
realizowane przez różnorodne mechanizmy odpowiedzialności odszkodowawczej, dla której konstytucyjna zasada odszkodowania pozostaje
jedynie zasadą kierunkową. Dlatego art. 77 ust. 1 Konstytucji nie może być sam w sobie traktowany jako zakaz ograniczenia
odpowiedzialności za szkody wyrządzone bezprawnym działaniem państwa kwotowo lub tylko do pewnych zachowań tej władzy. Możliwe
jest zatem wprowadzanie w ustawie – w zgodzie z art. 31 ust. 3 Konstytucji i z zastrzeżeniem poszanowania wyrażonej w tym
przepisie zasady proporcjonalności – ograniczeń ustawowych zasady pełnego odszkodowania. Dotyczyć to może zarówno ustawowej
regulacji wysokości odszkodowania za szkodę materialną jak i niematerialną, także w postaci zadośćuczynienia, przyznawanego
pokrzywdzonemu lub jego najbliższym (sam krąg podmiotowy uprawnionych również może być ograniczony, jak orzekł Trybunał w
sprawie o sygn. SK 42/08).
4.2.2.3. W świetle powołanego wyroku w sprawie o sygn. K 20/02 Trybunał zauważa, że art. 41 ust. 5 Konstytucji, będący w rozstrzyganej
sprawie podstawowym wzorcem kontroli konstytucyjności kwestionowanych przepisów – inaczej niż art. 77 ust. 1 Konstytucji –
w sposób precyzyjny określa zdarzenie, które może być podstawą przyznania odszkodowania – jest nią bezprawne pozbawienie wolności.
Tu tkwi różnica między art. 41 ust. 5 a art. 77 ust. 1 Konstytucji, operującym zagregowanym pojęciem „niezgodnego z prawem
działania władzy publicznej”.
4.2.2.4. Trybunał uznaje, że ustrojodawca wprowadził w art. 41 ust. 5 Konstytucji oddzielne wobec art. 77 ust. 1 Konstytucji
uregulowanie, aby podkreślić konieczność ponoszenia przez Państwo odpowiedzialności odszkodowawczej za przypadki bezprawnego
pozbawienia wolności. Trybunał zauważa, iż podobne rozwiązanie przyjęli twórcy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem
nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: EKPC), której art. 5 ust. 5 gwarantuje, że
„Każdy, kto został pokrzywdzony przez niezgodne z treścią tego artykułu zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo do odszkodowania”.
4.2.2.5. W tym kontekście Trybunał podkreśla, że wolność osobista człowieka jest jednym z kilku jego najbardziej fundamentalnych
praw; jest silnie powiązana z prawem do bezpieczeństwa osobistego (zob. art. 5 ust. 1 in fine EKPC). Obie te wartości gwarantują wolność każdego od arbitralności organów władz publicznych, chronią każdego od strachu
przed własnym państwem, w tym także przed motywowanym politycznie pozbawieniem wolności w jakiejkolwiek formie. Ranga dobra,
którego naruszenie zobowiązuje władzę publiczną do rekompensaty na podstawie art. 41 ust. 5 Konstytucji, jest szczególnie
wysoka. Ta konstatacja ma znaczenie z punktu widzenia oceny zachowania proporcjonalności przez ustawodawcę zwykłego, kształtującego
zasady i ograniczenia odszkodowania za konsekwencje naruszenia wolności w porównaniu do naruszenia praw majątkowych – w obu
wypadkach bezprawnym zachowaniem władzy publicznej.
4.2.2.6. W konsekwencji, wprowadzenie przez ustrojodawcę do Konstytucji w art. 41 ust. 5 oddzielnej podstawy do dochodzenia
odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności nie może być uznane za pozbawione znaczenia. Trybunał uznaje, że skoro art.
41 Konstytucji chroni na poziomie konstytucyjnym wolność osobistą, a art. 41 ust. 5 Konstytucji przewiduje odpowiedzialność
odszkodowawczą państwa za jej bezprawne pozbawienie, to w tym zakresie (zdarzenia powodującego szkodę) art. 41 ust. 5 Konstytucji
jest samodzielnym (niezależnym od art. 77 ust. 1 Konstytucji) źródłem prawa do odszkodowania za bezprawne działanie organów
władzy publicznej.
Trybunał zauważa, że bezprawne pozbawienie wolności skutkuje zawsze poniesieniem przez osobę pozbawioną wolności szkody o
charakterze niematerialnym (krzywdy), niezależnie od występujących w takim wypadku, sytuacyjnie zróżnicowanych co do zakresu
i rozmiaru majątkowych następstw wymagających kompensacji. Odszkodowanie na rzecz poszkodowanego z tytułu pozbawienia wolności
powinno mieć co do zasady charakter pełny w tym sensie, że powinno rekompensować zarówno szkodę materialną, jak i niematerialną
(zob. P. Cioch, Odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu niesłusznego skazania, Warszawa-Kraków 2007, s. 111-112, 116; T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2009, s. 919-920: odnośnie standardów przyjętych w tym zakresie na gruncie art. 5 ust. 5 EKPC por. P. Hofmański, Uwagi do art. 5 EKPC, pkt E,
[w:] Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz do artykułów 1-18, red. L. Garlicki, Warszawa 2010). Zauważyć przy tym należy, że o ile szkoda majątkowa jest mierzalna (doznana strata, utracony
zysk), o tyle szkoda niemajątkowa jest – podobnie jak krzywda – niewyliczalna w sposób matematyczny. Naprawienie takiej szkody
odbywać się musi w sposób zryczałtowany, przez przyznawanie kwoty „odpowiedniej”, o której wysokości z natury rzeczy decydować
musi organ orzekający (por. odpowiednio art. 322 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego; Dz. U.
