1. Wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją działalności partii politycznej Samoobrona Rzeczpospolitej Polskiej z 6 lutego
2008 r. i wszczęcie postępowania w sprawie o sygn. Pp 1/08
1.1. Marszałek Sejmu VI kadencji 6 lutego 2008 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie, że działalność partii politycznej Samoobrona
Rzeczpospolitej Polskiej (dalej: Samoobrona RP) jest niezgodna z art. 11 ust. 1 Konstytucji, stanowiącym, że „partie polityczne
zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich”, oraz z art. 104 ust. 1 Konstytucji, stanowiącym: „Posłowie
są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców”. Dodatkowo Marszałek Sejmu wniósł też o zaliczenie dokumentów
zgromadzonych przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. Pp 1/07 w poczet postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu wniosku Marszałek Sejmu stwierdził, że przed wyborami parlamentarnymi w 2005 r. władze partii Samoobrona RP
podjęły decyzję o uzależnieniu biernego prawa wyborczego z ramienia Samoobrony RP od uprzedniego podpisania stosownej umowy
oraz weksla in blanco wraz z deklaracją wekslową. Stronami umowy byli partia polityczna Samoobrona RP reprezentowana przez Przewodniczącego Rady
Krajowej Andrzeja L. oraz kandydat w wyborach do Sejmu, Senatu lub Parlamentu Europejskiego, który wyrażał zgodę na kandydowanie
w wyborach parlamentarnych z rekomendacji partii Samoobrona RP na warunkach określonych w umowie. Zobowiązywał się on między
innymi do zachowania lojalności wobec partii Samoobrona RP, członkostwa wyłącznie w klubie Parlamentarnym Samoobrona RP. Jednocześnie,
w zamian za zgodę na wykorzystywanie symbolu Związku Zawodowego Rolnictwa Samoobrona w kampanii wyborczej, każdy z kandydatów
zobowiązywał się do zapłacenia na rzecz Związku kwoty 552000 zł. Zabezpieczeniem wierzytelności był weksel in blanco opatrzony klauzulą „bez protestu”. Umowa zakładała umorzenie 80% wymienionej kwoty w dniu zakończenia kadencji Sejmu, jeżeli
kandydat nie utracił do tego czasu członkostwa w Klubie Parlamentarnym Samoobrona RP lub w partii Samoobrona RP. Opuszczenie
przez posłów klubu lub partii w trakcie kadencji Sejmu (Senatu, Parlamentu Europejskiego) miało skutkować uruchomieniem procedury
zmierzającej do wyegzekwowania należności wekslowych, niezależnie od tego, czy ustanie członkostwa nastąpiło dobrowolnie,
czy na skutek decyzji władz Klubu Parlamentarnego lub organów statutowych partii Samoobrona RP.
Marszałek Sejmu jako wnioskodawca w rozpatrywanej sprawie podniósł, że Marszałek Sejmu V kadencji skierował 5 stycznia 2007
r. do Trybunału wniosek o stwierdzenie, że przedstawiona w tym wniosku działalność partii politycznej Samoobrona RP jest niezgodna
z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 17 grudnia 2007 r. umorzył postępowanie (sygn. Pp 1/07, OTK ZU nr 11/A/2007,
poz. 165) ze względu na upływ kadencji Sejmu i związaną z tym utratę legitymacji czynnej przez wnioskodawcę.
Przedstawiając motywy złożenia wniosku w sprawie działalności partii Samoobrona RP, Marszałek Sejmu VI kadencji stwierdził,
że organ, który reprezentuje, powinien podejmować wszelkie działania służące respektowaniu konstytucyjnych praw Sejmu i tworzących
go posłów. Umorzenie przez Trybunał Konstytucyjny postępowania wszczętego w V kadencji Sejmu pozostawia bez odpowiedzi pytanie
o granice dopuszczalnych działań podejmowanych przez partie polityczne w celu dyscyplinowania posłów, którzy uzyskali mandaty
z rekomendowanych przez nie list wyborczych.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że partia polityczna jest jedną z form,
w których urzeczywistnia się wolność zrzeszania się i które służą realizowaniu aspiracji obywateli do zorganizowanego współdziałania
w sprawowaniu władzy. Partie, działając w ramach państwa prawnego, zobowiązane są zarazem do przestrzegania prawa, które wyznacza
granice dopuszczalnego i chronionego konstytucyjnie pluralizmu politycznego. Zasada dobrowolności zrzeszania się w partiach
politycznych stanowi konsekwencję zarówno powszechnej wolności koalicji (art. 58 ust. 1 Konstytucji), jak i wolności tworzenia
i działania partii politycznych (art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji). Dobrowolność to zachowanie wynikające z własnej
woli, nieprzymuszone, pozbawione jakiegokolwiek przymusu. Zdaniem Marszałka Sejmu, konstytucyjna gwarancja zasady dobrowolności
zrzeszania się w partie polityczne odnosi się również do swobody tworzenia zrzeszeń parlamentarnych. Dobrowolność, jako zasadę
zrzeszania się w partiach politycznych, można rozpatrywać w wymiarze indywidualnym i generalnym. W wymiarze indywidualnym
zakłada ona wolność wstępowania do partii, działania w niej i nieskrępowanego wystąpienia. Obejmuje ona również brak jakiegokolwiek
przymusu kandydowania do organów partii, zasiadania w nich oraz rezygnacji z uczestnictwa. W wymiarze generalnym dobrowolność
przejawia się w wolności obywateli tworzenia partii oraz wolności członków partii politycznej zakończenia działalności tej
partii.
Działania partii politycznej ograniczające swobodę decyzji posłów w sprawie przynależności do określonych zrzeszeń parlamentarnych
naruszają, zdaniem Marszałka Sejmu, zasadę dobrowolności członkostwa wynikającą z art. 11 ust. 1 Konstytucji. Wolność wystąpienia
z klubu parlamentarnego partii nie może być ograniczana przez jakiekolwiek czynności prawne, w tym także abstrakcyjne zobowiązania
finansowe, jakimi są weksle. Groźba „skierowania weksla do egzekucji komorniczej” w razie wystąpienia z klubu stanowi przykład
wywierania silnej presji ekonomicznej na potencjalnych secesjonistów, utrudniając im znacząco możliwość nieskrępowanego wyboru
zrzeszania się na forum parlamentu. Może także służyć jako argument wymuszający na parlamentarzystach określone zachowanie,
zgodne z życzeniami władz partii. Osoby, które nie podporządkują się tak pojętej dyscyplinie, mogą być narażone na usunięcie
z klubu parlamentarnego, a co za tym idzie – na konieczność zapłaty kwoty określonej w wekslu. Umowy zawierane przez partię
polityczną Samoobrona RP z kandydatami na posłów zawierały postanowienia, które ingerowały w swobodę decyzji o członkostwie
w partii i w jej klubie parlamentarnym. Naruszały tym samym zasadę dobrowolności członkostwa w partiach politycznych, co jest
niezgodne z art. 11 ust. 1 Konstytucji.
Marszałek Sejmu, uzasadniając zarzut naruszenia przez działalność partii politycznej Samoobrona RP art. 104 ust. 1 Konstytucji,
stwierdził, że niezgodność ta związana jest bezpośrednio z koncepcją wolnego mandatu przedstawicielskiego. Istotą tej koncepcji
jest to, że przedstawiciele wybierani przez naród pełniący w państwie władzę zwierzchnią są reprezentantami całego zbiorowego
podmiotu suwerenności, a nie tylko tych, którzy na nich głosowali. Art. 104 ust. 1 Konstytucji zawiera także wyraźny zakaz
wprowadzania elementów mandatu imperatywnego. W rezultacie status posła ukształtowany na gruncie Konstytucji akcentuje nie
tylko uniwersalny charakter przyznanego mu mandatu, ale jednocześnie ma gwarantować możliwość jego sprawowania w sposób całkowicie
niezależny zarówno od strony wyborców jak ich organizacji. Marszałek Sejmu w uzasadnieniu wskazał, że instytucja mandatu przedstawicielskiego
była wielokrotnie analizowana w literaturze. Zasada niezależności sprawowania mandatu oznacza niedopuszczalność ustanawiania
jakichkolwiek prawnych form podporządkowania działań posła innym podmiotom. Wyborcom lub ich organizacjom nie mogą zatem przysługiwać
żadne wiążące prawnie instrumenty, pozwalające narzucić posłowi sposób realizacji jego praw bądź obowiązków związanych ze
sprawowaniem mandatu. Pod adresem posła nie można kierować jakichkolwiek zaleceń prawnie determinujących jego działania jako
przedstawiciela narodu. Sprzeczna z istotą mandatu wolnego jest np. praktyka dymisji in blanco, polegająca na uzależnieniu wystawienia kandydata na liście wyborczej od zdeponowania przez niego w kierownictwie partii
niedatowanego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. Wykluczone są także jakiekolwiek formy prawnego uzależniania posła względem
partii, przejawiające się np. w zaciąganiu przez niego zobowiązań do zwrotu kosztów kampanii wyborczej w razie wystąpienia
z klubu parlamentarnego. Niedopuszczalne jest ustanowienie prawnego nakazu przynależności klubowej, zakazu występowania z
klubu oraz tworzenia przez posłów nowych klubów parlamentarnych. Koncepcja mandatu wolnego gwarantować ma posłom możliwość
całkowicie swobodnego podejmowania decyzji co do ich członkostwa w klubach parlamentarnych. Wszelkie próby instytucjonalnego
bądź prawnie wiążącego zapewnienia „wierności” posłów klubom parlamentarnym należy traktować jako przejawy mandatu imperatywnego,
a przez to jako działania sprzeczne z art. 104 ust. 1 Konstytucji. Podobna koncepcja mandatu przedstawicielskiego zawarta
jest w doktrynie niemieckiej.
Zdaniem Marszałka Sejmu, umowy zawierane przez partię polityczną Samoobrona RP z kandydatami na posłów mają postanowienia
determinujące prawnie sposób sprawowania mandatu. Do umownych zobowiązań kandydata należało zachowanie lojalności wobec partii
Samoobrona RP, wyrażające się między innymi w członkostwie w Klubie Parlamentarnym Samoobrona RP i reprezentowaniu stanowiska
klubu w pracach parlamentarnych i pozaparlamentarnych. W ten sposób nastąpiła ingerencja w możliwości korzystania przez posłów
wybranych z rekomendacji partii Samoobrona RP w jedno z uprawnień przysługujących parlamentarzystom, jakim jest prawo do zrzeszania
się we frakcje parlamentarne, a to jest sprzeczne z art. 104 ust. 1 Konstytucji. Wykonywanie umownych zobowiązań przez posłów
wybranych z rekomendacji partii politycznej Samoobrona RP zagwarantowane zostało dodatkowo silną presją ekonomiczną, polegającą
na groźbie ewentualnego wyegzekwowania należności wekslowych przysługujących Związkowi Zawodowemu Rolnictwa Samoobrona. Zdaniem
Marszałka Sejmu, ewentualny brak gwarancji wykonania umowy między kandydatem a partią polityczną Samoobrona RP w postaci dodatkowego
zobowiązania wekslowego na rzecz Związku Zawodowego Rolnictwa Samoobrona nie eliminowałby, w świetle wcześniejszych ustaleń,
naruszenia art. 104 ust. 1 Konstytucji.
W opinii Marszałka Sejmu, zarzutem niezgodnego z Konstytucją działania polegającego na naruszeniu zasady mandatu wolnego obarczyć
należy partię polityczną Samoobrona RP. Uzależnienie możliwości kandydowania z rekomendacji partii Samoobrona RP od uprzedniego
podpisania stosownej umowy dokonała bowiem partia polityczna Samoobrona RP.
Marszałek Sejmu we wniosku odniósł się także do ustaleń faktycznych Trybunału w sprawie o sygn. Pp 1/07. W przekonaniu wnioskodawcy,
materiał dowodowy zebrany przez Trybunał Konstytucyjny w tym postępowaniu w dostatecznym stopniu uzasadnia zarzut niezgodności
działalności partii Samoobrona RP z Konstytucją. Mając na uwadze tożsamość okoliczności faktycznych stanowiących podstawę
inicjatywy Marszałka Sejmu V kadencji oraz złożonego aktualnie wniosku, Marszałek Sejmu wniósł o zaliczenie dokumentów zgromadzonych
przez Trybunał w sprawie o sygn. Pp 1/07 (por. niżej, pkt 3 tej części uzasadnienia) w poczet postępowania dowodowego.
2. Prezes Trybunału Konstytucyjnego w piśmie z 22 lutego 2008 r. poinformował Przewodniczącego partii politycznej Samoobrona
RP o wniosku Marszałka Sejmu z 6 lutego 2008 r. o zbadanie zgodności działalności partii Samoobrona RP z Konstytucją i zakreślił
60-dniowy termin na nadesłanie wyjaśnień. W odpowiedzi Przewodniczący partii politycznej Samoobrona RP, w piśmie z 25 kwietnia
2008 r., wyjaśnił, że „faktycznym uczestnikiem postępowania z wniosku Marszałka Sejmu RP winien być Związek Zawodowy Rolnictwa
Samoobrona RP”. Ponadto Przewodniczący partii politycznej Samoobrona RP zauważył, że włączone do akt dochodzenia w sprawie
o sygn. akt AP II Ko 43/07 uwierzytelnione podpisy dokumentów zgromadzonych w toku śledztwa Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu
w sprawie o sygn. akt AP II Ds. 19/06, w szczególności uwierzytelnione podpisy umów, nie były podpisane ani przez przedstawiciela
partii politycznej Samoobrona RP, ani przez przedstawiciela Związku Zawodowego Rolnictwa Samoobrona. Powyższe w połączeniu
z ustaleniem, że do egzekucji nie zostały skierowane żadne weksle, oraz z faktem braku jakiejkolwiek szkody majątkowej po
stronie wystawców weksli winno czynić wniosek Marszałka Sejmu RP bezprzedmiotowym.
3. Znaczenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. Pp 1/07
3.1. Tok postępowania w sprawie o sygn. Pp 1/07
3.1.1. Marszałek Sejmu V kadencji 5 stycznia 2007 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie, że działalność partii politycznej
Samoobrona RP jest niezgodna z: art. 11 ust. 1 Konstytucji, stanowiącym, że „Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności
i równości obywateli polskich (...)”, art. 11 ust. 2 Konstytucji, stanowiącym, że „Finansowanie partii politycznych jest jawne”,
i art. 104 ust. 1 Konstytucji, stanowiącym, że „Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców”.
Marszałek wskazał, że przed wyborami parlamentarnymi w 2006 r. władze partii politycznej Samoobrona RP podjęły decyzję o uzależnieniu
startu w wyborach z listy Samoobrony od uprzedniego podpisania weksla in blanco wraz z deklaracją wekslową. Zgodnie z zawartą umową, opuszczenie przez posłów partii Samoobrona RP w toku trwania kadencji
Sejmu powoduje unieruchomienie procedury zmierzającej do wyegzekwowania należności wekslowych w wysokości 552000 zł. Lider
partii, Andrzej L., zapowiedział publicznie egzekwowanie ww. zobowiązań od wszystkich posłów, którzy opuszczą Samoobronę.
