W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 26 lipca 2016 r. Freightliner Pl Sp. z o.o. (dalej: skarżąca, przewoźnik) zakwestionowała zgodność § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274; dalej: rozporządzenie z 2009 r.) z art. 22, art. 32, art. 76, art. 92 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1297, ze zm.; dalej: ustawa o transporcie kolejowym).

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Skarżąca jest przewoźnikiem kolejowym i prowadzi działalność polegającą na wykonywaniu kolejowych przewozów towarowych, korzystając z infrastruktury kolejowej, którą zarządza PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (dalej: PKP, zarządca). Zasady udostępniania infrastruktury kolejowej określa ustawa o transporcie kolejowym oraz rozporządzenie z 2009 r. zastąpione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. poz. 788, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2014 r.).

Decyzją z 28 stycznia 2013 r. (nr DRRK-WR-910-123/2012) Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, działając na wniosek PKP w sprawie zawarcia między zarządcą a przewoźnikiem umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej, ustalił warunki udostępniania skarżącej infrastruktury kolejowej zgodnie z rozkładem jazdy obowiązującym od 9 grudnia 2012 r. do 14 grudnia 2013 r. Od przedmiotowej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zaskarżając pkt I § 2 ust. 7, pkt I § 9 ust. 3, pkt I § 11 ust. 7, pkt I § 12 ust. 4 oraz pkt I § 9 ust. 7 akapit 2 decyzji.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Sąd Okręgowy) uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w zakresie pkt I § 9 ust. 3, pkt I § 9 ust. 7 akapit 2 i pkt I § 11 ust. 7 (pkt 1); a w pozostałej części odwołanie oddalił (wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt XVII AmK 9/13). Sąd Okręgowy zważył, iż wniesione przez skarżącą odwołanie było zasadne między innymi w zakresie, w jakim zmierzało do wyeliminowania z decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego postanowień uprawniających PKP do doliczania marży zysku do opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej oraz opłaty podstawowej za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów. Powołał się na art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. Urz. UE. L. 75/29 z 15.03.2001, dalej: dyrektywa) oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z dnia 30 maja 2013 r. wydany w sprawie C-512/10 (dalej: wyrok TSUE) ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym sąd ten uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Rzeczpospolitą art. 7 ust. 3 dyrektywy, stwierdzając, iż określone w § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. koszty pośrednie i koszty finansowe przyjmowane do kalkulacji stawek dla planowanej do udostępnienia infrastruktury kolejowej w oczywisty sposób nie mają żadnego bezpośredniego związku z wykonywaniem przewozów pociągami. Podobnie – jak zauważył Sąd Okręgowy – wymieniona w tym przepisie amortyzacja w zakresie, w jakim nie jest dokonywana na podstawie rzeczywistego zużycia infrastruktury wynikającego z ruchu kolejowego, lecz zgodnie z zasadami rachunkowości, nie może być w ocenie TSUE traktowana jako wynikająca bezpośrednio z wykonywania przewozów pociągami. Ponadto przypomniał, że jak wynika ze wyroku TSUE koszty utrzymania lub prowadzenia ruchu kolejowego wymienione w § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r., jako że mogą różnić się w zależności od natężenia ruchu, w zakresie, w jakim obejmują związane z dopuszczeniem do ruchu odcinka sieci kolejowej koszty stałe, jakie musi ponieść zarządca, nawet jeśli przejazd pociągiem nie następuje, są kosztami tylko częściowo bezpośrednio ponoszonymi jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. Trybunał Sprawiedliwości uznał zatem, że Rzeczpospolita Polska, umożliwiając przy obliczaniu opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów uwzględnienie kosztów, które nie mogą być uznane za bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy wspomnianego art. 7 ust. 3 dyrektywy. W konsekwencji Sąd Okręgowy stwierdził, że skoro wyrok TSUE jest wiążący dla Rzeczypospolitej Polskiej, musi on respektować jego treść i dokonaną w nim wykładnię przepisu art. 7 ust. 3 dyrektywy, przenosząc ją na grunt analogicznego art. 31 ust. 3 znajdującego się w sekcji 2 rozdziału IV nowej, obowiązującej obecnie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. Urz. UE. L. 343/32 z 14.12.2012). Wymieniony przepis powiela kwalifikację kosztów składających się na opłatę za minimalny pakiet dostępu i za dostęp do infrastruktury łączącej obiekty infrastruktury usługowej, ustalając, że opłaty te ustala się według kosztu, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu. Sąd ten wskazał, iż doliczanie marży zysku do opłaty podstawowej jest nieprawidłowe, albowiem marża nie jest zaliczana do kosztów, które są bezpośrednio ponoszone przez zarządcę jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. W ocenie Sądu Okręgowego zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, która wprowadza możliwość doliczania przewoźnikowi marży zysku do opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów zgodnie z rozkładem jazdy pociągów obowiązującym od 9 grudnia 2012 r. do 14 grudnia 2013 r., była w tym zakresie wadliwa.