Nr 43, poz. 296, ze zm.).
Trybunał zauważa, że ochrona konstytucyjna danej wartości uzasadnia szczególne, odrębne traktowanie przez ustawodawcę procedury
i wysokości odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności. Na podstawie art. 552 § 1 k.p.k. zadośćuczynienie poszkodowanemu
przez Skarb Państwa jest obligatoryjne i jest przyznawane obok odszkodowania za poniesioną szkodę (zob. P. Cioch, Istota roszczeń odszkodowawczych przysługujących z tytułu niesłusznego skazania, „Rejent” nr 11/2004, s. 27). Zadośćuczynienie stanowi rekompensatę za sam fakt pozbawienia wolności. Na poziomie orzekania
w konkretnej sprawie sytuacja finansowa państwa nie może być przyczyną obniżenia wysokości odszkodowania i zadośćuczynienia
za bezprawne pozbawienie wolności. Trybunał podziela stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 3
kwietnia 1996 r., sygn. akt II KRN 174/95, gdzie stwierdził on, że:
„Praktyczna niemożność precyzyjnego wyliczenia cierpień i krzywd spowodowana czynami, o których mowa w przepisach ustawy z
dnia 23 lutego 1991 r., nie wyklucza wprawdzie powszechnie przyjętych zasad zakreślających granice subiektywnego odczucia
krzywdy przez wnioskodawcę, tym niemniej nie może przerodzić się w dowolność ustalenia kwot zadośćuczynienia, które mają charakter
jedynie symboliczny i stoją w jaskrawej sprzeczności do wagi doznanych krzywd i cierpień. Tego rodzaju tendencja jest sprzeczna
z założeniami cytowanej ustawy, która przewiduje możliwość dochodzenia roszczeń, a nie ich symbolicznego odpowiednika”.
4.2.2.7. Konkludując, Trybunał stwierdza, że na podstawie art. 41 ust. 5 Konstytucji swoboda ustawodawcy do ograniczania kompensaty
jest w istotnym zakresie węższa niż na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji. Konstatacja ta nie wyklucza jednak zupełnie ustalenia
przez ustawodawcę wysokości odszkodowania za szkodę materialną i niematerialną przewidzianego w art. 41 ust. 5 Konstytucji
– po spełnieniu szczególnie starannie wyważonych warunków proporcjonalności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprowadzenie
ograniczeń przez wyłączenie lub ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę niematerialną podlega jednak –
ze względu na charakter szkody powstającej na skutek pozbawienia wolności – restrykcyjnej ocenie i jest dopuszczalne w węższym
zakresie w porównaniu ze zdarzeniami ocenianymi przez pryzmat art. 77 ust. 1 Konstytucji. Na gruncie ustawy lutowej kompetencję
do zasądzania odszkodowania za szkodę materialną i niematerialną ustawodawca powierzył sądom karnym. Pozwala im to – także
ze względu na zawarte w art. 8 ust. 3 ustawy lutowej odesłanie do rozdziału 58 kodeksu postępowania karnego na skorzystanie
z dorobku orzeczniczego i naukowego o odszkodowaniu za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie jako instytucji
procedury karnej.
4.2.2.8. Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednocześnie, że pojęciom „prawo do odszkodowania” (art. 41 ust. 5 Konstytucji) i „prawo
do wynagrodzenia szkody” (art. 77 ust. 1 Konstytucji) nie należy nadawać różnego znaczenia. W związku z tym możliwe jest w
pełni odnoszenie ustalonego w orzecznictwie Trybunału rozumienia art. 77 ust. 1 Konstytucji i możliwości korzystania na tym
tle z odwołania się do pojęć zastanych – do sytuacji odszkodowania za pozbawienie wolności. Dotyczy to zwłaszcza sposobu rozumienia
bezprawności działania państwa oraz ustalania szkody i związku przyczynowego (por. m.in. wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., sygn.
SK 18/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 256, pkt IV 3., a także w sprawie o sygn. K 20/02, pkt III 4. i 5.). Uzasadnia to postrzeganie
tego przepisu w niniejszej sprawie jako związkowego w stosunku do art. 41 ust. 5 Konstytucji.
4.2.2.9. Trybunał stwierdza, że adekwatnymi wzorcami kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej jest po pierwsze, art. 64 ust.
2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, a po drugie, art. 41 ust. 5 w związku z art. 77 ust. 1 i art. 31 ust. 3
Konstytucji.
4.2.3. Kwestia innych powołanych wzorców konstytucyjnych.
4.2.3.1. Trybunał stoi na stanowisku, że adekwatnym wzorcem kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej nie jest natomiast art.