Podobne stanowisko zajął Janusz M. – wiceszef Klubu Parlamentarnego Samoobrona RP (dalej: klub albo KP Samoobrona). W ocenie
wnioskodawcy, przedmiotowa działalność partii Samoobrona RP naruszała art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 104 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto, w piśmie z 26 stycznia 2007 r., Marszałek Sejmu, na podstawie art. 58 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniósł o zlecenie Prokuratorowi Generalnemu, w celu
zebrania i utrwalenia dowodów, przeprowadzenia dochodzenia w zakresie:
1) ustalenia, czy przed wyborami parlamentarnymi w 2006 r. władze partii politycznej Samoobrona RP podjęły formalną lub nieformalną
decyzję o uzależnieniu kandydowania z ramienia partii do Sejmu lub Senatu od uprzedniego podpisania weksla in blanco wraz z deklaracją wekslową,
2) ustalenia miejsca (lub miejsc) przechowywania weksli wraz z deklaracjami wekslowymi,
3) dostarczenia kopii deklaracji wekslowej podpisywanej przez kandydatów na posłów i senatorów z ramienia Samoobrony RP,
4) ustalenia, czy wobec posłów, którzy opuścili (zarówno z własnej woli, jak również wskutek wykluczenia) klub parlamentarny
Samoobrona RP, były stosowane groźby realizacji weksli,
5) ustalenia, czy wobec posłów lub senatorów, którzy rozważali opuszczenie klubu parlamentarnego Samoobrona RP, były stosowane
groźby realizacji weksli,
6) ustalenia, czy jakikolwiek z weksli podpisywanych przez kandydatów został poddany egzekucji.
3.1.2. W pismach z 7 i 16 marca 2007 r., w imieniu partii Samoobrona RP, wyjaśnienia w sprawie przedstawił jej przewodniczący
Andrzej L., zaprzeczając, że działalność Samoobrona RP jest niezgodna ze wskazanymi we wniosku postanowieniami Konstytucji.
Jego zdaniem, treść art. 11 ust. 1 Konstytucji nie obejmuje zrzeszania się posłów w klubach lub kołach parlamentarnych. Dobrowolność
tworzenia w Sejmie klubów poselskich lub kół poselskich wynika z art. 8 ust. 2 Regulaminu Sejmu (odpowiednio art. 21 ust.
1 Regulaminu Senatu). Przewodniczący partii podniósł także, że Samoobrona RP nie wywierała jakiegokolwiek wpływu na członków
KP Samoobrona, poza stosowaniem dopuszczalnych w praktyce parlamentarnej instytucji, takich jak zobowiązanie do przynależności
do klubu parlamentarnego członków partii, dyscyplina klubowa przy głosowaniach, popieranie i reprezentowanie stanowiska klubu
na forum parlamentu i poza nim. Przywołane przez wnioskodawcę postanowienia umowy zawieranej przez Samoobronę RP z kandydatami
na posłów i senatorów obligują parlamentarzystów, wyłącznie w takim zakresie, do lojalności wobec klubu i decyzji jego władz.
Zarówno podpisanie umowy jak i start w wyborach parlamentarnych z list Samoobrony RP były całkowicie dobrowolne.
Przewodniczący partii wyjaśnił, że w zakresie zobowiązań o charakterze finansowym umowa obejmowała odpłatne udostępnienie
przez Związek Zawodowy Rolnictwa Samoobrona praw do korzystania z symbolu Związku; płatność wynagrodzenia została zabezpieczona
w formie weksla in blanco. Przyznał, że ta umowa uprzywilejowuje członków Klubu Parlamentarnego Samoobrona, w odniesieniu do których płatność wyżej
wymienionego wynagrodzenia została zniesiona. Jego zdaniem, nie sposób w tym aspekcie mówić o sankcji czy przymusie ekonomicznym.
Ponadto roszczenia o charakterze finansowym wynikające z ww. umowy przysługują wyłącznie Związkowi Zawodowemu Rolnictwa Samoobrona,
który jest podmiotem odrębnym od partii politycznej Samoobrona RP. Dodatkowo podniesiono, że Związek Zawodowy Rolnictwa Samoobrona
nie wystąpił na drogę sądową wobec żadnego z kandydatów czy też byłych parlamentarzystów.
W opinii przewodniczącego partii, nieuzasadniony jest również zarzut niezgodności działalności partii z art. 104 ust. 1 Konstytucji.
Parlamentarzyści zrzeszeni w Klubie Parlamentarnym Samoobrona wykonują mandat na zasadach takich samych, jak parlamentarzyści
innych klubów. Funkcjonowanie parlamentarnej dyscypliny klubowej nie było dotąd kwestionowane. Gdyby przyjąć wykładnię proponowaną
przez Marszałka, wszystkie głosowania, w których zarządzana jest dyscyplina klubowa, należałoby uznać za wymierzone w wolność
wykonywania mandatu i sprzeczne z Konstytucją.
3.1.3. Postanowieniem z 25 kwietnia 2007 r., na podstawie art. 58 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny zlecił Prokuratorowi
Generalnemu, w celu zebrania i utrwalenia dowodów, przeprowadzenie dochodzenia w sprawie działalności partii politycznej Samoobrona
RP w zakresie niezbędnym do ustalenia:
1) czy władze partii Samoobrona RP podjęły decyzje uzależniające umieszczenie kandydatów na listach wyborczych tej partii
do Sejmu od złożenia weksla,
2) czy władze partii Samoobrona RP podjęły decyzje uzależniające poparcie dla kandydata do Senatu od złożenia weksla,
3) czy i jaki statutowy organ partii podejmował decyzje w tej sprawie,
4) czy i jaka była statutowa podstawa podejmowania takich decyzji,
5) wystawienia jakiego rodzaju weksla żądano od kandydatów,
6) jaka była treść deklaracji wekslowej,
7) jaka była treść umów zawieranych między kandydatami do mandatów a władzami partii,
8) kto ze strony partii Samoobrona RP podpisywał umowy,
9) jakie były zamiary władz partii co do wykorzystania weksli,
10) jakie czynności prawne i faktyczne zostały przedsięwzięte przez władze partii odnośnie posiadanych weksli.
Prokurator Generalny powierzył dochodzenie w sprawie działalności partii politycznej Samoobrona RP Prokuraturze Apelacyjnej
w Poznaniu (postanowienie o wszczęciu dochodzenia z 30 maja 2007 r., sygn. akt Ap II Ko 43/07). W ramach tego postępowania
prokurator przesłuchał świadków (15 posłów na Sejm wchodzących w 2005 r. i w dniu przesłuchania w skład Prezydium Rady Krajowej
partii Samoobrona RP) i zbadał akta dochodzenia prowadzonego w Prokuraturze Apelacyjnej w Poznaniu (sygn. akt Ap II Ds. 19/06),
dotyczącego przestępstw określonych w art. 49c pkt 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2001
r. Nr 79, poz. 857, ze zm.; dalej: ustawa o partiach politycznych), w ramach którego rozpoznawane jest m.in. zawiadomienie
o przestępstwie złożone przez Marszałka Sejmu. Do akt dochodzenia o sygn. akt Ap II Ko 43/07 prokurator dołączył z akt dochodzenia
o sygn. akt Ap II Ds. 19/06 odpisy weksli i umów wekslowych oraz innych dokumentów dotyczących weksli i umów wekslowych, w
tym pokwitowania odbioru od kandydatów weksli i oświadczeń poręczycieli wekslowych oraz opinii. 31 lipca 2007 r. Prokurator
Generalny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu akta dochodzenia w sprawie działalności partii politycznej Samoobrona RP
(sygn. akt Ap II Ko 43/07).
Wraz z pismem z 11 września 2007 r. (sygn. akt PR III Dsn 182/2007) zastępca Prokuratora Generalnego przesłał wyjaśnienia
partii Samoobrona RP (pismo z 17 sierpnia 2007 r.), z których wynika, że posiedzenia Prezydium Rady Krajowej tej partii nie
są i nie były w przeszłości protokołowane. Jeśli tego wymagają okoliczności, efekty posiedzeń przyjmują formę decyzji, uchwał
lub pism czy komunikatów, kierowanych do władz statutowych partii. Ponadto nie są i nie były protokołowane posiedzenia Klubu
Parlamentarnego Samoobrona RP. W piśmie z 29 sierpnia 2007 r. dyrektor Biura Krajowego partii Samoobrona RP uściślił podane
informacje. Wyjaśnił, że posiedzenia Klubu Parlamentarnego Samoobrona RP „nie były co do zasady protokołowane”. Były protokołowane
w zależności od przedmiotu posiedzenia. Po zakończeniu IV kadencji Sejmu protokoły z posiedzeń Klubu nie podlegały archiwizacji
i nie zostały zachowane. Poza tym dyrektor Biura Krajowego partii poinformował, że na zlecenie partii Samoobrona RP została
sporządzona 4 lipca 2005 r. przez radcę prawnego opinia prawna dotycząca stosowania weksli w ramach kampanii wyborczej (opinię
załączono). Zastępca Prokuratora Generalnego przekazał również odpisy umów wekslowych i związanych z nimi dokumentów dotyczących
trzech posłów na Sejm.
3.1.4. Postanowieniem z 17 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie o sygn. Pp 1/07 na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Dnia 7 września 2007 r. Sejm Rzeczypospolitej
Polskiej podjął bowiem uchwałę o skróceniu kadencji (Dz. U. Nr 163, poz. 1154), postanowieniem z 7 września 2007 r. Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej zarządził wybory do Sejmu i Senatu na 21 października 2007 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1145), zaś pierwsze
posiedzenie Sejmu VI kadencji zostało zwołane na 5 listopada 2007 r. Tak więc 4 listopada 2007 r. upłynęła V kadencja Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej i wygasły mandaty posłów tej kadencji. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zdolność
wykonywania przez Marszałka Sejmu określonych w Konstytucji funkcji jest związana integralnie z działaniem Sejmu w systemie
kadencyjnym, i uznał, kontynuując dotychczasową linię orzeczniczą, że zakończenie kadencji skutkuje dyskontynuacją działań
podejmowanych zarówno przez Sejm in pleno, grupy posłów, jak i przez organy Sejmu.
3.2. Zaliczenie materiału dowodowego zgromadzonego w wyniku dochodzenia zleconego przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o
sygn. Pp 1/07 na potrzeby postępowania w rozpatrywanej sprawie o sygn. Pp 1/08
3.2.1. Analiza zarzutów i wzorców kontroli wskazanych w sprawach o sygn. Pp 1/07 oraz Pp 1/08 uzasadnia wniosek, że dotyczą
one tego samego stanu faktycznego i prawnego. Zasadności tego stwierdzenia nie uchyla to, że zakres zaskarżenia w sprawie
o sygn. P 1/07 był szerszy niż w sprawie o sygn. Pp 1/08, ze względu na wskazanie dodatkowego wzorca kontroli w postaci art.
11 ust. 2 Konstytucji. Niemniej jednak, w znaczeniu proceduralnym mamy do czynienia z dwiema odrębnymi sprawami; w postępowaniu
przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest możliwe podjęcie postępowania umorzonego ze względu na utratę legitymacji wnioskodawcy.
Z uwagi na tożsamość podstawy prawnej i faktycznej spraw rozpatrywanych w postępowaniach o sygn. Pp 1/07 i Pp 1/08, na podstawie
art. 19 ust. 2 ustawy o TK oraz art. 352 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz.
555, ze zm.) w związku z art. 57 ust. 1 ustawy o TK Przewodniczący składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego wydał zarządzenie
z 26 października 2010 r., na mocy którego zaliczył dowody i dokumenty zgromadzone w trakcie postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym o sygn. Pp 1/07 (dwa tomy akt TK; k. 1-304), wraz z załączonymi do nich i wytworzonymi, na podstawie postanowienia
Trybunału Konstytucyjnego z 25 kwietnia 2007 r., 6 tomami akt Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu o sygn. akt Ap II Ko 43/07
(1207 kart), w poczet materiału dowodowego w sprawie o sygn. Pp 1/08. Na podstawie dowodów zebranych w sprawie Trybunał Konstytucyjny
ustalił stan faktyczny.
Stan faktyczny w sprawie ustalony w dochodzeniu Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu oraz w postępowaniu przed Sądem Okręgowym
w Warszawie
1. Jak wynika z zeznań świadków: Renaty B. (t. I akt, w sprawie o sygn. Ap II 43/07; dalej: akta prokuratorskie, k. 128 i t.
VI, k. 1175) i Andrzeja L. (t. VI akt prokuratorskich, k. 1202; inaczej we wcześniejszych zeznaniach w t. I, k. 153), Prezydium
Rady Krajowej partii Samoobrona RP (dalej: partia) podjęło decyzję, że każda osoba, która będzie kandydowała w wyborach parlamentarnych
w 2005 r. i korzystała z logo Związku Zawodowego Rolnictwa Samoobrona, podpisze umowę i weksel. Świadek Alfred B. zaznał,
że decyzję taką podjął jednoosobowo Andrzej L. (t. I akt prokuratorskich, k. 115-118). Sprzeczności występującej w zeznaniach
nie udało się wyjaśnić, gdyż pomimo działań Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu, nie doszło do konfrontacji świadków Andrzeja
L. i Alfreda B.
Prokuratura wystąpiła do partii o nadesłanie ewentualnych protokołów z posiedzeń prezydium Rady Krajowej (t. VI akt prokuratorskich,
k. 1053-1055). W piśmie z 17 sierpnia 2007 r., skierowanym do Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, dyrektor Biura Rady Krajowej
partii poinformował, że posiedzenia Prezydium Rady Krajowej „co do zasady” nie są i nie były w przeszłości protokołowane (t.
II akt Trybunału w sprawie o sygn. Pp 1/07, k. 219 i 257). Jak zeznał świadek Janusz M.: „Dyskusje dotyczące weksli i umów
wekslowych nie znalazły (…) odbicia w żadnym protokole. Obrady Prezydium Rady Krajowej oraz Rady Krajowej w ogóle nie są protokołowane
z wyjątkiem podjętych uchwał i decyzji, a takie jeśli chodzi o weksle i umowy wekslowe nie były podejmowane” (t. VI akt prokuratorskich,
k. 1180-1181). Należy zwrócić uwagę, że prezydium Rady Krajowej nie jest statutowym organem partii – jest nim Rada Krajowa
(pkt VI.9.b. statutu partii). Statut partii przewiduje jednak, że Rada Krajowa lub upoważnione przez nie Prezydium, w sytuacjach
nieuregulowanych statutem, może podejmować każdą decyzję (pkt VI.14. statutu partii).
Weksel i umowę wekslową zobowiązani byli podpisywać kandydaci do Sejmu i do Senatu w 2005 r. (wcześniej kandydaci do Parlamentu
Europejskiego w 2004 r.). Miało to na celu zabezpieczenie partii przed sytuacją z poprzednich kadencji, kiedy to parlamentarzyści,
którzy uzyskali mandaty z list wyborczych lub z poparcia partii Samoobrona RP, rezygnowali z członkostwa w Klubie Parlamentarnym
Samoobrona RP (zeznanie świadka Janusza M., t. VI akt prokuratorskich, k. 1181).
Propozycja takiego zabezpieczenia, na co wskazują zeznania świadków, była konsultowana z prawnikami (zeznania świadków Janusza
M. – t. VI akt prokuratorskich, k. 1180, Andrzeja L. – t. I akt prokuratorskich, k. 153 i t. VI akt prokuratorskich, k. 1201-1202,
Renaty B. – t. VI akt prokuratorskich, k. 1175). Wraz z pismem z 11 września 2007 r. (sygn. akt RP III Dsn 182/2007) zastępca
Prokuratora Generalnego przekazał, dołączając wyjaśnienia partii Samoobrona RP, opinię prawną sporządzoną 4 lipca 2005 r.
przez radcę prawnego Rafała F. na zlecenie partii Samoobrona RP dotyczącą „Prawnych możliwości dochodzenia należności przez
posiadacza weksli wystawionych przez kandydatów na posłów i senatorów RP dla zabezpieczenia roszczeń Związku Zawodowego Rolnictwa
Samoobrona o zapłatę wynagrodzenia z tytułu udzielenia prawa do wykorzystania w ramach kampanii wyborczej symbolu ZZRS”. Radca
prawny uznał w konkluzji analizy formalnoprawnej, „iż zastosowane w umowie konstrukcje i zapisy są ważne i skuteczne” (t.
