1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 22 lipca 2019 r. (data nadania), K.C.Ć. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez adwokata ustanowionego pełnomocnikiem z wyboru, zarzuciła niezgodność art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.):

a) w zakresie, w jakim wyklucza uchylenie lub zmianę decyzji związanych, usuwających zaistniałe stany naruszające przepisy prawa, z art. 2, art. 7, art. 45 oraz art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b) w zakresie, w jakim traktuje art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.; dalej: p.b.), w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r. do 6 grudnia 2008 r., jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w dniu wszczęcia postępowania, z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji,

c) w zakresie, w jakim wyklucza uchylenie lub zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b., w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 4 p.b., z art. 2, art. 7, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji.

2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:

2.1. Decyzją z 15 lipca 2004 r. (znak: […]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. – na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 104 k.p.a. – nakazał J.Ć. rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-gospodarczego. Rozstrzygnięte to zostało utrzymane w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K z 3 września 2004 r. (znak: […]).

2.2. Na podstawie umowy w przedmiocie podziału majątku wspólnego, umowy darowizny oraz umowy ustanowienia służebności osobistej, sporządzonych w formie aktu notarialnego w dniu 20 marca 2014 r., pomiędzy J.Ć. a skarżącą, skarżąca stała się właścicielką wyżej opisanej nieruchomości, której dotyczyła decyzja z 15 lipca 2004 r.

2.3. Skarżąca – na podstawie art. 155 k.p.a. – złożyła do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o uchylenie decyzji tego organu z 3 września 2004 r.

2.4. Decyzją z 27 sierpnia 2015 r. (znak: […]) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – podstawie art. 155 w związku z art. 154 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 p.b. – odmówił uchylenia swojej poprzedniej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, mocą której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że „nabycie prawa” w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy traktować szeroko, a zatem obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, co wpływa na jej sytuację prawną. Wobec tego decyzję z 3 września 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję 15 lipca 2004 r. należało uznać za decyzję, na mocy której strona nabyła prawo.

W ocenie organu postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a., zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji, nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ramach tego trybu ma możliwość weryfikacji decyzji tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. tego czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji oraz tego, czy strony postępowania wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji.

Organ wskazał również, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwe w przypadku, gdy ma ona charakter uznaniowy lub przy wydaniu której organ administracyjny ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje w ten sposób bardziej korzystne rozstrzygnięcie dla strony, które jednak nie może być niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Organ stwierdził przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w trybie art. 155 k.p.a. nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, jak np. decyzji nakazujących rozbiórkę; wzruszenie decyzji w tym trybie znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy.

W ocenie organu w sprawie skarżącej art. 48 ust. 1 p.b. należy traktować jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie – na podstawie art. 155 k.p.a. – decyzji nakazującej rozbiórkę. Z tego też powodu nie było możliwości uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 3 września 2004 r.

2.5. Od decyzji z 27 sierpnia 2015 r. skarżąca wniosła odwołanie, w którym Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. zarzuciła:

– naruszenie art. 155 k.p.a. przez błędne uznanie, że nie można weryfikować decyzji, które nakazują rozbiórkę, podczas gdy w prawidłowa wykładnia tego przepisu, znajdująca odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prowadzi do przeciwnego wniosku;

– naruszenie art. 7 w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. przez brak rozważenia przesłanek uchylenia decyzji;

– naruszenie art. 9 w zw. z art. 145a § 2 k.p.a. przez odesłanie na drogę postępowania o wznowienie, pomimo że termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął kilka lat temu.

2.6. Decyzją z 17 listopada 2015 r. (znak: […]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 27 sierpnia 2015 r., podzielając argumentację prawną organu pierwszej instancji.

2.7. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego, w której Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzuciła:

– naruszenie art. 48 ust. 1-5 i art. 49 ust. 1-5 p.b. w związku z art. 155 w związku z art. 16 § 1 k.p.a., polegające na: błędnej wykładni tych przepisów oraz uznaniu niedopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę, wydanych na podstawie przepisu art. 48 p.b.;

– naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że uchylenie decyzji z dnia 3 września 2004 r. nakazującej rozbiórkę, doprowadzi do powrotu do stanu niezgodnego z prawem;

– naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu przez organy obu instancji postępowania zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie obiektu budowlanego;

– naruszenie art. 7 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak rozważenia wskazanych przez skarżącą przesłanek do zastosowania art. 155 k.p.a.

