1. 22 stycznia 2009 r. grupa posłów (dalej także: wnioskodawca) zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie
niezgodności:
art. 61 ust. 1-3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.
U. Nr 29, poz. 154, ze zm.; dalej: ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego albo ustawa) z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji;
art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji;
art. 61 ust. 2 ustawy z art. 2 Konstytucji;
art. 62 ustawy z art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: EKPC albo konwencja);
art. 63 ust. 8 ustawy z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 13 EKPC;
art. 63 ust. 9 ustawy z art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 2 Konstytucji;
art. 70a ust. 1-2 ustawy z art. 25 ust 1 i 2 Konstytucji;
art. 63 ust. 9 ustawy z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995
r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół nr 1 do EKPC).
1.1. Wnioskodawca zaskarżył art. 61 ust. 1-3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego z art. 32 oraz z art. 64 ust. 1
i 2 Konstytucji, a art. 61 ust. 2 ustawy także z art. 2 Konstytucji. Pismem uzupełniającym z 3 marca 2011 r. wycofał te zarzuty,
co przedstawiciel wnioskodawcy doprecyzował podczas rozprawy 18 maja 2011 r.
1.2. Wnioskodawca zakwestionował art. 62 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, który ustanawiał Komisję Majątkową,
określał zakres jej kompetencji oraz ogólne zasady organizacji i funkcjonowania. Stwierdził, że przepis ten jest niezgodny
z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Komisja Majątkowa w swoich rozstrzygnięciach kształtowała sytuację prawną innych podmiotów niż wnioskodawca czy zainteresowane
jednostki kościelne i państwowe. W toku postępowania regulacyjnego można było dokonać regulacji granic nieruchomości, a w
miarę potrzeby ustanowić służebność gruntową lub znieść służebność dotychczas istniejącą (art. 63 ust. 3 ustawy o stosunku
Państwa do Kościoła Katolickiego).
Postępowanie regulacyjne mogło prowadzić do ograniczenia prawa własności i innych praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego.
Wnioskodawca zwrócił uwagę, że Komisja Majątkowa była swego rodzaju „sądem nad faktami”. Organizacja i funkcjonowanie Komisji
Majątkowej określone w art. 62 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego naruszały konstytucyjne prawo do sądu.
Postępowanie przed Komisją Majątkową nie miało charakteru jawnego. Uczestnikami postępowania regulacyjnego, oprócz wnioskodawcy,
mogły być tylko zainteresowane jednostki państwowe lub kościelne. W postępowaniu nie uczestniczyły inne podmioty, o których
prawach i obowiązkach Komisja Majątkowa była władna orzekać (np. gminy, z których majątku mogły być przyznawane nieruchomości
zamienne). Podmioty te, pomimo że sprawa mogła ich dotyczyć, zostały pozbawione prawa do wysłuchania i prawa do składania
wniosków w toku postępowania. Sytuacja osób trzecich była szczególnie niekorzystna, ponieważ od orzeczeń zespołu orzekającego
Komisji Majątkowej nie przysługiwało odwołanie do sądu.
Komisja Majątkowa nie była organem bezstronnym i niezawisłym. Jedyną przesłanką powołania danej osoby jako członka stałego
Komisji Majątkowej było dyskrecjonalne uznanie odpowiednio: Ministra Spraw Wewnętrznych oraz Sekretarza Konferencji Episkopatu
Polski (dalej: KEP). Członkostwo w Komisji nie było kadencyjne. W tych warunkach nie było gwarancji ochrony obiektywnych interesów
majątkowych Skarbu Państwa, a tym bardziej osób trzecich, niebędących uczestnikami postępowania regulacyjnego, o których prawach
i obowiązkach Komisja mogła rozstrzygać. W praktyce nie istniały gwarancje bezstronności i niezawisłości działania Komisji.
Art. 62 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego naruszał zasadę sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust.
1 Konstytucji). Wnioskodawca był zdania, że działalność Komisji Majątkowej nosiła znamiona wymiaru sprawiedliwości, rozumianego
jako rozstrzyganie sporów o prawo, w których przynajmniej jedną ze stron jest jednostka lub inny podmiot podobny. Komisja
podejmowała rozstrzygnięcia w przedmiocie praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym.
1.3. Wnioskodawca zarzucił, że nad Komisją Majątkową nie była sprawowana kontrola przez organ o charakterze sądowym. Zgodnie z
art. 63 ust. 8 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego od orzeczeń zespołów orzekających nie przysługiwało odwołanie.
Ustawodawca nie przewidział także kontroli ugód zawieranych przez uczestników postępowania przed zespołem orzekającym. Jedynie
w razie nieuzgodnienia orzeczenia przez zespół orzekający lub Komisję w pełnym składzie uczestnicy postępowania mogli w ciągu
sześciu miesięcy od otrzymania zawiadomienia wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego,
a jeżeli nie było ono wszczęte, wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia. Brak możliwości odwołania do sądu był sprzeczny
z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Ograniczenie to dotyczyło zarówno uczestników postępowania – wnioskodawców, zainteresowanych jednostek kościelnych i państwowych,
organów nadrzędnych wobec nich, jak i innych podmiotów, w szczególności jednostek samorządu terytorialnego (gmin), których
prawa i obowiązki o charakterze majątkowym są kształtowane przez orzeczenia Komisji. Wymienione podmioty w wypadku naruszenia
orzeczeniem Komisji ich praw majątkowych, zwłaszcza prawa własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji), nie mogły w drodze sądowej
dochodzić ich ochrony.
Namiastkę odwołania, w ramach działania Komisji Majątkowej, stanowiła przewidziana w art. 62 ust. 7 ustawy o stosunku Państwa
do Kościoła Katolickiego możliwość zwrócenia się zespołu orzekającego ze względu na szczególne trudności do Komisji o rozpatrzenie
sprawy przez jej pełen skład wraz z przedstawicielami organów nadrzędnych nad uczestnikami postępowania. O wystąpieniu do
Komisji w pełnym składzie decydował jednak dyskrecjonalnie zespół orzekający, a nie podmioty, których praw i obowiązków majątkowych
dotyczy postępowanie regulacyjne.
Wnioskodawca podkreślił, że art. 63 ust. 8 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest niezgodny z art. 13 EKPC.
W wypadku analizowanego przepisu należy rozważyć naruszenie prawa do poszanowania mienia, gwarantowanego w art. 1 Protokołu
nr 1 do EKPC.
1.4. Zdaniem wnioskodawcy, art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego należy ocenić jako niezgodny
z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten ma charakter blankietowy. Przekazuje on Radzie Ministrów dyskrecjonalne prawo ograniczenia
prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego.
W świetle art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, prawo własności jest gwarantowane każdemu (zatem także jednostkom samorządu terytorialnego
i państwu) i podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Szczegółowe gwarancje dotyczące prawa własności i innych praw
majątkowych przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego zawiera art. 165 ust. 1 Konstytucji. Według wnioskodawcy,
uszczuplenie mienia komunalnego w związku z postępowaniem regulacyjnym powinno następować na zasadach określonych w art. 31
ust. 3 Konstytucji, czyli na podstawie przepisu ustawowego, a nie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów.
Art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego narusza art. 92 Konstytucji. Ustawodawca, formułując upoważnienie
do wydania rozporządzenia, wskazał jedynie organ, który winien wydać akt oraz ogólnie określił przedmiot rozporządzenia. Pominął
natomiast wytyczne. Tego rodzaju regulacja daje Radzie Ministrów szerokie możliwości określenia treści rozporządzenia. Tym
samym umożliwia ingerencję w wolności i prawa podmiotów spoza struktur państwowych.
Art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest także niezgodny z art. 216 ust. 2 Konstytucji. Przepis
ten przekazuje bowiem do uregulowania w formie rozporządzenia istotny aspekt zbywania nieruchomości Skarbu Państwa oraz innych
państwowych osób prawnych w ramach postępowania regulacyjnego. Ustawodawca nie sprecyzował kryteriów wskazania państwowych
jednostek organizacyjnych, których mienie ma być przekazane. Nie określił także trybu wyłączenia nieruchomości z ich mienia.
Kwestie te uregulowano w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1990 r. w sprawie wyłączania nieruchomości zamiennych
lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób prawnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 1, poz. 2; dalej: rozporządzenie
RM z 21 grudnia 1990 r.).
Rada Ministrów przekroczyła upoważnienie zawarte w art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, ponieważ
§ 4 ust. 2 rozporządzenia z 21 grudnia 1990 r. dopuszcza zapłatę odszkodowania za zgodą kościelnej osoby prawnej także w postaci
obligacji lub innych papierów wartościowych emitowanych przez państwowe osoby prawne. Uzasadnia to zarzut niezgodności tego
przepisu rozporządzenia z art. 92 ust. 1 oraz art. 216 ust. 2 Konstytucji. Art. 216 ust. 2 Konstytucji nakłada obowiązek
określenia w formie ustawy zasad i trybu zbywania w szczególności akcji przez m.in. Skarb Państwa i inne państwowe osoby prawne.
Art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest także niezgodny z gwarancją prawa własności i innych
praw majątkowych jednostkom samorządu terytorialnego oraz dyrektywą samodzielności majątkowej tych jednostek. Rada Ministrów
uzyskała dyskrecjonalne prawo określenia zasad uszczuplenia mienia komunalnego. W świetle tego przepisu gminy mają odpowiadać
majątkowo za decyzje Komisji Majątkowej, w której pracach nie mają prawa uczestniczyć.
Art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest sprzeczny z zasadą samodzielności jednostek samorządu
terytorialnego w aspekcie majątkowym. Gminy zostały bowiem pozbawione wpływu na rozporządzanie swoim majątkiem nieruchomym,
który może być im odebrany na potrzeby postępowania regulacyjnego.
Art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego przewidujący wyłączenie z mienia komunalnego nieruchomości
zamiennych dla potrzeb postępowania regulacyjnego jest niezgodny z zasadą ochrony mienia określoną w art. 1 Protokołu nr 1
do EKPC.
Rozporządzenie RM z 21 grudnia 1990 r. dopuszcza możliwość przyznawania, jako nieruchomości zastępczych, nieruchomości wyłączonych
z mienia państwowych jednostek organizacyjnych oraz gmin. Wyłączenie owo oznacza pozbawienie składników mienia wymienione
podmioty. Przewiduje zatem możliwość pozbawienia własności nieruchomości nie w interesie publicznym.
1.5. Zdaniem wnioskodawcy, art. 70a ust. 1 i 2 ustawy jest niezgodny z art. 25 ust. 1 Konstytucji. Art. 70a ust. 1 i 2 ustawy stwarza bowiem Kościołowi Katolickiemu najlepsze możliwości powiększenia areału gospodarstw rolnych należących
do wymienionych kategorii jego osób prawnych na Ziemiach Północnych i Zachodnich. Prawo do składania wniosków o przyznanie
nieruchomości rolnych nie jest ograniczone żadnym terminem. W odniesieniu do Kościoła Katolickiego przyjęto najwyższe normy
obszarowe, w ramach których może być uzupełnione lub utworzone gospodarstwo rolne. Innym uprawnionym kościołom mogą być przyznane
nieruchomości rolne na utworzenie lub uzupełnienie gospodarstw rolnych parafii do 15 ha. Większość kościołów i innych związków
wyznaniowych o uregulowanej sytuacji prawnej nie może korzystać z analogicznych możliwości powiększenia swego stanu posiadania
w zakresie nieruchomości rolnych na Ziemiach Północnych i Zachodnich.
Ustanowienie korzystnych regulacji prawnych dla Kościoła Katolickiego w sprawach majątkowych jest niezgodne z zasadą bezstronności
władz publicznych w sprawach religijnych, światopoglądowych i filozoficznych (art. 25 ust. 2 Konstytucji).
Kościołowi Katolickiemu zapewniono perspektywę uzyskania, kosztem majątku państwowego, stabilnych podstaw materialnych działania
na wymienionym obszarze. Główną dziedziną działalności wymienionych jednostek jest, poza zaspokajaniem potrzeb religijnych
wyznawców, propagowanie doktryny religijnej katolicyzmu. Państwo przewidując możliwość przekazania ze swego majątku nieruchomości
rolnych na rzecz Kościoła Katolickiego, udziela mu zatem bezpośredniego wsparcia w zakresie realizacji jego misji.
Zdaniem wnioskodawcy, art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego wskazuje, że Rzeczypospolitej Polskiej „jest szczególnie bliski Kościół
Katolicki wraz z całokształtem jego doktryny”.
Brak wspomnianego terminu składania wniosków został przewidziany w odniesieniu do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego,
Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w RP oraz wobec Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w RP na podstawie odpowiednich ustaw
szczegółowych regulujących stosunki wymienionych kościołów z państwem. W wypadku Kościoła Chrześcijan Baptystów, Kościoła
Ewangelicko-Metodystycznego, Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego oraz Kościoła Polskokatolickiego prawo do składania wniosków
o przyznanie nieruchomości rolnych zostało ograniczone w czasie.
Zdaniem wnioskodawcy, art. 70a ustawy o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego świadczy o zajęciu przez organy władzy państwowej, w szczególności przez
Sejm, wartościującej postawy wobec różnorodnych funkcjonujących w społeczeństwie polskim przekonań religijnych, światopoglądowych
i filozoficznych.
Podsumowując, wnioskodawca stwierdził, że unormowanie istotnych zagadnień z zakresu problematyki majątkowej Kościoła Katolickiego,
zawarte w rozdziale pierwszym działu IV ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, nie odpowiada standardowi określonemu
w Konstytucji RP. Pomimo upływu ponad dziesięciu lat od wejścia w życie Konstytucji, przepisy ustawy o stosunku Państwa do
Kościoła Katolickiego we wspomnianym zakresie nie zostały do niej dostosowane.
2. W piśmie z 6 listopada 2009 r. Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że
art. 61 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest zgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny
z art. 64 Konstytucji;
art. 61 ust. 2 ustawy jest zgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 64 Konstytucji;
art. 61 ust. 3 ustawy jest zgodny z art. 32 Konstytucji;
art. 62 ust. 1, 2, 5 i 7 ustawy jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji;
art. 63 ust. 8 ustawy jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji;
art. 63 ust. 9 ustawy powołanej w pkt 1 ustawy jest zgodny z art. 216 ust. 2 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 165
ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC; oraz w zakresie, w jakim
nie formułując wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, ustanawia normę upoważniającą do wydania rozporządzenia po
16 października 1997 r., jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji;
art. 70a ust. 1 i 2 ustawy jest zgodny z art. 25 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Ponadto Marszałek wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
2.1. Marszałek wskazał, że sformułowany przez wnioskodawcę zarzut niezgodności art. 62, art. 63 ust. 8 i 9 ustawy o stosunku Państwa
do Kościoła Katolickiego z przepisami Konwencji nie został umotywowany. Zatem, w ocenie Marszałka, brak uzasadnienia oznacza,
że wniosek w tym zakresie nie spełnia wymogu z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Powinno to skutkować umorzeniem postępowania. Marszałek podkreślił,
że Trybunał Konstytucyjny nie może samodzielnie formułować argumentów za niekonstytucyjnością aktu normatywnego poddanego
kontroli.