77 ust. 2 Konstytucji. Trybunał podziela stanowisko Prokuratora Generalnego, że art. 8 ust. 1a ustawy lutowej nie może być
badany z punktu widzenia wyłączenia sądowej drogi dochodzenia naruszonych wolności i praw. Ograniczenie możliwości dochodzenia
odszkodowania i zadośćuczynienia do łącznej kwoty 25 000 zł nie dotyczy prawa do sądu ani nie zamyka drogi sądowej dochodzenia
naruszonych wolności i praw. Kwestionowana regulacja nie wyłącza w formalnoprawnym wymiarze dochodzenia przed sądem prawa
do pełnego odszkodowania
4.2.3.2. Adekwatnym wzorcem kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej nie jest także wskazany przez pytające sądy art. 31 ust.
1 i 2 Konstytucji. Przepisy te wprowadzają bowiem do Konstytucji ogólną zasadę wolności (rozumianą przede wszystkim jako wolność
decydowania o własnym postępowaniu). Trybunał stoi na stanowisku, że art. 31 ust. 1 Konstytucji jest dopełnieniem przepisów
określających poszczególne wolności konstytucyjne (zob. wyroki TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz.
165, pkt III 2. oraz z 7 maja 2002 r., sygn. SK 20/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 29, pkt III 5.). Rację ma Prokurator Generalny,
gdy wskazuje w swoim stanowisku, że w razie zakwestionowania zgodności aktu normatywnego z zasadą wolności człowieka, rozumianą
jako wolność decydowania o własnym postępowaniu, która skonkretyzowana i rozwinięta jest w odrębnych postanowieniach Konstytucji,
podstawę kontroli powinny stanowić przede wszystkim szczegółowe przepisy konstytucyjne. Zdaniem Trybunału, w takich sytuacjach
(a więc tak jak w niniejsze sprawie) nie ma potrzeby powoływania – jako podstawy kontroli – zasady wolności człowieka, wyrażonej
w art. 31 ust. 1 Konstytucji.
4.3. Wzorce kontroli art. 8 ust. 1d ustawy lutowej, dodanego nowelą z 2007 r.
4.3.1. Art. 41 ust. 5 Konstytucji.
Trybunał zauważa – ze względu na treść uzasadnienia wniosku – że pytające sądy kwestionują zgodność art. 8 ust. 1d ustawy
lutowej z art. 41 ust. 5 Konstytucji (por. odpowiednio punkt 4.1. i 4.2.2. uzasadnienia niniejszego wyroku).
Trybunał stwierdza, że art. 41 ust. 5 Konstytucji jest w istocie adekwatnym wzorcem kontroli art. 8 ust. 1d ustawy lutowej.
Art. 8 ust. 1d ustawy lutowej wyklucza bowiem – w pewnym zakresie – możliwość dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia
za każde niezgodne z prawem pozbawienie wolności. Zawarte bowiem w art. 8 ust. 1d ustawy lutowej ograniczenie uniemożliwia
uzyskanie odszkodowania na podstawie więcej niż jednego tytułu, o których mowa w art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 1 i 2 ustawy
lutowej, tj.:
1) orzeczenie, wobec którego stwierdzono nieważność na podstawie ustawy lutowej;
2) decyzję o internowaniu w związku z wprowadzeniem stanu wojennego;
3) zatrzymanie lub tymczasowe aresztowanie osób, co do których zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia,
jeżeli oskarżony został uniewinniony lub postępowanie umorzono z powodów, o których mowa w art. 17 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania
karnego, i nie zostało prawomocnie zasądzone odszkodowanie i zadośćuczynienie oraz
4) pozbawienie życia albo wolności przez polskie organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub przez organy pozasądowe bez
przeprowadzenia zakończonego orzeczeniem postępowania (por. pkt III 3.3. uzasadnienia).
Prowadzenie postępowania na podstawie jednego ze wskazanych tytułów przekłada się na zamknięcie możliwości dochodzenia odszkodowania
lub zadośćuczynienia w wypadku postępowań opartych na innym tytule.
Trybunał stwierdza, że każde z postępowań, które może być oparte na jednym z wymienionych tytułów, traktować należy jako konstytucyjnie
autonomiczną sprawę sądową w rozumieniu art. 45 Konstytucji. Wymaga on, aby urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa
do sądu obejmowało wszystkie przypadki, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu. Autonomiczny
charakter każdej ze spraw prowadzonych na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ustawie wynika z tego, że dochodzenie
odszkodowania lub zadośćuczynienia dotyczyć będzie innego zdarzenia (innego pozbawienia wolności) i innej wyrządzonej na skutek
tego zdarzenia szkody lub krzywdy.
Dlatego z punktu widzenia art. 41 ust. 5 Konstytucji analizy wymaga przypadek zasądzenia odszkodowania za szkodę materialną
lub niematerialną za bezprawne pozbawienie wolności na podstawie jednego tytułu zamykającego poszkodowanemu możliwość dochodzenia
przed sądem odszkodowania, opierających się na innych tytułach – zatem gdy wszczęcie postępowania na podstawie kolejnego tytułu
(w stosunku do tego, wskutek którego który sąd przyznał już odszkodowanie za szkodę materialną lub niematerialną za bezprawne
pozbawienie wolności) zakończy się z mocy prawa oddaleniem wniosku przez sąd.
4.3.2. Kwestia innych powołanych wzorców konstytucyjnych.
Trybunał przyjmuje – odmiennie niż pytające sądy – że nie są adekwatnym wzorcem kontroli art. 8 ust. 1d ustawy lutowej art.