2.8. Wyrokiem z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt […]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z 17 listopada 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 27 sierpnia 2015 r.

W ocenie Sądu dopuszczalna jest możliwość uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów p.b. byłaby możliwość zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a nadto spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 k.p.a.

Sąd podkreślił także, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. winno być ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez ustalenia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych objętych hipotezą przepisu prawa mającego zastosowanie w sprawie. Ograniczenie się przez organ przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. wyłącznie do stwierdzenia braku możliwości uchylenia decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania jej w świetle przesłanek określonych w artykule 155 k.p.a. stanowiło naruszenie prawa. W okolicznościach tej konkretnej sprawy Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że art. 48 p.b. (zastosowany w decyzji objętej wnioskiem skarżącej) należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Wyprowadzenie takiej tezy z aktualnej konstrukcji norm prawa, wynikających z art. 48 p.b. było – zdaniem Sądu – zbyt daleko idące i nie znajdowało uzasadnienia w gramatycznej wykładni art. 155 k.p.a. Sąd stwierdził, że nie można domniemywać istnienia zakazu stosowania art. 155 k.p.a. do określonych stanów faktycznych objętych decyzją ostateczną; oczywiste jest, iż zastosowanie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa. Możliwość uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., nie oznacza przyzwolenia ustawodawcy na obchodzenie prawa, lecz pozwala organowi na zajęcie się ponowne sprawą m.in. w interesie strony, gdy z przyczyn uzasadnionych istnieje taka potrzeba.

W dalszej części Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki wydany został w czasie, gdy obowiązywały częściowo niekonstytucyjne przepisy p.b. Nie dawały one realnej możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Tym bardziej – zdaniem Sądu – wniosek o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 155 k.p.a. nie mógł być załatwiony przez organy nadzoru budowlanego odmownie, z powołaniem się na argumentację, że co do zasady decyzje o nakazie rozbiórki nie mogą być uchylane w trybie art. 155 k.p.a., albowiem doprowadziłoby to do stanu niezgodności z prawem.

W ocenie Sądu w sprawie tej doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Zatem obowiązkiem organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie ustalenie, czy spełnione są przesłanki wynikające z art. 155 k.p.a. oraz czy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego możliwa jest legalizacja samowolnie zrealizowanego budynku, to jest czy spełnione są wymogi wynikające z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b.

2.9. Od powyższego orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

– art. 155 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że do przesłanek określonych w tym przepisie, w przypadku decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego należy rozważenie wystąpienia możliwości zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego;

– art. 155 k.p.a. w związku z art. 48 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 48 p.b. nie jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w związku z art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaniechał rozpoznania sprawy o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w świetle przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., a ponadto zobligowany był do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są warunki umożliwiające zalegalizowanie obiektu budowlanego, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ zbadał i odniósł się do wszystkich przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., a w świetle brzmienia art. 155 k.p.a. nie był zobligowany do badania możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego.

2.10. Wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt […]) Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt […]) oraz oddalił skargę skarżącej.

W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych – art. 48 p.b. jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 155 k.p.a. Decyzja wydana na podstawie art. 48 p.b. jest decyzją związaną, gdyż w określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek jej wydania. W związku z tym wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą przez organ administracyjny.

3. Skarżąca zakwestionowała konstytucyjność wykładni art. 155 k.p.a., wedle której przepis ten stosuje się wyłącznie do decyzji uznaniowych. Wskazała ona, że – na podstawie przedmiotowego przepisu – możliwa jest zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisami szczególnymi – jak podniosła skarżąca – są „normy wiążące organ do wydania decyzji o określnej treści, w sytuacji zaistnienia i stwierdzenia opisanych w nich stanów faktycznych”. Podkreśliła, że do takich przepisów zalicza się – zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie – art. 48 ust. 1 p.b. Decyzja wydana na jego podstawie ma charakter związany, a tym samym – w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. – nie jest możliwe jej uchylenie lub zmiana.

Zdaniem skarżącej powyższa wykładnia jest sprzeczna z zasadami racjonalności legislacyjnej i określoności prawa, wynikającymi z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Przepis szczególny, o którym stanowi art. 155 k.p.a., musi być jasny i nie budzić wątpliwości, że wyklucza on wydanie decyzji na podstawie tego przepisu. Skarżąca wskazała ponadto, że wykładnia art. 155 k.p.a. w zasadzie wyklucza jego zastosowanie do jakiejkolwiek decyzji, co stanowi naruszenie prawa do „wydania rozstrzygnięcia” (art. 45 Konstytucji).