Zdaniem Marszałka, zarzuty postawione w stosunku do art. 61 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, odnoszące
się do naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, nie są umotywowane. Według Marszałka jest to w swej istocie
skarga na zaniechanie ustawodawcy. Sformułowane we wniosku zarzuty wskazujące na lukę występującą w systemie prawa nie mogą
być przedmiotem oceny konstytucyjności. Postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
2.2. Marszałek dokonał analizy art. 61 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Przychylił się do wniosku wnioskodawcy
o umorzenie postępowania w zakresie badania art. 61 ust. 1-3 ustawy z art. 32, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a art. 62 ust.
2 ustawy także z art. 2 Konstytucji
2.3. Marszałek dokonał analizy art. 62 zakwestionowanej ustawy. W piśmie z 13 maja 2011 r. modyfikującym swoje stanowisko,
wniósł o umorzenie badania tego przepisu ze względu na utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu przed wydaniem
orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny oraz brak konieczności orzekania o konstytucyjnych wolnościach i prawach.
2.4. Marszałek Sejmu dokonał analizy art. 63 ust. 8 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła. W piśmie modyfikującym stanowisko
wniósł o umorzenie postępowania w zakresie art. 63 ust. 8 ustawy wobec utraty mocy obowiązującego tego przepisu. Marszałek
nie dopatrzył się konieczności orzekania o tej regulacji na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
2.5. Marszałek odniósł się do zarzutów skierowanych przeciw art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.
2.5.1. Marszałek stwierdził, że uszczuplenie mienia komunalnego w związku z postępowaniem regulacyjnym powinno następować na podstawie
szczegółowego przepisu ustawowego, a nie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów.
W petitum wniosku, wśród wzorców kontroli, art. 165 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji wymienione zostały jako przepisy odrębne. Uzasadnienie
wskazuje jednak wyraźnie, że intencją wnioskodawcy było zakwestionowanie przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia
ograniczającego własność jednostek samorządu terytorialnego pod względem wymogów, jakie dla ingerencji w konstytucyjne prawa
i wolności przewiduje art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zatem Marszałek, odwołując się do zasady falsa demonstratio non nocet, uznał, że w zakresie prezentowanych zarzutów wzorzec kontroli stanowi art. 165 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W świetle zarzutów i argumentacji sformułowanej przez wnioskodawcę, wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji wymóg ustawowej
formy odnoszący się do ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych dotyczy jedynie praw i wolności regulujących status jednostki,
rozumianej jako podmiot prywatny. Natomiast na organach władzy publicznej, w tym na samorządzie terytorialnym, spoczywają
jedynie obowiązki związane z koniecznością zagwarantowania realizacji tych konstytucyjnych wolności i praw. W ten sposób organy
władzy publicznej są adresatami, a nie beneficjentami normy wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Art. 165 ust. 1 Konstytucji nie może występować w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dlatego też art. 165 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może być wzorcem kontroli dla art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.
Zatem Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 63 ust. 9 zakwestionowanej ustawy nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2.5.2. Marszałek odniósł się do zarzutów dotyczących upoważnienia do wydania rozporządzenia. Zaznaczył, że art. 63 ust. 9
badanej ustawy nie formułuje żadnych wytycznych co do treści aktu. Analiza tekstu ustawy nie pozwala stwierdzić, że uchybienia
upoważnienia sformułowanego w art. 63 ust. 9 rekompensują pozostałe przepisy ustawy. Rada Ministrów ma zbyt szeroki zakres
swobody określania, z czyjego mienia może być wyłączona nieruchomość przeznaczona na cele postępowania regulacyjnego lub na
jaką jednostkę organizacyjną może być nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania, zwłaszcza że regulacja tego rodzaju stanowi
ingerencję w prawo własności państwowych jednostek organizacyjnych, a także jednostek komunalnych.
Wadliwość upoważnienia do wydania aktu wykonawczego ujawniła się dopiero wraz z wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Artykuł
63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego został sformułowany i uchwalony w poprzednim porządku konstytucyjnoprawnym.
W opinii Marszałka, przepis ten w zakresie, w jakim nie formułując wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, ustanawia
upoważnienie do wydania rozporządzenia po 16 października 1997 r., jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
2.5.3. Marszałek, analizując zarzut, że art. 63 ust. 9 ustawy jest niezgodny z art. 165 Konstytucji, stwierdził, że kwestionowany
przepis nie zawiera treści normatywnej, którą można byłoby ocenić jako ograniczenie dostępu do sądowej ochrony samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego, w jakimkolwiek jej aspekcie.
Według Marszałka art. 63 ust. 9 zakwestionowanej ustawy nie jest przepisem, który dotyczy dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
Dlatego Marszałek wniósł o stwierdzenie, że art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie jest niezgodny
z art. 165 ust. 2 Konstytucji.
2.5.4. Marszałek dokonał analizy art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego pod kątem zgodności z art. 216
ust. 2 Konstytucji. Art. 216 ust. 2 Konstytucji reguluje problematykę nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości, udziałów
lub akcji oraz emisji papierów wartościowych jedynie państwowych – a nie publicznych – osób prawnych. Skutki prawne tego zróżnicowania
dostrzega i uwzględnia w swoich wypowiedziach Trybunał Konstytucyjny. Trybunał status państwowych osób prawnych w sferze działalności
gospodarczej rekonstruuje z art. 218 oraz art. 216 ust. 2 Konstytucji, natomiast samorządu terytorialnego – odtwarza na podstawie
art. 165 ust. 1 zdanie drugie, art. 165 ust. 2 oraz art. 167 ust. 2 Konstytucji.
Marszałek zaznaczył, że z uwagi na odczytany w powyższy sposób sens normatywny wzorca kontroli oraz uzasadnienie stosownych
zarzutów wnioskodawcy, które zawężone zostało tylko do problemu wyłączania nieruchomości zamiennych z majątku państwowego
oraz emisji papierów wartościowych przez państwowe osoby prawne, analiza konstytucyjności ograniczona będzie wyłącznie do
tego właśnie aspektu przedmiotu odesłania do rozporządzenia ujętego w upoważnieniu ustawowym. Poza nurtem rozważań pozostanie
zagadnienie dopuszczalności przekazania Radzie Ministrów kompetencji do określenia, z mienia których gmin mogą być wyłączane
nieruchomości zamienne.
Zakwestionowany przepis upoważniający nie ceduje na Radę Ministrów uregulowania zasad ani trybu wyłączania nieruchomości zamiennych
z mienia państwowych jednostek organizacyjnych, a jedynie zobowiązuje ją do określenia, z mienia których jednostek wyłączenie
to nastąpi.
Omawiane rozporządzenie wykonawcze w zakresie, w jakim może być konfrontowane z art. 216 ust. 2 Konstytucji, jest ingerencją
w status prawny państwowych osób prawnych. W świetle Konstytucji zarówno ochrona interesów Skarbu Państwa, jak i wykonanie
budżetu należą do zadań Rady Ministrów. Okoliczności te dodatkowo legitymują powierzenie przez ustawodawcę kwestii szczegółowych
związanych z gospodarką nieruchomościami państwowych jednostek organizacyjnych do uregulowania na szczeblu rozporządzenia.
Zatem Marszałek uważa, że w analizowanym wypadku nie doszło do przekroczenia konstytucyjnie zastrzeżonego obszaru wyłączności
ustawowej.
Zdaniem Marszałka, nietrafny jest też zarzut niekonstytucyjności przepisu upoważniającego, mającego – w ocenie grupy posłów
– naruszać konstytucyjny wymóg określenia w ustawie zasad i trybu zbywania akcji przez państwowe osoby prawne.
Przedmiotowy zakres sformułowanego w art. 63 ust. 9 ustawy odesłania do rozporządzenia obejmuje tylko określenie: „na którą
państwową jednostkę organizacyjną może być nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania”. Zasady i tryb zbywania akcji są unormowane
w ustawie o finansach publicznych i nie stanowią przedmiotu regulacji rozporządzenia z 21 grudnia 1990 r.
Marszałek zauważył, że ten sam zarzut (obok zarzutu przekroczenia granic upoważnienia) skierowany został wobec rozporządzenia
z 21 grudnia 1990 r., jednak z uwagi na to, że nie został ujęty w petitum wniosku, wątek ten zostanie pominięty.
Marszałek uznał zatem, że art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest zgodny z art. 216 ust. 2
Konstytucji.
2.5.5. Marszałek odniósł się do zarzutu dotyczącego zbadania art. 63 ust. 9 ustawy z art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC.
Marszałek, przywołując poglądy przedstawicieli doktryny oraz orzecznictwo ETPC, wskazał, że zgodnie z art. 1 Protokołu nr
1 do EKPC podmiotem uprawnionym jest każda osoba fizyczna lub prawna. Ochrona prawna przysługuje więc każdemu człowiekowi,
jak też np. spółce, fundacji, o ile nie mają charakteru państwowego, tzn. nie są emanacją państwa ani nie wykonują głównie
lub wyłącznie funkcji powierzonych przez państwo. W europejskiej konstrukcji prawa własności podmiotem zobowiązanym jest państwo.
Przez państwo należy pojmować każdy element aparatu władzy: władzę prawodawczą, wykonawczą, sądowniczą, centralną i lokalną,
cywilną i wojskową, krajową i zagraniczną.
Marszałek, w związku z powyższą analizą, uznał, że wskazany przez wnioskodawcę wzorzec kontroli jest nieadekwatny wobec kwestionowanego
przepisu. Nie obejmuje on zakresem ochrony prawa własności jednostek samorządu terytorialnego (władz lokalnych). Zatem art.
63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie jest niezgodny z art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC.
2.6. Marszałek dokonał analizy zgodności art. 70a ust. 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Podkreślił, że w ramach konstytucyjnych dopuszczalne jest
zróżnicowanie statusu poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. Wynika to z faktu, że sformułowana w art. 25 Konstytucji
zasada równouprawnienia została dwojako ograniczona: po pierwsze, poprzez zróżnicowanie prawnych form regulacji stosunków
z państwem, po drugie, poprzez dopuszczenie nauczania religii w szkołach wyłącznie przez kościoły i związki wyznaniowe „o
uregulowanej sytuacji prawnej” (art. 53 Konstytucji).
Punktem wyjścia zbadania zasadności zarzutów wnioskodawcy powinno być ustalenie, czy kościoły (w tym Kościół Katolicki) i
inne związki wyznaniowe tworzą grupę podmiotów podobnych. Przeniesienie ogólnego mechanizmu wynikającego z zasady równości
na sytuację wspólnot religijnych jest o tyle skomplikowane, że między tymi wspólnotami zachodzą różnice wynikające nie tyle
z odrębności ich doktryny, czy form działania, ale przede wszystkim różnej liczby wyznawców i stopnia ugruntowania poszczególnych
wspólnot w dziejach narodu i państwa. Powstaje zatem pytanie, czy i w jakim zakresie odmienność poszczególnych kościołów i
związków wyznaniowych może znajdować odzwierciedlenie w istniejących regulacjach prawnych.
Marszałek zauważył, że zarzut nadmiernego uprzywilejowania Kościoła Katolickiego względem innych kościołów i związków wyznaniowych
w zakresie dopuszczalności i przesłanek przywrócenia własności nieruchomości (lub ich części) na obszarach Ziem Zachodnich
i Północnych był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 8 listopada 2005 r. (sygn. SK 25/02, OTK ZU
nr 10/A/2005, poz. 112).
Aktualne pozostaje spostrzeżenie Trybunału, że obecnie żadna z ustaw regulujących sprawy majątkowe kościołów i związków wyznaniowych
nie przewiduje możliwości „przywrócenia” kościołom własności upaństwowionych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich
i Północnych. Wskazuje na to określony w nich zakres nieruchomości podlegających przywróceniu. Ustawy te dopuszczają natomiast
uzyskanie praw właścicielskich na tych terenach w formie przekazania własności nieruchomości (lub ich części), gdy przekazanie
to ma służyć sprawowaniu kultu religijnego, prowadzeniu działalności oświatowo-wychowawczej, charytatywno-opiekuńczej, czy
też ma na celu utworzenie lub powiększenie gospodarstwa rolnego kościelnych osób prawnych.
Marszałek wymienił ustawy, w których zawarta jest regulacja dotycząca ukształtowania praw właścicielskich kościołów i związków
wyznaniowych na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Marszałek przypomniał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2003
r. (sygn. K 13/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 28), w którym Trybunał stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o gwarancjach
wolności sumienia i wyznania przedmiotem postępowania regulacyjnego może być również nieodpłatne przekazanie na własność nieruchomości
lub ich części, które były własnością kościelnych osób prawnych działających do 1945 r. na Ziemiach Zachodnich i Północnych,
w celu przywrócenia w nich sprawowania kultu religijnego, działalności oświatowo-wychowawczej, charytatywno-opiekuńczej i
opiekuńczo-wychowawczej. W razie niemożności dokonania przedstawionej regulacji postępowanie ulega umorzeniu.
Ustawy regulujące status poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych stanowią wyraz kompromisu między roszczeniami kościołów
i związków wyznaniowych a możliwościami naprawienia przez państwo wyrządzonych szkód. Biorąc pod uwagę duże różnice uwarunkowań
historycznych, liczebności, struktury i działalności poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych, ustawodawca zmuszony
był ustanawiać odmienne unormowania dotyczące regulacji spraw majątkowych kościołów i związków wyznaniowych.
Marszałek uznał, że art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest zgodny z art. 25 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Marszałek wniósł ponadto, ze względu na doniosłość społeczną rozpatrywanego zagadnienia, rozległość potencjalnych skutków
dla stabilności praw majątkowych kształtowanych przez lata na mocy rozstrzygnięć Komisji Majątkowej (wznawianie postępowań),
a także możliwe konsekwencje dla równowagi finansów publicznych, w zakresie, w jakim Sejm przyznaje niezgodność z ustawą zasadniczą
zaskarżonych przepisów, o odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty ich mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji).