II akt Trybunału w sprawie o sygn. Pp 1/07, k. 220).
Włączone do akt dochodzenia opinie prawne zostały przekazane przez Biuro Analiz Sejmowych. Były one przygotowane na zlecenie
tego Biura i tylko jedna z opinii została sporządzona przed wyborami, które odbyły się 25 września 2005 r. (t. I akt prokuratorskich,
k. 192-193). Pozostałe opinie (t. I i t. II akt prokuratorskich, k. 190-191, 194-204, 204-228) pochodzą z późniejszego okresu
(tj. listopad 2005 r. – grudzień 2006 r.).
Jak wynika z pisma partii Samoobrona RP z 14 czerwca 2007 r., władze partii nie podjęły formalnej decyzji, która uzależniłaby
umieszczenie kandydatów na listach wyborczych do Sejmu lub Senatu od podpisania weksli (t. VI akt prokuratorskich, k. 1039).
Statut tej partii nie zawiera żadnych postanowień, które dotyczyłyby tej kwestii i mogłyby w związku z tym stanowić podstawę
decyzji o zastosowaniu weksli (t. II akt prokuratorskich, k. 240-242).
Zamiarem partii było, aby przed wyborami parlamentarnymi w 2005 r. warunkiem wpisania na listę wyborczą danego kandydata było
podpisanie weksla i umowy wekslowej. Podpisywanie umów i weksli „było sprawdzianem lojalności kandydatów” (zeznanie świadka
Janusza M. – t. I akt prokuratorskich, k. 147). Jednak praktyka była taka, że niektórzy tych dokumentów nie podpisali, a mimo
to znaleźli się na listach wyborczych (zeznania świadków Janusza M. – tamże oraz Andrzeja L. – t. VI akt prokuratorskich,
k. 1203).
Zgromadzone w aktach dochodzenia sprawy protokoły przesłuchań świadków nie pozwalają jednoznacznie przyjąć, że bezwzględnym
warunkiem umieszczenia na liście wyborczej partii Samoobrona RP kandydata w wyborach parlamentarnych w 2005 r. było podpisanie
przez niego weksli i związanych z nimi umów wekslowych. Niektórzy z przesłuchiwanych świadków zeznali, że pomimo niepodpisania
weksli znaleźli się na listach wyborczych partii Samoobrona RP (zeznania świadków: Henryka D. – t. VI akt prokuratorskich,
k. 1097, Margarety B. – t. III akt prokuratorskich, k. 491, Janusza W. – t. III akt prokuratorskich, k. 548, Krzysztofa F.
– t. I akt prokuratorskich, k. 55-59 i t. VI, k. 1153, Mirosława K. – t. I akt prokuratorskich, k. 61). W aktach dochodzenia
znajduje się również oświadczenie parlamentarzystów Klubu Parlamentarnego Samoobrony RP (44 podpisy), że weksle zostały podpisane
dobrowolnie i w pełni świadomie, a także że nie miały związku z pełnieniem funkcji posła lub senatora i nie mają wpływu na
swobodne sprawowanie mandatu (t. II akt prokuratorskich, k. 318).
Większość przesłuchanych świadków traktowała jednak podpisanie weksli i umów wekslowych jako warunek kandydowania i uznawała,
że władze partii faktycznie uzależniały umieszczanie kandydatów na swoich listach wyborczych w wyborach do Sejmu oraz do Senatu
od podpisania weksla in blanco. Jak wynika z danych partii, przed wyborami parlamentarnymi w 2005 r. weksle i umowy podpisało 528 kandydatów (t. V akt prokuratorskich,
k. 982-1001).
2. Włączone do akt dochodzenia w sprawie o sygn. akt Ap II Ko 43/07 uwierzytelnione odpisy dokumentów zgromadzonych w toku
dochodzenia Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu w sprawie o sygn. akt Ap II Ds. 19/06, w szczególności uwierzytelnione odpisy
umów (poszczególne umowy noszą tytuł „Umowa”) i weksli oraz oświadczeń poręczycieli (t. IV akt prokuratorskich, k. 679-801
oraz t. V akt prokuratorskich, k. 802-969) wskazują, że umowy zawierane z kandydatami do Sejmu i Senatu sporządzono według
jednolitego wzoru (t. VI akt prokuratorskich, k. 1041-1044).
Umowa była zawierana między partią Samoobrona RP, reprezentowaną przez uprawnionego do jednoosobowej reprezentacji Przewodniczącego
Rady Krajowej Partii Samoobrona RP – Andrzeja L., a kandydatem. Zgodnie z treścią § 1 umów, przewodniczący Andrzej L. oświadczał,
że kandydat zostanie zgłoszony na liście wyborczej Komitetu Wyborczego Samoobrona RP, w wyborach do Sejmu albo do Senatu,
które odbędą się 25 września 2005 r., z rekomendacji Partii Samoobrona RP. W § 2 kandydat wyrażał zgodę na kandydowanie w
wyborach parlamentarnych z rekomendacji partii Samoobrona RP, na warunkach określonych w umowie (t. II akt Trybunału w sprawie
o sygn. Pp 1/07, k. 231-234).
Zgodnie z postanowieniami w § 3 umów – partia zobowiązywała się do podjęcia w ramach kampanii wyborczej wszelkich możliwych
działań w celu zaprezentowania osoby kandydata w mediach publicznych, lokalnych oraz w społeczności okręgu, z którego kandydat
kandyduje (pkt 1). Koszty kampanii wyborczej miały być pokryte ze środków funduszu wyborczego Komitetu Wyborczego Samoobrona
RP, utworzonego na podstawie ustawy o partiach politycznych (pkt 2). Jak wynika z postanowień zamieszczonych w pkt 3, kandydat
zobowiązywał się do dokonania wpłaty na ten fundusz wyborczy określonej przez siebie kwoty (w umowach znajdowało się wolne
miejsce na ich wpisanie; deklarowane kwoty mają różną wysokość).
Zgodnie z postanowieniami zawartymi w § 4 pkt 1 umów, kandydat zobowiązywał się do:
a) aktywnego uczestnictwa w kampanii wyborczej,
b) upowszechniania programu partii Samoobrona RP,
c) postępowania zgodnego z zasadami etyki,
d) zachowania lojalności wobec partii Samoobrona RP.
W § 4 pkt 2 umów dotyczących wyborów do Sejmu i Senatu (umowy kandydatów do Parlamentu Europejskiego nie zawierały takiego
postanowienia), w wypadku uzyskania mandatu parlamentarnego kandydat zobowiązywał się do:
a) realizacji decyzji partii w zakresie organizacji i finansowania biur parlamentarnych w trakcie pełnienia mandatu,
b) członkostwa wyłącznie w Klubie Parlamentarnym Samoobrona RP i reprezentowania stanowiska Klubu w pracach parlamentarnych
i pozaparlamentarnych,
c) zatrudniania w biurze parlamentarnym, na warunkach określonych przez władze Klubu, eksperta wskazanego przez przewodniczącego
partii, z wynagrodzeniem miesięcznym minimum 1500 zł brutto.
Zgodnie z § 5 umowy, w kampanii wyborczej Komitet Wyborczy Partii Samoobrona RP wykorzystywać miał, jako swoje oznaczenie,
symbol Związku Zawodowego Rolnictwa Samoobrona. Przewodniczący Andrzej L. oświadczał, że jest upoważniony do jednoosobowego
reprezentowania Związku Zawodowego Rolnictwa Samoobrona i z tego tytułu udzielał kandydatom zgody na wykorzystywanie w kampanii
wyborczej symbolu tego związku, zarejestrowanego przez Komitet Wyborczy Partii Samoobrona RP w Urzędzie Patentowym pod nr
Z-258640. W zamian za wykorzystanie tego symbolu, kandydaci zobowiązywali się w § 5 pkt. 4 umów do zapłacenia na rzecz Związku
Zawodowego Rolnictwa Samoobrona kwoty 552000 zł w wypadku wyborów do Sejmu i Senatu, a 690000 zł w wypadku wyborów do Parlamentu
Europejskiego. Zobowiązanie to miało powstać z chwilą podpisania umowy wekslowej.
Na podstawie § 5 pkt 5a umów, w razie nieuzyskania mandatu, spłata kwoty 552000 zł miała zostać zawieszona bezodsetkowo, do
końca kadencji lub do czasu, gdy na skutek uwolnienia mandatu, mandat taki zostałby objęty przez innego kandydata w trakcie
kadencji. W razie nieuzyskania mandatu senatora kwota wynikająca z umowy miała zostać umorzona automatycznie, a weksel oddany
(§ 5 pkt 5b).
Zgodnie z treścią § 5 pkt 6, spłata przez parlamentarzystów kwoty 552000 zł miała następować w równych ratach miesięcznych,
począwszy od pierwszego miesiąca pełnienia mandatu, w wysokości 11500 zł w sposób następujący:
a) 20% wysokości raty, tj. kwotę 2300 zł kandydaci mieli przelewać na konto Związku Zawodowego Rolnictwa Samoobrona w terminie
do 15 dnia danego miesiąca za miesiąc poprzedni, bez dodatkowego wezwania;
b) 80% wysokości raty, tj. kwoty 9200 zł miała być zawieszona „bezodsetkowo”, jeśli kandydat w miesiącu, którego dotyczy rata,
był członkiem Klubu Parlamentarnego Samoobrona RP i nie zalegał z zapłatą rat określonych w pkt 6a;
c) suma zawieszonych rat miała zostać automatycznie umorzona z dniem zakończenia kadencji, jeśli dany kandydat nie utracił
do końca kadencji członkostwa w Klubie Parlamentarnym ani w Partii Samoobrona RP (pkt 6b).
W wypadku śmierci kandydata lub zrzeczenia się mandatu parlamentarnego, albo zakończenia kadencji parlamentarnej na skutek
jej skrócenia, cała pozostała kwota miała być automatycznie umorzona (pkt 7).
Zgodnie natomiast z postanowieniami pkt 8 omawianego § 5 – jeżeli dany kandydat stracił członkostwo w Klubie Parlamentarnym
Samoobrona RP lub w partii Samoobrona RP, albo zrezygnował z kandydowania po podpisaniu umowy, cała niespłacona i nieumorzona
kwota miała podlegać zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia pierwszego miesiąca, w którym kandydat utracił
członkostwo, oraz wszelkimi kosztami dochodzenia tych wierzytelności. W pkt 9 ustalono, że dla spełnienia warunku, o którym
mowa w pkt 7, nie ma znaczenia, czy ustanie członkostwa nastąpiło dobrowolnie, czy na skutek decyzji władz Klubu Parlamentarnego
lub organów statutowych partii Samoobrona RP.
Jak wynika ze stanowiska partii, przesłanego w odpowiedzi na zapytanie Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu (t. VI akt prokuratorskich,
k. 1039), elementem zawartych umów jest deklaracja wekslowa.
Zgodnie z treścią § 6 umów, prawnym zabezpieczeniem wierzytelności, o których mowa w § 5 pkt 4, przysługujących Związkowi
Zawodowemu Rolnictwa Samoobrona miał być weksel in blanco opatrzony klauzulą „bez protestu”, podpisany przez kandydata w dniu zawarcia umowy i w wypadku kandydatów w wyborach do Sejmu
i Senatu – poręczony przez współmałżonka (pkt 1).
Na podstawie pkt 2 umowy weksel ten może być wypełniony w każdym czasie, przez Związek Zawodowy Rolnictwa Samoobrona, na kwotę
odpowiadającą całkowitemu zadłużeniu kandydata wobec tego związku z tytułu należności wynikających z § 5 pkt 4 (w wypadku
kandydatów do Sejmu lub Senatu) lub z § 5 pkt 8 (w wypadku kandydatów do Parlamentu Europejskiego). O wypełnieniu weksla Związek
Zawodowy Rolnictwa Samoobrona zawiadamia kandydata listem poleconym i zakreśla siedmiodniowy termin spełnienia świadczenia
wekslowego (wykup weksla; pkt 3).
Zgodnie z punktem 4 deklaracji wekslowych, przedkładanych kandydatom do Sejmu i Senatu (w umowach podpisywanych przez kandydatów
do Parlamentu Europejskiego nie było takich postanowień) – weksel może być opatrzony terminem płatności według uznania Związku
Zawodowego Rolnictwa Samoobrona, a miejscem płatności jest Warszawa. Nadto kandydaci do Sejmu i Senatu mieli obowiązek poinformować
Związek Zawodowy Rolnictwa Samoobrona o każdej zmianie adresu; awizo wysłane pod ostatnim adresem wskazanym przez kandydata
miało być uważane za doręczone (pkt 5).
Po upływie kadencji, na pisemne żądanie kandydata, w terminie 7 dni weksel ma zostać zwrócony (pkt 6 w § 6 umów podpisywanych
przez kandydatów do Sejmu i Senatu).
Zgodnie z postanowieniami zawartymi w § 7 umów, w sprawach nieuregulowanych w treści omawianych umów wekslowych mają zastosowanie
przepisy kodeksu cywilnego (pkt 1), a wszelkie zmiany umów wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności (pkt 2). Jak wynika
z § 8, umowy wekslowe sporządzano w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, po jednym dla każdej ze stron, a koszty zawarcia
umów ponosili kandydaci. Na umowach znajduje się miejsce przeznaczone na podpisy przewodniczącego Andrzeja L. oraz kandydata.
Z zeznań świadka Janusza M. wynika, że umowy i weksle zostały zdeponowane w sejfie w siedzibie Biura Krajowego Partii Samoobrona
RP (t. I akt prokuratorskich, k. 147).
3. Jak wynika z uwierzytelnionych odpisów umów załączonych do akt dochodzenia, podpisane przez kandydatów umowy nie zostały
podpisane przez Andrzeja L. Z tego też powodu kandydaci nie otrzymywali kopii tych umów. Na umowach tych znajduje się także
miejsce na podpis osoby potwierdzającej wiarygodność i autentyczność podpisu kandydata na wekslu oraz na umowie wekslowej.
Do niektórych umów wekslowych podpisywanych przez kandydatów do Sejmu i Senatu w 2005 r. załączane były oświadczenia małżonków
kandydatów, jako poręczycieli, z których wynikało, że poręczycielowi (współmałżonkowi) znana jest treść umowy wekslowej podpisanej
przez kandydata i partię Samoobrona RP. Nadto z oświadczenia poręczyciela wynika, że wyraża on zgodę na zawarcie przez współmałżonka
umowy wekslowej oraz na przeprowadzenie egzekucji z majątku wspólnego. Na oświadczeniach tych znajduje się także miejsce na
podpis osoby potwierdzającej wiarygodność podpisu poręczyciela. Jak ustaliła w dochodzeniu Prokuratura, nie w każdym wypadku
partia uzyskała poręczenia współmałżonków kandydatów. Prokuratura ustaliła także, że niektórzy kandydaci w wyborach w 2004
r. i 2005 r. otrzymywali od starszego komisarza skarbowego Związku Zawodowego Rolnictwa Samoobrona pokwitowania potwierdzające
odbiór od nich weksli in blanco, opatrzonych klauzulą „bez protestu”, które miały być zabezpieczeniem wierzytelności przysługujących Związkowi Zawodowemu
Rolnictwa Samoobrona. Na pokwitowaniach tych znajduje się nagłówek oraz logo Związku Zawodowego Rolnictwa Samoobrona (t. IV
akt prokuratorskich, k. 722, k. 734). Prokuratura Apelacyjna w Poznaniu ustaliła w dochodzeniu, że kandydaci na posła albo
senatora podpisywali urzędowe blankiety wekslowe do sumy nieprzekraczającej 1000 zł (t. IV akt prokuratorskich, k. 689, k.
700).