Odnosząc się do art. 48 p.b., w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r. do 6 grudnia 2008 r., skarżąca podkreśliła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2007 r. o sygn. P 37/06 (OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 160) orzekł, że jego ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie skarżącej uznanie, że przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 155 k.p.a., jest art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r. do 6 grudnia 2008 r., jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą równości. Sankcjonuje bowiem nierówne traktowanie skarżącej, która w chwili wydania decyzji o rozbiórce nie miała możliwości zalegalizowania obiektu. Wskazana interpretacja – zdaniem skarżącej – narusza również, wynikającą z art. 83 Konstytucji, zasadę przestrzegania prawa, przez sankcjonowanie decyzji, która została wydana w oparciu o przepis niezgodny z Konstytucją. Skarżąca podkreśla, że w konsekwencji prowadzi to także do nierównej ochrony praw własności obywateli w zależności od tego, czy na danym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Niezależnie od powyższego – zdaniem skarżącej – wykluczenie możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w sytuacji, w której zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 5 p.b., jest niezgodne z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji.

4. Postanowieniem z 5 lutego 2020 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej:

– na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) w zakresie badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji – uznawszy niedopuszczalność powołania tych postanowień ustawy zasadniczej jako „wzorców samodzielnych” w postępowaniu ze skargi konstytucyjnej;

– na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 uotpTK w zakresie badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 83 Konstytucji – uznawszy, że wzorzec ten nie może stanowić punktu odniesienia w postępowaniu skargowym;

– na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 3 uotpTK w zakresie badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 45 i art. 64 ust. 2 Konstytucji – oceniwszy w tej części zarzuty skargi jako oczywiście bezzasadne.

Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 10 lutego 2020 r.

5. W sporządzonym przez pełnomocnika piśmie procesowym, wniesionym do Trybunału 17 lutego 2020 r. (data nadania), skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z 5 lutego 2020 r., zarzucając Trybunałowi:

– obrazę art. 61 ust. 4 pkt 1 uotpTK „polegającą na uznaniu, że w skardze skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego wskazano jako samoistne wzorce kontroli art. 2, art. 7 oraz art. 32 i 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy w rzeczywistości w skardze konstytucyjnej w/w przepisy zostały powołane w związku z przepisami traktującymi o wolnościach lub prawach, tj. przepisami art. 45 i 64 Konstytucji, które w istocie mogą stanowić wzorce kontroli, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że skarga nie spełnia warunków formalnych, i odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej zamiast wydania postanowienia o nadaniu skardze dalszego biegu”;

– obrazę art. 61 ust. 4 pkt 3 uotpTK w związku z art. 45 i art. 64 ust. 2 Konstytucji „przez uznanie, że skarga konstytucyjna jest oczywiście bezzasadna, podczas gdy analiza przedstawionego stanu prawnego i faktycznego wskazuje na to, że art. 155 k.p.a. może być uznany za niezgodny z Konstytucją w kwestionowanym zakresie, co miało wpływ na treść orzeczenia i odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej zamiast wydawania postanowienia o nadaniu dalszego biegu skardze”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym, badając w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdzono istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.

2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie – po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału procesowego – nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu z 5 lutego 2020 r. W ocenie składu rozpatrującego zażalenie, z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, że skarżąca jako wzorce „główne” powołała art. 45 (a ściślej: ust. 1 tego artykułu) oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, zaś art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 83 ustawy zasadniczej mają charakter wzorców „pomocniczych” („związkowych”), służących wzmocnieniu argumentacji skargi. Ponadto należy zauważyć, że ocena skargi odnośnie do art. 45 i art. 64 ust. 2 Konstytucji jako oczywiście bezzasadnej jest nieprawidłowa. W świetle bowiem wyroku TK z 18 kwietnia 2019 r. o sygn. SK 21/17 (OTK ZU A/2019, poz. 19) art. 45 ust. 1 Konstytucji może stanowić na kanwie pewnych stanów faktycznych adekwatny wzorzec kontroli dla regulacji procesowego prawa administracyjnego. Z kolei art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej – w kontekście sformułowanych przez skarżącą zarzutów – również może być punktem odniesienia dla art. 155 k.p.a.