Usunięcie stanu niekonstytucyjności wymaga bowiem aktywności ustawodawcy, który w tym okresie będzie mógł podjąć stosowne
decyzje legislacyjne.
3. Pismem z 23 września 2010 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że:
art. 61 ust. 1 i 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest zgodny z art. 32 Konstytucji;
art. 61 ust. 1 i 2 ustawy nie jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji;
art. 61 ust. 2 ustawy jest zgodny z art. 2 Konstytucji;
art. 62 ustawy nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji;
art. 63 ust. 8 ustawy jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji;
– w zakresie, w jakim nie zawiera wytycznych dla aktu wykonawczego, jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji,
– jest zgodny z art. 216 ust. 2 Konstytucji,
– nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3, art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC;
7) art. 70a ust. 1 i 2 ustawy jest zgodny z art. 25 ust. 1 i 2 Konstytucji;
8) w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, z uwagi na niedopuszczalność
orzekania.
Prokurator przytoczył treść przepisów o postępowaniu regulacyjnym i odniósł się do zarzutów wnioskodawcy. Zaznaczył, że skarżone
przepisy mają charakter przejściowy.
3.1. Prokurator nie podzielił zarzutu, że art. 61 ust. 1-3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest niezgodny
z art. 32 Konstytucji. Wobec wniosku wnioskodawcy z 3 marca 2011 r., Prokurator przychylił się do tego, by umorzyć postępowanie
w zakresie badania art. 61 ustawy.
3.2. Prokurator, odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy pod adresem art. 62 i art. 63 ust. 8 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła
Katolickiego, przypomniał elementy prawa do sądu z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Podkreślił, że art. 45 ust. 1 Konstytucji odnosi
się do sądu jako „organu noszącego takie właśnie miano lub jego synonim, którym w języku polskim jest jedynie słowo trybunał”.
W związku z nowelizacją ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, z 16 grudnia 2010 r., Prokurator wniósł w umorzenie
postępowania w zakresie badania art. 63 ust. 8 ustawy wobec utraty mocy obowiązującej przepisu.
3.3. Prokurator podzielił zarzut niezgodności art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego z art. 92
ust. 1 Konstytucji.
Upoważnienie z art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie zawiera wytycznych co do treści aktu
wykonawczego, dotyczącego wyłączenia nieruchomości z mienia komunalnego lub państwowych jednostek organizacyjnych jako nieruchomości
zamiennej albo na którą jednostkę organizacyjną może być nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania. Wytycznych takich nie można
również wyprowadzić z innych przepisów ustawy.
Mienie komunalne, na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa z 10 maja 1990 r.), wyodrębnione zostało z mienia
państwowego, z jednoczesnym zastrzeżeniem art. 13 tej ustawy, że mienie to podlega postępowaniu regulacyjnemu. W świetle art.
13 ustawy z 10 maja 1990 r., można przyjąć, że ochrona własności gminy została przez ustawodawcę w 1990 r. zmniejszona. W
literaturze zauważa się, że, z uwagi na wyodrębnienie majątku komunalnego z mienia ogólnonarodowego, przywrócenie własności
musi odbywać się kosztem zasobu nieruchomości. Tu bowiem znajdują się nieruchomości wolne faktycznie i prawnie do tego stopnia,
że prawa osób trzecich nie wyłączają przywrócenia.
Prokurator zwrócił jednak uwagę na to, że przysługująca gminom własność podlega ochronie na podstawie art. 21 i art. 165 ust.
1 Konstytucji. Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., materia dotycząca określenia, z majątku której gminy i jaka nieruchomość
może zostać wyodrębniona jako nieruchomość zamienna, powinna być określona ustawą.
Prokurator ocenił, że upoważnienie zawarte w art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w zakresie,
w jakim nie określa wytycznych dla treści aktu wykonawczego, jako niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 165 ust.
1 Konstytucji.
Prokurator ocenił zgodność art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego z art. 216 ust. 2 Konstytucji.
Konstytucyjny wymóg ustawowej regulacji materii określonej w art. 216 ust. 2 Konstytucji nie oznacza, że szczegółowe rozwiązania
nie mogą być unormowane na poziomie aktu wykonawczego.
W ocenie Prokuratora, zakwestionowane upoważnienie art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie przekazuje
do regulacji aktem wykonawczym materii dotyczącej zasad i trybu przywracania kościelnym osobom prawnym własności upaństwowionych
nieruchomości. Upoważnia ono natomiast Radę Ministrów do określenia państwowych jednostek organizacyjnych, z mienia których
może być wyłączona nieruchomość w celu jej przekazania jako nieruchomość zamienna, oraz na którą państwową jednostkę organizacyjną
może być nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania.
Przekazania do określenia aktem wykonawczym materii zawartej w art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego
nie można ocenić jako naruszającego wymóg ustawowej regulacji zasad gospodarowania finansami publicznymi. Art. 63 ust. 9 ustawy
jest zgodny z art. 216 ust. 2 Konstytucji.
3.4. Zdaniem Prokuratora, art. 31 ust. 3 i 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC są nieadekwatnymi wzorcami
kontroli art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.
Zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie można odnosić do jednostek samorządu terytorialnego. Dopuszczalne
warunki ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych, w tym wymaganie ustawowej formy ograniczeń, odnoszą się do ochrony praw
i wolności, których adresatem jest człowiek (inny podmiot prawa prywatnego). Warunki te nie odnoszą się do ochrony podmiotów
publicznych.
Art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC odnosi się do poszanowania mienia i zakazu pozbawiania własności osób fizycznych i prawnych
(prawa prywatnego), ale nie do podmiotów prawa publicznego.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji, to niezgodność upoważnienia zawartego w art. 63 ust. 9 ustawy
o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego z tym wzorcem kontroli, zdaniem grupy posłów, polega na tym, że gminy odpowiadają
majątkowo za decyzje Komisji Majątkowej, w której pracach nie mają prawa uczestniczyć, oraz że o odebraniu gminie nieruchomości
zamiennej decyduje Komisja Majątkowa poza wszelką kontrolą sądową i społeczną.
Prokurator zauważył, że art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie zawiera takiego uregulowania.
Przepis ten nie rozstrzyga również o tym, że nieruchomości zamienne są wyłączone z majątku gmin. Wynika to natomiast z wyłączenia
stosowania art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy wobec mienia komunalnego przez art. 13 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r.
Zakwestionowany przepis upoważniający nie pozostaje w związku z normą art. 165 ust. 2 Konstytucji. Z tych względów, Prokurator
uznał, że art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 i art. 165
ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC.
3.5. Prokurator, badając art. 70a ust. 1-2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, wskazał, że ustawy regulujące stosunki między państwem a innymi
kościołami i związkami wyznaniowym przewidują możliwość uzyskania przez nie własności gruntów położonych na terenach Ziem
Zachodnich i Północnych, niezbędnych dla sprawowania kultu religijnego lub działalności charytatywno-opiekuńczej bądź oświatowo-wychowawczej
czy też powiększenia gospodarstw rolnych. Podał przykłady tych regulacji.
Przepisy zawarte w ustawach dotyczących stosunków między Państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi nie regulują
w sposób jednolity dla wszystkich kościołów i związków wyznaniowych materii dotyczącej uzyskiwania własności na terenach Ziem
Zachodnich i Północnych.
Zdaniem Prokuratora, odmiennego uregulowania problematyki, dotyczącej spraw majątkowych kościołów i innych związków wyznaniowych,
w poszczególnych ustawach nie można traktować jako naruszenia zasady równouprawnia kościołów i innych związków wyznaniowych
i zasady bezstronności władz.
Wnioskodawca, zarzucając art. 70a ust. 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego niezgodność z art. 25 ust. 1 i 2 Konstytucji, niekonstytucyjności
tych przepisów upatruje jedynie w innym, korzystniejszym potraktowaniu Kościoła Katolickiego. Nie przedstawił jednak argumentacji
uzasadniającej naruszenia zasady równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych oraz zasady bezstronności władz
publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, rozumianych w taki sposób, jaki został im
nadany w dotychczasowym orzecznictwie przez Trybunał Konstytucyjny.
Brak takiej argumentacji upoważnia do zajęcia stanowiska, że zaskarżone przepisy nie naruszają zasad wyrażonych w art. 25
ust. 1 i 2 Konstytucji, w znaczeniu nadanym im w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Art. 70a ust. 1 i 2 ustawy jest zatem zgodny z art. 25 ust. 1 i 2 Konstytucji.
4. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji dotyczących działalności Komisji Majątkowej do Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jednocześnie zadał pytania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, Sądowi Najwyższemu, Ministrowi
Sprawiedliwości i Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o to, czy odwoływano się od rozstrzygnięć Komisji i czy zwracano
się o odszkodowania przeciwko Skarbowi Państwa, w sytuacji gdy kościelnym osobom prawnym została przywrócona własność nieruchomości.
5. W piśmie z 12 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny poinformował, że w kwestii skarg na orzeczenia Komisji Majątkowej,
w okresie od 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w czterech sprawach i we wszystkich skargę
odrzucił. Od trzech z tych postanowień wniesiono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Postanowieniem z 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 687/07 skład orzekający skierował pytanie prawne do składu siedmiu
sędziów NSA o treści: „Czy do orzeczenia Komisji Majątkowej, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.
o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.), wydanego na podstawie
art. 63 ust. 4 tej ustawy ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a.?”.
Wszystkie wzmiankowane wyżej postępowania toczące się przed NSA zostały zawieszone w związku z wniesieniem 22 stycznia 2009
r. przez posłów na Sejm VI kadencji wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.
6. W piśmie z 19 listopada 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował, że w ustawowym terminie do Komisji
Majątkowej wpłynęły 3063 wnioski o wszczęcie postępowania regulacyjnego. Komisja rozpatrzyła do 1 października 2010 r. 2846
spraw. Do rozpoznania pozostało 217.
Komisja wydała 990 orzeczeń przywracających lub przekazujących własność kościelnym osobom prawnym, 666 postępowań zakończono
odrzuceniem lub oddaleniem wniosku, bądź też umorzeniem postępowania przed Komisją Majątkową, a w 135 postępowaniach zespoły
orzekające nie uzgodniły orzeczenia w sprawie. Komisja zatwierdziła również 1486 ugód przywracających lub przekazujących własność
kościelnym osobom prawnym.
Minister wyjaśnił, że do października 2005 r. zasadą przyjętą przez wszystkie zespoły orzekające Komisji Majątkowej było wzywanie
na posiedzenia przedstawicieli gmin, których majątek nieruchomy podlegał postępowaniu regulacyjnemu. W tym okresie w orzecznictwie
zespołów orzekających Komisji Majątkowej utrwalony był pogląd, że brak zgody gmin, w szczególności położonych na Ziemiach
Zachodnich i Północnych, co do przekazania mienia podlegającego postępowaniu regulacyjnemu, wykluczał możliwość przekazania
takiego mienia na rzecz wnioskodawcy. Od października 2005 r. zaczęła się utrwalać praktyka orzekania w zespołach orzekających
przed Komisją Majątkową bez wzywania na posiedzenia uczestników postępowania regulacyjnego. Dotyczyło to także przedstawicieli
gmin, Skarbu Państwa, w szczególności przedstawicieli Agencji Nieruchomości Rolnych. 25 czerwca 2009 r. Komisja Wspólna Przedstawicieli
Rządu i Konferencji Episkopatu Polski podjęła „Uzgodnienia dotyczące usprawnienia funkcjonowania Komisji Majątkowej”. Od tego
momentu przedstawiciele gmin, których majątek nieruchomy podlegał postępowaniu regulacyjnemu, ponownie są wzywani na posiedzenia.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował, że w toku dotychczas zakończonych postępowań regulacyjnych zespoły
orzekające Komisji Majątkowej przekazały kościelnym osobom prawnym nieruchomości o łącznym obszarze około 60 000 hektarów.
Jednak przed zakończeniem prac nad zestawieniem końcowym dotyczącym prac Komisji nie można stwierdzić, jaki obszar i ile nieruchomości
zostało przywróconych, a w ilu wypadkach przyznano nieruchomości zamienne. W 32 orzeczeniach Komisja przyznała odszkodowanie
(Minister Finansów), a w 44 rekompensatę (głównie od jednostek samorządu terytorialnego).
Komisja odnotowała wypadki, w których gminy oraz osoby fizyczne skarżyły jej orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w
Warszawie odrzucił skargę wniesioną przez Gminę Miejską Kraków na orzeczenie Komisji Majątkowej w Warszawie w sprawie przyznania
własności nieruchomości zamiennych. Rada Miasta Krakowa od powyższego orzeczenia złożyła skargę kasacyjną do NSA. NSA zawiesił
postępowanie (sygn. akt II OSK 742/07).
Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowania sądowe wywołane skargami kasacyjnymi w sprawach skarg wniesionych przez
Gminę Miejską Kraków (sygn. akt II OSK 1742/08, sygn. akt II OSK 1736/08).
Państwo Zuzanna i Tadeusz M. skarżyli orzeczenie Komisji Majątkowej. Postępowanie toczy się przed Sądem Najwyższym.
7. Sąd Najwyższy w piśmie z 7 grudnia 2010 r. wskazał, że nie miał sposobności, poza jednym orzeczeniem, bezpośrednio wypowiadać
się o prawie do odszkodowania dla strony, która uważa, że poniosła uszczerbek na skutek określonego wyniku postępowania regulacyjnego.
Kryterium, czy kościelnej osobie prawnej, której nie przywrócono własności na skutek nieuzgodnienia orzeczenia Komisji Majątkowej
lub zespołu orzekającego takiej Komisji, przysługuje z tego tytułu odszkodowanie, ściśle spełnia jedynie wyrok SN z 4 grudnia
2008 r., sygn. akt I CSK 214/08 (OSNC-ZD 2009/C, poz. 80). Kwerenda spraw o zapłatę odszkodowania z powództwa jednostek samorządu
terytorialnego, wynikłych z przywrócenia kościelnej osobie prawnej własności nieruchomości lub przyznania odpowiedniej nieruchomości
zamiennej (art. 63 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego), przyniosła rezultat negatywny.
Na podstawie tego faktu nie można stanowczo twierdzić, że podobne sprawy nie toczą się przed sądami powszechnymi pierwszej
lub drugiej instancji.
Biuro Studiów i Analiz Sądu Najwyższego nie gromadzi z urzędu danych o toczących się sprawach przed sądami rejonowymi, okręgowymi
i apelacyjnymi oraz o ich wyniku.