4. Z zeznań świadków w dochodzeniu o sygn. akt Ap II Ko 43/07 wynika, że niektórzy kandydaci startujący w wyborach parlamentarnych
w 2005 r., którzy nie uzyskali mandatów, odebrali podpisywane przed wyborami weksle, a umowy zostały zniszczone w ich obecności.
Weksle in blanco nie zostały natomiast zwrócone wybranym wówczas posłom i senatorom.
Przesłuchany w charakterze świadka 24 lipca 2007 r. Andrzej L. zeznał, „że żaden weksel nie został uruchomiony, nie został
nigdzie zastawiony ani też nie znalazł się w obrocie gospodarczym” oraz że niewybranym w 2005 r. kandydatom na posła lub senatora
weksle i umowy wekslowe były zwracane (t. VI akt prokuratorskich, k. 1203-1204). W tym celu partia przygotowała wzór pisma
zawierającego informację o możliwości odbioru weksla w jej Biurze Krajowym (t. VI akt prokuratorskich, k. 1045). Część kandydatów
pokwitowała odbiór weksli.
Zeznania świadków wskazują, że partia Samoobrona RP nie skierowała do egzekucji jakiekolwiek weksla wystawionego przez kandydatów,
brak jest też podstaw do przyjęcia, że znalazły się one w obrocie gospodarczym. Żaden z przesłuchiwanych świadków nie stwierdził,
że poniósł jakąkolwiek szkodę majątkową w związku z wystawieniem weksla.
5. W toku ustalania stanu faktycznego Trybunał uwzględnił także zeznania świadków przesłuchanych w toku dochodzenia Prokuratury
Apelacyjnej w Poznaniu i załączonych do akt prokuratorskich: Andrzeja L. (t. I, k. 151-158), Genowefy W. (t. I, k. 93-96),
Krzysztofa F. (t. I, k. 55-59), Janusza M. (t. I, k. 144-150), Krzysztofa S. (t. I, k. 134-138), Rajmunda M. (t. I, k. 97-101),
Elżbiety W. (t. I, k. 139-143), Reginy W. (t. I, k. 88-92), Mirosława K. (t. I, k. 60-62), Stanisława Ł. (t. I, k. 159-164),
Renaty B. (t. I, k. 126-132), Danuty H. (t. I, k. 121-125), Tadeusza D. (t. I, k. 102-108), Alfreda B. (t. I, k. 115-120)
i Jana Ł. (t. I, k. 109-114), przy czym zeznania każdego z przesłuchanych świadków odnosiły się do wszystkich zagadnień wymienionych
w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 25 kwietnia 2007 r.
Trybunał włączył również do materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy uwierzytelnione odpisy dokumentów zebranych przez Prokuraturę
Apelacyjną w Poznaniu w dochodzeniu o sygn. akt Ap II Ds. 19/06, a związane z wekslami uzyskanymi od kandydatów z list wyborczych
partii Samoobrona RP (dokumenty dotyczące weksli i umów wekslowych, w tym pokwitowania odbioru od kandydatów weksli i oświadczeń
poręczycieli wekslowych oraz opinii prawnych w tym zakresie, a także samych weksli i umów wekslowych – akta prokuratorskie:
t. I, k. 190-203, t. II, k. 204-228, t. IV, k. 679-801, t. V, k. 802-1001 i t. VI, k. 1041-1044 i 1095-1206).
Prokurator Apelacyjny w Poznaniu, prowadzący zlecone przez Trybunał Konstytucyjny Prokuratorowi Generalnemu dochodzenie o
sygn. akt Ap II Ko 43/07, uzyskał również, opatrzone datą 14 czerwca 2007 r., pisemne stanowisko partii Samoobrona RP w zakresie
wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny zagadnień, które nadesłane zostało do Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu faksem 19
czerwca 2007 r. (t. VI, k. 1039-1040).
6. Obawa posłów przed „uruchomieniem weksli” zaowocowała skierowanymi na ręce Ministra Sprawiedliwości Prokuratora Generalnego
zawiadomieniami o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Andrzeja L. i Janusza M.. Zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia
przestępstwa złożył również Marszałek Sejmu (t. I, k. 177-178 i 185-188). W związku ze złożonymi zawiadomieniami, II Wydział
do Spraw Przestępczości Zorganizowanej Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu prowadził dochodzenie w sprawie o sygn. akt Ap II
Ds. 25/07 o przestępstwo określone w art. 231 § 1 k.k., które zakończyło się prawomocnym postanowieniem z 31 lipca 2007 r.
o umorzeniu ze względu na brak znamion czynu zabronionego.
7. Na podstawie pozwu złożonego w Sądzie Okręgowym w Warszawie 9 października 2008 r. (sprawa o sygn. akt I C 752/07) powodowie
Grażyna K., Robert S. i Henryk O. domagali się ustalenia nieistnienia stosunków prawnych, wynikających z zawartych przez powodów
7 sierpnia 2005 r. umów z pozwaną partią Samoobrona RP w sprawie zgłoszenia ich kandydatur na listę Komitetu Wyborczego Samoobrony
RP w wyborach do Sejmu w 2005 r. w części dotyczącej zobowiązania powodów do zapłaty kwoty 552000 zł na rzecz Związku Zawodowego
Rolnictwa Samoobrona. W wyroku z 25 czerwca 2008 r. Sąd Okręgowy orzekł, że nie istnieje stosunek prawny, wynikający z zawartej
7 sierpnia 2005 r. pomiędzy powodami a partią Samoobrona RP umowy w sprawie zgłoszenia kandydatury powodów na listę Komitetu
Wyborczego Partii Samoobrona RP w wyborach do Sejmu w 2005 r. w części dotyczącej zobowiązania ich do zapłaty kwoty 552000
zł na rzecz Związku Zawodowego Rolnictwa Samoobrona. Sąd ustalił, że na mocy tych umów Samoobrona RP zobowiązała się do zgłoszenia
powodów z listy Komitetu Wyborczego Samoobrona RP jako kandydatów w wyborach do Sejmu, które odbyły się 25 września 2005 r.
Z kolei powodowie zobowiązali się do aktywnego uczestnictwa w kampanii, upowszechniania programu Samoobrony RP, postępowania
zgodnego z zasadami etyki, zachowania lojalności wobec Samoobrony RP, a w razie wyboru na posłów zobowiązali się do realizacji
decyzji Samoobrony RP w zakresie organizacji i finansowania biur parlamentarnych w trakcie pełnienia mandatu poselskiego,
członkostwa wyłącznie w Klubie Parlamentarnym Samoobrona RP i reprezentowania stanowiska Klubu w pracach parlamentarnych i
pozaparlamentarnych oraz do zatrudniania w biurze parlamentarnym na warunkach określonych przez władze Klubu eksperta wskazanego
przez przewodniczącego partii z wynagrodzeniem miesięcznym minimum 1500 zł brutto. Ponadto Samoobrona RP zobowiązała się do
podjęcia w ramach kampanii wyborczej wszelkich możliwych działań w kierunku zaprezentowania powodów w mediach publicznych,
lokalnych oraz w społecznościach okręgu, z którego będą kandydować do Sejmu wyborach zarządzonych na 25 września 2005 r.
Na podstawie zawartych umów powodowie zobowiązali się do zapłacenia na rzecz Związku Zawodowego Rolnictwa Samoobrona kwoty
552000 zł w zamian za wykorzystywanie symbolu tego Związku. Kwota ta miała być płatna w równych ratach miesięcznych, począwszy
od pierwszego miesiąca pełnienia mandatu w wysokości 11500 zł w następujący sposób: 1) 20% raty na konto Związku w terminie
do 15 dnia danego miesiąca za miesiąc poprzedni, 2) 80% raty było zawieszone bezodsetkowo, jeżeli kandydat w miesiącu, którego
dotyczy rata, był członkiem Klubu Parlamentarnego Samoobrona RP i nie zalegał z zapłatą rat określonych w pkt 1. Suma zawieszonych
rat podlegała umorzeniu w wypadku zakończenia kadencji posła, jeżeli kandydat nie utracił do końca kadencji członkostwa w
Klubie Parlamentarnym Samoobrona RP lub Partii Samoobrona RP. Strony ustaliły, że w razie utraty członkostwa w Klubie Parlamentarnym
Samoobrona RP albo w Partii Samoobrona RP przez powodów, zapłacą oni Samoobronie RP całą niezapłaconą i nieumorzoną kwotę
wraz z odsetkami ustawowymi oraz kosztami dochodzenia wierzytelności. Strony ustaliły, że nie będzie miało znaczenia, czy
ustanie członkostwa nastąpiło dobrowolnie, czy na skutek decyzji władz Klubu Parlamentarnego lub organów statutowych Samoobrony
RP. Jako zabezpieczenie wierzytelności przysługujących Związkowi Zawodowemu Rolnictwa Samoobrona powodowie złożyli w dniu
podpisania umów podpisane przez siebie weksle in blanco, opatrzone klauzulą „bez protestu”. Pomimo podpisania umów powodowie nie zostali zgłoszeni na listy wyborcze Komitetu Wyborczego
Samoobrony RP. Pisma zawierające umowy zostały podpisane przez powodów w dwóch egzemplarzach, które następnie zostały podpisane
przez reprezentanta Samoobrony RP. Powodowie nie otrzymali egzemplarza umowy. Strony nie wypowiedziały sobie wzajemnie żadnej
z umów, nie rozwiązały ich też w żaden inny sposób. W chwili orzekania przez Sąd Okręgowy w Warszawie powodowie nie byli już
członkami Samoobrony RP. Weksel podpisany przez Henryka O. został mu zwrócony, a Grażyna K. i Robert S. nie otrzymali podpisanych
przez siebie weksli. Wyrok ten jest prawomocny.
8. Ustalony stan faktyczny dotyczący praktyki posługiwania się wekslami w partii Samoobrona RP pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu
stwierdzić, że:
1) Niewątpliwym celem tej praktyki było wykorzystanie weksli in blanco jako gwarancji zachowania dyscypliny partyjnej, w celu skłonienia posłów do posłuszeństwa wobec projektu politycznego realizowanego
przez kierownictwo partii.
2) Praktyka ta miała charakter powszechny, zinstytucjonalizowany i ujednolicony. Nie była poprzedzona oficjalnym podjęciem
stosownej uchwały władz partii, ani co do celu wprowadzenia tej praktyki, ani i co do powszechności jej stosowania. Oznacza
to, że partia Samoobrona RP unikała dokumentowania rozważanej praktyki. Przeciwnie, cel praktyki (dyscyplinowanie posłów in spe) miała kamuflować umowa, w której jako przedmiot zachowań zabezpieczanych wręczeniem weksla i cel zawarcia umowy – partia Samoobrona
RP wskazywała udostępnienie i wykorzystanie logo Związku Zawodowego Rolnictwa Samoobrona.
3) Weksle w ani jednym przypadku nie zostały wypełnione i wprowadzone do obrotu. Odgrywały natomiast rolę efektywnego środka
dyscyplinującego posłów partii Samoobrona RP, skłaniając ich do posłuszeństwa wobec jej kierownictwa. Znajduje to potwierdzenie
w zeznaniach świadków wskazujących na to, że realnie obawiali się oni złamać lojalność partyjną w obawie przed konsekwencjami
wykorzystania złożonego zobowiązania. Wysokość sumy zabezpieczenia, plan spłaty zadłużenia sformułowany w umowie wekslowej,
dodatkowe poręczenia przez współmałżonków sprawiały wrażenie urzędowej powagi zobowiązania, służąc wytworzeniu i podtrzymaniu
„efektu mrożącego” wobec dłużników wekslowych. Publicznie znane są fakty wykorzystywania instytucji zabezpieczenia wekslowego
w podobnych celach także przez inne partie polityczne, z czego wynika, że bywa to w praktyce metoda uznawana za efektywną
i celową ze strony partii politycznych.
4) W tej postaci weksle miały służyć zabezpieczeniu zachowań dłużników wekslowych jako posłów, realizujących swymi działaniami
publicznoprawny mandat obywatelski. To oznacza wykorzystanie weksla in blanco w celu innym niż wiązany z tą instytucją jako formą zabezpieczenia wykonania świadczenia. To zresztą tłumaczy konieczność
sformułowania w umowie z przyszłymi posłami celu tej umowy w sposób ukrywający realny cel całej operacji. Ta ostatnia kwestia
jednak, podobnie jak zagadnienie obiektywnej realności zagrożenia stwarzanego przez weksle oraz prawnej skuteczności umowy
wekslowej, jaką w ramach ocenianej praktyki posługiwała się partia Samoobrona RP – mogło mieć znaczenie dla realizacji uprawnień
wynikających z weksli, która to realizacja, jak wiadomo, nie nastąpiła.
5) Przeprowadzone w niniejszej sprawie przez prokuraturę postępowanie i zgromadzone materiały pozwalają stwierdzić, że praktyka
posługiwania się wekslami in blanco w sposób permanentny może być objęta pojęciem „działalności” partii, skierowanej na utrzymywanie wewnętrznej dyscypliny posłów.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Badanie zgodności z Konstytucją działalności partii politycznych przez Trybunał Konstytucyjny
1.1. Do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy m.in. orzekanie w sprawach zgodności celów lub działalności partii politycznych
z Konstytucją (art. 188 pkt 4 Konstytucji). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli nie są cele, lecz „działalność” partii
Samoobrona RP, w kształcie ustalonym w części II, pkt. 7 uzasadnienia.
1.2. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest orzeczenie, czy ustalone fakty są prawnie relewantne dla tej właśnie kontroli.
W szczególności, czy dają one podstawy do przyjęcia, że opisana w części II uzasadnienia działalność partii politycznej Samoobrona
RP wypełnia hipotezę art. 188 pkt 4 stanowiącego o „działalności” partii (tę kwestię Trybunał pozytywnie przesądził wyżej;
por. części II, pkt 7 uzasadnienia). W dalszej kolejności wymaga to rozstrzygnięcia kwestii charakteru prawnego i specyfiki
badania konstytucyjności celów lub działalności partii politycznych, także w świetle standardów międzynarodowych, ponieważ
wykładnia poszczególnych wzorców konstytucyjnych powinna być z nimi zgodna, a następnie ustalenia, czy w świetle postawionych
zarzutów konkretna, oceniana działalność partii politycznej jest zgodna z Konstytucją.
1.3. Kontrolę zgodności celów lub działalności partii politycznej z Konstytucją Trybunał podejmuje na wniosek podmiotów wymienionych
w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, wśród których jest również Marszałek Sejmu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało
więc zainicjowane przez właściwy podmiot. Należy zaznaczyć, że Marszałek Sejmu realizował w tym wypadku swoją kompetencję
z art. 191 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 188 pkt 4 Konstytucji, a nie z art. 191 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 188 pkt 1 (abstrakcyjna
kontrola konstytucyjności), o czym świadczy to, że akcentował w swym wniosku wątpliwości związane z określoną działalnością
partii, a nie jej celami. O takiej intencji wnioskodawcy świadczy także wniosek o zaliczenie dokumentów zgromadzonych przez
Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. Pp 1/07 w poczet postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.