32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 2 Konstytucji. Jak wskazał bowiem Trybunał w punkcie III 3.3. uzasadnienia, ograniczenie
zawarte w art. 8 ust. 1d ustawy lutowej (inaczej niż w wypadku tego zawartego w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej) znajduje również
zastosowanie do represjonowania działania na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego przed 31 grudnia 1956 r.
Adekwatnym wzorcem kontroli art. 8 ust. 1d nie jest także art. 77 ust. 1 Konstytucji. Chronionym bowiem konstytucyjnie prawem,
którego dostępność ochrony na drodze sądowej podlega kontroli Trybunału, jest prawo do odszkodowania za pozbawienie wolności,
określone w art. 41 ust. 5 Konstytucji.
Z powodów wskazanych przy analizie wzorców kontroli art. 8 ust. 1a ustawy lutowej adekwatnymi wzorcami kontroli art. 8 ust.
1d ustawy lutowej nie jest także art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Adekwatnym wzorcem kontroli wobec art. 8 ust. 1d ustawy lutowej nie jest ponadto art. 31 ust. 3 Konstytucji. Powoływanie art.
31 ust. 3 Konstytucji nie jest możliwe, gdy kontrolowana jest konstytucyjność zamknięcia (nie zaś ograniczenia) daną regulacją
drogi sądowej (por. L. Garlicki, Uwaga 27 do art. 77 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, s. 30-31).
Trybunał stwierdza ponadto, że zbędne jest – ze względu na uznanie za adekwatny wzorzec kontroli art. 41 ust. 5 – orzekanie
o zgodności art. 8 ust. 1d ustawy lutowej z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
5. Kwestia zgodności z Konstytucją art. 8 ust. 1a ustawy lutowej, dodany nowelą z 2007 r.
5.1. Kwestia zgodności art. 8 ust. 1a ustawy lutowej z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji.
Z dotychczasowych ustaleń Trybunału wynika, że odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, o
których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, są innymi prawami majątkowymi. Na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji powinny
one podlegać równej dla wszystkich ochronie prawnej, co oznacza, że ochrona ta nie może być co do zasady różnicowana z uwagi
na charakter podmiotu danego prawa.
5.1.1. Trybunał stwierdza zatem, że zaskarżony art. 8 ust. 1a ustawy lutowej widziany łącznie z art. 8 ust. 1b tej ustawy różnicuje
prawo do odszkodowania lub zadośćuczynienia w zależności od tego, czy osoba ubiegająca się o odszkodowanie lub zadośćuczynienie
była represjonowana przed czy po 31 grudnia 1956 r. W wypadku, gdy represje miały miejsce po 31 grudnia 1956 r., zastosowanie
znajduje ograniczenie zawarte w kwestionowanym art. 8 ust. 1a ustawy lutowej – odszkodowanie i zadośćuczynienie nie może przekroczyć
25 000 zł. Zróżnicowanie to dotyczy podmiotów mających wspólną cechę istotną – osób, które były represjonowane za działalność
na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego i które zostały w związku z tą działalnością pozbawione wolności.
5.1.2. Wprowadzenie takiego zróżnicowania samo w sobie nie może przesądzać o niezgodności art. 8 ust. 1a ustawy lutowej z art. 64
ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji. W celu rozstrzygnięcia tej kwestii należy zbadać – zgodnie z wymogami art. 32 Konstytucji
– czy: 1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) waga interesu, któremu
różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego
różnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi
odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
5.1.3. Przechodząc do analizy spełnienia przez art. 8 ust. 1a analizowanego łącznie z art. 8 ust. 1b ustawy lutowej pierwszej przesłanki
dopuszczalności wprowadzenia zróżnicowania, Trybunał nie znajduje kryterium, które pozostawałoby w racjonalnym związku z celem
i treścią tej ustawy. Projekt nowelizacji ustawy lutowej wskazuje, że jej celem było rozszerzenie możliwości wzruszania orzeczeń
wydanych wobec osób represjonowanych po 31 grudnia 1956 r. i wprowadzenie szczególnej wobec art. 552 k.p.k. podstawy prawnej
do dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia za szkodę i krzywdę powstałą na skutek pozbawienia wolności na podstawie takich
orzeczeń, a także wprowadzenie podstawy prawnej do żądania odszkodowań za szkody wyrządzone decyzjami o internowaniu wydanymi
na podstawie art. 43 dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.). Ustawodawca w 2007
r. nie musiał uchwalać nowelizacji ustawy lutowej. Jeżeli jednak tak się stało, a uzasadnieniem rozszerzenia czasowego stosowania
ustawy lutowej były względy sprawiedliwości społecznej, to powinien on zadbać, żeby wprowadzone do ustawy przepisy zapewniały
faktyczną możliwość realizacji celu ustawy.
5.1.4. Przechodząc do drugiej z przesłanek dopuszczalności zróżnicowania traktowania podmiotów podobnych, to interesem, któremu kontrolowane
w sprawie zróżnicowanie ma służyć, było kierowanie się przez ustawodawcę potrzebą ochrony równowagi budżetowej. Znajduje to
potwierdzenie w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy lutowej. Trybunał zauważa jednak w związku z tym, że ustawodawca
nie zachował odpowiednich proporcji do wagi interesu, który został naruszony na skutek wprowadzonego ograniczenia. W efekcie
bowiem, powołując się na równowagę budżetową, ustawodawca ograniczył prawo dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia za
bezprawne pozbawienie wolności przez państwo (por. uwagi zawarte w punkcie 5.2. uzasadnienia).
