1. W skardze konstytucyjnej z 11 marca 2020 r. W.K. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 11 ust. 3 pkt
2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy
i o zmianie Kodeksu cywilnego (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1182, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 611, ze zm.;
dalej: u.o.p.l.) z art. 20 w związku z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji.
1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym
w W., którego właścicielem jest miasto W. Tytuł prawny do powyższego lokalu skarżący nabył na mocy wyroku sądowego z 22 stycznia
2004 r., w którym zostało potwierdzone, że 6 lipca 1995 r. wstąpił on w stosunek najmu na zasadzie dziedziczenia ustawowego.
Pismem z 29 listopada 2017 r. m. W. wypowiedziało skarżącemu, na podstawie art. 11 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l., umowę najmu lokalu
mieszkalnego. Przyczyną wypowiedzenia było ustalenie, że skarżący jest właścicielem innego mieszkania w W.
Pozwem z 25 czerwca 2018 r. skarżący wniósł o ustalenie bezskuteczności oświadczenia woli m. W. w przedmiocie wypowiedzenia
umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zdaniem powoda, wypowiedzenie umowy najmu było bezskuteczne, ponieważ przesłanka tej czynności
nie znajduje zastosowania w sytuacji prawnej i faktycznej, w której znalazł się lokator. Zarówno sąd rejonowy (wyrok z 16
stycznia 2019 r.), jak i sąd okręgowy (wyrok z 20 listopada 2019 r.) oddaliły powództwo skarżącego.
Rozstrzygające sprawę skarżącego sądy zauważyły, że skarżący wystąpił o zmianę sposobu użytkowania lokalu którego był właścicielem
(z mieszkalnego na użytkowy – decyzja Prezydenta W. z 11 marca 2009 r.), a następnie darował go synowi (czego jednak nie udowodnił
– zob. wyrok sądu rejonowego w sprawie skarżącego, s. 7), co jednak nie było wystarczające do uznania, że wypowiedzenie umowy
najmu było bezskuteczne i skarżącemu dalej przysługuje prawo do lokalu komunalnego.
Zdaniem sądu okręgowego „nie budziło wątpliwości, że powodowi przysługuje prawo własności lokalu (...) w W.” (s. 4 uzasadnienia
wyroku) oraz że lokal ten spełnia kryterium lokalu zamiennego: „W niniejszej sprawie zostało wykazane, iż lokal [którego właścicielem
jest skarżący – przyp. TK] przy ul. (...) składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. Lokal jest wyposażony
w instalację ciepłej i zimnej wody, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania oraz gazową” (s. 5 uzasadnienia wyroku). Co więcej,
okoliczność, że skarżący wystąpił o przekształcenie lokalu z mieszkalnego na użytkowy nie miała, zdaniem sądu, znaczenia,
ponieważ: „po pierwsze, zmiana statusu lokalu była to samodzielna i odwracalna decyzja powoda, a po drugie jak słusznie zauważył
sąd I instancji lokal przy ulicy (...) nadal spełnia kryteria lokalu zamiennego, ma powierzchnię mieszkalną i użytkową większą
niż lokal przy ul. (...). Okoliczności podnoszone w apelacji, związane z obciążeniami finansowymi w przypadku lokalu użytkowego,
kwestią meldunku, czy też funkcją gospodarczą i użytkową nie mają przy tym żadnego znaczenia w sprawie, ponieważ we wskazanej
wyżej definicji lokalu zamiennego nie mieszczą się” (s. 5-6 uzasadnienia wyroku).
1.2. Uzasadniając swoje zastrzeżenia konstytucyjne dotyczące art. 20 w związku z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
skarżący przyjął, że doszło do naruszenia jego praw konstytucyjnych przez „nadmierną ingerencję w zasadę wolności gospodarczej
polegającą na wprowadzeniu faktycznej możliwości wypowiedzenia najmu lokalu mieszkalnego lokatorowi/przedsiębiorcy, któremu
przysługuje tytuł prawny do innego lokalu w postaci lokalu użytkowego wykorzystywanego na cele działalności gospodarczej (tj.