1.4. Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857, ze zm.;
dalej: ustawa o partiach politycznych) rozpoznawanie spraw o stwierdzenie sprzeczności z Konstytucją celów lub działalności
partii politycznych należy do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Ujęcie ustawowe jest zatem zbieżne z treścią art. 188
pkt 4 Konstytucji, a różnica polega na tym, że w ustawie o partiach politycznych mowa o „stwierdzeniu sprzeczności” zaś w
Konstytucji o „orzekaniu w sprawie zgodności” z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych. ,Zgodnie z art. 43
ustawy o partiach politycznych tryb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach sprzeczności z Konstytucją celów
lub działalności partii politycznych określa ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (obecnie ustawa
z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
1.5. Na podstawie art. 56 ustawy o TK wnioski w sprawie zgodności z Konstytucją celów partii politycznych, określonych w statucie
lub w programie, Trybunał rozpoznaje na zasadach i w trybie przewidzianym dla rozpoznania wniosków w sprawie zgodności aktów
normatywnych z Konstytucją. A zgodnie z art. 57 ustawy o TK wnioski w sprawie zgodności z Konstytucją działalności partii
politycznych Trybunał rozpoznaje, stosując odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego (ust. 1). Ciężar udowodnienia
niezgodności z Konstytucją spoczywa na wnioskodawcy, który w tym celu powinien przedstawić lub zgłosić dowody wskazujące na
tę niezgodność (ust. 2).
1.6. Kontrola zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych sprawowana przez Trybunał realizowana jest
więc w dwóch formach:
a) kontroli prewencyjnej, określanej też jako profilaktyczna, do której odnosi się art. 56 ustawy o TK, w którym mowa o celach
partii politycznych określonych w statucie lub programie (hipoteza nieznajdująca zastosowania w niniejszej sprawie) oraz
b) kontroli represyjnej, zwanej też następczą, do której mają zastosowanie art. 57 i art. 58 ustawy o TK, w których mowa o
działalności partii politycznych.
Z kontrolą prewencyjną odnoszącą się do kontroli zgodności z Konstytucją celów lub zasad działania partii politycznych mamy
do czynienia w procesie powstawania partii, na etapie rozpatrywania przez Sąd Okręgowy w Warszawie wniosku o wpis do ewidencji
partii politycznych (art. 14 ustawy o partiach politycznych), a także w przypadku zgłoszenia do tegoż sądu wniosku o wpis
do ewidencji partii politycznych zmian wprowadzonych w statucie (art. 21 ustawy o partiach politycznych). W takim wypadku
zadaniem Trybunału jest dokonanie wykładni statutu, programu i innych dokumentów, na których ma się opierać działalność partii,
odtworzenie na tej podstawie jej celów lub zasad działania oraz – ostatecznie – skonfrontowanie ich ze standardami konstytucyjnymi.
Z samej natury kontroli prewencyjnej wynika, że nie może ona prowadzić do delegalizacji partii, która wszak jeszcze albo nie
istnieje, albo jeszcze nie ma w swym statucie celów wykazujących niezgodność z Konstytucją. Celem tej kontroli jest jedynie
zapobieżenie wpisowi do ewidencji partii lub zmian w statucie partii, które są niezgodne z Konstytucją.
W tekście Konstytucji z 1997 r. nie ma regulacji wprost odnoszących się do trybu postępowania w ramach kontroli prewencyjnej.
Jednakże w wyroku z 8 marca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w kwestii dopuszczalności kontroli prewencyjnej
po wejściu w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Ustosunkowując się do wątpliwości, czy Konstytucja jako akt późniejszy
nie uchyliła art. 14 i art. 21 ustawy o partiach politycznych, w których rozróżniono oba tryby kontroli konstytucyjności,
Trybunał potwierdził obowiązywanie tych przepisów i wynikającego z nich rozróżnienia, wyjaśniając, że „Konstytucja tworzy
(…) materialnoprawną podstawę badania zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, jednakże tryb tej
kontroli konkretyzuje wspomniana ustawa o partiach politycznych” (sygn. Pp 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 58, cz. III, pkt 4).
Z kontrolą represyjną odnoszącą się do kontroli zgodności z Konstytucją działalności partii politycznych mamy do czynienia,
gdy zachodzą wątpliwości, czy działalność partii już wpisanej do ewidencji partii politycznych jest zgodna z Konstytucją.
Wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją działalności partii politycznych mogą wnosić jedynie podmioty wskazane w art. 191
ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest przeprowadzenie postępowania dowodowego (przesłuchiwanie
świadków i innych osób, badanie dowodów rzeczowych) w celu ustalenia, czy dowody zgłoszone przez wnioskodawcę wskazują na
niezgodność z Konstytucją działań zarzucanych danej partii. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności działalności
partii politycznej z Konstytucją skutkuje wykreśleniem wpisu partii politycznej z ewidencji i jej likwidacją (art. 57 ust.
2 ustawy o TK, zob. też postanowienie z 16 lipca 2003 r., sygn. Pp 1/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 71, pkt 1).
1.7. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte w trybie kontroli represyjnej, której celem jest zbadanie zgodności
z Konstytucją działalności Samoobrony RP, partii politycznej wpisanej 4 listopada 1999 r. przez Sąd Okręgowy w Warszawie,
VII Wydział Cywilny Rejestrowy, do ewidencji partii politycznych. Kontrolę tę zainicjował Marszałek Sejmu, a więc jeden z
podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, kierując do Trybunału Konstytucyjnego 6 lutego 2008 r. wniosek
o stwierdzenie, że działalność partii politycznej Samoobrona RP jest niezgodna z art. 11 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 104
ust. 1 Konstytucji.
Jako podstawę faktyczną, świadczącą o wątpliwościach co do konstytucyjności działalności partii politycznej, Marszałek Sejmu
wskazał we wniosku praktykę składania przez posłów in spe – na wypadek pomyślnego wyboru – zabezpieczenia przed secesją przed końcem kadencji, w postaci weksla in blanco, uruchomianego z momentem secesji. Istnienie tego rodzaju praktyki potwierdziła prokuratura prowadząca na zlecenie Trybunału
Konstytucyjnego stosowne postępowanie wyjaśniające.
1.8. Działalność partii politycznej, która na mocy art. 188 pkt 4 Konstytucji może być przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego,
oznacza działania podejmowane w określonym celu przez partię polityczną jako szczególny rodzaj zrzeszenia. Mogą to być zarówno
działania władz partii, jak i niższych jej struktur. Działalność partii politycznych odnosi się przede wszystkim do faktów
i obejmuje zarówno działania partii w sferze wewnętrznej (np. w stosunku do członków partii czy organów partii), jak i zewnętrznej
(np. w stosunku do osób niebędących członkami partii, innych zrzeszeń, organów państwa). Za działalność partii politycznej
nie można natomiast uznać jednostkowych zachowań jej członków, które wykraczają poza ramy politycznego programu tej partii.
Działalność partii politycznych nie obejmuje też zaniechania. Szczególnie pomocne dla określenia działalności danej partii
politycznej mogą być działania jej władz i niższych struktur, jej statut, przyjmowane programy, wydawane polecenia, zawierane
umowy.
Wzorcami kontroli działalności partii politycznej sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny mogą być tylko przepisy Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny nie jest kompetentny do badania zgodności działalności partii politycznej z ustawami lub umowami międzynarodowymi
(zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 364).
1.9. W dotychczasowej praktyce orzeczniczej dotyczącej kwestii partii politycznych Trybunał Konstytucyjny podkreślał zasadniczą
(rodzajową) odmienność kontroli konstytucyjności celów partii politycznej (co oznacza w szczególności kontrolę konstytucyjności
statutu) i działalności partii politycznych wymagającą odmiennego trybu kontroli (por. zwłaszcza uchwałę z 6 października
1993 r., sygn. W 15/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 49) i wydaną na jego tle sygnalizację z 15 grudnia 1993 r., sygn. S 2/93,
OTK w 1993 r., cz. II, poz. 52). Po wejściu w życie Konstytucji dwa postępowania zostały umorzone. Jedno dotyczyło badania
statutu partii (postanowienie w sprawie o sygn. Pp 1/02, umorzenie z powodu cofnięcia wniosku). Drugie postępowanie dotyczyło
konstytucyjności działalności partii politycznej dotyczyło identycznych zarzutów wobec tej samej partii, co w niniejszym postępowaniu
zostało zakończone umorzeniem, z powodu dyskontynuacji – postanowienie w sprawie o sygn. Pp 1/07. Jedyne zaś merytoryczne
rozstrzygnięcie Trybunału dotyczyło zgodności z Konstytucją statutu partii politycznej w sprawie o sygn. Pp 1/99.
1.10. Jak ustalił Trybunał Konstytucyjny na podstawie wyników dochodzenia Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu oraz wyroku z
9 lipca 2008 r. Sądu Okręgowego w Warszawie (sygn. akt I C 752/07) (zob. część II uzasadnienia), partia Samoobrona RP (nie
można stwierdzić jednoznacznie, czy jednoosobowo – przewodniczący partii Andrzej L., czy kolegialnie – Prezydium Rady Krajowej
tej partii), przed wyborami parlamentarnymi w 2005 r., co do zasady, uzależniła możliwość kandydowania z jej list od uprzedniego
podpisania stosownej umowy pomiędzy partią a kandydatem. W zamian za zgodę na wykorzystanie w kampanii wyborczej symbolu Związku
Zawodowego Rolnictwa Samoobrona, kandydaci do Sejmu i Senatu zobowiązywali się w niej do zapłacenia na rzecz Związku kwoty
552000 zł. Prawne zabezpieczenie wierzytelności stanowił weksel in blanco opatrzony klauzulą „bez protestu”. Zgodnie z zawartą umową, 80% wymienionej kwoty miało zostać umorzone automatycznie z dniem
zakończenia kadencji, jeżeli kandydat nie utracił do końca kadencji członkostwa Klubu Parlamentarnego ani partii Samoobrona
RP. Utrata przez posła lub senatora członkostwa klubu lub partii w toku trwania kadencji Sejmu i Senatu miała skutkować uruchomieniem
procedury zmierzającej do wyegzekwowania należności wekslowych, niezależnie od tego, czy nastąpiła ona dobrowolnie, czy na
skutek decyzji władz Klubu Parlamentarnego lub organów statutowych partii Samoobrona RP.
We wrześniu 2006 r. w publicznych wypowiedziach lidera partii, Andrzeja L., pojawiły się zapowiedzi, że od wszystkich posłów,
którzy opuszczą Samoobronę RP wyegzekwowane zostaną zaciągnięte przez nich zobowiązania (zob. Lepper rozpoczyna egzekucję, www.money.pl z 23 września 2006 r.; Weksle niezgody, www.fakty.ineteria.pl z 23 września 2006 r.; Weksle w poniedziałek trafią do komorników, www.wiadomości.wp.pl z 24 września 2006 r.; Bójcie się weksli, Gazeta Wyborcza nr 224 z 25 września 2006 r.). Podobne stanowisko w zakresie realizacji zobowiązań wekslowych w związku
z wystąpieniem z partii politycznej Samoobrona RP zajął Janusz M., wiceprzewodniczący Klubu Parlamentarnego Samoobrona RP
(zob. Uruchamiamy weksle Misztala i Bestrego, www.wiadomości.onet.pl oraz TVN 24 z 25 września 2006 r.). Wypowiedzi lidera partii, Andrzeja L., oraz wiceprzewodniczącego
Klubu Parlamentarnego Samoobrona RP, Janusza M., dotyczące realizacji zobowiązań z weksli podpisanych przez członków Samoobrony
RP zostały przedstawione 23-27 września 2006 r. przez liczne rozgłośnie radiowe, stacje telewizyjne, serwisy internetowe oraz
dzienniki.
1.11. Jeżeli przez „działalność” partii politycznej należy rozumieć utrwaloną, powtarzalną praktykę postępowania wszelkich
struktur partii, zarówno wewnętrzną, jak i zewnętrzną, to ustalenia dotyczące praktyki posługiwania się wekslami w celu zabezpieczenia
wpływu na zachowanie członków partii (zabezpieczenie przed secesją dobrowolną i przymusową), wskazują na powszechność, powtarzalność
i celowy charakter tej praktyki.
W tej sytuacji Trybunał kwalifikuje wskazaną we wniosku praktykę partii Samoobrona RP jako podlegającą badaniu w ramach kontroli
konstytucyjności określonej w art. 188 pkt 4 Konstytucji.
2. Standard kontroli partii politycznych w systemie demokratycznym
2.1. Rola pluralizmu partyjnego w systemie demokratycznym
Partie polityczne odgrywają kluczową rolę w kształtowaniu i wyrażaniu zróżnicowanych interesów, poglądów i dążeń obywateli
w pluralistycznej przestrzeni publicznej.
2.1.1. W esejach politycznych federalistów J. Madison (Federalist No. 10, 1787) określił stronnictwo jako
„grupę obywateli, należącą bądź do większości, bądź do mniejszości, zjednoczoną i działającą pod wpływem powszechnego impulsu
namiętności lub interesu odmiennego od praw innych obywateli albo stałych i ogólnych interesów społeczności”.
Tak rozumiane stronnictwa powodują, jego zdaniem, brak stabilności rządu, lekceważenie dobra wspólnego w konfliktach partyjnych,
łamanie zasad sprawiedliwości i praw mniejszych partii (a więc negatywne zjawiska, które dziś są określane mianem partyjniactwa).
Destrukcyjnej roli stronnictw w życiu publicznym może zapobiec, zdaniem J. Madisona, eliminacja przyczyn albo kontrola tego
zjawiska. Eliminacja przyczyn destrukcyjnej roli stronnictw może polegać albo na zniszczeniu wolności politycznej ich działania,
albo na „narzuceniu każdemu obywatelowi tych samych opinii, tych samych zamiłowań oraz tych samych interesów”, co J. Madison
jednoznacznie odrzuca jako sprzeczne z samą naturą człowieka. Jedynym remedium na negatywne zjawiska związane z występowaniem
stronnictw, zdaniem J. Madisona, jest poddanie ich kontroli w ramach prawa (tamże).
2.1.2. W ujęciu H. Kelsena, „stronnictwo polityczne” skupia „ludzi tych samych przekonań w celu zapewnienia im wpływu na stosunki
publiczne”. Jednocześnie H. Kelsen podkreślał, że:
„Nowoczesna demokracja opiera się w zupełności na stronnictwach politycznych, których znaczenie jest tym większe, im szerzej
stosuje się zasady demokratyczne. (…)
Rzecz oczywista, że jednostka izolowana nie ma pod względem politycznym bytu realnego, ponieważ nie jest w stanie wywrzeć
najmniejszego wpływu na ukształtowanie się woli państwowej. Demokracja jest więc możliwa wtedy tylko, gdy jednostki dla pozyskania
wpływu na wolę zbiorową łączą się we wspólnoty na podstawie zgodności celów politycznych. (…)
Wrogi stosunek do stronnictw, a naprawdę, w ostatecznej instancji, do demokracji, służy – świadomie czy nieświadomie – siłom
politycznym, które zmierzają do zapewnienia wszechwładzy interesom jednej tylko grupy. Te interesy nie chcą uwzględniać odmiennych
interesów innych grup, a zarazem ukrywają swoją prawdziwą naturę pod ideologicznym płaszczykiem «organicznego», «prawdziwego»,
«dobrze zrozumianego» interesu ogółu” (O istocie i wartości demokracji, Warszawa 1937, s. 26-36).
2.1.3. Analizując różne aspekty funkcjonowania systemów partyjnych w demokracjach anglosaskich i kontynentalnych H. Wachlowski,
doszedł do wniosku, że główną funkcją „systemu stronnictw politycznych w państwie współczesnym jest dostarczenie mechanizmowi
ustrojowemu siły popędowej” (Stronnictwa polityczne w państwie współczesnym, Warszawa 1939, s. 195). Stwierdził on również, że z punktu widzenia funkcji stronnictwa w demokratycznym ustroju państwowym
legitymuje się ono:
„nie programem i jego realizacją, naturą węzłów ideowych i organizacyjnych, łączących jego członków, ale celem, do którego
zmierza, i środkami, jakimi dla osiągnięcia tego celu się posługuje. Celem tym (…) jest zdobycie władzy w państwie, środkiem
jego realizacji – posługiwanie się formami ustrojowymi, stworzonymi przez konstytucję. (…) Stronnictwa mają wprawdzie skłonność
do utożsamiania się z interesem całej społeczności, niemniej jednak idzie im przede wszystkim o zaspokojenie potrzeb określonej
– szerszej lub węższej – grupy społecznej. Dążąc jednak do urzeczywistnienia swoich celów prywatnych, stronnictwa wykonują
równocześnie pewne zadania, o istotnym znaczeniu dla państwa. Materialnie służy działalność stronnictwa jego własnym interesom,
formalnie ułatwia, upraszcza lub umożliwia funkcjonowanie ustroju państwowego” (s. 6 i 8).