Sąd Najwyższy zaznaczył, że prawa do żądania naprawienia szkody wyrządzonej na skutek postępowania regulacyjnego w różnym
stopniu dotyczą pośrednio niektóre orzeczenia SN, poświęcone zasadniczo innym zagadnieniom prawnym. W związku z powyższym,
Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na swoje poglądy, które mogą być przydatne w sprawie o sygn. K 3/09, zawarte w następujących orzeczeniach:
wyrok z 26 czerwca 1996 r., sygn. akt I CR 1/96 (niepubl.); uchwała z 27 września 1996 r., sygn. akt III CZP 96/96 (OSNC nr
1/1997, poz. 7); wyrok z 23 lipca 2004 r., sygn. akt III CK 194/03 (Lex nr 17181); wyrok z 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt
III CSK 427/06 (OSNC nr 3/2008, poz. 39); wyrok z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I CSK 214/08 (OSNC-ZD 2009/C, poz. 80).
8. W piśmie z 22 grudnia 2010 r. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa poinformowała, że nie wykonuje ani nie wykonywała zastępstwa
procesowego w sprawach o odszkodowanie z powództwa gmin w związku z wynikiem postępowania regulacyjnego, o jakim mowa w art.
63 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, w sytuacji gdy kościelnym osobom prawnym została przywrócona własność
nieruchomości zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.
W celu przedstawienia możliwie najpełniejszej informacji Prokuratoria Generalna zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji, Ministra Finansów oraz Ministra Infrastruktury z zapytaniem o tego rodzaju sprawy sądowe. Z uzyskanych informacji
wynika jednak, że także w tych ministerstwach nie występowały sprawy sądowe będące przedmiotem zapytania Trybunału Konstytucyjnego.
Prokuratoria Generalna zwróciła uwagę na podejmowane przez gminę w trybie administracyjnym próby zakwestionowania orzeczenia
Komisji Majątkowej.
Prokuratoria Generalna wskazała, że oprócz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2009 r. w przedmiocie
zawieszenia postępowania w sprawie w związku z wnioskiem grupy posłów na Sejm do Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt II OSK
687/07) toczy się sprawa, w której zawieszono postępowanie wywołane skargą kasacyjną gminy (sygn. akt II OSK 1736/08) oraz
sprawa o sygn. akt II OSK 1742/08.
Pismem z 11 stycznia 2011 r. Prokuratoria Generalna uzupełniła swoje stanowisko i poinformowała, że 11 stycznia 2011 r. do
Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wpłynął pozew wniesiony przez powiat kłodzki do Sądu Okręgowego w Warszawie przeciwko
Skarbowi Państwa–Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pozew dotyczy zapłaty odszkodowania w wyniku niedostosowania
ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego do standardów konstytucyjnych i międzynarodowych.
9. W piśmie z 14 stycznia 2011 r. Minister Sprawiedliwości poinformował, że w okręgu Sądu Okręgowego w Olsztynie w Sądzie
Rejonowym w Lidzbarku Warmińskim toczyło się postępowanie w sprawie o sygn. akt I C 96/05 z powództwa parafii rzymskokatolickiej
w Żegotach przeciwko Gminie Kwity o przywrócenie własności nieruchomości. Postępowanie to toczyło się wskutek odwołania od
orzeczenia Komisji Majątkowej. Postępowanie przed Sądem Rejonowym w Lidzbarku Warmińskim toczyło się w trybie procesowym i
zakończyło się 13 kwietnia 2006 r. oddaleniem powództwa. Sąd Okręgowy oddalił apelację powoda od wyroku.
Minister Sprawiedliwości wskazał, że w Sądzie Okręgowym w Gliwicach toczy się postępowanie z powództwa dwóch osób prywatnych
przeciwko Skarbowi Państwa oraz parafii rzymskokatolickiej w Pawłowicach Śląskich (sygn. akt I C 384/09), w którym powodowie
zgłosili żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia Komisji Majątkowej z 15 stycznia 2008 r. W toku sprawy powodowie zmienili
żądanie, domagając się uznania orzeczenia Komisji Majątkowej za bezskuteczne wobec nich. Postanowieniem z 30 marca 2010 r.
wobec wniosku pozwanych zarzucających niedopuszczalność drogi sądowej sąd odmówił odrzucenia pozwu. W następstwie zażaleń
wniesionych przez pozwanych, Sąd Apelacyjny w Katowicach zmienił zaskarżone postanowienie w ten sposób, że odrzucił pozew
(sygn. akt V ACz 406/1). 8 listopada 2010 r. od tego orzeczenia została wniesiona skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego.
Minister Sprawiedliwości poinformował też o postępowaniach przed sądami powszechnymi, w których roszczenie oparte było na
art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Były to sprawy o następujących sygnaturach: sygn.
akt I C 840/09, Sąd Okręgowy w Krakowie; sygn. akt I C 1005/01, Sąd Okręgowy w Krakowie; sygn. akt I C 577/04, Sąd Okręgowy
w Krakowie; sygn. akt XII C 2339/05/10W, Sąd Okręgowy w Poznaniu.
Minister Sprawiedliwości wskazał również, że do Sądu Okręgowego w Warszawie wpłynęła sprawa z powództwa powiatu kłodzkiego
przeciwko Skarbowi Państwa Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (sygn. akt III C 1281/10). Sprawa jest na etapie
uzupełniania braków formalnych.
Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu wskazał, że w Sądzie Okręgowym w Świdnicy toczyły się dwa postępowania, w których wniesiono
do sądu pozew w na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. W sprawie o sygn. akt I C
1546/98 z powództwa Zgromadzenia SS Służebnic Najświętszego Serca Jezusa Region Polska w Bytomiu przeciwko Gminie Bystrzyca
Kłodzka „Uzdrowisku Lądek-Długopole” SA w Lądku Zdroju i Staroście Powiatu Kłodzko o przekazanie własności nieruchomości oddalono
powództwo. Sąd Apelacyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił pozew.
W sprawie o sygn. akt I C 1065/06 z powództwa parafii rzymskokatolickiej w Międzygórzu przeciwko Skarbowi Państwa – Sudeckiemu
Oddziałowi Straży Granicznej w Kłodzku o przywrócenie własności nieruchomości powództwo zostało oddalone.
10. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje dotychczasową linię orzeczniczą, w myśl której na każdym etapie postępowania możliwe
jest ustalenie tego, czy nie zachodzi jakaś z ujemnych przesłanek wydania rozstrzygnięcia, czego następstwem będzie umorzenie
postępowania w całości lub w części (por. postanowienia z: 5 grudnia 2001 r., sygn. K 31/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 269; 20
marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21; 13 listopada 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz.
92 oraz wyrok z 26 października 2004 r., sygn. SK 7/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 95).
10.1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego może wystąpić grupa 50 posłów.
Liczebność tej grupy może być większa. Jeżeli jednak na skutek wygaśnięcia mandatu jednego lub kilku sygnatariuszy wniosku,
a także wskutek wycofania podpisu, liczba posłów popierających wniosek spadnie poniżej wymaganego minimum, wniosek przestaje
być dopuszczalny. Takie stanowisko przyjął Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 listopada 1997 r. (sygn. K 20/97, OTK
ZU nr 3-4/1997, poz. 57). Wprawdzie w orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny odnosił się do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985
r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1985 r.), ale tamta regulacja,
w zakresie legitymacji posłów do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, odpowiadała obecnemu art. 191 ust.
1 pkt 1 Konstytucji.
W myśl art. 22 ust. 1 ustawy o TK z 1985 r. prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności
aktu ustawodawczego z Konstytucją przysługiwało grupie co najmniej 50 posłów. Trybunał Konstytucyjny wywodził, że unormowanie
to oznacza, iż wniosek musi być popierany przez co najmniej 50 posłów aż do chwili wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Zmniejszenie się liczby posłów popierających wniosek poniżej 50 posłów albo utrata mandatów przez wnioskodawców powodowała
niemożność rozpoznania wniosku w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 22 ust. 1 ustawy o TK z 1985 r. (zob. też postanowienie
z 17 sierpnia 1993 r., sygn. K 2/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 30).
Dotychczas Trybunał Konstytucyjny umarzał postępowanie zainicjowane przez grupę posłów w przypadku, gdy mandaty posłów wygasały
ze względu na upływ kadencji Sejmu, a więc dochodziło do utraty legitymacji podmiotu do występowania z wnioskiem do Trybunału
(por. postanowienie z 21 listopada 2007 r., sygn. U 3/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 146 i powołane tam orzecznictwo).
Oprócz upływu kadencji i rozwiązania Sejmu istnieją jednak inne wypadki, w których mandat posła może wygasnąć. Te wypadki
wymienia art. 177 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.; dalej: ordynacja wyborcza).
W świetle art. 177 ust. 1 ordynacji wyborczej wśród przyczyn wygaśnięcia mandatu posła są między innymi śmierć posła (art.
177 ust. 1 pkt 4 ordynacji wyborczej) oraz wybór w toku kadencji na posła Parlamentu Europejskiego (art. 177 ust. 1 pkt 6a
ordynacji wyborczej).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie można różnicować skutków wygaśnięcia mandatu posła na takie, które będą miały wpływ
na skuteczność wniosku grupy posłów do Trybunału Konstytucyjnego, oraz na takie, które nie będą wywierały wpływu na raz złożony
wniosek. Wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego polega bowiem nie tylko na złożeniu wniosku, ale też na popieraniu go do
momentu wydania przez Trybunał orzeczenia w sprawie. Brak poparcia dla wniosku przez wymaganą liczbę osób sprawia, że dany
wniosek przestaje być skuteczny, a podmiot, którym jest grupa osób, traci legitymację do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
10.2. 23 stycznia 2009 r. grupa posłów na Sejm RP VI kadencji złożyła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie z Konstytucją
kilku przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Wniosek został podpisany przez 50 posłów.
7 czerwca 2009 r. na posłów Parlamentu Europejskiego zostało wybranych trzech posłów, którzy poparli wniosek do TK z 23 stycznia
2009 r. Ich mandaty do Sejmu RP wygasły.
10 kwietnia 2010 r. w katastrofie lotniczej zginęli trzej sygnatariusze wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.
Mandaty wyżej wymienionych sześciu posłów, wygasły, co oznacza, że w niniejszej sprawie liczba osób popierających wniosek
do Trybunału Konstytucyjnego spadła do 44. Taka sytuacja sprawiła, że podmiot utracił legitymację do występowania z wnioskiem
do Trybunału.
10.3. W piśmie z 5 lipca 2010 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się do wnioskodawcy o usunięcie braku formalnego
wniosku polegającego na braku wymaganej liczby podpisów posłów, którzy popieraliby wniosek, w terminie do 30 września 2010
r. pod rygorem umorzenia postępowania.
W piśmie z 27 września 2010 r. braki formalne zostały uzupełnione. Zatem postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym mogło
być kontynuowane.
11. W piśmie z 20 stycznia 2011 r. Marszałek Sejmu złożył wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 31 stycznia 2011 r.
Wskazał, że od 7 grudnia 2010 r., równolegle do postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, toczyło się postępowanie legislacyjne,
zainicjowane rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej
(druk sejmowy nr 3678/VI kadencja Sejmu). W jego wyniku doszło do uchwalenia 16 grudnia 2010 r. ustawy nowelizującej, której
głównym celem jest zniesienie Komisji Majątkowej i przekazanie prowadzonych przez nią (a niezakończonych) spraw oraz zgromadzonej
dokumentacji odpowiednim organom państwowym, a także modyfikacja trybu, w jakim przebiegać ma tzw. postępowanie regulacyjne.
Zdaniem Marszałka Sejmu, w związku z wyznaczeniem rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym na 31 stycznia 2011 r. oraz mając
na uwadze skutki prawne wejścia w życie ustawy z 16 grudnia 2010 r., zachodzą „ważne powody” przemawiające za odroczeniem
rozprawy (art. 60 ust. 6 ustawy o TK).
Marszałek zauważył, że sprawę zapoczątkował wniosek grupy posłów. Intencją wnioskodawcy było dążenie do oceny konstytucyjności
i ewentualnego wyeliminowania wadliwych przepisów z obowiązującego, a nie „starego” porządku prawnego, zwłaszcza w sytuacji,
w której uchylane przepisy nie będą mogły znaleźć zastosowania do sytuacji z przeszłości.
Marszałek podkreślił, że kontekstowy sposób, w jaki wnioskodawca sformułował zarzuty, powoduje, że jeszcze raz należy je przeanalizować
i do nich się odnieść. Chodzi tu o zastrzeżenia wysunięte do kątem przepisów, w których brzmienie nie ingeruje ustawa nowelizująca,
a które odwołują się do kompetencji i trybu działania Komisji Majątkowej, uregulowanych w derogowanych przepisach.
W związku ze zmianą stanu prawnego konieczne jest ponowne ustosunkowanie się przez Sejm do podniesionych we wniosku argumentów
oraz stworzenie możliwości ich rewizji przez samego wnioskodawcę, co miałoby sens po wejściu w życie ustawy z 16 grudnia 2010
r. i czemu mogłoby służyć odroczenie rozprawy przynajmniej do tego czasu.
Zdaniem Marszałka Sejmu, ewentualne stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności (bądź niezgodności z konwencją) zaskarżonych
przepisów wywołałoby skutki w systemie prawa dopiero po ogłoszeniu wyroku wydanego 31 stycznia 2011 r., a więc już po tej
dacie, zaś 1 lutego 2011 r. część z tych przepisów zostanie uchylona przez ustawodawcę. Tym samym derogacja ustawodawcza będzie
uprzednia w stosunku do „trybunalskiej”, co wykluczy dopuszczalność wznawiania postępowań w sprawach indywidualnych, o którym
mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji (o ile ze względów merytorycznych w ogóle byłoby to możliwe). Tym samym ochrona praw i
wolności jednostek nie może być argumentem przeciwstawianym wnioskowi Sejmu.
Marszałek Sejmu podkreślił, że chociaż w wyniku nowelizacji ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego część zakwestionowanych
przepisów zostanie uchylona, w związku z czym Sejm mógłby wnieść o umorzenie dotyczącego ich postępowania, to jednak w pozostałym
zakresie (o ile wnioskodawca nie stwierdzi jego dezaktualizacji) rozpoznanie sprawy należy kontynuować.
Odroczenie rozprawy pozwoliłoby Trybunałowi Konstytucyjnemu również rozstrzygnąć kwestię utraty legitymacji procesowej wnioskodawcy
wskutek wygaśnięcia mandatów posłów podpisanych pod wnioskiem oraz niedopuszczalności uzupełnienia tego braku formalnego przez
umocowanego przedstawiciela wnioskodawcy.