Apelację od powyższego wyroku wnieśli Prezes Urzędu Transportu Kolejowego i zarządca. Sąd Apelacyjny w Warszawie zmienił zaskarżony wyrok częściowo, uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z 28 stycznia 2013 r. (nr DRRK-WR-910-123/2012) w zakresie pkt I § 9 ust. 7 akapit 2, a w pozostałym zakresie oddalając odwołanie (wyrok z 4 marca 2016 r. sygn. akt VI ACa 119/15).

W ocenie sądu odwoławczego dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała znaczenia okoliczność, iż przepisy rozporządzenia z 2009 r. w sposób nieprawidłowy implementowały do polskiego porządku prawnego treść dyrektywy, co zostało stwierdzone w powołanym przez sąd pierwszej instancji wyroku TSUE. Podkreślił on, że dyrektywy, w przeciwieństwie do rozporządzeń, nie mają mocy bezpośrednio obowiązującej, nie przyznają bowiem żadnych praw jednostkom – zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. C 326, z 26.10.2012, wersja skonsolidowana), dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Powyższe zaś, jak podniósł, oznacza, iż dyrektywa – będąca instrumentem harmonizacji praw państw członkowskich, nie zaś instrumentem kreującym ujednolicone prawo unijne – odnosi bezpośredni skutek jedynie w odniesieniu do tych państw członkowskich, do których została skierowana, i to tylko w zakresie rezultatu, jaki ma zostać osiągnięty za jej pomocą.

W konsekwencji w ocenie sądu odwoławczego, zgodnie z § 13 rozporządzenia z 2009 r., dopuszczalne było określenie opłat podstawowych i opłat dodatkowych nie tylko w sposób gwarantujący pokrycie łącznych kosztów, które będzie musiał ponieść zarządca, zapewniając w przewidywanym zakres udostępnienie infrastruktury, ale także z uwzględnieniem marży zysku nieprzekraczającej 10%. Zatem decyzja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 28 stycznia 2013 r. – w zakresie, w jakim przewidywała doliczenie tego typu marży do pobieranych opłat – była zgodna z obowiązującym w momencie jej wydania prawem, tj. z rozporządzeniem z 2009 r. Za nieprawidłowe uznał więc stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim uchylił zaskarżoną decyzję – co do pkt I § 9 ust. 3 i co do pkt I § 11 ust. 7 – wskazując na niedopuszczalność powiększania opłat podstawowych o marżę zysku.

Zdaniem skarżącej zakwestionowane przepisy w zakresie, w jakim dopuszczają pobieranie od przewoźników kolejowych marży zysku w wysokości nieprzekraczającej 10% opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej oraz opłaty podstawowej za dostęp do sieci kolejowej i do urządzeń związanych z obsługą pociągów mimo braku przepisów rangi ustawowej dopuszczających naliczenie takiej marży oraz bez upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia przyznającego zarządcom infrastruktury kolejowej takie prawo, naruszają art. 22, art. 32, art. 76, art. 92 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, a także art. 33 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane rozpatrywaną skargą nie zostało zakończone przed 3 stycznia 2017 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy o TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy u.o.t.p. TK.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.o.t.p. TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań, jest oczywiście bezzasadna, a także gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2-4 u.o.t.p. TK.

2. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wykazanie przez skarżącego, że w związku z wydaniem przez sąd lub organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia na podstawie zakwestionowanego w skardze aktu normatywnego doszło do naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Uprawdopodobnienie przez skarżącego naruszenia jego praw lub wolności jest zatem przesłanką konieczną uznania dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Skarżący musi przy tym dowieść, że ingerencja w jego prawa lub wolności była skutkiem niekonstytucyjności przepisu zastosowanego przy rozpatrywaniu jego sprawy, nie zaś niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez orzekające w jego sprawie organy, jako że celem skargi jest usunięcie z systemu prawa niekonstytucyjnej normy, której stosowanie skutkuje naruszeniem chronionych konstytucyjnie praw lub wolności. Rozpatrując skargę, Trybunał Konstytucyjny nie pełni bowiem funkcji kolejnej instancji odwoławczej, nie bada zgodności z prawem i słuszności rozstrzygnięć dokonanych przez orzekające organy, gdyż ma kompetencje nie do kontroli prawidłowości ustaleń sądu, sposobu zastosowania czy też niezastosowania obowiązujących przepisów, lecz jedynie do oceny konstytucyjności tych przepisów. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny obowiązany jest zbadać, czy istotnie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą praw konstytucyjnych.

3. W ocenie Trybunału analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia przesłanek warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie.

3.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że istotą problemu konstytucyjnego sformułowanego w analizowanej skardze konstytucyjnej jest wykazanie, czy istnieje podstawa prawna umożliwiająca naliczenie marży zysku od opłaty podstawowej w ramach umowy określającej zasady udostępniania przewoźnikom infrastruktury kolejowej przez zarządcę. Brak możliwości naliczania takiej marży potwierdził TSUE w wyroku z 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10, w którym uznał, że rozporządzenie z 2009 r. jest niezgodne z dyrektywą.

3.2. Istotne do rozstrzygnięcia sporu w rozpatrywanej sprawie jest zatem – w ocenie Trybunału – ustalenie konsekwencji wyroku TSUE, który uznał, że rozporządzenie z 2009 r. w sposób nieprawidłowy implementuje do polskiego porządku prawnego postanowienia dyrektywy, jako że to przepisy tego rozporządzenia znalazły zastosowanie w sprawie skarżącej. Należy podkreślić, że Sąd Najwyższy w wyroku z 19 czerwca 2013 r. (sygn. akt I CSK 392/2012) potwierdził, że prawo krajowe nie może niweczyć skutków wynikających z cytowanego już wyżej wyroku TSUE w sprawie C-512/10. Zaznaczył przy tym, że z uwagi na to, że powołany wyrok TSUE wiąże Rzeczpospolitą Polską, to obowiązane są do uwzględniać wszystkie organy administracji publicznej oraz sądy, które mają obowiązek uznania przepisów prawa polskiego za bezskuteczne, w przypadku gdy niemożliwe jest zastosowanie wykładni prounijnej (zob. także wyroki TSUE z 14 grudnia 1982 r., w sprawach połączonych 314-316/81 i 83/82 oraz z 24 stycznia 2012 r., w sprawie C-282/10). Wymienione organy zobligowane są zatem, w ocenie Sądu Najwyższego, do respektowania treści powyższego orzeczenia oraz dokonanej w nim wykładni przepisów krajowych oraz dyrektywy.

3.3 Biorąc pod uwagę ustalenia co do wskazanych wyżej skutków wyroku TSUE, Trybunał uznaje, że w rozpatrywanej sprawie źródłem naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżącej była nie treść kwestionowanych regulacji, ale nieprawidłowa, gdyż niezgodna z wyrokiem TSUE, ich wykładnia dokonana przez sąd odwoławczy. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna jako skarga na stosowanie prawa jest niedopuszczalna.