2.1.4. Według G. Sartoriego partyjność znacznie wychodzi poza frakcyjność. Partia kanalizuje egoistyczne interesy. Do istoty
partii politycznej należy też to, że każda z nich stanowi część całości (a party as part-of-a-whole). Partia jest mechanizmem łączącym obywateli z różnymi agendami rządu, stanowiąc także zaplecze kadrowe dla stanowisk politycznych
tych agend. Jako narzędzie debaty i instytucjonalnego reprezentowania interesów grup wobec całości oraz przekształcania tych
interesów w realizowanie polityki, partie podtrzymują demokratyczny charakter państwa. Podsumowując, Sartori pisze, że partią
jest „każda grupa polityczna prezentowana w wyborach, i która jest zdolna do wprowadzenia w drodze wyborów kandydatów na urząd
publiczny” (Parties and Party Systems. A Framework for Analysis, Cambridge 1976 [reprint 2005], s. 22-26, 57). W tej definicji G. Sartori zawarł najistotniejsze cechy partii politycznej:
udział w wyborach i zdolność do sprawowania władzy.
2.1.5. Z zaprezentowanymi poglądami korespondują cechy, jakie twórcy Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. przypisali partiom politycznym.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy zasadniczej
„Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi
na kształtowanie polityki państwa”.
2.1.6. Ponaddwustuletnia już historia partii politycznych w państwach demokratycznych przekonuje, iż są one trwałym elementem
każdego takiego państwa, niezależnie od tego, czy ma ono formę rządów parlamentarno-gabinetowych czy też prezydenckich.
Istotą systemu partyjnego w państwie demokratycznym jest jego maksymalnie szerokie spektrum. W ramach tego spektrum dominują,
co naturalne, partie głównego nurtu – zarówno centrowe, jak lewicowe i prawicowe, które na przestrzeni wielu kadencji parlamentarnych
są w stanie kreować koalicje rządowe lub rządzić samodzielnie. Statuty, programy oraz działalność takich partii niemal nigdy
nie zajmują uwagi organów ochrony prawa. Wolność tworzenia i działania partii politycznych przysługuje – w ramach respektowania
zasady pluralizmu politycznego – w jednakowym stopniu partiom mieszczącym się w głównym nurcie politycznego spektrum jak i
partiom nazywanym w debacie publicznej partiami radykalnymi bądź skrajnymi.
2.2. Wolność działania partii politycznych na gruncie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz Międzynarodowego
Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych
2.2.1. Zgodnie z art. 11 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada
1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Europejska Konwencja Praw Człowieka albo Konwencja) jako jedno z
podstawowych praw politycznych przewiduje się ochronę wolności zrzeszania się obejmującą także partie polityczne.
2.2.2. Postanowienia art. 11 Konwencji były wielokrotnie podstawą orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej:
ETPC). W wyroku z 30 stycznia 1998 r. w sprawie United Communist Party of Turkey i inni przeciwko Turcji, skarga nr 19392/92,
ETPC stwierdził (§§ 24-25, 42-47, 57), że wolność tworzenia partii politycznych jest objęta ochroną art. 11 i że są one istotną
formą zrzeszania się dla właściwego funkcjonowania demokracji i zapewnienia pluralizmu. Ochrony tej nie przekreśla okoliczność,
gdy działalność partii jest traktowana przez państwo jako podważenie konstytucyjnych struktur państwa, co skłania państwo
do kontroli i nałożenia restrykcji. Ochrona wolności zrzeszania się pozostaje w ścisłym związku z ochroną wolności opinii.
Wyrażanie opinii jest bowiem jednym z celów wolności zgromadzeń i zrzeszania się, ujętych w art. 11 Konwencji. Ponieważ nie
ma demokracji bez pluralizmu, wolność wyrażania opinii ujęta w art. 10 ma zastosowanie,
„nie tylko do «informacji» lub «idei», odbieranych przychylnie lub uznanych za nieszkodliwe i obojętne, lecz także do tych,
które obrażają, szokują lub niepokoją (…). Sam fakt, iż działalność partii politycznych jest częścią zbiorowego korzystania
z wolności wypowiedzi uprawnia je do domagania się ochrony na podstawie art. 10 i art. 11 Konwencji” (§ 43).
„Nie do pomyślenia bez udziału wielości partii politycznych reprezentujących różne opinie, które można znaleźć w populacji
kraju. Przekazując takie zróżnicowanie opinii, nie tylko w instytucjach politycznych, ale także – przy pomocy mediów – na
wszystkich poziomach życia społecznego, partie polityczne wnoszą w sposób niezastąpiony swój wkład do debaty politycznej.
Debata polityczna znajduje się zaś u samych podstaw koncepcji społeczeństwa demokratycznego (…) wyjątki określone w art. 11,
gdy dotyczą partii politycznych, należy interpretować ściśle; tylko przekonujące i istotne powody mogą uzasadniać ograniczenia
wolności stowarzyszania się w partie. Przy ustalaniu, czy istnieje konieczność w rozumieniu art. 11 § 2, Państwa-Strony mają
wąski margines swobody, co idzie w parze z rygorystycznym europejskim nadzorem obejmującym zarówno prawo jak i jego stosowanie,
w tym przez niezależne sądy (…)” (§ 47).
W wyroku w sprawie Informationsverein Lentia i inni przeciwko Austrii Trybunał określił państwo jako podstawowego gwaranta
zasady pluralizmu, wskazując, że ciąży na nim obowiązek organizowania, zgodnie z art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze
zm.) w rozsądnych odstępach wolnych wyborów opartych na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających wolność wyrażania opinii
narodu w wyborze ustawodawcy.
Standard wypracowany przez ETPC w wyroku w sprawie United Communist Party of Turkey i inni przeciwko Turcji był podstawą rozstrzygnięć
wszystkich kolejnych orzeczeń w podobnych sprawach – zob. wyroki z 25 maja 1998 r. Socialist Party i inni przeciwko Turcji
(skarga nr 21237/93); z 8 grudnia 1999 r. Freedom and Democracy Party (ÖZDEP) przeciwko Turcji, (skarga nr 23885/94); z 13
lutego 2003 r. Refah Partisi (The Welfare Party) i inni przeciwko Turcji (skargi nr 41340/98, 41342/98, 41343/98 i 41344/98); z 5 października 2004 r. Presidential Party of Mordovia przeciwko Rosji
(skarga nr 65659/01); z 14 lutego 2006 r. w sprawie Christian Democratic People’s Party przeciwko Mołdowie (skarga nr 28793/02).
2.2.3. W podobnym duchu wypowiedziała się na 41 plenarnej sesji 10-11 grudnia 1999 r. Europejska Komisja na rzecz Demokracji
przez Prawo (Komisja Wenecka), przyjmując wytyczne w sprawie zakazywania i rozwiązywania partii politycznych oraz stosowania
podobnych środków. W dokumencie tym m.in. powiedziano, iż „ Zakaz działalności bądź rozwiązanie partii politycznych mogą być
uzasadnione jedynie w przypadku partii, które popierają stosowanie przemocy albo wykorzystują przemoc jako środek polityczny
w celu obalenia demokratycznego porządku konstytucyjnego, ze szkodą dla praw i wolności zagwarantowanych w konstytucji. (…)
Środki prawne stosowane w celu zakazania działalności lub rozwiązania partii politycznych mogą być konsekwencją orzeczenia
przez sąd niekonstytucyjności, mają one mieć charakter wyjątkowy i być wyznaczone przez zasadę proporcjonalności”.
Wytyczne w sprawie zakazywania i rozwiązywania partii politycznych oraz stosowania podobnych środków stały się podstawą przyjęcia
12-13 grudnia 2008 r. przez Komisję kodeksu dobrych praktyk w zakresie partii politycznych, zgodnie z którym:
„zakazy odnoszące się do partii, (…) są stosowane z wyjątkową powściągliwością. Zgodnie ze wspólnym, europejskim dziedzictwem
demokracji, zakaz działalności albo rozwiązanie partii politycznych może być uzasadnione jedynie w przypadku partii, które
popierają stosowanie przemocy albo stosowanie przemocy jako środka politycznego w celu obalenia demokratycznego porządku konstytucyjnego”
(pkt 12).
2.2.4. Artykuł 22 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia
1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ albo Pakt), mówi o wolności zrzeszania
się. W komentarzu do tego Paktu M. Nowak (U.N. Covenant on Civil and Political Rights. CCPR Commentary, Kehl n/Renem 2005, s. 495-512) podkreślił, że wolność zrzeszania się jest niezbędna dla istnienia i funkcjonowania demokracji,
ponieważ polityczne interesy mogą być skutecznie bronione tylko we wspólnocie z innymi. Chociaż w art. 22 Paktu nie ma wyliczenia,
w jakich celach można się zrzeszać, to nie budzi wątpliwości, że zakres tego postanowienia jest szeroki i obejmuje również
partie polityczne. Państwo nie tylko nie może zakazywać albo w inny sposób wpływać na tworzenie lub działanie zrzeszeń, ale
też – powinno zapewniać możliwość ich tworzenia i działania. Ograniczenia wolności zrzeszania się muszą być określone w ustawie
i konieczne w demokratycznym społeczeństwie dla ochrony jednego z wymienionych celów. Rozwiązanie zrzeszenia albo zakaz jego
utworzenia jako najsurowsza sankcja odnosząca się do wolności zrzeszania stanowi ultima ratio i może być stosowana tylko w sytuacji, kiedy łagodniejsze sankcje okazały się niewystarczające.
2.2.5. Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wolność tworzenia i działania partii politycznych – jako wartość
szczególnie istotna w państwie demokratycznym – podlega ochronie w prawie międzynarodowym, z mocy art. 11 Europejskiej Konwencji
Praw Człowieka oraz art. 22 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ. W myśl postanowień tych aktów prawa międzynarodowego
i orzeczeń zapadłych na ich podstawie, wolność tworzenia i działania partii politycznych jako element wolności zrzeszania
się jest interpretowana w kontekście wolności wyrażania opinii. Wolność zrzeszania się, obejmująca także wolność tworzenia
i działania partii politycznych, stanowi jeden z filarów demokracji. Wolność tworzenia i działania partii politycznych może
być ograniczana tylko na podstawie ustawy, gdy jest to konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na bezpieczeństwo
lub porządek publiczny, ochronę zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób. Ponadto państwo, które
wprowadza ograniczenia wolności zrzeszania, nie może naruszać zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych. Także taka
partia polityczna, która zmierza do zmiany porządku konstytucyjnego pokojowo, zgodnie z prawem nie może być rozwiązana. Partia
polityczna nie może ponosić odpowiedzialności za zachowania jej członków, które wykraczają poza ramy jej działalności polityczno-publicznej.
Sankcje wobec partii politycznej za zachowania jej członków mogą być nałożone po stwierdzeniu przez sąd, że zachowania te
wspierała partia lub wynikały one z jej programu lub celów politycznych.
Zakaz działalności albo rozwiązanie partii politycznej jest ostatecznym środkiem w państwie demokratycznym. Odpowiednie organy
państwa przed zwróceniem się do sądu o wydanie zakazu działalności albo rozwiązania partii politycznej powinny dysponować
wystarczającymi dowodami na to, że partia stanowi realne zagrożenie dla porządku konstytucyjnego lub podstawowych praw i wolności
człowieka.
W pluralistycznym systemie demokratycznym musi istnieć przestrzeń dla istnienia i działalności partii radykalnych, kontestujących
w debacie publicznej aktualny system, prezentujących, także w sposób drażniący, poza granicami głównego nurtu spektrum politycznego,
poglądy na temat problemów społecznych i politycznych kraju. Swoboda działalności i udziału partii mieszczących się na obrzeżach
demokratycznego spektrum politycznego w debacie publicznej stanowi sam rdzeń koncepcji społeczeństwa demokratycznego. Konstytucyjnymi
granicami tolerancji dla działalności partii radykalnej są: a) niestosowanie przemocy, b) akceptacja systemu wolnych wyborów
parlamentarnych oraz c) poszanowanie podstawowych praw i wolności człowieka.
Kompetentny podmiot przed złożeniem wniosku o rozwiązanie partii politycznej powinien, kierując się poszanowaniem wskazanych
wyżej wartości, w każdym przypadku szczególnie starannie rozważyć poziom realnego i bezpośredniego zagrożenia generowanego
przez daną partię polityczną dla porządku demokratycznego i składać wniosek po uprzednim rozważeniu zastosowania innych środków
prawnych. W każdym przypadku partia ma prawo do ochrony przed zarzutem poważnego naruszenia porządku konstytucyjnego w postępowaniu
sądowym, w rzetelnym, jawnym i sprawiedliwym procesie.
Kontrola konstytucyjności działalności partii politycznej Samoobrona RP, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, wymaga
zatem kierowania się wskazanymi wyżej zasadami, nakazującymi powściągliwie stosować restrykcje i zakazy działalności partii
politycznych, w imię zapewnienia warunków swobody dyskursu politycznego i uznania faktu, że dyskurs ten jest istotnym elementem
pluralizmu społeczeństwa demokratycznego.
3. Konstytucyjna zasada pluralizmu politycznego
3.1. Jedną z podstaw ustroju Rzeczypospolitej jest wyrażona w art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji zasada pluralizmu
politycznego, zgodnie z którą:
„Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych”.
3.2. Interpretując art. 11 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził już:
„Partia polityczna (…) jest z jednej strony formą urzeczywistniania wolności zrzeszania się, i w szczególności realizowania
aspiracji do zorganizowanego współdziałania w sprawowaniu władzy, z drugiej strony natomiast przez jej zdolność oddziaływania
na kształtowanie polityki państwa stanowi element systemu politycznego. Prawo konstytucyjne uznaje niejednokrotnie partie
polityczne nie tylko za ważny, ale także za konstytucyjnie niezbędny element liberalnego demokratycznego porządku prawnego.
Z tego zakorzenienia partii politycznych zarówno w wolności jednostki do realizowania w zorganizowanej formie jej politycznych
aspiracji, jak i wpływania tych zorganizowanych form na politykę państwa, wynikają ogólne założenia konstytucyjne dotyczące
zasad wolności tworzenia i działania partii politycznych oraz dopuszczalnych w tym względzie ograniczeń…” (sygn. Pp 1/99).
3.3. Wolność tworzenia i działania partii politycznych jest pochodną jednej z podstawowych wolności politycznych: wolności
zrzeszania się. Zgodnie z art. 58 Konstytucji,
„1. Każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się.
2. Zakazane są zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z Konstytucją lub ustawą. O odmowie rejestracji lub zakazie
działania takiego zrzeszenia orzeka sąd.
3. Ustawa określa rodzaje zrzeszeń podlegających sądowej rejestracji, tryb tej rejestracji oraz formy nadzoru nad tymi zrzeszeniami”.
Konstytucja zawiera zakaz istnienia tylko takich partii politycznych i innych organizacji, które – w płaszczyźnie programowej
– odwołują się do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu oraz w płaszczyźnie programowo-pragmatycznej
– zakładają lub dopuszczają nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę
państwa albo przewidują utajnienie struktur lub członkostwa (art. 13 Konstytucji). Zgodność celów lub działalności partii
politycznych z Konstytucją podlega kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt 4 Konstytucji).