lokalu, z którego przedsiębiorca nie może korzystać lub w nim mieszkać, gdyż ten wykorzystywany jest do wykonywania czynności
opodatkowanych)” (skarga, s. 2). Skarżący wskazał też, że zakwestionowane przepisy dyskryminują przedsiębiorców „prowadzących
działalność w oparciu o szczególny typ aktywów, a mianowicie w oparciu o lokal użytkowy. Niejasne są przy tym przyczyny, dla
których ustawodawca zdecydował się różnicować pozycję akurat takich przedsiębiorców, w tym, że dyskryminuje w ogóle osoby
prowadzące działalność gospodarczą, gdy nie tylko nie równoważy tego celu ustawowego (...), lecz także nie znajduje to uzasadnienia
w zasadzie demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez nie wartościach” (skarga, s. 12–13).
Zdaniem skarżącego kwestionowane przepisy naruszają też zasadę określoności prawa (art. 2 Konstytucji), gdyż zostały sformułowane
,,w sposób nieprecyzyjny, niejasny i niekonsekwentny, a mianowicie wywołujący wątpliwości czy hipotezą tego przepisu objęte
są także lokale użytkowe, gdy[ż] w myśl definicji legalnej lokalem (w tym dotyczy to lokali zamiennych) są wyłącznie lokale
do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych oraz lokale służące twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury, a nie
inne lokale użytkowe” (skarga, s. 2). Skarżący podniósł również, że „[j]akkolwiek praktyka stosowania skarżonego przepisu
przez sąd nie budzi wątpliwości, w tym na zasadzie art. 11 ust. 3 punkt 2 UOPL sąd przyjął, iż można wypowiedzieć umowę najmu
nie tylko lokatorowi, któremu przysługuje tytuł do lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, ale także osobie
(skarżącemu), któremu przysługuje tytuł do lokalu użytkowego, w tym nawet wówczas, gdy lokator wykorzystuje ww. lokal użytkowy
do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej – to skarżony przepis jest w ocenie skarżącego niejasny, nieprecyzyjny
i niespójny w zestawieniu z pozostałymi przepisami UOPL” (skarga, s. 14). Skarżący podkreślił, że „uzależnienie możliwości
wypowiedzenia umowy najmu od tego czy lokal, do którego lokatorowi przysługuje tytuł, spełnia warunki przewidziane dla lokalu
zamiennego (warunki te może wszak spełniać lokal użytkowy, o ile jest lokalem o większej powierzchni) – zupełnie nie koresponduje
z definicją legalną lokalu z art. 2 ust. 1 pkt 6 UOPL, zgodnie z którą lokalem użytkowym w rozumieniu UOPL jest tylko jeden
typ lokalu użytkowego, a mianowicie lokal pracy twórczej” (skarga, s. 15).
2. Pismem z 11 września 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie przystępuje do niniejszej sprawy.
3. Marszałek Sejmu (dalej: Marszałek) w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. w imieniu Sejmu wniósł o umorzenie postępowania ze względu
na niedopuszczalność wydania wyroku.
Marszałek zwrócił uwagę, że, po pierwsze, u.o.p.l. realizuje konstytucyjny obowiązek ochrony lokatorów i najemców, przewidziany
w art. 75 i art. 76 Konstytucji. Po drugie, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców.
Zadanie to nie może być analizowane w kategoriach działalności gospodarczej, która korzysta z konstytucyjnej ochrony przewidzianej
w art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ gminy nie mogą zawierać umów najmu lokali mieszkalnych na zasadach wolnorynkowych.
Po trzecie, niniejsza sprawa nie dotyczy umów, „które byłyby ściśle i na zasadzie wyłączności prawnej lub faktycznej związane
z prowadzeniem działalności gospodarczej, co mogłoby ewentualnie uzasadniać traktowanie art. 22 Konstytucji jako miarodajnego
wzorca kontroli”. Umowy najmu lokalu należącego do zasobów gminnych nie mogą być zawierane przez przedsiębiorców w ramach
ich działalności, ale tylko przez osoby fizyczne, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Nie są to więc umowy
należące do obrotu gospodarczego. Ograniczenia wprowadzone przez zakwestionowane przepisy nie dotyczą więc przedsiębiorców
i nie mają żadnego formalnego odniesienia do działalności gospodarczej. Po czwarte, zaskarżone przepisy, wyznaczając zakres
swobody umów, mogły oddziaływać na prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego, ale jedynie na zasadzie faktycznego
(a nie normatywnego) związku. W związku z powyższym Marszałek przyjął, że w niniejszej sprawie nie istnieje symetria konstytucyjnego
wzorca i przedmiotu zaskarżenia. Treść art. 22 i art. 20 Konstytucji nie pozostaje w bezpośrednim związku z kwestionowaną
regulacją, choć nie można wykluczyć, że skutkiem jej obowiązywania mogła być decyzja skarżącego o zaprzestaniu prowadzenia
działalności gospodarczej lub niepodejmowaniu działalności gospodarczej w lokalu, do którego przysługuje mu prawo własności.