Marszałek Sejmu, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku o odroczenie rozprawy, cofnął
sformułowany w stanowisku Sejmu z 6 listopada 2009 r. wniosek o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zaskarżonych
przepisów, w zakresie, w jakim Sejm przyznał ich niezgodność z Konstytucją. Uchwalenie ustawy z 16 grudnia 2010 r. o zmianie
ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego sprawia, że przytoczone względy straciły aktualność i obecnie nie uzasadniają
sięgania przez TK po instrument, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji.
12. Postanowieniem z 15 lutego 2011 r. (sygn. K 3/09) skład orzekający w sprawie zwrócił się do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego
z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w pełnym składzie ze względu na szczególną zawiłość sprawy, wynikającą ze skomplikowanej
materii prawnej.
Zarządzeniem z 15 lutego 2011 r., na wniosek składu orzekającego, Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził rozpoznanie sprawy
o sygn. K 3/09 w pełnym składzie.
13. W odpowiedzi na wystąpienie przewodniczącego składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego z 24 marca 2011 r., dyrektor Departamentu
Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych przekazał sprawozdanie z działalności Komisji Majątkowej, o jakim
mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. z 2011 r. Nr 18, poz. 89).
14. Wnioskodawca pismem uzupełniającym z 3 marca 2011 r. cofnął zarzut dotyczący badania zgodności art. 61 ust. 1-3 ustawy
o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego z art. 32 Konstytucji. Ponadto uzupełnił uzasadnienie wniosku w części dotyczącej
naruszenia przez zaskarżoną ustawę EKPC oraz Protokołu nr 1 do EKPC.
Art. 62 ustawy jest niezgodny z art. 6 EKPC, gdyż powierza rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach cywilnych podmiotowi niemającemu
charakteru sądu. Komisja Majątkowa nie ma charakteru niezawisłego i bezstronnego. Postępowanie przed Komisją nie gwarantuje
rzetelności postępowania i nie przewiduje publicznego charakteru postępowania.
Wnioskodawca przypomniał pogląd ETPC, że zasada bezpieczeństwa stosunków prawnych wymaga, aby dla dochodzenia praw cywilnych
zawsze istniała skuteczna droga sądowa. Art. 62 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego zamyka dostęp do sądu.
W świetle ETPC tworzenie wszelkiego rodzaju sądów ad hoc jest niezgodne z Konwencją. W wypadku Komisji Majątkowej istotne kwestie dotyczące jej funkcjonowania były określane przez
organ władzy wykonawczej. Art. 62 ustawy narusza art. 6 EKPC także przez to, że postępowanie przed Komisją Majątkową nie jest
jawne.
Art. 63 ust. 8 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego narusza też art. 13 EKPC, gdyż ustawa nie zapewnia skutecznego
środka odwoławczego. Analiza działalności sądów powszechnych, sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego oraz naczelnych organów
administracji rządowej wskazuje, że w Polsce nie istnieją skuteczne środki prawne do podważenia orzeczeń Komisji Majątkowej.
Art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego narusza prawo do poszanowania mienia. W przepisie tym przewiduje
się zasady uszczuplenia mienia komunalnego w interesie prywatnym bez obowiązku zapłaty odszkodowania. Zgodnie z orzecznictwem
ETPC pozbawienie mienia w interesie publicznym bez odszkodowania może być usprawiedliwione tylko wyjątkowo.
15. Marszałek Sejmu w piśmie z 13 maja 2011 r. wniósł o umorzenie postępowania dotyczącego badania art. 62 i art. 63 ust.
8 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego wobec utraty mocy obowiązującej tych przepisów przed wydaniem orzeczenia
przez Trybunał Konstytucyjny. Marszałek nie dostrzegł konieczności orzekania o przepisach uchylonych ze względu na ochronę
konstytucyjnych wolności i praw.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Rekonstrukcja przedmiotu zaskarżenia.
1.1. Zmiany stanowiska wnioskodawcy co do przedmiotu zaskarżenia.
W piśmie z 22 stycznia 2009 r. grupa posłów wniosła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie określonych przepisów
dotyczących postępowania regulacyjnego ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.; dalej: ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego albo ustawa).
Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić uwagę, że struktura wniosku nie jest jednolita. Petitum wniosku zostało skonstruowane w taki sposób, że kwestionowane są jednostki redakcyjne ustawy. Taki układ petitum nie koresponduje jednak z uzasadnieniem, w którym wnioskodawca przedstawił zarzuty w sposób problemowy. Odniósł się on ogólnie
do instytucji z zaskarżonej ustawy. Wnioskodawca nie zawsze wskazuje wzorce kontroli odnoszące się do treści przepisów. Nie
można w tym wypadku mówić o falsa demonstratio, gdyż wnioskodawca konsekwentnie (również w piśmie uzupełniającym z 3 marca 2011 r.) podkreśla, że w jego ocenie kwestionowane
przepisy naruszają prawa podmiotów publicznych, przede wszystkim gmin.
Trybunał Konstytucyjny nie odniósł się do konstytucyjności aktów wykonawczych wydanych na podstawie kwestionowanych przepisów.
Wnioskodawca, mimo że pośrednio wskazał na ich niekonstytucyjność, nie uczynił ich przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.
Wpływ na przedmiot zaskarżenia miało pismo uzupełniające wnioskodawcy z 3 marca 2011 r., w którym cofnięto zarzuty dotyczące
badania art. 61 ust. 1-3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Podczas rozprawy 18 maja 2011 r. wnioskodawca
sprecyzował, że chodziło o cofnięcie zarzutów zawartych w punktach 1-3 petitum wniosku grupy posłów z 22 stycznia 2009 r.
Znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma również to, iż 16 grudnia 2010 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o stosunku
Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2011 r. Nr 18, poz. 89; dalej: ustawa zmieniająca z
16 grudnia 2010 r.). Uchyliła ona niektóre przepisy dotyczące postępowania regulacyjnego.
Powyższe okoliczności wpłynęły na przedmiot kontroli w niniejszej sprawie.
1.2. Znaczenie ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r.
1.2.1. Istota postępowania regulacyjnego.
1.2.1.1. Trybunał Konstytucyjny, analizując przedmiot zaskarżenia i argumenty przytoczone przez wnioskodawcę stanął na stanowisku,
że wskazany problem dotyczy przede wszystkim przyznawania mienia zamiennego w toku postępowania regulacyjnego. Ze stanowiska
prezentowanego przez wnioskodawcę wynika, że chodzi w szczególności o ochronę majątku gmin w tym postępowaniu.
W związku z tym Trybunał pragnie zauważyć, nawiązując do uchwały wykładniczej z 24 czerwca 1992 r. (sygn. W 11/91), że ustawodawca
w 1989 r. stworzył mechanizm mający na celu uregulowanie spraw majątkowych Kościoła Katolickiego i naprawienie wyrządzonych
mu szkód.
Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego przewidywała pierwotnie dwojakiego rodzaju rozwiązania w tym zakresie.
Po pierwsze, nieruchomości lub ich części określone w ustawie, pozostające w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu kościelnych
osób prawnych, stały się z mocy prawa ich własnością. Po drugie, ustawa wprowadziła odrębne postępowanie w sprawie przywrócenia
lub przekazania kościelnym osobom prawnym własności określonych w ustawie nieruchomości lub ich części (nazwane w przepisach
ustawowych postępowaniem regulacyjnym).
Ustawa stanowiła podstawę do występowania przez kościelne osoby prawne z roszczeniami publicznoprawnymi wobec państwa o przywrócenie
lub przekazanie własności określonych w ustawie nieruchomości.
1.2.1.2. Ustawodawca ograniczył zakres postępowania regulacyjnego w sposób przedmiotowy i podmiotowy. Zgodnie z art. 61 ust.
4 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego regulacja nie mogła naruszać przepisów ustawy z dnia 3 stycznia
1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.). Regulacja
nie mogła także naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, w szczególności przez inne kościoły i związki wyznaniowe
oraz rolników indywidualnych (por. art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy). Ustawa wyznaczyła termin dochodzenia wskazanych w niej roszczeń.
Zgodnie z art. 62 ust. 3 ustawy wnioski o wszczęcie postępowania regulacyjnego można było zgłosić w ciągu 2 lat od dnia wejścia
w życie tej ustawy. Roszczenia nie zgłoszone w tym terminie wygasały. Art. 77 ustawy stanowił, że ustawa wchodzi w życie z
dniem ogłoszenia. Ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 23 maja 1989 r. Na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 października
1991 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 459;
dalej: ustawa zmieniająca z 11 października 1991 r.) przedłużono możliwość składania wniosków o wszczęcie postępowania regulacyjnego
do 31 grudnia 1992 r.
1.2.1.3. Roszczenia dochodzone w postępowaniu regulacyjnym mogły być zaspokajane w trzech formach. Regulacja polegała przede
wszystkim na przywróceniu kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości objętych postępowaniem regulacyjnym. Gdyby przywrócenie
własności natrafiało na trudne do przezwyciężenia przeszkody, możliwe było przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej.
W razie niemożności dokonania regulacji w wymienionych formach, ustawodawca przewiduje przyznanie odszkodowania ustalonego
według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z analizy załącznika nr 3 do sprawozdania z działalności Komisji Majątkowej wynika, że
dopiero w trakcie postępowania regulacyjnego decydowano o sposobie regulacji. Wniosek wskazywał nieruchomość podstawową (czyli
znacjonalizowaną), a w drodze ugody czy w formie orzeczenia składu orzekającego Komisji podejmowano rozstrzygnięcie, czy przywrócić
własność, przyznać nieruchomość zamienną czy przyznać odszkodowanie.
Z załącznika do sprawozdania z działalności Komisji Majątkowej wynika, że w niektórych wypadkach w ramach jednej ugody czy
orzeczenia dochodziło do przywrócenia, przyznania nieruchomości zamiennej oraz przyznania odszkodowania. Art. 61 ust. 1 ustawy
o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego był wykładany łącznie z art. 63 ust. 1 tej ustawy. Podobnie łącznie interpretowano
art. 61 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.
1.2.1.4. Ustawa regulowała ochronę praw osób trzecich w toku postępowania regulacyjnego. Art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy o stosunku
Państwa do Kościoła Katolickiego zastrzegł, że regulacja nie może naruszać praw nabytych przez „niepaństwowe osoby trzecie,
w szczególności przez inne kościoły i związki wyznaniowe oraz rolników indywidualnych”. Nie można także było przeprowadzać
postępowania regulacyjnego w celu przekazania własności nieruchomości, których stan prawny nie był ustalony, jeżeli stały
temu na przeszkodzie prawa osób trzecich (art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy). Ponadto postępowaniu regulacyjnemu nie podlegały nieruchomości,
które były własnością diecezji, parafii, klasztorów lub innych instytucji grecko-katolickich (unickich), ale które pozostawały
w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu innych kościołów i związków wyznaniowych (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).
Trybunał stwierdził, nie oceniając skuteczności przywoływanych przepisów, że w niniejszej sprawie problem ochrony praw osób
trzecich, nie jest problemem konstytucyjnym. Wskazuje na to zarówno wniosek, jak i stanowisko przedstawiciela wnioskodawcy,
który na rozprawie 18 maja 2011 r. podkreślał, że wniosek zmierza do ochrony interesów gmin w postępowaniu regulacyjnym. Wnioskodawca,
podnosząc zarzut dotyczący pozycji gmin w postępowaniu regulacyjnym, powołał jako wzorce kontroli art. 64 ust. 1 i 2 oraz
art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Trybunał chciałby przypomnieć, że przepisy te wyrażają prawo własności oraz prawo
do sądu podmiotom konstytucyjnych wolności i praw człowieka. Nie mają one natomiast zastosowania do gmin oraz do innych podmiotów
prawa publicznego. Należy zwrócić uwagę, że instytucja własności komunalnej została wyrażona i zagwarantowana w art. 165 ust.
1 zdanie drugie Konstytucji. Sądowa ochrona samodzielności gmin została wyrażona i zagwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji.
Z tego powodu, przywołane przez wnioskodawcę przepisy nie stanowią adekwatnych wzorców kontroli regulacji dotyczącej gminy
lub innej jednostki samorządu terytorialnego.
1.2.1.5. Ustawa zmieniająca z 11 października 1991 r. wprowadziła możliwość przekazywania osobom prawnym Kościoła Katolickiego,
które po 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, nieodpłatnie na własność gruntów znajdujących
się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 70a ust. 1 i 2 ustawy). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że przepisy te zostały przez wnioskodawcę objęte przedmiotem zaskarżenia,
aczkolwiek nie stanowią one przedmiotu postępowania regulacyjnego.
1.2.1.6. Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego zapoczątkowała wydawanie aktów prawnych zmierzających do naprawienia
szkód wyrządzonych drastycznym łamaniem wolności i praw człowieka i obywatela przez władze komunistyczne. Unormowanie to stanowiło
punkt wyjścia rozwiązań ustawowych dotyczących innych kościołów i związków wyznaniowych. Na podstawie ustaw utworzone zostały
oraz funkcjonują w obowiązującym stanie prawa: Komisja Regulacyjna do Spraw Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego, Komisja Regulacyjna
do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, Komisja Regulacyjna do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, Międzykościelna
Komisja Regulacyjna.
1.2.1.7. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że przepisy dotyczące postępowania regulacyjnego zostały ustanowione pod rządem
Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r., w okresie funkcjonowania systemu rad narodowych, przed przywróceniem instytucji samorządu
terytorialnego, w warunkach obowiązywania zasad jedności władzy państwowej i jednolitości mienia państwowego. Miały one na
celu umożliwienie naprawienia szkód majątkowych wyrządzonych Kościołowi Katolickiemu, a następnie ich stosowanie miało się
zakończyć. Stosowanie przepisów dotyczących postępowania regulacyjnego wydłużyło się jednak istotnie w stosunku do założenia
ustawy. W rezultacie, zaskarżone regulacje obowiązywały w zmieniającym się kontekście normatywnym. Modyfikacja kontekstu normatywnego
objęła m.in. zmiany przepisów konstytucyjnych, a w szczególności ustanowienie Konstytucji RP, rozszerzającej zakres ochrony
wolności i praw człowieka i obywatela, a także ratyfikację umów międzynarodowych poddających pod ochronę te wolności i prawa.
1.2.2. Stan normatywny po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r.
Uczestnicy postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zgodnie podkreślali znaczenie zmiany stanu prawa, wynikające z wejścia
w życie ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. Uchyliła ona art. 62, art. 63 ust. 4-8, art. 64, art. 65 oraz art. 67 ustawy
o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Ustawa zmieniająca z 16 grudnia 2010 r. weszła w życie 1 lutego 2011 r.