Podkreślić należy, że ustawodawca nie uzasadnił – pomimo wskazania w projekcie przyczyn czasowego rozszerzenia zastosowania
ustawy lutowej – dlaczego wprowadzenie ograniczenia możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia (ze względu na
konieczność zachowania równowagi budżetowej) dotyczy tylko osób represjonowanych po 31 grudnia 1956 r.
5.1.4.1. Odszkodowanie za szkodę materialną lub niematerialną z tytułu bezprawnego pozbawienia wolności powinno mieć bowiem zawsze
charakter zindywidualizowany – jest rolą sądu, a nie ustawodawcy, określenie jego wysokości w zależności od wielkości poniesionej
szkody. Sądy mają wystarczające instrumenty, aby dokonać takiej oceny. Nie można wykluczyć, że gdyby nie wprowadzone w art.
8 ust. 1a ustawy lutowej ograniczenie, to sądy, prawdopodobnie wyjątkowo, w konkretnych sprawach byłyby gotowe uznać, że szkoda
poniesiona przez osoby represjonowane po 31 grudnia 1956 r. była większa niż ta poniesiona przez osoby represjonowane przed
tą datą.
5.1.4.2. Trybunał dostrzega, że represje stosowane w okresie stalinowskim były z reguły dotkliwsze dla osób działających na
rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego. Okoliczność ta nie ma jednak przesądzającego znaczenia.
5.1.4.3. Ustawodawca nie przedstawił wiarygodnego ekonomicznego uzasadnienia wprowadzonego ograniczenia. Gdyby dokonał on dokładniejszej
oceny ekonomicznej skutków nowelizacji ustawy lutowej (por. pkt 5.2. uzasadnienia), to dostrzegłby, że średnia wysokość odszkodowań
i zadośćuczynień zasądzonych na gruncie ustawy lutowej przed nowelizacją rzadko przekraczała w poszczególnych latach 25 000
zł. Racjonalny ustawodawca mógłby zaś oczekiwać, że średnia wysokość zasądzanych odszkodowań i zadośćuczynień wobec osób represjonowanych
po 31 grudnia 1956 r. nie powinna być wyższa; i tak w rzeczywistości orzekają sądy.
5.1.5. Trybunał nie dostrzega w rozstrzyganej sprawie związku między kryterium zróżnicowania a innymi wartościami, zasadami
czy normami konstytucyjnymi, które mogłyby uzasadniać odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
Konkludując, Trybunał nie znajduje usprawiedliwienia dla wprowadzenia do ustawy lutowej sztywnego i generalnego kryterium
czasowego zróżnicowania – daty 31 grudnia 1956 r. przy braku uzasadnienia wprowadzenia takiego kryterium.
5.1.6. Mając na uwadze powyższe, Trybunał stwierdza, że wprowadzone zróżnicowanie traktowania osób znajdujących się w podobnej
sytuacji – osób represjonowanych w związku z działalnością na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego – w dochodzeniu odszkodowania
i zadośćuczynienia – ma charakter arbitralny i nie spełnia przesłanek dopuszczalności zróżnicowania, a przez to jest niezgodne
z art. 2 Konstytucji.
5.1.7. Ponadto Trybunał stwierdza, że arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej osób represjonowanych w związku z działalnością
na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego na podstawie sztywnego kryterium czasowego – w zależności od tego czy represje
miały miejsce przed, czy po 31 grudnia 1956 r. – jest niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Takie zróżnicowanie –
jako naruszające zasadę równości – jest niesprawiedliwe i nieuzasadnione.
5.2. Kwestia zgodności art. 8 ust. 1a ustawy lutowej z art. 41 ust. 5 w związku z art. 77 ust. 1 oraz w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji.
Trybunał podkreślił w punkcie 4.2.2.5. uzasadnienia, że wolność osobista człowieka jest dobrem szczególnie chronionym na gruncie
Konstytucji. Trybunał uznał zarazem, że wskazanie w art. 41 ust. 5 Konstytucji na odpowiedzialność odszkodowawczą państwa
za pozbawienie wolności świadczy o znaczeniu zasady odpowiedzialności państwa w tego rodzaju sytuacji.
5.2.1. Artykuł 8 ust. 1a ustawy lutowej wprowadza ustawowe ograniczenie prawa do pełnego odszkodowania za bezprawne pozbawienie
wolności. Trybunał uznaje, że wprowadzenie ograniczenia tego prawa jest na gruncie art. 41 ust. 5 Konstytucji dopuszczalne.
Ograniczenie to podlega jednak, ze względu na charakter chronionego dobra (wolności osobistej), szczególnie restrykcyjnej
kontroli. Ustawodawca powinien – z perspektywy art. 31 ust. 3 Konstytucji – przedstawić konkretne powody czyniące koniecznym
ustawowe ograniczenie tego prawa.