Marszałek podkreślił również, że skarżący przekształcił własne mieszkanie w lokal użytkowy by czerpać z niego korzyści, a
swoje potrzeby mieszkaniowe zaspokajał w lokalu gminy.
W rezultacie Marszałek uznał, że art. 20 i art. 22 Konstytucji są nieadekwatnymi wzorcami kontroli w niniejszej sprawie.
Marszałek stwierdził również, że art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli w niniejszej
sprawie. Skarżący nie wywiódł z nich prawa lub wolności, które nie zostały wyraźnie wysłowione w treści innych przepisów konstytucyjnych,
co umożliwiłoby przyjęcie, że przepisy te stanowią samodzielne wzorce kontroli. Skarżący nie odwołał się również pomocniczo
do zasady sprawiedliwości lub zasady równości w celu uzupełnienia i wzmocnienia argumentacji dotyczącej naruszenia praw i
wolności statuowanych w innym przepisie konstytucyjnym, co uniemożliwia badanie zgodności zaskarżonych przepisów również z
art. 2 i art. 32 Konstytucji.
4. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) w piśmie z 30 czerwca 2021 r. wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku. Wobec faktu, że argumentacja w stanowisku Prokuratora zasadniczo pokrywa się z przedstawioną w stanowisku
Sejmu, Trybunał zrezygnował z jej przytaczania.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Wykorzystanie skargi konstytucyjnej, jako instrumentu ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostek, uzależnione jest
od spełnienia przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i
trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK).
Skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu, w ramach którego Trybunał bada, czy odpowiada ona warunkom formalnym oraz
czy nie jest oczywiście bezzasadna. Zakończenie tego etapu formalnej weryfikacji skargi nie wyłącza jednak dalszej oceny warunków
jej wniesienia, dokonywanej na kolejnym etapie postępowania. Postanowienie o przekazaniu skargi konstytucyjnej do rozpoznania
przez odpowiedni skład Trybunału nie przesądza więc ostatecznie o dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia. Trybunał
ma obowiązek ustalania na każdym etapie postępowania, czy merytoryczna ocena zarzutów określonych w badanej skardze konstytucyjnej
jest w ogóle dopuszczalna.
Trybunał, rozpoznając sprawę, nie jest więc związany stanowiskiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu rozstrzygającym
sprawę w ramach wstępnego rozpoznania. Kontrolując istnienie pozytywnych oraz brak ujemnych przesłanek procesowych, Trybunał
może także dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydanym na etapie wstępnego
rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie z 18 grudnia 2019 r., sygn. SK 71/19, OTK ZU A/2020, poz.
2).
Uwzględniając powyższe ustalenia, Trybunał postanowił zweryfikować, czy w niniejszej skardze dopuszczalne jest wydanie merytorycznego
rozstrzygnięcia.
2. Skarżący zakwestionował art. 11 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie
praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1182, ze zm.,
obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 611, ze zm.; dalej: u.o.p.l.) których treść w momencie wypowiedzenia skarżącemu umowy najmu
(29 listopada 2017 r.) była następująca:
art. 11 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l.