Ustawodawca w art. 2 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. zdecydował, że z dniem 1 marca 2011 r. znosi się Komisję Majątkową
(zakończyła ona prace z końcem lutego 2011 r.). Działalność Komisji od wejścia w życie ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010
r. miała polegać na przedstawieniu do 28 lutego 2011 r. ministrowi właściwemu do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości
narodowych i etnicznych, Sekretariatowi Konferencji Episkopatu Polski oraz Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu Rzeczypospolitej
Polskiej i Konferencji Episkopatu Polski sprawozdania ze swojej działalności. Komisja Majątkowa, stosownie do art. 3 ustawy
zmieniającej z 16 grudnia 2010 r., miała przekazać ministrowi właściwemu do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych
i etnicznych dokumentację zgromadzoną w toku prowadzonych przez nią postępowań regulacyjnych, w tym akta jej przekazane na
podstawie art. 62 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.
Komisja Majątkowa przekazała ministrowi właściwemu do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych wnioski
o wszczęcie postępowania regulacyjnego, złożone na podstawie art. 62 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o stosunku Państwa do Kościoła
Katolickiego oraz art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 11 października 1991 r. nierozpatrzone przed dniem wejścia w życie niniejszej
ustawy, zawiadamiając pisemnie uczestników postępowań regulacyjnych o nierozpatrzeniu tych wniosków.
Na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, uczestnicy postępowań regulacyjnych, w wypadku których zespół orzekający lub Komisja
Majątkowa w jej pełnym składzie nie uzgodniły orzeczenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – w terminie 6 miesięcy
od dnia otrzymania o tym pisemnego zawiadomienia, o jakim mowa w art. 64 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego
– mogą wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego. Jeżeli postępowanie takie nie było wszczęte,
podmioty te mogą wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia. Rozpoznając sprawę, sąd stosuje przepisy art. 63 ust. 1-3 ustawy.
W wypadku niewystąpienia do sądu w tym okresie, roszczenie wygasa.
W wypadku nierozpatrzenia wniosków o wszczęcie postępowania regulacyjnego, złożonych na podstawie art. 62 ust. 3 zdanie pierwsze
ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego oraz art. 2 ustawy zmieniającej z 11 października 1991 r., do uczestników
postępowań regulacyjnych stosuje się odpowiednio art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r., z tym że termin w
nim wskazany liczy się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
1.2.3. Wpływ ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. na przebieg postępowania w niniejszej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawa zmieniająca z 16 grudnia 2010 r. doprowadziła do formalnej derogacji określonych
przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Wśród nich znajdują się art. 62 oraz art. 63 ust. 8 ustawy,
które stanowią przedmiot kontroli w niniejszej sprawie.
W związku z tym należało rozważyć, czy nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy
z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art.
39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, Trybunał umarza postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą
przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego formalna derogacja aktu normatywnego nie musi oznaczać, że zostanie on zupełnie wyeliminowany
z systemu prawnego. Trybunał stoi na stanowisku, że trzeba rozróżnić sytuacje, w których badany akt normatywny, mimo formalnej
derogacji, wywołuje skutki w postaci normowania przyszłych zachowań podmiotów prawa (może być źródłem nakazów i zakazów),
oraz sytuację, w której akt normatywny derogowany jest stosowany wyłącznie do oceny i ustalenia skutków prawnych przeszłych
zachowań tych podmiotów, na podstawie obowiązującej normy kompetencyjnej, która wymaga zastosowania derogowanego aktu normatywnego.
W pierwszym wypadku akt normatywny obowiązuje i podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W drugim wypadku akt normatywny
utracił moc obowiązującą, a jego kontrola jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie określonym w art. 39 ust. 3 ustawy o TK (por.
wyrok z 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 10 i przywołane tam orzecznictwo).
1.2.4. Status derogowanych przepisów ustawy.
1.2.4.1. Wśród derogowanych przez ustawodawcę przepisów znajduje się art. 62 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.
Był on podstawą prawną istnienia Komisji Majątkowej oraz wyznaczał ramy jej działania i reguły postępowania w ramach Komisji.
Drugim z derogowanych przepisów objętych wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego jest art. 63 ust. 8 ustawy, który stanowił,
że od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro ustawa zmieniająca z 16 grudnia 2010 r. wprost stanowi, że znosi się Komisję Majątkową,
to znaczy, że przepisy dotyczące jej udziału w postępowaniu regulacyjnym nie będą miały zastosowania do jakiejkolwiek sytuacji
w przyszłości. Normy wynikające z art. 62 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego mają charakter ustrojowy i proceduralny.
Zatem wraz z likwidacją organu nie będą one wyznaczały nakazów oraz zakazów działania. Wprawdzie ustawa zmieniająca z 16 grudnia
2010 r. zakładała, że Komisja Majątkowa ma przedłożyć odpowiednim podmiotom sprawozdanie ze swojej działalności oraz przekazać
właściwe dokumenty, ale dyspozycja ta dotyczyła Komisji już istniejącej, a nie powoływanej na nowo na podstawie art. 62 ustawy
o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Wobec tego formalna derogacja art. 62 ustawy doprowadziła do utraty mocy obowiązującej
tego przepisu w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Również art. 63 ust. 8 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest przepisem, który po wejściu w życie ustawy
zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. nie będzie mógł być zastosowany do przyszłych zdarzeń i stanów faktycznych. Skoro więc kończy
działalność Komisja Majątkowa i ustawodawca znosi postępowanie regulacyjne, nie można mówić o obowiązywaniu art. 63 ust. 8
tejże ustawy. Dlatego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacja ta utraciła moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust.
1 pkt 3 ustawy o TK.
1.2.4.2. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego nie zawsze pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania. W myśl
art. 39 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał konstytucyjny może orzekać o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą, jeżeli
wydanie orzeczenia jest konieczne dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału,
warunkiem uzasadniającym kontrolę konstytucyjności przepisu nieobowiązującego jest ustalenie, że spełnione zostały trzy warunki:
– po pierwsze, przepis będący przedmiotem oceny zawiera treści normatywne odnoszące się do sfery praw i wolności konstytucyjnie
chronionych;
– po drugie, nie istnieje alternatywny instrument prawny (poza ewentualnym uznaniem przepisu za niekonstytucyjny), który mógłby
spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie, zanim ów przepis utracił moc obowiązującą;
– po trzecie, ewentualna eliminacja danego przepisu z systemu prawnego stanowić będzie skuteczny środek przywrócenia ochrony
praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji prawnej.
Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do rozpatrzenia sprawy na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Trybunał stwierdził,
że wnioskodawca nie wskazał żadnych argumentów przemawiających za orzekaniem o uchylonych przepisach. W szczególności nie
uprawdopodobnił, że wydanie orzeczenia o art. 62 i art. 63 ust. 8 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest
konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw, o jakich mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Ten argument wzmacnia stanowisko
zaprezentowane przez przedstawiciela wnioskodawcy na rozprawie 31 stycznia 2011 r., iż „roszczenia, żądania, czy zarzuty zawarte
we wniosku grupy posłów, zostały co do istoty skonsumowane w noweli”. Przedstawiciel wnioskodawcy aktualność tej oceny potwierdził
na rozprawie 18 maja 2011 r. Wskazał on ponownie na oczywiste skonsumowanie zarzutów wnioskodawcy przez ustawę zmieniającą
z 16 grudnia 2010 r. (por. stenogram rozprawy z 18 maja 2011 r., s. 27).
Wobec tego w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny postanowił o umorzeniu postępowania.
1.3. Likwidacja Komisji Majątkowej a badanie art. 63 ust. 9 ustawy.
Po zniesieniu przez ustawę zmieniającą z 16 grudnia 2010 r. Komisji Majątkowej, do rozpoznania pozostał Trybunałowi Konstytucyjnemu
zarzut dotyczący art. 63 ust. 9 ustawy. Jest to przepis upoważniający do wydania rozporządzenia w sprawie określenia, z mienia
których państwowych jednostek organizacyjnych lub mienia komunalnego może być wyłączona nieruchomość w celu jej przekazania
jako nieruchomość zamienna lub na którą państwową jednostkę organizacyjną może być nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 63 ust. 9 ustawy nie został formalnie derogowany. Jest to przepis obowiązujący.
Wobec tego podlega merytorycznej ocenie Trybunału Konstytucyjnego.
1.4. Art. 70a ustawy a postępowanie regulacyjne.
Wnioskodawca zakwestionował w niniejszej sprawie również art. 70a ust. 1 i 2 ustawy. Przepis ten, mimo że dotyczy przekazywania nieruchomości kościelnym osobom prawnym, nie jest objęty postępowaniem
regulacyjnym. Nie został też derogowany przez ustawodawcę 16 grudnia 2010 r. Wobec tego podlega merytorycznej ocenie Trybunału
Konstytucyjnego.
Wobec cofnięcia wniosku w kwestii badania art. 61 ust. 1-3 ustawy oraz utraty mocy obowiązującej art. 62 i art. 63 ust. 8
ustawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie ocenie merytorycznej podlega art. 63 ust. 9 oraz art.
70a ust. 1 i 2 ustawy. Przepisy te nie zostały objęte ustawą zmieniająca z 16 grudnia 2010 r.
2. Problem konstytucyjności art. 63 ust. 9 ustawy.
2.1. Problem konstytucyjny.
2.1.1. Trybunał Konstytucyjny, rekonstruując problem konstytucyjny, stwierdził, że wnioskodawca zakwestionował przepis upoważniający
Radę Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym określi ona, z mienia których państwowych jednostek organizacyjnych lub
mienia komunalnego może być wyłączona nieruchomość w celu jej przekazania jako nieruchomość zamienna. Zdaniem wnioskodawcy,
delegacja ta narusza wymogi wydawania rozporządzeń (art. 92 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę proporcjonalności w ograniczeniu
prawa do dysponowania mieniem przez niezachowanie ustawowej formy przy rozporządzaniu mieniem publicznym (art. 216 ust. 2
Konstytucji).
Ponadto – w ocenie wnioskodawcy – zakwestionowany przepis narusza zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego
z art. 165 Konstytucji. Organ wydający rozporządzenie ma bowiem zdecydować o mieniu komunalnym, które to mienie jest jednym
ze składników samodzielności gmin.
2.1.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że problem dotyczący art. 63 ust. 9 ustawy polega na ocenie możliwości przekazania
do uregulowania w rozporządzeniu sposobu dysponowania mieniem Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz sposobu
tego przekazania. Problemem konstytucyjnym jest zatem rozdział materii między ustawę a rozporządzenie.
2.2. Znaczenie art. 216 ust. 2 Konstytucji dla wydawania rozporządzeń.
2.2.1. Zdaniem wnioskodawcy, w Konstytucji można znaleźć inne normy aniżeli art. 92 ust. 1, które oddziałują w pośredni sposób na
podział materii między ustawę a rozporządzenie. W ich świetle materia określona w art. 63 ust. 9 ustawy nie może być przekazana
do uregulowania w rozporządzeniu. Na dowód tego wnioskodawca przywołał art. 216 ust. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli w
niniejszej sprawie.
Art. 216 ust. 2 Konstytucji stanowi, że nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisji papierów
wartościowych przez Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub inne państwowe osoby prawne następuje na zasadach i w trybie określonych
w ustawie. Wymienione w nim podmioty oraz czynności prawne, w literaturze przedmiotu rozumiane są szeroko, z uwzględnieniem
zasad gospodarowania publicznymi środkami finansowymi z art. 216 ust. 1 Konstytucji. Wykładnia systemowa tego przepisu prowadzi
do wniosku, że czynności wymienione w art. 216 ust. 2 Konstytucji podporządkowane są rygorom wyprowadzanym z art. 216 ust.
1 Konstytucji. Przyjęcie takiego rozumienia art. 216 ust. 2 Konstytucji oznacza, że wymóg ustawowego określenia zasad i trybu
przeprowadzania pewnych czynności prawnych odnosi się do wszystkich państwowych osób prawnych. Skarb Państwa i Narodowy Bank
Polski wymienione są w tym przepisie tylko tytułem przykładu (por. C. Kosikowski, Finanse publiczne w świetle Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – na tle porównawczym, Warszawa 2004, s. 190).
2.2.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odesłanie, o jakim mowa w art. 216 ust. 2 Konstytucji, oznacza, że ustawodawca ma stworzyć
proceduralne ramy, pozostawiając merytoryczne rozstrzygnięcie w tych ramach organom zainteresowanych państwowych osób prawnych.
Trzeba podkreślić, że art. 216 ust. 2 Konstytucji dotyczy mienia państwowego, a nie komunalnego. Nie odnosi się on zatem do
tej sfery przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia, która dotyczy jednostek samorządu terytorialnego. Skoro art.
216 ust. 2 Konstytucji stanowi, że rozporządzanie mieniem przez Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub inne państwowe osoby
prawne następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie, nie może się on odnosić – tak jak tego chce wnioskodawca –
do podmiotów komunalnych.
Należy dalej zauważyć, że w art. 216 Konstytucji jest mowa o zbywaniu i obciążaniu nieruchomości państwowych. Przepis ten
nie dotyczy zwrotu i przekazywania nieruchomości w ramach restytucji mienia zagarniętego przez państwo w okresie 1944-1989.
Nie ulega jednak wątpliwości, że zagadnienia te stanowią również materię ustawową, w wypadku której wszystkie istotne kwestie
powinny zostać unormowane bezpośrednio w ustawie.
Trybunał Konstytucyjny zauważył, że kwestionowana regulacja nie przekazuje do uregulowania w rozporządzeniu zasad i trybu
nabywania mienia. Wobec tego treść art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie koresponduje z art.
216 ust. 2 Konstytucji jako wzorcem kontroli, toteż dany wzorzec kontroli jest nieadekwatny.
2.3. Upoważnienie do wydawania rozporządzenia przed wejściem w życie Konstytucji.
2.3.1. Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego została uchwalona pod rządami przepisów konstytucyjnych z 1952 r. Na ich
gruncie reguły wydawania aktów wykonawczych nie były sprecyzowane. Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie
stawiał pytanie, na ile konieczne jest orzekanie o niekonstytucyjności wszystkich upoważnień ustawowych, które weszły w życie
przed 17 października 1997 r., jeśli nie zawierają wytycznych. Trybunał konstatował, że w Konstytucji nie przewidziano uchylenia
przepisów ustaw zawierających upoważnienia do wydania rozporządzenia, pozbawionych wytycznych, ani nie określa ona terminu
ich dostosowania do art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie podkreślał on, że uzupełnienie upoważnienia o wytyczne powinno
nastąpić „przy okazji” nowelizacji danej ustawy. Ponadto Trybunał w orzeczeniach wydanych w ostatnich latach przyjmował, że
od uchwalenia i wejścia w życie Konstytucji minęło już wystarczająco dużo czasu, aby ustawodawca dostosował przedkonstytucyjne
przepisy upoważniające do wymagań art. 92 ust. 1 Konstytucji (por. wyroki z: 29 maja 2002 r., sygn. P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002,
poz. 36; 6 maja 2003 r., sygn. P 21/01, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 37; 26 kwietnia 2004 r., sygn. K 50/02, OTK ZU nr 4/A/2004,
poz. 32; z 11 lutego 2010 r., sygn. K 15/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 11). W niniejszej sprawie tego rodzaju dostosowanie
wytycznych na gruncie art. 63 ust. 9 ustawy nie nastąpiło.