Ustawodawca jako uzasadnienie ograniczenia zawartego w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej wskazał na konieczność zachowania równowagi
budżetowej państwa. Jest ona niewątpliwie wartością chronioną konstytucyjnie – od niej zależy zdolność państwa do działania
i rozwiązywania jego różnorodnych interesów (zob. wyrok TK z 17 grudnia 1997 r., sygn. K 22/96, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 71,
pkt III 1.). Trybunał podkreślał w swoim orzecznictwie, że pomimo iż państwo ma obowiązek podejmować działania, które zapewnią
odpowiednie środki finansowe niezbędne dla realizacji konstytucyjnych praw i wolności, to nie może ignorować faktu, że musi
przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego (tamże).
5.2.2. Trybunał rozważył, czy – ze względu na konieczność zachowania równowagi budżetowej państwa – ograniczenie prawa do
(pełnego) odszkodowania, zawarte w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej nie prowadzi do nadmiernej ingerencji w to prawo. Trybunał
zbadał zatem, czy w rozstrzyganej sprawie spełnione są wymogi art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym celu konieczne jest – w świetle
ukształtowanego orzecznictwa Trybunału – odpowiedzenie na trzy pytania: 1) czy regulacja art. 8 ust. 1a ustawy lutowej jest
w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (kryterium przydatności); 2) czy regulacja art. 8 ust. 1a ustawy lutowej
jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (kryterium konieczności); 3) czy efekty wprowadzenia
regulacji art. 8 ust. 1a ustawy lutowej pozostają w proporcji do ciężarów (kryterium proporcjonalności sensu stricto).
5.2.3. Odpowiedź na pierwsze pytanie jest pozytywna. Wprowadzenie bowiem w ustawie maksymalnej wysokości odszkodowania za szkodę
materialną i niematerialną za bezprawne pozbawienie wolności, która ma być wypłacona z budżetu państwa, służy zachowaniu równowagi
budżetowej.
5.2.4. Spełnione jest także kryterium konieczności. Ochrona interesu publicznego – który w niniejszej sprawie utożsamiony może być
z koniecznością zachowania równowagi budżetowej państwa – czynić może koniecznym wprowadzanie tego typu ograniczenia, jak
ten zawarty w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej. Przy uchwalaniu bowiem przepisów ustawodawca ma obowiązek zważyć, jakie skutki
mogą one wywrzeć dla budżetu. Nawet bowiem jeżeli nowo uchwalany przepis sam w sobie nie stanowi zagrożenia dla budżetu, to
może wywrzeć taki skutek w połączeniu z innymi uchwalanymi lub obowiązującymi przepisami.
5.2.5. Przechodząc do trzeciego kryterium – proporcjonalności sensu stricto – Trybunał podkreśla jeszcze raz w tej sprawie, że ustawowe ograniczenie prawa do odszkodowania za bezprawne pozbawienie
wolności musi znajdować szczególnie mocne uzasadnienie. Ze względu na wartość chronionego dobra na gruncie art. 41 Konstytucji
– wolność osobistą – Trybunał stwierdza, że konieczność zachowania równowagi budżetowej nie może być źródłem sztywnego, kwotowego
ograniczenia odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na poziomie ustawy za bezprawne pozbawienie wolności. Kwestie ustalenia
wysokości odszkodowania powinny być – co do zasady – w tego rodzaju sytuacjach pozostawione miarkowaniu sędziowskiemu.
5.2.5.1. Ustawodawca nie uzasadnił prawidłowo konieczności wprowadzenia ograniczenia. Przedstawione zagrożenie dla równowagi budżetowej
państwa miało bowiem charakter hipotetyczny. Projektodawcy nowelizacji ustawy lutowej nie uzasadnili w ogóle, dlaczego takie
zagrożenie występuje. Ograniczyli się jedynie do wyliczenia możliwych skutków finansowych – przy wprowadzeniu ograniczenia
– na ponad 700 mln zł. W ocenie projektodawców, kwota ta jest równa odszkodowaniu jakie mogłoby uzyskać 30 000 osób skazanych
i 9732 osób internowanych (tj. wszystkich formalnie uprawnionych) przy założeniu zasądzania na rzecz każdego z nich maksymalnej
kwoty 25 000 zł. Autorzy projektu nie wskazali jednak nawet przybliżonego wyliczenia maksymalnej sumy odszkodowań, które mogłyby
być zasądzone, gdyby ograniczenia zawartego w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej w ogóle nie było. Nie wzięli w szczególności pod
uwagę praktyki stosowania ustawy lutowej przed jej nowelizacją – średniej wysokości zasądzonych kwot (wahała się ona w okresie
2002-2007 między 23 000 a 27 000 zł) oraz faktu, że tylko część uprawnionych decydowała się na występowanie z wnioskami o
odszkodowanie.