3.4. Oznacza to konieczność ostrożności przy kwalifikacji konkretnych postaci działalności partii – w praktyce partii radykalnych
– jako wymagających konstytucyjnej dezaprobaty. O ile bowiem zakwalifikowanie celów partii, jako wyrażonych werbalnie w statucie,
jest stosunkowo łatwiejsze (w identycznym co do metody postępowaniu Trybunału, jak przy kontroli konstytucyjności aktów normatywnych
– por. postanowienia w sprawach o sygn. W 15/92 i S 2/93; zob. pkt 1.9. tej części uzasadnienia), o tyle niekonstytucyjność
działalności mieści się w znacznie szerszym marginesie ocennym. Ocena konstytucyjności działalności wymaga analizy faktów
na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie tylko stwierdzenia ich istnienia, ale także natężenia zjawiska i jego
skutków; Trybunał zwracał na to uwagę w sprawie o sygn. W 15/92. Życie polityczne może kusić do sięgnięcia przed Trybunałem
Konstytucyjnym po ten środek kontroli konstytucyjności w ramach walki politycznej, w szczególności z partiami radykalnymi,
a kontrola „działalności” partii, z uwagi na swój ocenny charakter, szczególnie się do tego celu nadaje. Nieostre, zbyt liczne
przesłanki sięgania do tego środka mogłyby zagrozić pluralizmowi politycznemu, będącemu jedną z podstaw ustrojowych RP.
4. Art. 13 Konstytucji jako wzorzec kontroli działalności partii politycznych z Konstytucją
4.1. Do polskiego porządku prawnego, na poziomie konstytucyjnym, ustrojodawca wprowadził normę wykluczającą możliwość legalnego
funkcjonowania określonych partii politycznych i innych organizacji. Zgodnie z art. 13 Konstytucji,
„Zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod
i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść
rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie
struktur lub członkostwa”.
Zakaz istnienia partii jest równoznaczny z obowiązkiem sądu rejestrowego odmowy dokonania wpisu, jeżeli Trybunał Konstytucyjny,
w wyniku kontroli prewencyjnej, wyda orzeczenie o sprzeczności celów partii politycznej z Konstytucją (art. 14 ustawy o partiach
politycznych), bądź z obowiązkiem niezwłocznego wykreślenia partii z ewidencji (i jej likwidacji), jeżeli Trybunał wyda orzeczenie
o sprzeczności z Konstytucją celów lub działalności partii (art. 44 w związku z art. 45 ustawy o partiach politycznych). Odmowa
dokonania wpisu partii do ewidencji skutkuje bezpośrednio niemożnością nabycia osobowości prawnej, zaś wykreślenie jej wpisu
oznacza utratę tej osobowości.
Nienabycie lub utarta osobowości prawnej przez partię nie wyczerpują jednak treści „zakazu istnienia” partii. Trybunał Konstytucyjny
podziela tezę, że „zakaz istnienia” oznacza, iż partia, która narusza art. 13 Konstytucji, nie może funkcjonować w jakiejkolwiek
formie i w jakikolwiek sposób – również bez posiadania osobowości prawnej (zob. J. Majchrowski, Status prawny partii komunistycznej w Polsce współczesnej, [w:] Historia et Ius, Księga pamiątkowa ku czci ks. prof. H. Karbownika, red. A. Dębiński, G. Górski, Lublin 1998, s. 603).
Interpretacja art. 13 Konstytucji wymaga zharmonizowania z innymi normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi leżącymi
u podstaw ustroju Rzeczypospolitej, a w szczególności takimi jak: demokracja i państwo prawne (art. 2 Konstytucji), suwerenność
Narodu (art. 4 Konstytucji), zapewnienie wolności i praw człowieka i obywatela (art. 5 Konstytucji), legalizm (art. 7 Konstytucji),
przestrzeganie prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji), pluralizm polityczny (art. 11 ust. 1 Konstytucji), pluralizm społeczny
(art. 12 Konstytucji), wolność zrzeszania się (art. 58 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 13 Konstytucji – jako wprowadzający wyjątek od zasady pluralizmu politycznego (art.
11 ust. 1 Konstytucji) – nie może być interpretowany rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae).
Każde zdelegalizowanie radykalnej partii politycznej za działalność jest skrajnym środkiem ingerencji państwa w zasadę pluralizmu
politycznego. Środek ten powinien być stosowany w przypadku absolutnej konieczności. Należy przede wszystkim kierować się
naczelną zasadą, że wolność tworzenia i działania partii politycznych jest jednym z filarów demokracji. Dlatego w każdym przypadku
musi być to akt ultima ratio, po wykluczeniu innych czynności prawnych podejmowanych przez kompetentne organy państwa w reakcji na niezgodną z prawem
działalność partii politycznej. Nie bez powodu wszystkie reżimy totalitarne lub skrajnie niedemokratyczne wprowadzają system
monopartyjny lub zakazują istnienia partii politycznych.
4.2. Zgodnie z art. 188 pkt 4 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją celów lub działalności
partii politycznych, a zatem ustrojodawca nie ograniczył kompetencji Trybunału do kontroli konstytucyjności celów lub działalności
partii politycznych tylko z art. 13 Konstytucji (zob. J. Sułkowski, Pozycja ustrojowoprawna partii politycznych w Polsce, Czechach, na Słowacji i na Węgrzech, Łódź 2010, s. 246-247). Chociaż inne przepisy Konstytucji mogą również stanowić adekwatne wzorce oceny w sprawach partii
politycznych powierzonych kognicji Trybunału Konstytucyjnego, to tylko w art. 13 Konstytucji został sformułowany zakaz istnienia
partii politycznych i innych organizacji mających określone w tym przepisie cechy.
4.3. Jakkolwiek więc wzorcem kontroli konstytucyjności celów lub działalności partii politycznych mogą być różne przepisy ustawy
zasadniczej, to tylko w art. 13 Konstytucji ustrojodawca sformułował wyraźny zakaz istnienia tylko tych partii politycznych,
które odwołują się „w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także
tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu
zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa”. Zakaz ten harmonizuje
z wyżej przedstawionym acquis rządów prawa oraz praw podstawowych, nakazującym wstrzemięźliwość w nakładaniu restrykcji na działalność partii politycznych.
4.4. Zgodnie z art. 44 ustawy o partiach politycznych,
„1. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny wyda orzeczenie o sprzeczności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznej,
Sąd wydaje niezwłocznie postanowienie o wykreśleniu wpisu partii z ewidencji.
2. Postanowienie Sądu, o którym mowa w ust. 1, nie podlega zaskarżeniu”.
Z mocy art. 45 pkt 2 ustawy o partiach politycznych, wskutek postanowienia sądu o wykreśleniu wpisu partii z ewidencji partii
politycznych z powodu stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności z Konstytucją jej działalności, partia polityczna
podlega likwidacji. Ustawa o partiach politycznych nie przewiduje zatem stopniowalności sankcji w przypadku niezgodnej z Konstytucją
działalności partii politycznej. Jedyną sankcją za orzeczoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność działalności
partii politycznej jest wykreślenie jej wpisu z ewidencji partii i likwidacja. Jeżeli uwzględni się fakt, że z wnioskiem do
Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych (art. 188 pkt
4 Konstytucji) może wystąpić jedynie wskazany w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji organ konstytucyjny: Prezydent Rzeczypospolitej,
Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes
Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich – to,
w przypadku stwierdzenia przez Trybunał takiej niekonstytucyjności działalności kontrolowanej w tym trybie partii politycznej,
rygoryzm sankcji bezwzględnie oznaczonej nie może być uznany za nadmierny.
Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zauważa, że w rozstrzyganej sprawie nie może kontrolować art. 44 i art. 45 pkt 2 ustawy
o partiach politycznych, ponieważ wniosek Marszałka Sejmu dotyczy konstytucyjności działalności określonej partii politycznej,
a nie konstytucyjności wskazanych przepisów ustawowych. Kontrola konstytucyjności art. 44 i art. 45 pkt 2 ustawy o partiach
wymagałaby zatem wniesienia do Trybunału Konstytucyjnego nowego wniosku przez kompetentny do tego podmiot.
4.5. W piśmiennictwie można odnaleźć zarówno pogląd, że tylko art. 13 Konstytucji stanowi podstawę zakazu istnienia partii politycznej
(zob. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 11, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 7-8 i 40; A. Ławniczak, Swoboda działalności partii politycznych, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 608-611), jak i stanowisko, że podstawą orzeczenia zakazu istnienia partii
może być również naruszenie art. 11 Konstytucji (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 364; M. Krzemiński, Kontrola konstytucyjności celów i działalności partii politycznych w Polsce, [w:] Konstytucja i sądowe gwarancje jej ochrony, Księga jubileuszowa Profesora Pawła Sarneckiego, Kraków 2004, s. 117-122; J. Sobczak, [w:] M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak, Ustawa o partiach politycznych. Komentarz, red. M. Granat, Warszawa 2003, s. 66-67, 186-187).
Na podstawie przeprowadzonej powyżej interpretacji przepisów Konstytucji (część III, pkt. 4.1 – 4.3 uzasadnienia) Trybunał
Konstytucyjny stwierdza, że co do zasady – tylko taka działalność partii politycznej, które jest sprzeczne z art. 13 Konstytucji,
jest warunkiem wystarczającym i zarazem koniecznym zakazu dalszego jej istnienia.
5. Kwestia zgodności działalności partii Samoobrona RP z art. 11 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji (praktyka zawierania umów
i podpisywania weksli a dobrowolność zrzeszania się w partiach politycznych)
5.1. Wnioskodawca jako jeden z wzorców wskazał art. 11 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Konstytucyjna zasada pluralizmu politycznego
wyrażona w tym przepisie jest nierozerwalnie związana z wolnością zrzeszania się na zasadach dobrowolności i równości obywateli
polskich. Zgodnie z art. 11 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, „Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości
obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. Wolność zrzeszania się wyraża
również art. 58 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego „Każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się”. W odniesieniu do członkostwa
w partiach politycznych ustrojodawca dodatkowo podkreślił, że zrzeszenie w partie musi być dobrowolne i oparte na zasadzie
równości.
Dobrowolność przynależności do partii oznacza zakaz przymuszania do wstępowania do partii i członkostwa w niej (zob. P. Winczorek,
Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 23). Członek partii nie może być ani zmuszany do pozostawania w niej wbrew swojej woli, ani też do wystąpienia
z niej. Z kolei równość obywateli polskich zrzeszających się w partie polityczne oznacza zakaz ich dyskryminacji w stosunkach
wewnątrzpartyjnych. Statuty i inne dokumenty regulujące zasady członkostwa w partiach politycznych muszą zapewniać zarówno
dobrowolność, jak i równość wszystkim członkom tych partii, a więc nie mogą narzucać im bezwzględnego posłuszeństwa wobec
organów partii lub ich dyskryminować.
Trybunał Konstytucyjny jeszcze na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych wyraził pogląd, że „swoboda
tworzenia grup parlamentarnych jest elementem ogólnej wolności tworzenia partii politycznej i jako takiej należy jej przyznać
rangę konstytucyjną” (orzeczenie z 26 stycznia 1993 r., sygn. U 10/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 2). Pogląd ten zachowuje
pełną aktualność także obecnie.
W demokracji przedstawicielskiej jedną z form działalności partii politycznych jest wpływanie na członków partii wybranych
do parlamentu. W tym celu w parlamencie zakładane są kluby (koła) parlamentarne skupiające na ogół parlamentarzystów należących
do określonej partii politycznej lub sympatyzujących z określoną partią polityczną. Wolność tworzenia i działania klubów (kół)
parlamentarnych jest elementem wolności tworzenia i działania partii politycznej, a przynależność do klubu (koła) parlamentarnego
oparta jest na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich. Podobnie zatem jak w odniesieniu do partii politycznych
nie można nikogo zmuszać wbrew jego woli do wstąpienia czy przynależności do klubu (koła) parlamentarnego ani też wystąpienia
z klubu (koła) parlamentarnego.
5.2. Działalność partii Samoobrona RP niewątpliwie ograniczały swobodę nie tyle podejmowania, co kształtowania przesłanek
podjęcia przez posłów decyzji w sprawie przynależności do partii politycznej lub klubu parlamentarnego bądź innego niż zdecydowała
partia głosowania w parlamencie. Miały one na celu wywarcie „efektu mrożącego” na potencjalnych secesjonistów, odstraszając
ich perspektywą konfrontacji z dotkliwą sankcją majątkową. Groźba „skierowania weksla do egzekucji komorniczej” w razie utraty
członkostwa w partii lub klubie parlamentarnym stanowi przykład wywierana presji, utrudniającej możliwość swobodnego wystąpienia
z partii lub klubu parlamentarnego. Należy w tym kontekście podkreślić, że przedmiotem zainteresowania i orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego nie jest problem skuteczności czynności prawnych, zmierzających do wywarcia takiego skutku, ale określona
praktyka postępowania. Z tego punktu widzenia drugorzędne znaczenie ma wątpliwa ważność i skuteczność umowy wekslowej – w
rozpatrywanej sprawie – deklaracji towarzyszącej weklsowi in blanco oraz to, czy rzeczywiście została w tym przypadku podjęta próba wyegzekwowania wierzytelności wynikających z zawartych umów
wobec osób występujących z partii lub klubu.
5.3. Praktyki tego rodzaju ograniczają dobrowolność członkostwa wynikającą z art. 11 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Wolność
wystąpienia z partii politycznej lub klubu parlamentarnego nie powinna być ograniczana przez jakiekolwiek czynności prawne,
w szczególności przez abstrakcyjne zobowiązania finansowe, jakimi są weksle. Z kolei jednak naganność tego rodzaju praktyk
jest niewątpliwie mniejsza niż przyczyny decydujące o zakazie istnienia partii politycznych, sformułowane w art. 13 Konstytucji
(szerzenie nienawiści rasowej, narodowościowej, wywrotowość wobec porządku konstytucyjnego, tajność działania). Z tej przyczyny
stwierdzenie niekonstytucyjności z powodu „efektu mrożącego” wywieranego przez weksle zabezpieczające partię przed secesją
– ze skutkiem zakazu bytu partii, byłoby kwalifikacją nieproporcjonalną.
6. Kwestia zgodności działalności partii Samoobrona RP z art. 104 ust. 1 Konstytucji (praktyka zawierania umów i podpisywania
weksli a zasada mandatu wolnego)
6.1. Marszałek Sejmu zarzucił również działalności partii Samoobrona RP naruszenie art. 104 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z
którym „Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców”. Przepis ten statuuje zasadę mandatu wolnego
posła i senatora (art. 104 ust. 1 oraz art. 108 Konstytucji).
W teorii reprezentacji funkcjonują dwie zasadnicze koncepcje mandatu parlamentarnego: mandatu imperatywnego oraz mandatu wolnego.
Mandat imperatywny (związany) opiera się na traktowaniu deputowanego jako reprezentanta (przedstawiciela) tych, którzy go
wybrali. Tym samym pojawia się stosunek prawny bezpośredniej zależności pomiędzy przedstawicielem a jego wyborcami. Przedstawiciel
jest związany wolą swoich wyborców, co może znajdować wyraz w instytucjach tzw. instrukcji i zakazów, oraz ponosi prawną odpowiedzialność
przed nimi za swe zachowania, co może znaleźć wyraz w odwołaniu posła przez wyborców.
Mandat wolny uformował się jako pochodna koncepcji zwierzchnictwa Narodu. Opiera się na założeniu, że deputowany reprezentuje
cały zbiorowy podmiot suwerenności – Naród. Nie jest więc przedstawicielem jedynie tych, którzy go wybrali. Nie istnieje tym
samym prawna zależność przedstawiciela od wyborców. Przedstawiciel nie ponosi prawnej odpowiedzialności przed wyborcami. Wyborcy
nie mogą odwołać posła przed upływem kadencji. Współcześnie konstrukcja mandatu wolnego obowiązuje w większości demokracji
przedstawicielskich.