2.3.2. Trybunał Konstytucyjny, podtrzymując utrwaloną linię orzeczniczą, stwierdził, że przepis upoważniający do wydania rozporządzenia,
niezależnie od dnia jego wydania, musi być zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami konstytucyjnymi, a w szczególności
z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym Trybunał zbada zgodność kwestionowanego upoważnienia ustawowego z art. 92 ust.
1 Konstytucji.
2.4. Charakter rozporządzeń wykonawczych a upoważnienie do wydania rozporządzenia.
2.4.1. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego
w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem: 1) podmiotowym (określenie organu
właściwego do wydania rozporządzenia), 2) przedmiotowym (określenie zakresu spraw przekazanych do uregulowania) oraz 3) treściowym
(określenie wytycznych dotyczących treści aktu).
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że upoważnienie, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych
pełniących rolę „wytycznych dotyczących treści aktu”, jest sprzeczne z Konstytucją. Brak „wytycznych” stanowi wystarczający
warunek uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 Konstytucji, zostaną
spełnione.
W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa,
parlament nie może w dowolnym zakresie „cedować” funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Prawodawcze decyzje organu
władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (zob. wyroki z 24 marca 1998 r., sygn. K
40/97, OTK ZU nr 2/1998, por. 12 oraz z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47).
2.4.2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sposób sformułowania wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści
są w zasadzie sprawą ustawodawcy. Kontrola zgodności upoważnienia ustawowego z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, ogranicza
się do dwóch kwestii. Po pierwsze, Trybunał bada, czy w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne. Po drugie, Trybunał rozważa,
czy sposób zredagowania wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i jest adekwatny do specyfiki
regulowanej materii. Jeżeli tego typu rekonstrukcja wytycznych okaże się niemożliwa, to przepis zawierający upoważnienie będzie
musiał zostać uznany za niekonstytucyjny (zob. wyroki TK z: 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1998, poz.
120 oraz z 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 28 i powołane tam orzecznictwo).
2.5. Ocena zgodności art. 63 ust. 9 ustawy z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
2.5.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, mając na względzie reguły wnikające z art. 92 ust. 1 Konstytucji, że art. 63 ust. 9 ustawy
spełnia wymóg podmiotowy i przedmiotowy. Upoważnienie określa, kto wydaje rozporządzenie (Rada Ministrów) oraz jakie sprawy
mają w nim być uregulowane (wskazanie, z mienia jakich państwowych jednostek organizacyjnych lub mienia komunalnego może być
wyłączona nieruchomość w celu jej przekazania jako nieruchomość zamienna lub na którą państwową jednostkę organizacyjną może
być nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania).
Możliwość przyznania nieruchomości zamiennej w postępowaniu regulacyjnym wynika bezpośrednio z ustawy (art. 63 ust. 1 pkt
2 ustawy). Rozporządzenie z 21 grudnia 1990 r. uszczegóławia ustawę. Trybunał Konstytucyjny w delegacji ustawowej z art. 63
ust. 9 ustawy nie odnalazł wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Również z całokształtu regulacji ustawy o stosunku
Państwa do Kościoła Katolickiego nie da się wywieść wskazówek, w jaki sposób uregulować treść rozporządzenia. Samo stwierdzenie,
że prawodawca określi mienie, które może podlegać postępowaniu regulacyjnemu, nie przesądza o tym, jakimi kryteriami ma się
kierować Rada Ministrów przy określaniu nieruchomości zamiennych w postępowaniu regulacyjnym. To powoduje, że jej swoboda
tworzenia rozporządzenia jest za duża.
2.5.2. Trybunał rozważył, czy zakres materii przekazanych do unormowania w drodze rozporządzenia spełnia wymogi wynikające z art.
92 ust. 1.
Konstytucja przewiduje unormowanie określonych spraw w drodze ustawy. Dotyczy to w szczególności prawnej regulacji wolności
i praw człowieka i obywatela, a także wielu zagadnień dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Wymóg unormowania określonych
spraw w drodze ustawy nie ma charakteru bezwzględnego i nie wyklucza rozporządzeń w tym zakresie. W myśl art. 92 ust. 1 rozporządzenia
są wydawane w celu wykonania ustawy. Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy nie może normować spraw o istotnych znaczeniu
z punktu widzenia normowanej dziedziny oraz założeń ustawy. Wszelkie sprawy istotne muszą zostać unormowane bezpośrednio w
ustawie.
2.5.3. Zaskarżony przepis przekazuje do określenia w drodze rozporządzenia, „z mienia których państwowych jednostek organizacyjnych
lub mienia komunalnego może być wyłączona nieruchomość w celu jej przekazania jako nieruchomość zamienna”. Rada Ministrów
ma zatem określić, które nieruchomości państwowe i komunalne mogą być przekazywane jako nieruchomości zamienne. Wymienione
sprawy mają istotne znaczenie zarówno z punktu widzenia statusu gmin jak i założeń ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.
Rada Ministrów uzyskała możliwość uregulowania kwestii istotnej, która powinna znajdować się w ustawie, a nie w rozporządzeniu
jako akcie wykonawczym do ustawy.
Z przedstawionych względów przepis upoważniający do wydania rozporządzenia nie spełnia wymogów konstytucyjnych. Art. 63 ust.
9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
2.5.4. W związku z tym, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia,
zrealizowany został cel postępowania przed Trybunałem, a zatem wyeliminowano wadliwy przepis z systemu prawnego. Zbędne jest
zatem wypowiadanie się Trybunału o pozostałych wzorcach kontroli przywołanych przez wnioskodawcę w odniesieniu do art. 63
ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.
3. Problem konstytucyjności art. 70a ust. 1 i 2 ustawy.
3.1.1. Ustawą o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego z 1991 r. wprowadzono możliwość nieodpłatnego przekazania
ściśle określonej wielkości gruntów znajdujących się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi osobom prawnym Kościoła Katolickiego,
które podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych po 8 maja 1945 r.
W świetle art. 70a ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po 8 maja 1945 r.
podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty
znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jeżeli grunty te znajdują
się w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych, przekazanie na własność może nastąpić wyłącznie za zgodą tych osób. Zgodnie
z art. 70a ust. 2 ustawy, wielkość przekazanej nieruchomości rolnej, wraz z gruntami rolnymi będącymi już własnością wnioskodawcy, nie
może przekraczać w odniesieniu do:
1) gospodarstw rolnych parafii – 15 ha,
2) gospodarstw rolnych diecezji – 50 ha,
3) gospodarstw rolnych seminariów duchownych, diecezjalnych i zakonnych – 50 ha,
4) gospodarstw rolnych domów zgromadzeń zakonnych – 5 ha, chyba że domy te prowadzą działalność, o której mowa w art. 20 i
art. 39; w tych wypadkach mogą być przekazane nieruchomości rolne o powierzchni do 50 ha.
Uzasadnieniem tej regulacji było ostateczne uporządkowanie stosunków własnościowych Kościoła Katolickiego na Ziemiach Zachodnich
i Północnych. Kościół, przenosząc działalność swoich osób prawnych z Kresów Wschodnich II Rzeczypospolitej na Ziemie Zachodnie
i Północne, został, w wyniku polityki ówczesnych władz państwowych, pozbawiony nieruchomości rolnych, w których władanie wszedł
od 1945 r.
Art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego miał zniwelować negatywne skutki działań władz komunistycznych
z lat 1946-1971 skierowane przeciw kościelnym osobom prawnych działającym na Ziemiach Zachodnich i Północnych.
Należy podkreślić, że zastosowanie art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie podlega postępowaniu regulacyjnemu.
Przyznawanie nieruchomości w trybie tego przepisu nie toczy się przed Komisją Majątkową, a składanie wniosków nie zostało
ograniczone czasowo. Do dziś kościelne osoby prawne mogą skorzystać z tej procedury.
3.1.2. Zdaniem wnioskodawcy, art. 70a ust. 1 i 2 ustawy stwarza dla Kościoła Katolickiego najlepsze możliwości powiększania areału gospodarstw rolnych. Prawo do
składania wniosków o przyznanie nieruchomości rolnych nie jest ograniczone terminem. W wypadku Kościoła Katolickiego zakres
osób prawnych mogących występować z wnioskami jest najszerszy. W wypadku innych kościołów wnioski o przyznanie nieruchomości
rolnych mogą dotyczyć tylko parafii.
Wnioskodawca podniósł, że w odniesieniu do Kościoła Katolickiego przyjęto najwyższe normy obszarowe, co do których może być
uzupełnione lub utworzone gospodarstwo rolne. W wypadku innych kościołów normy te są niższe. Kościół Katolicki jest uprzywilejowany
w stosunku do pozostałych wspólnot religijnych.
W ocenie wnioskodawcy, decyzja o stworzeniu korzystnych regulacji prawnych dla Kościoła Katolickiego jest niezgodna z zasadą
bezstronności władz w sprawach religijnych, światopoglądowych i filozoficznych (art. 25 ust. 1 i 2 Konstytucji). Możliwość
przekazania z majątku państwowego nieruchomości rolnych na rzecz Kościoła Katolickiego stanowi wyraz bezpośredniego wsparcia
przez państwo realizacji jego misji przez propagowanie doktryny katolickiej.
3.2. Wolność religijna w wymiarze instytucjonalnym.
Art. 25 Konstytucji wskazuje na wolność religijną w wymiarze instytucjonalnym. Formułuje on w szczególności:
zasadę równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych;
zasadę bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych światopoglądowych i filozoficznych;
zasadę swobody wyrażania przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych w życiu publicznym;
zasadę poszanowania autonomii i wzajemnej niezależności państwa oraz kościołów i związków wyznaniowych;
zasadę współdziałania państwa oraz kościołów i związków wyznaniowych dla dobra człowieka i dobra wspólnego;
zasadę regulacji stosunków miedzy państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi w drodze dwustronnej.
Do istotnych elementów konstytucyjnego statusu kościołów i związków wyznaniowych należy zasada stanowienia regulacji prawnych
dotyczących kościołów i związków wyznaniowych w drodze dwustronnej. Stosunki między Rzecząpospolitą Polską a Kościołem Katolickim
określa umowa międzynarodowa ze Stolicą Apostolską oraz ustawy. Stosunki między Państwem a innymi kościołami i związkami wyznaniowymi
określają ustawy uchwalane na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacjom instytucjonalnej pozycji kościołów i związków wyznaniowych, zamieszczonym
w art. 25 Konstytucji, ustrojodawca nadał postać zasady ustrojowej. Wobec tego interpretacja innych przepisów konstytucyjnych
powinna być prowadzona w sposób zapewniający im maksymalną możliwość realizacji.
Art. 25 Konstytucji w sposób całościowy normuje sprawy związane z równouprawnieniem kościołów. Wobec tego nie jest konieczne
odwoływanie się w tym zakresie do art. 32 Konstytucji.
Wnioskodawca przywołał jako wzorzec kontroli art. 25 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zgodnie z tymi przepisami: „Kościoły i inne związki
wyznaniowe są równouprawnione” (art. 25 ust. 1 Konstytucji) oraz „Władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność
w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym”
(art. 25 ust. 2 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wskazane wzorce należy interpretować z uwzględnieniem art. 25 ust. 3 i 4 Konstytucji.
3.3. Zasada równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych.
Art. 25 ust. 1 Konstytucji ustanawia zasadę równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych. Wpisanie zasady równouprawnienia
kościołów i związków wyznaniowych do rozdziału I Konstytucji świadczy o szczególnym statusie tych podmiotów.
Aksjologiczną podstawą równouprawnienia instytucjonalnego kościołów i związków wyznaniowych jest godność wyznawców wszystkich
religii w społeczeństwie pluralistycznym. Z zasady godności człowieka wynika wymóg ochrony konstytucyjnej praw wyznawców poszczególnych
religii.
Konsekwencją wolności religijnej jest równouprawnienie instytucjonalne kościołów i związków wyznaniowych. Zasada równouprawnienia
kościołów i innych związków wyznaniowych, w płaszczyźnie ustrojowej, wyklucza możliwość ustanowienia religii państwowej i
nadania państwu charakteru wyznaniowego. Treścią zasady równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych na gruncie Konstytucji
jest założenie, że wszystkie kościoły i związki wyznaniowe mające wspólną cechę istotną powinny być traktowane równo. Zasada
ta zakłada zarazem odmienne traktowanie kościołów i związków wyznaniowych, które nie mają wspólnej cechy istotnej z punktu
widzenia danej regulacji (por. wyrok z 2 kwietnia 2003 r., sygn. K 13/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 28). Z takiego ujęcia wynika
zakaz dyskryminacji i uprzywilejowania kościołów w sprawie, w której wszystkie mają określone przez prawo wymogi. Ale nie
oznacza to, że nie są dopuszczalne konstytucyjnie pewne zróżnicowania statusu poszczególnych wyznań. Zróżnicowanie kościołów
i związków wyznaniowych wynika z art. 25 ust. 4 stanowiącego, że stosunki między Rzecząpospolitą a Kościołem Katolickim określają
nie tylko ustawy, ale także umowa międzynarodowa ze Stolicą Apostolską. W tym kontekście Trybunał pragnie podkreślić, że zasady
równouprawnienia instytucjonalnego nie można pojmować jako zasady tworzącej ekspektatywę uzyskania równości faktycznej.
3.4. Zasada bezstronności światopoglądowej państwa.
3.4.1. Wnioskodawca wskazał jako wzorzec kontroli także art. 25 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten, wraz z art. 25 ust. 1 i 3 Konstytucji,
wyznacza system rozdzielności państwa oraz kościołów i związków wyznaniowych.
Zgodnie z ust. 2 art. 25 Konstytucji, na władzach publicznych spoczywa obowiązek zapewnienia każdemu swobody przekonań i swobody
ich wyrażania w życiu publicznym, a także związanej z tym swobody podejmowania odpowiednich decyzji. Bezstronność władz publicznych
oraz respektowanie równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych przez władze publiczne wiąże się więc ściśle z respektowaniem
wolności przekonań religijnych i światopoglądowych oraz wolności ich wyrażania w życiu publicznym.