5.2.5.2. Z danych przedstawionych Trybunałowi przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości w piśmie z 17 września 2010
r., DO-II-076-019/2010 oraz Ministra Sprawiedliwości z 4 listopada 2010 r., DL-P-V-4201-139/10/3, wynika, zdaniem Trybunału,
że nowelizacja ustawy lutowej nie stanowiła zagrożenia dla równowagi budżetowej państwa. Co prawda w 2008 r. (a więc po wejściu
w życie nowelizacji) widać wyraźnie wzrost wysokości łącznej sumy zasądzonych odszkodowań (z 9 341 712 zł w 2007 r. do 26
398 207 zł w 2008 r.), ale jest to związane ze wzrostem liczby wnioskujących (z 391 w 2007 do 7428 w 2008 r.). Spada równocześnie
średnia wysokość zasądzanych odszkodowań (z 27 476 zł w 2007 r. do 15 537 zł w 2008 r.). Trudno ocenić, czy spadek ten jest
związany z wprowadzeniem maksymalnej kwoty odszkodowania określonej w art. 8 ust. 1a ustawy lutowej czy z faktem, że sądy
uznawały w wielu przypadkach, iż szkoda i krzywda poniesiona przez osoby represjonowane po 31 grudnia 1956 r. (a więc głównie
w latach 70. i 80.) jest niższa niż w wypadku osób represjonowanych przed 31 grudnia 1956 r. Niewątpliwie jednak do skorzystania
z możliwości dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie znowelizowanej ustawy lutowej zdecydowała się tylko
część z uprawnionych osób – w 2008 r. wnioski na wprowadzonych w nowelizacji ustawy lutowej nowych podstawach złożyło 5379
osób, w 2009 – 1784, a w 2010 r. 455 osób (dane za 2010 r. dotyczą ogólnej sumy wniosków – na podstawach sprzed i po nowelizacji
ustawy lutowej).
W sumie więc wnioski o odszkodowanie i zadośćuczynienie na podstawie wprowadzonych w nowelizacji ustawy lutowej nowych podstawach
złożyło ok. 7600 osób. Liczba ta ciągle spada. Trudno więc spodziewać się, że wnioski zostaną złożone przez wszystkich, którzy
byli do tego uprawnieni w momencie uchwalania nowelizacji ustawy lutowej (jak wskazywali projektodawcy, były to 39 732 osoby).
Rozważania te prowadzą do wniosku, że ustawa lutowa, nawet gdyby nie zawierała ograniczenia wskazanego w art. 8 ust. 1a, nie
stanowiłaby – w świetle założeń projektu nowelizacji ustawy lutowej – zagrożenia dla budżetu państwa. Gdyby wnioski o odszkodowanie
i zadośćuczynienie złożyła co druga z uprawnionych do tego osób (do połowy 2010 r. był to zaś tylko co piąty uprawniony),
a sądy zasądzałyby kwoty porównywalne z tymi przed wejściem w życie nowelizacji ustawy lutowej (co nie wydaje się prawdopodobne,
w 2007 r. było to 27 476 zł), maksymalna łączna wysokość zasądzonych odszkodowań – bez wprowadzania ograniczenia wyniosłaby
ok. 545 mln zł, a nie, jak szacowali projektodawcy – z wprowadzonym ograniczeniem – 700 mln zł (ogólna suma odszkodowań i
zadośćuczynień wypłaconych na podstawie ustawy lutowej w 2008 i 2009 r. to – w świetle danych przedstawionych przez Ministra
Sprawiedliwości – ok. 70 mln zł).
5.2.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 8 ust. 1a ustawy lutowej jest niezgodny z art. 41 ust. 5 w związku z art. 77 ust.
1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prowadzi bowiem do konstytucyjnie nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do pełnego odszkodowania
za bezprawne pozbawienie wolności – dobra szczególnie chronionego na gruncie Konstytucji.
5.2.7. Trybunał stwierdza, że niedopuszczalne jest ograniczanie prawa do odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności za pomocą
sztywno określonej na poziomie ustawowym maksymalnej kwoty odszkodowania i zadośćuczynienia z powołaniem się na nieopisane
precyzyjnie zagrożenie dla równowagi budżetowej państwa. Jest rolą sądu, a nie ustawodawcy wyznaczenie – w okolicznościach
konkretnej sprawy – wysokości odszkodowania i zadośćuczynienia za bezprawne pozbawienie wolności przez państwo. Trybunał stwierdza,
że powołanie się przez ustawodawcę na zagrożenie dla równowagi budżetowej państwa przy ograniczaniu praw i wolności chronionych
w rozdziale II Konstytucji, a szczególnie wolności osobistej, jest dopuszczalne tylko w wyjątkowych wypadkach i pod warunkiem
rozważenia precyzyjnych wyliczeń, potwierdzających realność zagrożenia dla równowagi budżetowej państwa.
6. Kwestia zgodności art. 8 ust. 1d ustawy lutowej, dodanego nowelą z 2007 r. z art. 41 ust. 5 Konstytucji.
Art. 8 ust. 1d ustawy lutowej przewiduje ograniczenie prawa do odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności. Nie chodzi
tu przy tym – jak na gruncie art. 8 ust. 1a ustawy lutowej – o ograniczenie prawa do odszkodowania, polegające na ustawowym
wskazaniu maksymalnej kwoty odszkodowania i zadośćuczynienia, ale w ogóle o jego wykluczenie, w sytuacji, gdy odszkodowanie
lub zadośćuczynienie miałoby zostać przyznane na podstawie więcej niż jednego z tytułów, wymienionych w art. 8 ust. 1 i art.
11 ust. 1 i 2 ustawy lutowej (por. pkt 4.2.1. uzasadnienia).