3.4 Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że jego rolą nie jest rozstrzyganie wątpliwości co do prawidłowej wykładni oraz stosowania przepisów ustawowych. Nie ma on bowiem kompetencji do kontroli prawidłowości ustaleń sądu, sposobu zastosowania czy też niezastosowania obowiązujących przepisów, lecz jedynie do oceny konstytucyjności tych przepisów (zob. np. postanowienia TK z: 26 lutego 1999 r., Ts 156/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 105; 21 czerwca 2000 r., Ts 33/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 222; 2 grudnia 2009 r., Ts 275/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 34 oraz 9 grudnia 2009 r., Ts 83/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 15).

3.5. Trybunał przypomina także, że skarga konstytucyjna ani wprost, ani pośrednio nie jest nadzwyczajnym środkiem kontroli ostatecznych orzeczeń sądowych czy też ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Skarga konstytucyjna jest bowiem zawsze skargą na przepis, a nie na jego konkretne, wadliwe zastosowanie, nawet jeśli to prowadziłoby do niekonstytucyjnego skutku. Kontrola stosowania prawa przez sądy – choćby nawet błędnego – pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego (zob. postanowienie TK z 2 grudnia 2010 r., SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 132). Trybunał Konstytucyjny jest „sądem prawa”, a nie „sądem faktów”, zatem nie należy do jego kompetencji kontrola prawidłowości ustaleń sądów czy też organów administracji publicznej wydających rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach (zob. postanowienie TK z 30 czerwca 2008 r., SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98). Do kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie należy więc także rozpatrywanie zarzutów dotyczących wykładni dokonanej przez sąd ani zarzutów błędnej subsumcji stanu faktycznego dokonanej w wyroku, ani też zarzutów co do wadliwości kierunku argumentacji wykorzystanej w ostatecznym orzeczeniu.

4. Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia także innych wymogów warunkujących przekazanie jej do rozpoznania merytorycznego.

Ustawodawca, precyzując zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie ze skargi konstytucyjnej, nałożył na skarżącego obowiązek wskazania, jakie przysługujące mu konstytucyjne prawa lub wolności i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez unormowania stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej (art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p. TK).

Prawidłowe wykonanie obowiązku określenia, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone, polega zaś nie tylko na numerycznym wymienieniu postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, lecz także na precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę, czemu powinna towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja uzasadniająca stawiane zarzuty (zob. postanowienia TK z: 17 grudnia 2013 r., SK 59/12, OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 144 oraz 27 stycznia 2014 r., Ts 90/12, OTK ZU nr 4/B/2014, poz. 265). Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego działający niejako z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 67 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (zob. np. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91).

Trybunał wskazuje zatem, że odwołanie się przez skarżącą do wskazanych – w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej – przepisów Konstytucji bez określenia praw podmiotowych, które jej zdaniem zostały naruszone, przesądza o tym, że należy uznać rozpatrywaną skargę konstytucyjną za niespełniającą przesłanek, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p. TK. Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone, a Trybunał Konstytucyjny nie widzi podstaw do zmiany tego poglądu.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny przypomina, że – jak wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie – z przepisów u.o.t.p. TK nie da się wyprowadzić wniosku, że Trybunał ma obowiązek wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej, niezależnie od tego, czy mogłoby to mieć wpływ na rozstrzygnięcie o nadaniu lub odmowie nadania jej dalszego biegu. Taka ich wykładnia byłaby sprzeczna z zasadą ekonomiki procesowej, zgodnie z którą należy każdorazowo oceniać zasadność wezwania do usunięcia braków formalnych skargi rozumianych jako uchybienie polegające na nieuwzględnieniu w niej pewnego elementu składającego się na całość. Gdy skarga wykazuje uchybienia, które są nieusuwalne, wezwanie do ich usunięcia byłoby niecelowe (zob. np. postanowienia TK z 17 lutego 2010 r., Ts 185/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 27 oraz 26 września 2012 r., Ts 196/12, OTK ZU nr 3/B/2013, poz. 275). Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż jak ustalił Trybunał, niniejsza skarga jest w istocie skargą na stosowanie prawa.

Wyżej wskazane okoliczności, w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 37 ust. 3 u.o.t.p. TK, przesądzają o konieczności odmowy nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze konstytucyjnej.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

POUCZENIE

Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.