„Właściciel lokalu, w którym czynsz jest niższy niż 3% wartości odtworzeniowej lokalu w skali roku, może wypowiedzieć stosunek najmu: (…) z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia, na koniec miesiąca kalendarzowego,
osobie, której przysługuje tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej miejscowości, a lokator może używać tego lokalu,
jeżeli lokal ten spełnia warunki przewidziane dla lokalu zamiennego”.
art. 2 ust. 1 pkt 6 u.o.p.l.:
„Ilekroć w ustawie jest mowa o: (…) lokalu zamiennym – należy przez to rozumieć lokal znajdujący się w tej samej miejscowości,
w której jest położony lokal dotychczasowy, wyposażony w co najmniej takie urządzenia techniczne, w jakie był wyposażony lokal
używany dotychczas, o powierzchni pokoi takiej jak w lokalu dotychczas używanym; warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli
na członka gospodarstwa domowego przypada 10 m2 powierzchni łącznej pokoi, a w wypadku gospodarstwa jednoosobowego – 20 m2 tej powierzchni;”.
Na podstawie art. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych,
mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o
zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 756) art. 11 ust. 3 pkt 2 otrzymał brzmienie: „Właściciel
lokalu może wypowiedzieć stosunek najmu z zachowaniem: (…) miesięcznego terminu wypowiedzenia, na koniec miesiąca kalendarzowego,
osobie, której przysługuje tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości, a lokator może używać tego lokalu, jeżeli lokal ten spełnia warunki przewidziane dla lokalu zamiennego”. Nadanie
nowego brzmienia kwestionowanemu przepisowi nie wpłynęło na przedmiot zaskarżenia. Art. 2 ust. 1 pkt 6 u.o.p.l. nie uległ
zmianie.
3. Trybunał zwrócił uwagę, że ratio u.o.p.l., której art. 11 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 6 zakwestionował skarżący, było wykonanie obowiązku konstytucyjnego
sformułowanego w art. 75 ust. 1 i 2 Konstytucji, a więc ustawowe uregulowanie zasad i form ochrony praw lokatorów oraz zasad
gospodarowania lokalami, co zostało przekazane gminom jako zadanie własne (druk sejmowy nr 1431, III kadencja, s. 1 uzasadnienia).
Należy przy tym podkreślić, że pomoc gmin jest skierowana do lokatorów (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l.), czyli osób fizycznych
(gospodarstw domowych) o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 u.o.p.l.). Jedyny wyjątek, na który zdecydował się ustawodawca,
to rozszerzenie pojęcia lokalu na „lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury
i sztuki” (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l.).
Uzupełnieniem wskazanych przepisów, umożliwiającym racjonalną gospodarkę lokalową, jest przewidziane w art. 11 u.o.p.l. uprawnienie
właściciela (gminy) do rozwiązania umowy z lokatorem, w tym w sytuacji takiej, jak dotycząca skarżącego. Jego intencją jest,
aby lokal wrócił do zasobu mieszkaniowego gminy i został przekazany kolejnemu uprawnionemu, który nie jest w stanie we własnym
zakresie zaspokoić potrzeb mieszkaniowych, bo nie przysługuje mu tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej miejscowości.
Ustawa dotyczy pomocy wyłącznie osobom fizycznym, co jest w opinii Trybunału zrozumiałe, gdyż realizacja jej postanowień jest
subsydiowana przez władze publiczne i stanowi wyraz ustrojowej, niezbędnej z punktu widzenia art. 75 Konstytucji, troski o
szczególną, bardziej wrażliwą grupę obywateli. Brak w treści u.o.p.l. uregulowań dotyczących osób prowadzących działalność
gospodarczą (przedsiębiorców) oraz osób prawnych nie powinien więc dziwić.
Trybunał zwrócił również uwagę na istotną okoliczność mającą miejsce w niniejszej sprawie: skarżący nie był najemcą lokalu
jako przedsiębiorca ani nie występował w takim charakterze w postępowaniu sądowym poprzedzającym złożenie skargi do TK.
4. Skarżący jako wzorce kontroli konstytucyjności wskazał art. 20 w związku z art. 22, w związku z art. 31 ust. 3 oraz art.