Interpretacja treści normatywnych art. 25 ust. 1 i 2 Konstytucji powinna być więc dokonywana w ścisłym związku z art. 53 Konstytucji,
który wskazuje wolność religijną w wymiarze indywidualnym.
Zasada bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych nie wyklucza pozytywnego
zaangażowania się państwa na rzecz urzeczywistniania wolności sumienia i religii oraz umożliwienia obywatelom zaspokajania
ich potrzeb w sferze religijnej.
Podejmując takie działania, władze publiczne powinny przestrzegać zasad obiektywizmu i jednakowego traktowania wspólnot religijnych.
Pojęcie bezstronności jest uznawane z reguły w piśmiennictwie za bardziej przychylne dla religii i dopuszczające szerszy zakres
działalności władz publicznych.
3.4.2 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustalając znaczenie zasady bezstronności władz publicznych, należy zwrócić uwagę
na to, że „bezstronność” oznacza „brak uprzedzeń; obiektywizm” (Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1995, t. 1, s. 142). Bezstronność wyklucza uprzedzenia i zakłada zachowanie jednakowego dystansu
wobec określonych podmiotów. Nie wyklucza jednak podejmowania pozytywnych działań na ich rzecz. Bezstronność państwa nie może
być utożsamiana z jego bierną postawą. Dopuszcza ona pozytywne zaangażowanie na rzecz zapewnienia możliwie najszerszej wolności
sumienia i religii wszystkim osobom w warunkach demokratycznego i pluralistycznego społeczeństwa.
Zasada bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych pozostaje w związku
z zasadą dobra wspólnego z art. 1 Konstytucji. W pluralistycznym społeczeństwie państwo jest wspólnotą polityczną wszystkich
swoich obywateli, a zarazem dobrem wszystkich obywateli (bez względu na wyznawane przez nich przekonania w sprawach religijnych,
światopoglądowych i filozoficznych). Z tego względu państwo, jako dobro wspólne wszystkich obywateli, nie zajmuje stanowiska
w wymienionych sprawach przekonań, ale zapewnia obywatelom oraz wyznawanym przez nich przekonaniom równe traktowanie. Bezstronność
władz publicznych jest środkiem zapewniającym harmonijne stosunki między ludźmi o różnych przekonaniach oraz między grupami
społecznymi wyznającymi odmienne przekonania (religijne, światopoglądowe i filozoficzne). Zasada bezstronności władz publicznych
w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych wyznacza granice działania władzy.
3.5. Ocena zgodności art. 70a ust. 1 i 2 ustawy z art. 25 ust. 1 i 2 Konstytucji.
3.5.1. Trybunał Konstytucyjny podkreślał już, czego nie zauważył wnioskodawca, że kwestionowany art. 70a ust. 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego został wprowadzony ustawą zmieniającą z 11 października 1991
r. Przepis ten nie znajdował się w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego od momentu jej uchwalenia. W założeniu
regulacja ta miała na celu rekompensatę szkód wynikających ze zmiany granic państwa polskiego. Znaczna część nieruchomości
kościelnych osób prawnych po II wojnie światowej pozostała poza granicą Polski.
Przekazanie nieruchomości następuje w trybie administracyjnym na podstawie decyzji właściwego miejscowo wojewody, wydanej
za zgodą Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych.
Toczy się ono zatem poza postępowaniem regulacyjnym przed Komisją Majątkową.
3.5.2. W art. 70a ust. 2 ustawy prawodawca ustanowił limity obszarowe. Norma obszarowa uzależniona jest od dwóch kryteriów: 1) od rodzaju kościelnej
osoby prawnej oraz 2) od rodzaju działalności, jaką kościelna osoba prawna prowadzi. Dodatkowe ograniczenie polega na tym,
że powierzchnia przekazanej nieruchomości i nieruchomości, które są już własnością kościelnej osoby prawnej, nie może łącznie
przekroczyć określonej wielkości. Norma obszarowa zwiększa się, gdy dom zakonny prowadzi działalność polegającą na zakładaniu
i prowadzeniu szkoły lub innej placówki oświatowo-wychowawczej lub placówki opiekuńczo-wychowawczej. Norma ta jest ponadto
większa, jeśli dom zakonny prowadzi działalność charytatywno-opiekuńczą.
Wielkość przekazanej nieruchomości rolnej, wraz z gruntami rolnymi będącymi już własnością wnioskodawcy, nie może przekraczać
w odniesieniu do gospodarstw rolnych parafii – 15 ha; gospodarstw rolnych diecezji – 50 ha; gospodarstw rolnych seminariów
duchownych, diecezjalnych i zakonnych – 50 ha; gospodarstw rolnych domów zgromadzeń zakonnych – 5 ha, chyba że domy te prowadzą
działalność, o której mowa w art. 20 i art. 39; w tych wypadkach mogą być przekazane nieruchomości rolne o powierzchni do
50 ha.
Trybunał Konstytucyjny, mając na uwadze zarzut wnioskodawcy oraz treść wskazanych wzorców kontroli, stwierdził, że argumenty
dotyczące niekonstytucyjności art. 70a ust. 1 i 2 ustawy są nietrafne. Przemawiają za tym następujące okoliczności:
3.5.2.1. Zasada równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych nie zakłada identycznego traktowania wszystkich związków
wyznaniowych. Stanowi ona gwarancję, że organy władzy publicznej stworzą ramy prawne, które umożliwią realizację równouprawnienia,
w zależności od właściwości i cech poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych.
Trybunał jest świadomy tego, że zróżnicowania prawne mogą wynikać z różnic faktycznych pomiędzy kościołami i związkami wyznaniowymi.
Zasada równouprawnienia nie tworzy ekspektatywy uzyskania równości faktycznej. W ocenie Trybunału tam, gdzie istnieją różnice
między kościołami i związkami wyznaniowymi, podmioty te należy potraktować w sposób odmienny.
Między kościołami i związkami wyznaniowymi mogą zachodzić różnice wynikające ze zróżnicowania faktycznej liczby wyznawców
i stopnia ugruntowania poszczególnych wspólnot w dziejach państwa.
3.5.2.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zarzut nadmiernego uprzywilejowania Kościoła Katolickiego względem innych kościołów
i związków wyznaniowych w zakresie dopuszczalności i przesłanek przywrócenia własności nieruchomości na Ziemiach Zachodnich
i Północnych był przedmiotem rozważań w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2003 r. (sygn. K 13/02, OTK ZU nr 4/A/2003,
poz. 28). Trybunał dokonał wówczas oceny zgodności z zasadą równości przepisów ustawy o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego
Kościoła Prawosławnego. Regulowała ona kwestię przywrócenia temu podmiotowi własności nieruchomości na Ziemiach Zachodnich
i Północnych. Trybunał uznał wówczas, że dana regulacja prawna zapewnia równą ochronę praw majątkowych wszystkich kościołów
i związków wyznaniowych.
3.5.2.3. Żadna z ustaw regulujących sprawy majątkowe kościołów i związków wyznaniowych nie przewiduje możliwości przywrócenia
kościołom własności upaństwowionych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Prawo dopuszcza natomiast
uzyskanie praw właścicielskich na tych terenach w formie przekazania własności nieruchomości lub ich części, gdy przekazanie
to ma służyć określonym celom (sprawowanie kultu religijnego, prowadzenie działalności oświatowo-wychowawczej, charytatywno-opiekuńczej,
utworzenie lub powiększenie gospodarstwa rolnego kościelnej osoby prawnej).
3.5.2.4. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że regulacje w tym zakresie są zawarte w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 13 maja
1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 73, poz. 323, ze zm.);
art. 26b ust. 1 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. Nr 73, poz. 324, ze zm.); art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych
żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, ze zm.); art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o
stosunku Państwa do Kościoła Polskokatolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 97, poz. 482, ze zm.); art. 48 ust.
5 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 66, poz.
287, ze zm.); art. 36 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do Kościoła Zielonoświątkowego w Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 254, ze zm.); art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła
Adwentystów Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 97, poz. 481, ze zm.); art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 1995
r. o stosunku Państwa do Kościoła Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 97, poz. 480, ze zm.); art.
37 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Metodystycznego w Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz. U. Nr 97, poz. 479, ze zm.).
Trybunał zaznaczył, że rozwiązania ustaw o stosunkach między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi nie regulują
w sposób jednolity dla wszystkich kościołów i związków wyznaniowych materii uzyskiwania własności na Ziemiach Zachodnich i
Północnych. Stan taki nie jest jednak równoznaczny z naruszeniem zasady równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie odpowiada prawdzie stwierdzenie wnioskodawcy, że Kościół Katolicki jest jedynym
podmiotem, który uzyskał możliwość nabycia własności na Ziemiach Zachodnich i Północnych.
3.5.3. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że ustawy regulujące status poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych uchwalane
były na podstawie porozumień zawieranych przez reprezentantów Rady Ministrów z przedstawicielami tych podmiotów. Wyrażają
one kompromis między roszczeniami kościołów i związków wyznaniowych a możliwościami naprawienia przez państwo wyrządzonych
szkód. Ustawodawca, tworząc ustawy wyznaniowe, uwzględniał uwarunkowania historyczne, liczebność, strukturę i zakres działalności
poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. Sam argument wnioskodawcy, że prawo korzystniej traktuje Kościół Katolicki,
nie jest wystarczający dla obalenia domniemania konstytucyjności art. 70a ust. 1 i 2 ustawy.
Należy wskazać, że niektórym innym kościołom i związkom wyznaniowym prawodawca zapewnił także możliwość uzyskiwania nieruchomości
rolnych Skarbu Państwa. Przyznaje to wnioskodawca. Odmienności w procedurach i kryteriach przyznawania tych nieruchomości
wynikają ze specyfiki danego kościoła lub innego związku wyznaniowego. Zróżnicowanie takie mieści się w zakresie art. 25 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70a ust. 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest zgodny z zasadą równouprawnienia kościołów i związków
wyznaniowych.
3.5.4. W ocenie wnioskodawcy zaskarżony przepis narusza zasadę bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych,
światopoglądowych i filozoficznych. Trybunał Konstytucyjny ustalając znaczenie tej zasady przypomniał m.in., że „komentatorzy
przepisów konstytucyjnych przyjmują, że zasada bezstronności wyrażona w art. 25 ust. 2 Konstytucji nakazuje władzom publicznym
jednakowe traktowanie wszystkich przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych (…) Treścią zasady bezstronności
rozpatrywanej w perspektywie instytucjonalnej jest przede wszystkim zakaz ingerencji władz publicznych w sferę religijną i
światopoglądową (...), a więc także w działalność kościołów i związków wyznaniowych. W sferze zaś stosunków publicznych, gdzie
państwowa regulacja i ingerencja jest do pewnego stopnia nieunikniona, bezstronność oznacza jednakową miarę traktowania wszystkich
wspólnot religijnych; władze publiczne nie mogą okazywać swoich sympatii czy dezaprobaty dla poszczególnych wyznań i reprezentujących
je wspólnot (…).
W świetle litery Konstytucji oraz ustaleń nauki prawa zasada bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych,
światopoglądowych i filozoficznych nie wyklucza pozytywnego zaangażowania się państwa na rzecz urzeczywistniania wolności
sumienia i religii oraz umożliwienia obywatelom zaspokajania ich potrzeb w sferze religijnej” (wyrok z 14 grudnia 2009 r.,
sygn. K 55/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 167).
Wyjaśniając znaczenie konstytucyjnej zasady bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych,
Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zasada ta pociąga za sobą określone konsekwencje zarówno w zakresie bezpośredniego
zajmowania przez władze publiczne stanowiska w sporach religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, jak i podejmowania
działań kształtujących materialne warunki działalności wspólnot religijnych i światopoglądowych. W tym ostatnim zakresie pokrywa
się w znacznym stopniu z zasadą równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych. Zasada bezstronności wyklucza bowiem stanowienie
regulacji, które istotnie różnicują sytuację prawną wspólnot religijnych w zakresie materialnych podstaw ich działalności.
W sytuacji, w której zaskarżony przepis dotyczący materialnych warunków działalności wspólnot religijnych nie narusza zasady
ich równouprawnienia, nie ma podstaw do stwierdzenia, że wykracza on poza zakres swobody regulacyjnej wyznaczonej przez rozważaną
zasadę bezstronności.
Dlatego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70a ust. 1 i 2 ustawy nie jest niezgodny z art. 25 ust. 2 Konstytucji.
3.5.5. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70a ust. 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest zgodny z art. 25 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny
z art. 25 ust. 2 Konstytucji.
4.1. Trybunał Konstytucyjny uznał przepis upoważniający do wydania rozporządzenia za niekonstytucyjny. Mimo że wyrok Trybunału
Konstytucyjnego o niezgodności art. 63 ust. 9 ustawy nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją wydanego
na podstawie tego przepisu rozporządzenia z 21 grudnia 1990 r., to zgodnie z ogólnosystemowymi regułami kolizyjnymi, rozporządzenie
również traci moc obowiązującą. Derogacja delegacji ustawowej sprawia, że traci moc również akt wykonawczy wydany na podstawie
tego przepisu (por. wyroki z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142 oraz z 31 marca 2009 r., sygn.
K 28/08 i powołane tam orzecznictwo).
4.2. Trybunał podkreśla, że uchylenie art. 63 ust. 9 ustawy nie powoduje zrealizowania się przesłanki wznawiania postępowań,
o której mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, w odniesieniu do rozstrzygnięć zapadłych na podstawie rozporządzenia w sprawie
wyłączenia nieruchomości zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób prawnych.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału był przepis ustawy upoważniający do wydania rozporządzenia.
Przepis ten nie stanowił podstawy dla żadnych rozstrzygnięć indywidualnych. Podstawę taką stanowiły przepisy ustawowe przewidujące
możliwość przyznawania nieruchomości zastępczych w postępowaniu regulacyjnym, natomiast przepisy rozporządzenia miały tu zastosowanie
dla ograniczenia zakresu luzów decyzyjnych przy przyznawaniu tych nieruchomości z majątku gminnego przez Komisję Majątkową.
Przepisy te działały zatem na korzyść gmin.
Zgodnie z ogólną zasadą, postępowanie może być wznawiane tylko wtedy, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu
normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie
w innych sprawach (por. wyrok z 11 lutego 2010 r., sygn. K 15/09 oraz wyrok z 9 marca 2011 r., sygn. P 15/10, OTK ZU nr 2/A/2011,
poz. 9).
Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.