3. Trybunał uznaje za celowe, aby wątpliwości skarżącej w przedmiocie konstytucyjności art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) zostały – po uzyskaniu stanowisk pisemnych od Marszałka Sejmu, Prokuratora Generalnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich – ocenione na etapie rozpoznania merytorycznego.

W związku z powyższym – na podstawie art. 61 ust. 8 zdanie pierwsze uotpTK – postanowiono jak w sentencji.

1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 22 lipca 2019 r. (data nadania) K.C.Ć. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez adwokata ustanowionego z wyboru, wystąpiła z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego.

Decyzją z 15 lipca 2004 r. (znak: […]; dalej: decyzja Powiatowego Inspektora) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.), nakazał J.Ć. rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-gospodarczego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Wojewódzki Inspektor) decyzją z 3 września 2004 r. (znak: […]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora. Skarżąca – na podstawie art. 155 k.p.a. – wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Inspektor decyzją z 27 sierpnia 2015 r. (znak: […]) odmówił uchylenia swojej poprzedniej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że mając na uwadze, iż art. 48 ust. 1 p.b. nie pozostawiał organom swobody w rozstrzygnięciu, to – na podstawie art. 155 k.p.a. – nie ma możliwości uchylenia lub zmiany przedmiotowej decyzji. Ponadto – jego zdaniem – zgodnie z orzecznictwem nie można w oparciu o powyższy przepis weryfikować decyzji, które usuwają stan niezgodności z prawem, jak np. decyzji nakazujących rozbiórkę. Skarżąca od powyższej decyzji wniosła odwołanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z 17 listopada 2015 r. (znak: […]) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora z 27 sierpnia 2015 r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA) wyrokiem z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt [….]; dalej: wyrok WSA) uwzględnił skargę skarżącej i uchylił decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organy orzekające w sprawie skarżącej błędnie uznały, że art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji związanych. Zdaniem WSA dopuszczalna jest możliwość uchylenia – w trybie art. 155 k.p.a. – decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu, jeżeli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy p.b. byłaby możliwość zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a nadto spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z wymienionego przepisu. Od powyższego orzeczenia GINB wniósł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt […]) uchylił wyrok WSA oraz oddalił skargę administracyjną skarżącej. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku wskazano, że – zgodnie z linią orzeczniczą NSA – art. 48 p.b. jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się – na podstawie art. 155 k.p.a. – uchyleniu lub zmianie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. NSA wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 48 p.b. jest decyzją związaną, gdyż w określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek jej wydania. W związku z powyższym wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą.

2. Zarządzeniem z 4 lipca 2019 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi przez doręczenie: poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu oraz 4 kopii decyzji: Powiatowego Inspektora z 15 lipca 2004 r. (znak: […]), wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z 21 maja 2007 r. (sygn. akt […]) oraz jednego egzemplarza skargi konstytucyjnej wraz z załącznikami.

W piśmie z 23 grudnia 2019 r. (data nadania) skarżąca ustosunkowała się do powyższego wezwania.

3. Skarżąca kwestionuje dominującą – jej zdaniem – linię orzeczniczą, zgodnie z którą art. 155 k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji uznaniowych. Wskazuje ona, że – na podstawie przedmiotowego przepisu – możliwa jest zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisami szczególnymi – jak wskazuje skarżąca – są „normy wiążące organ do wydania decyzji o określnej treści, w sytuacji zaistnienia i stwierdzenia opisanych w nich stanów faktycznych”. Podkreśla, że do takich przepisów zalicza się – zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie – art. 48 ust. 1 p.b. Decyzja wydana na jego podstawie ma charakter związany, a tym samym – w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. – nie jest możliwe jej uchylenie lub zmiana.

Zdaniem skarżącej, powyższa wykładnia jest sprzeczna z zasadami racjonalności legislacyjnej i określoności prawa, wynikającymi z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Przepis szczególny, o którym stanowi art. 155 k.p.a., musi być jasny i nie budzić wątpliwości, że wyklucza on wydanie decyzji na podstawie tego przepisu. Skarżąca wskazuje ponadto, że wykładnia art. 155 k.p.a. w zasadzie wyklucza jego zastosowanie do jakiejkolwiek decyzji, co stanowi naruszenie prawa do „wydania rozstrzygnięcia” (art. 45 Konstytucji).