2 Konstytucji.
Trybunał wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że art. 20 i art. 22 Konstytucji pozostają w związku treściowym, a
zakres normowania art. 22 Konstytucji należy odczytywać w kontekście art. 20 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 13 października
2010 r., sygn. Kp 1/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 74). Artykuł 22 Konstytucji nie proklamuje samoistnie zasady wolności działalności
gospodarczej, nie określa też, jaka jest treść tej wolności i sfera działań, które są realizacją wolności działalności gospodarczej,
lecz dotyczy konstytucyjnych wymogów ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Trybunał zaznaczył, że zwrot: „wolność
działalności gospodarczej” należy rozumieć zarówno jako wolność wyboru działalności gospodarczej, jak i wolność jej wykonywania
(zob. wyrok TK z 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 62). Art. 22 Konstytucji pełni zatem dwojaką funkcję:
„Z jednej strony traktować go należy jako wyrażenie zasady ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej (i w tym zakresie stanowi
on konkretyzację ogólniejszych zasad, wyrażonych w art. 20), z drugiej strony – może on stanowić podstawę do konstruowania
prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą” (wyrok TK z 19 stycznia 2010 r., sygn.
SK 35/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 2 i przywołane tam orzecznictwo).
Rozważając problem dopuszczalnych ograniczeń sfery wolności gospodarczej, Trybunał stwierdzał również, że pewne obowiązki
nakładane na przedsiębiorców nie mogą być postrzegane jako naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji. Nie są ograniczeniem
wolności prowadzenia działalności gospodarczej regulacje ustawowe mające charakter uniwersalny i odnoszące się do wszystkich
przedsiębiorców (legalizacja działalności gospodarczej poprzez uzyskiwanie wpisu w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji
działalności gospodarczej, obowiązki statystyczne, rejestracja podatkowa, ubezpieczenia społeczne, przestrzeganie wymagań
związanych z oznaczeniem przedsiębiorcy i jego towarów, organizacja finansów przedsiębiorstwa, przestrzeganie zasad ochrony
życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa, moralności publicznej i ochrony środowiska, a także wymagań natury technicznej
i technologicznej, policja gospodarcza, itd.). Powyższe „regulacje prawne – mimo że uciążliwe dla przedsiębiorców – nie mają
na celu ograniczania przedsiębiorczości, Trybunał nie traktuje ich jako ograniczeń wolności prowadzenia działalności gospodarczej
rozumianej jako prawo podmiotowe rekonstruowane z art. 20 i art. 22 Konstytucji. (…) Właściwe ograniczenia wolności prowadzenia
działalności gospodarczej to takie regulacje prawne, które formułują bezwzględne lub względne zakazy podejmowania i wykonywania
działalności gospodarczej” (wyrok o sygn. SK 35/08).
Uwzględniając wyżej przedstawione okoliczności Trybunał stwierdził, że między kwestionowanymi przepisami u.o.p.l. a art. 20
i art. 22 Konstytucji nie zachodzi związek treściowy, który umożliwia kontrolę konstytucyjności i wydanie wyroku w tym zakresie
było niedopuszczalne.
Odnośnie wskazanego przez skarżącego jako wzorzec kontroli art. 31 ust. 3 Konstytucji Trybunał przypomina i podtrzymuje pogląd
wyrażony w cytowanym wyroku o sygn. SK 35/08, że sposób rozstrzygnięcia co do tego wzorca kontroli wynika „z samej istoty
zasady proporcjonalności, która dotyczy ograniczeń konkretnych praw i wolności jednostki. Skoro bowiem art. 22 w związku z
art. 20 Konstytucji – czyli przepis stanowiący podstawę rekonstrukcji wolności prowadzenia działalności gospodarczej pojmowanej
jako prawo podmiotowe gwarantowane konstytucyjnie – został uznany w sprawie za wzorzec nieadekwatny, kontrola zaskarżonego
przepisu pod kątem jego zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji staje się bezprzedmiotowa”.
Skarżący wskazał również jako samodzielny wzorzec kontroli art. 2 Konstytucji. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że w przypadku
skargi konstytucyjnej właściwego wzorca kontroli nie stanowią zasady ustrojowe i normy adresowane do ustawodawcy, nakładające
na niego obowiązek regulowania określonych dziedzin życia (zob. postanowienie TK z 23 lutego 2021 r., sygn. SK 33/20, OTK
ZU A/2021, poz. 12).
5. W związku z powyższym Trybunał uznał, że wydanie wyroku w niniejszej sprawie było niedopuszczalne i postanowił, na podstawie
art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK, umorzyć postępowanie.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.