6.1. Trybunał stwierdza, że art. 8 ust. 1d ustawy lutowej zamyka drogę sądową dla dochodzenia odszkodowania za bezprawne pozbawienie
wolności. Każde z postępowań, które może być oparte na jednym z wymienionych w art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 1 i 2 ustawy lutowej
tytułów, traktować należy jako konstytucyjnie autonomiczną sprawę sądową – dochodzenie odszkodowania lub zadośćuczynienia
na podstawie każdego z tytułów dotyczy innego zdarzenia (innego pozbawienia wolności) i innej wyrządzonej na skutek tego zdarzenia
szkody lub krzywdy. Trybunał stwierdza, że dla każdej z tego rodzaju spraw powinna być dostępna droga sądowa i w konsekwencji
możliwe zasądzenie odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności.
6.2. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 8 ust. 1d jest niezgodny z art. 41 ust. 5 Konstytucji. Zamyka bowiem dla autonomicznych
spraw możliwość dochodzenia od państwa odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności.
6.3. Trybunał podkreśla, że ustawodawca nie uzasadnił zamknięcia drogi sądowej na gruncie art. 8 ust. 1d ustawy lutowej. Przepisu
tego nie było w pierwotnym projekcie nowelizacji ustawy lutowej i został dodany na etapie prac sejmowych. Przy jego uchwalaniu
ustawodawca kierował się analogicznie jak w wypadku art. 8 ust. 1a ustawy lutowej względami ochrony równowagi budżetowej państwa.
Mając to na uwadze, Trybunał stwierdza, że nie jest to – w świetle zbadanych okoliczności – wartość uzasadniająca zamykanie
drogi sądowej dla autonomicznych spraw odszkodowawczych w związku z bezprawnym pozbawieniem wolności. Jeżeli ustawodawca przewidział
w ustawie różne tytuły, na których może być oparte odszkodowanie lub zadośćuczynienie za szkodę lub krzywdę wyrządzoną na
skutek bezprawnego pozbawienia wolności w związku z działalnością na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, to powinien
był dopuścić możliwość uzyskania odszkodowania lub zadośćuczynienia na podstawie każdego z wymienionych w ustawie tytułów.
Trybunał zauważa, że ustawodawca – mając na względzie konieczność ochrony budżetu państwa – nie musiał wprowadzać w ustawie
możliwości dochodzenia odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności na podstawie wszystkich wymienionych obecnie w ustawie
tytułów. Była to jego suwerenna wola. Jeżeli jednak taką decyzję podjął, to nie mógł wykluczyć możliwości dochodzenia na drodze
sądowej odszkodowania za bezprawne pozbawienie wolności na podstawie więcej niż jednego tytułu.
7.1. Wyrok w tej sprawie Trybunał wydał w ramach kontroli konstytucyjności inicjowanej pytaniami prawnymi sądów. Z tej przyczyny
związek funkcjonalny, w ramach którego Trybunał kontrolował konstytucyjność, determinuje także skutki niniejszego orzeczenia
co do zakresu jego oddziaływania. Pytające sądy będą mogły na skutek wyroku Trybunału rozstrzygnąć każdą z trzech spraw, która
legła u podstaw pytań, skierowanych do Trybunału. Będą mogły w szczególności uznać – pod warunkiem, co oczywiste, zasadności
wniosków w rozstrzyganych sprawach – że należne wnioskodawcom odszkodowanie i zadośćuczynienie jest większe niż 25 000 zł.
Będą mogły również zasądzić odszkodowanie i zadośćuczynienie zarówno w związku z decyzją o internowaniu (art. 8 ust. 1 ustawy
lutowej), jak i z pozbawieniem wolności bez przeprowadzenia zakończonego orzeczeniem postępowania (art. 11 ust. 2 ustawy lutowej).
Niniejszy wyrok pozwala zatem pytającym sądom rozstrzygnąć wątpliwość konstytucyjną, decydującą dla rozstrzygnięcia zawisłej
przed nim sprawy, zgodnie z jej zakresem podmiotowym i przedmiotowym.
7.2. Na skutek wyroku Trybunału w niniejszej sprawie przepisami, które nie będą miały zastosowania, staną się art. 8 ust.
1b i art. 8 ust. 1c ustawy lutowej. Jest to konsekwencją stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności art. 8 ust. 1a ustawy
lutowej, wobec którego art. 8 ust. 1b i art. 8 ust. 1c ustawy lutowej stanowią ustawowy wyjątek. Z punktu widzenia spójności
systemu prawnego wskazane jest, aby ustawodawca usunął je z obrotu prawnego.
7.3. Dla innych spraw rozstrzygniętych już na podstawie art. 8 ust. 1 znowelizowanej ustawy lutowej (i na analogicznych zasadach
art. 11 ustawy lutowej) wyrok Trybunału oznacza możliwość wznowienia postępowania – pod warunkiem, że przy rozstrzyganiu tych
spraw zastosowanie znalazły art. 8 ust. 1a i art. 8 ust. 1d ustawy lutowej. Dotyczy to więc sytuacji: 1) w których żądania
wniosków i poniesiona szkoda i krzywda przekraczały przewidziane w ustawie 25 000 zł; 2) gdy sąd nie przyznał odszkodowania
lub zadośćuczynienia w oparciu o wcześniejsze jego uzyskanie na podstawie innego tytułu wymienionego w ustawie.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.