Odnosząc się do art. 48 p.b., w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r. do 6 grudnia 2008 r., skarżąca podkreśla, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06 (OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 160) uznał, że jego ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W jej ocenie uznanie, że przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 155 k.p.a., jest art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r. do 6 grudnia 2008 r., jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą równości. Sankcjonuje bowiem nierówne traktowanie skarżącej, która w chwili wydania decyzji o rozbiórce nie miała możliwości zalegalizowania obiektu. Wskazana interpretacja – zdaniem skarżącej – narusza również, wynikającą z art. 83 Konstytucji, zasadę przestrzegania prawa, przez sankcjonowanie decyzji, która została wydana w oparciu o przepis niezgodny z Konstytucją. Skarżąca podkreśla, że w konsekwencji prowadzi to także do nierównej ochrony praw własności obywateli w zależności od tego, czy na danym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Niezależnie od powyższego – w ocenie skarżącej – wykluczenie możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w sytuacji, w której zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 5 p.b., jest niezgodne z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ma ona gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą stanowiły źródła ich naruszeń. Jej merytoryczne rozpoznanie uzależnione jest od spełnienia licznych przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p. TK).

2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.), stosownie do którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

3. Skarżąca, jako ostateczne rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 79 Konstytucji, wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt […]).

4. Trybunał stwierdza, że nie wszystkie wskazane przez skarżącą przepisy Konstytucji mogą być samodzielnymi wzorcami kontroli w postępowaniu zainicjonowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej.

Po pierwsze, art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji nie są samoistnymi źródłami praw podmiotowych jednostki, a przez to nie mogą stanowić samoistnej podstawy kontroli w sprawach skargowych, gdyż wyznaczają one jedynie standardy kreowania wolności i praw przez prawodawcę, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. wyroki TK z: 30 maja 2007 r., sygn. SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53; 26 kwietnia 2005 r., sygn. SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40 oraz postanowienie TK z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).

Po drugie, art. 83 Konstytucji przewiduje wyłącznie obowiązek przestrzegania prawa przez obywateli, zatem także nie może służyć za wzorzec kontroli w postępowaniu toczącym się na skutek wniesienia skargi konstytucyjnej (zob. wyroki TK z: 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22 oraz 12 kwietnia 2012 r., sygn. SK 30/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 39).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarga – w powyższym zakresie – nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK, co – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK – uzasadnia odmowę nadania jej, w tym zakresie, dalszego biegu.

5. Samodzielnymi wzorcami kontroli wskazanymi przez skarżącą są art. 45 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Odnosząc się do pierwszego z nich Trybunał stwierdza, że zarzut jego naruszenia jest oczywiście bezzasadny. Skarżąca podnosi, że zakwestionowany przepis naruszył – wynikające z art. 45 Konstytucji – „prawo […] do wydania rozstrzygnięcia” (s. 26 skargi). Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca przez „rozstrzygniecie” rozumie decyzję wydaną przez organ administracji publicznej. Tymczasem art. 45 Konstytucji stanowi o prawie do sądu, które obejmuje m.in. prawo do uzyskania wyroku sądowego. Tym samym z art. 45 Konstytucji wynika prawo do uzyskania, nie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, lecz wyroku sądowego.

Skarżąca odnosząc się do drugiego wzorca kontroli wskazuje, że wykładnia zakwestionowanego przepisu „prowadzi do nierównej ochrony prawa własności obywateli, w zależności obowiązywania miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego na danym terenie” (s. 29 skargi) oraz, że „prowadzi do nierównej ochrony prawa własności obywateli, którzy pozbawieni są możliwości zastosowania pełnego trybu legalizacyjnego opisanego w ustawie Prawo budowlane” (s. 31 skargi).

Trybunał stwierdza, że powyższe zarzuty również są oczywiście bezzasadne. Jak słusznie zauważyła skarżąca, zgodnie z dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepisem szczególnym, który przeciwstawia się zmianie lub uchyleniu przepisu, w rozumieniu art. 155 k.p.a., jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: p.b.). Przepis ten uznawany jest za przepis szczególny niezależnie od tego, czy strona postępowania miała możliwość zastosowania pełnego trybu legalizacyjnego przewidzianego w p.b., czy też w trakcie trwania postępowania obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prima facie wykładnia zakwestionowanego przepisu nie prowadzi do nierównej ochrony prawa własności obywateli. Zarzuty postawione w skardze konstytucyjnej dotyczą de facto niekonstytucyjności art. 48 p.b., który jednak nie jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Wskazana wyżej okoliczność, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK, stanowi samodzielną podstawę odmowy nadania przedmiotowej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

POUCZENIE

Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.