Ustrojodawca w art. 104 ust. 1 Konstytucji wyraził zasadę mandatu wolnego, wymieniając dwie jego cechy: generalność/uniwersalność
(„Posłowie są przedstawicielami Narodu”) oraz niezależność („Nie wiążą ich instrukcje wyborców”). Jakkolwiek w Konstytucji
brak wyraźnego przepisu, implicite z zasady mandatu wolnego wynika nadto cecha nieodwoływalności parlamentarzysty.
Generalność mandatu wolnego wynika z zasady, że poseł i senator są przedstawicielami całego Narodu. Parlamentarzysta nie reprezentuje
woli wyborców z okręgu wyborczego, woli partii politycznej, z której listy kandydował w wyborach, czy woli poszczególnych
osób lub ich organizacji. Poseł i senator nie tylko reprezentują wolę całego Narodu, ale też sprawują w jego imieniu władzę
(art. 4 ust. 2 Konstytucji). Naród jest jedynym i wyłącznym podmiotem reprezentowanym przez posłów i senatorów. Niedopuszczalne
jest zatem ustanawianie prawnych więzów przedstawicielstwa pomiędzy posłami czy senatorami a jakimikolwiek innymi podmiotami
niż Naród. Jakiekolwiek odstępstwo od tej zasady musi wyraźnie określać przepis Konstytucji.
Cecha generalności mandatu wolnego jest ściśle związana z jego cechą niezależności, która oznacza, że posłowie i senatorowie
nie są związani instrukcjami wyborców, a także ich organizacji, w tym zwłaszcza partii politycznych czy poszczególnych jednostek.
Z jednej strony brak związania instrukcjami oznacza niedopuszczalność kierowania pod adresem posła czy senatora jakichkolwiek
zaleceń prawnie determinujących jego wykonywanie mandatu, a z drugiej strony – poseł czy senator nie ma prawnego obowiązku
podjęcia wskazywanych mu działań. W razie formułowania przez jakiś podmiot pod adresem deputowanego żądań określonego zachowania
podczas wykonywania mandatu, poseł czy senator powinien je odrzucić, jeśli są sprzeczne z dobrem Narodu. Bezskuteczność jakichkolwiek
instrukcji wyborczych oznacza w praktyce parlamentarnej prawną bezskuteczność używania jakichkolwiek środków prawnych, takich
jak weksle lub umowy, zmierzających do podporządkowania posła lub senatora partii politycznej lub klubowi parlamentarnemu.
Cecha nieodwoływalności posła czy senatora oznacza niedopuszczalność odwołania konkretnego parlamentarzysty z „jego”/”jej”
okręgu wyborczego. Wykluczona jest utrata mandatu będąca skutkiem politycznej oceny działalności parlamentarzysty (zob. L.
Garlicki, Komentarz do art. 104, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, s. 1-14; J. Jastrzębski, M. Zubik, Mandat wolny versus weksel, „Przegląd Sejmowy” nr 2/2007, s. 68 i 69; M. Granat, Prawo konstytucyjne w pytaniach i odpowiedziach. Warszawa 2010, s. 213-214).
Art. 104 ust. 1 Konstytucji wyklucza ustanawianie prawnych więzów przedstawicielstwa pomiędzy posłami czy senatorami a jakimikolwiek
innymi podmiotami niż Naród. Wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą znajdować wyraźną podstawę w przepisach Konstytucji.
Przy tym art. 104 ust. 1 Konstytucji interpretowany w związku z art. 1 Konstytucji stanowiącym, że „Rzeczpospolita Polska
jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”, statuuje obowiązek posła i senatora jako przedstawiciela Narodu kierowania się
dobrem wspólnym podczas wykonywania mandatu.
6.2. Wymienione wyżej cechy wolnego mandatu parlamentarnego nie przekreślają oczywistej – w działalności parlamentarnej –
zależności politycznej posłów oraz senatorów od partii politycznych do jakich należą. W tym kontekście szczególnej uwagi wymaga
działalność na forum parlamentu partii politycznych i ich wpływ na sprawowanie mandatu przez posłów i senatorów. Partie przede
wszystkim w parlamencie, przy pomocy należących do nich posłów i senatorów, realizują swój cel „wpływania metodami demokratycznymi
na kształtowanie polityki państwa” (art. 11 ust. 1 Konstytucji). W rzeczywistości działalność parlamentu jest organizowana
i kierowana przez partyjne ugrupowania parlamentarne (kluby oraz koła).
Rzeczywiste znaczenie partii w parlamencie zależy przede wszystkim od liczby posłów (parlamentarzystów) zrzeszonych w jej
klubie (kole) parlamentarnym, od ich indywidualnej i zbiorowej zdolności do udziału merytorycznego w procesach legislacyjnych
oraz w kontroli Rady Ministrów, a także od ich zdyscyplinowania. Z drugiej strony, posłowie w proporcjonalnym systemie wyborczym
(art. 96 ust. 2 Konstytucji) w praktyce nie mają szans – jak jednocześnie przekonuje praktyka parlamentarna państw mających
taki system – na znalezienie się na liście kandydatów partyjnego komitetu wyborczego bez uprzedniej akceptacji władz partii
politycznej. W Polsce, zgodnie z art. 100 ust. 1 w związku z art. 96 ust. 2 oraz art. 97 ust. 2 Konstytucji, partie polityczne
mają monopol na zgłaszanie kandydatów na posłów i, praktycznie, na zgłaszanie kandydatów na senatorów. Prowadzi to do faktycznego
uzależnienia kandydata na parlamentarzystę i parlamentarzysty od organu partii podejmującego personalne decyzje wyborcze.
Zależność polityczna posłów od partii i klubu parlamentarnego wpływa niewątpliwie na sposób wykonywania przez nich mandatu,
tak by dostosować zachowania do oczekiwań partii i jej klubu. Zależność ta nie sprzeciwia się jednak per se istocie mandatu wolnego. Wynika to z dobrowolnego kandydowania i przystąpienia wybranego z danej listy parlamentarzysty do
klubu. Zasadzie mandatu wolnego nie sprzeciwia się również dyscyplina partyjna (klubowa), rozumiana jako podejmowanie przez
władze klubu ustaleń programowych i środków ich realizacji, w szczególności w postaci zalecenia odpowiedniego głosowania przez
członków klubu (koła), zobowiązanych do ich przestrzegania, wraz z możliwością nałożenia sankcji klubowych za niepodporządkowanie
się tym ustaleniom i zaleceniom – przy założeniu, że parlamentarzysta może w dowolnym momencie zwolnić się z tego obowiązku
przez wystąpienie z partii lub klubu (koła). Ewentualną sprzeczność między nakazem sprawowania mandatu w imieniu Narodu, zgodnie
z treścią ślubowania określoną w art. 104 ust. 2 Konstytucji, a partyjną (klubową) instrukcją postępowania w konkretnej sprawie,
poseł i senator ma obowiązek rozstrzygać na rzecz sprawowania mandatu w imieniu Narodu dla dobra wspólnego. Jednocześnie podporządkowanie
się parlamentarzysty dyscyplinie klubowej w głosowaniach zapewnia przewidywalność ich wyników i umożliwia sprawne działanie
izb parlamentu, co stanowi samoistną wartość konstytucyjną. Należy też zauważyć, że w niektórych głosowaniach klub lub koło
poselskie zwalnia posłów (senatorów) z dyscypliny w głosowaniu oraz, że praktycznie w każdej kadencji Sejmu i Senatu w składzie
obu izb znajdują się posłowie/senatorzy niezależni.
Dyscyplina klubowa niewątpliwie ogranicza niezależność parlamentarzysty, dopóki jednak „nie nabiera wymiaru prawnego, a ogranicza
się do działań politycznych, to daje się pogodzić z zasadą wolnego mandatu…” (zob. L. Garlicki, tamże, s. 14). Polityczne sankcje dyscyplinujące mogą w szczególności polegać na: ograniczeniu możliwości zabierania głosu w parlamencie
w imieniu klubu, pozbawieniu członkostwa w prestiżowej komisji, wyeliminowaniu z władz klubu, a nawet pozbawieniu członkostwa
w klubie i odmowie umieszczenia nazwiska na partyjnej liście wyborczej w kolejnych wyborach. Władze partii reprezentowanej
w parlamencie nie mają natomiast żadnej możliwości prawnej, aby „niezdyscyplinowanego” posła/senatora pozbawić mandatu. Niemożliwe
jest na gruncie Konstytucji, aby utracił mandat parlamentarzysta, który w trakcie kadencji zmienił przynależność partyjną
lub klubową.
6.3. Zasada mandatu wolnego nie dopuszcza ustanawiania przeszkód prawnych wystąpienia parlamentarzysty z klubu parlamentarnego.
Istotą wolnego mandatu jest obowiązek działania parlamentarzysty dla dobra Narodu. Jeżeli dyrektywy klubu są, jego zdaniem,
niezgodne z tym dobrem, tak jak on je pojmuje, to powinien mieć możliwość opuszczenia jego szeregów. Dlatego bezprawne będzie
każde żądanie od parlamentarzysty dymisji in blanco, czyli m.in. niedatowanego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, oraz zobowiązania do zwrotu kosztów kampanii wyborczej
w razie wystąpienia z klubu lub innego naruszenia dyscypliny klubowej. Mandaty posłów/senatorów nie są własnością władz partii
reprezentowanej w Sejmie lub w Senacie.
Do tej samej kategorii niedozwolonych instrumentów prawnych, wpływających na swobodę podjęcia decyzji przez parlamentarzystę
co do wystąpienia z klubu, a tym samym realizację przez niego wolnego mandatu, Trybunał zalicza umowy cywilnoprawne, w których
pozornie zobowiązuje się kandydatów do zapłaty określonej kwoty jako ekwiwalentu za możliwość korzystania w kampanii wyborczej
z logo partii (lub związanej z nią organizacji), bądź za inne prawo niemajątkowe, a które jednocześnie uzależniają egzekwowanie
zapłaty od uzyskania mandatu i zachowania przez przyszłego parlamentarzystę członkostwa w klubie i partii, a także zobowiązujące
do lojalności wobec partii. Zawarcie tego rodzaju umów praktykowała wobec większości kandydatów do parlamentu partia Samoobrona
RP.
6.4. Także jednak i w tym wypadku, podobnie jak w rozważanym w pkt. 5 tej części uzasadnienia, gatunkowy ciężar uchybienia
jest mniejszy niż w wypadku podjęcia działalności wskazanej w art. 13 Konstytucji, której sankcją jest delegalizacja partii.
7. Podsumowanie rozstrzygnięcia
7.1. Twórcy Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., mając świadomość roli partii politycznych w państwie demokratycznym, wolności tworzenia
i ich działania nadali rangę konstytucyjnej zasady prawa. Zasada ta ma fundamentalny charakter dla realizacji pluralizmu politycznego,
który jest jedną z gwarancji ustrojowych. Jedyny wyjątek od wolności tworzenia i działania partii politycznych zawiera art.
13 Konstytucji, w którym ustrojodawca, mając na uwadze doświadczenia dwudziestowiecznych totalitaryzmów, przewidział zakaz
istnienia określonych partii politycznych i innych organizacji. Trybunał Konstytucyjny orzekając w rozpatrywanej sprawie negatywnie
ocenił działalność partii politycznej Samoobrona RP polegającą na zawieraniu umów cywilnoprawnych zabezpieczonych wekslami.
Jednakże delegalizacja partii politycznej w związku z jej działalnością, jako najsurowsza z form ingerencji państwa w zasadę
pluralizmu politycznego, jest możliwa tylko w przypadkach gdy podstawą rozstrzygnięcia będzie – samodzielnie lub w związku
z innymi przepisami – art. 13 Konstytucji.
7.2. Rozstrzygnięcie Trybunału nie może być rozumiane w żadnej mierze jako aprobata dla jakichkolwiek działań partii politycznych,
które byłyby niezgodne z jakimikolwiek postanowieniem Konstytucji.
Zgadzając się z poglądem ugruntowanym na tle międzynarodowego standardu kontroli nad partiami politycznymi (por. pkt 2.2 tej
części uzasadnienia), że ingerencja w byt partii jako efekt kontroli jej działalności musi być traktowana jako rzeczywiście
wyjątkowa i uzasadniona wagą uchybień, na tle polskiego konstytucyjnego reżimu rozważanej kontroli konstytucyjności należy
dojść do następujących wniosków:
Kontrola konstytucyjności działalności partii politycznych przewiduje w wypadku każdej niezgodności działalności tej partii
z jakimkolwiek wzorcem konstytucyjnym – jeden skutek: pozbawienie partii bytu prawnego. Skutek taki w samej Konstytucji wiąże
się z uchybieniami wskazanymi w art. 13 Konstytucji. W wypadku natomiast innych uchybień (np. art. 11 czy art. 104 Konstytucji),
taki skutek jest wynikiem istnienia niezaskarżonej konstytucyjnie regulacji ustawowej (por. pkt 4.4. i następne tej części
uzasadnienia). Takie konsekwencje muszą wpływać na wybór interpretacji umożliwiającej poszanowanie zarówno regulacji konstytucyjnej,
jak i standardu międzynarodowego. Jest to możliwe tylko przy zajęciu stanowiska, że jedynym, zarazem koniecznym, jak i wystarczającym,
wzorcem kontroli konstytucyjnej przy ocenie działalności partii politycznej jest art. 13 Konstytucji, traktowany samodzielnie
lub związkowo.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że w obowiązującym stanie prawnym jego merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie konstytucyjności
działalności partii politycznych jest możliwe tylko w sytuacji, gdy konstytucyjnie upoważniony podmiot wskaże art. 13 Konstytucji
jako samodzielny lub związkowy (wraz z zarzutem naruszenia innych przepisów Konstytucji) wzorzec kontroli oraz przedstawi
Trybunałowi w tym zakresie dowody niekonstytucyjnej działalności partii politycznej. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny
niezgodności działalności partii politycznej z inną normą niż wyrażona w art. 13 Konstytucji – bez uwzględnienia jej rodzaju,
skali i skutków oraz rangi i treści naruszonych norm Konstytucji – mogłoby potencjalnie prowadzić do stanu niezgodności z
wyrażoną w art. 11 ust. 1 Konstytucji zasadą pluralizmu politycznego z uwagi na „automatyzm” konsekwencji w postaci wykreślenia
wpisu partii z ewidencji i jej likwidacji. Dlatego nawet stwierdzenie naruszenia naganną działalnością partii innych konstytucyjnych
wzorców kontroli wskazanych we wniosku, jednak bez wskazania art. 13, jako wzorca kontroli, nie może prowadzić do stwierdzenia
(w ramach oceny przeprowadzonej na tle art. 188 pkt 4 Konstytucji) niezgodności z Konstytucją działalności partii politycznej.
(Rozumowanie to nie przedstawia się identycznie, jeśli chodzi o ocenę celów partii politycznej określonych w statucie lub
programie – por. pkt 1.9. tej części uzasadnienia; ta kwestia wykracza jednak poza granice niniejszego wniosku).
7.3. Stosownie do art. 57 ust. 2 ustawy o TK ciężar udowodnienia niezgodności z Konstytucją działalności partii politycznej spoczywa
na wnioskodawcy, który w tym celu powinien przedstawić lub zgłosić dowody wskazujące na tę niezgodność. W niniejszej sprawie
Marszałek Sejmu nie przedstawił zarzutów ani nie zgłosił dowodów, że partia Samoobrona RP swoją działalnością naruszyła art.
13 Konstytucji, co skutkuje umorzeniem postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy
o TK).
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.