1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, RPO albo wnioskodawca) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie
niezgodności:
1) art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 pkt 1 oraz art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego
(Dz. U. poz. 2074; dalej: ustawa – Przepisy wprowadzające) w zakresie, w jakim pracodawca nie później niż do 30 września 2017
r. powiadamia na piśmie pracownika Biura Trybunału o terminie wygaśnięcia stosunku pracy, z art. 24 i art. 60 Konstytucji;
2) art. 19 ustawy – Przepisy wprowadzające z art. 10, art. 173, art. 190 ust. 2 i art. 194 ust. 2 Konstytucji;
3) art. 18 pkt 2 oraz art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające z art. 190 ust. 1 i art. 194 ust. 1 Konstytucji;
4) art. 26 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2073; dalej:
ustawa o statusie sędziów TK) z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji;
5) art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.
U. poz. 2072; dalej: otpTK) w zakresie, w jakim pomija postępowania zainicjowane w inny sposób niż skargą konstytucyjną, z
art. 5, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 191 ust. 1 pkt 1-5 w związku z art. 188 pkt 1-3 Konstytucji, art. 193, art. 208 ust.
1 w związku z art. 80 oraz w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji.
1.1. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 pkt 1 i art. 13 ust. 3 ustawy – Przepisy
wprowadzające, Rzecznik stwierdził, że regulacje zawarte w art. 13 tej ustawy mają na celu weryfikację dotychczasowych pracowników
Biura Trybunału Konstytucyjnego (dalej: Biuro TK). Skarżone przepisy nie wskazują jednak żadnych przesłanek merytorycznych,
którymi powinien kierować się pracodawca, decydując o tym, że stosunek pracy z pracownikiem Biura TK ustanie przez jego wygaśnięcie.
Pracodawca zobowiązany jest w tym zakresie wyłącznie do powiadomienia nie później niż do 30 września 2017 r. pracownika o
terminie wygaśnięcia jego stosunku pracy. Nie spoczywa na nim powinność poinformowania pracownika o powodach, które sprawiły,
że jego stosunek pracy ustanie z mocy samego prawa.
Kwestionowane jednostki redakcyjne art. 13 ustawy – Przepisy wprowadzające w sposób przedmiotowy traktują dotychczasowych
pracowników Biura TK. Nie przewidują one bowiem nakazu uwzględniania podczas podejmowania decyzji o dalszym zatrudnieniu kwalifikacji
pracowników ani takich indywidualnych właściwości jak macierzyństwo czy rodzicielstwo. Oznacza to, że ustawodawca odstąpił
od konstytucyjnego obowiązku stworzenia gwarancji prawnych ochrony pracownika przed nieuzasadnionymi działaniami pracodawcy
(art. 24 Konstytucji). Pracodawca może dowolnie decydować o dalszym losie dotychczasowych pracowników Biura TK. Wygaśnięcie
stosunku pracy ex lege pozbawia tych pracowników ochrony sądowej. Droga sądowa jest co prawda otwarta w znaczeniu formalnym, jednak sąd nie zbada
przyczyn niezaproponowania przez pracodawcę pracownikowi nowych warunków pracy i płacy.
Rzecznik stwierdził, że art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 pkt 1 i art. 13 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające naruszają
też art. 60 Konstytucji. Z art. 60 Konstytucji wynika nie tylko nakaz ustanowienia przejrzystych i jasnych reguł przyjęcia
do służby publicznej, ale także wymóg przyjęcia takich samych reguł podczas zwalniania ze służby. Skarżona ustawa nie zapewnia
obiektywnych kryteriów doboru osób do dalszego pełnienia służby publicznej. Nie gwarantuje im też równości szans i ochrony
przed dyskryminacją.
1.2. Rzecznik, uzasadniając niekonstytucyjność art. 19 ustawy – Przepisy wprowadzające wskazał, że ustawodawca przyznał sobie
uprawnienie do oceny prawidłowości orzeczeń wydawanych przez organ władzy sądowniczej. Mocą tego przepisu władza ustawodawcza
ocenia ostateczne i powszechnie obowiązujące orzeczenia Trybunału. Jest to sprzeczne z art. 10 i art. 173 Konstytucji.
Kwestionowany przepis dopuszcza niepublikowanie orzeczeń Trybunału w sprawach wymienionych w art. 188 Konstytucji. Publikacji
nie podlegają orzeczenia dotyczące aktów normatywnych, które utraciły moc obowiązującą.
Wątpliwość Rzecznika wzbudziło też to, że art. 19 ustawy – Przepisy wprowadzające, powierza sędziemu pełniącemu obowiązki
Prezesa TK kompetencję do zarządzania ogłaszania orzeczeń TK w dziennikach urzędowych i podziału orzeczeń na podlegające opublikowaniu
i niepodlegające opublikowaniu z uwagi na to, że dotyczą aktu normatywnego, który utracił moc obowiązującą.
Rzecznik uznał, że art. 19 ustawy – Przepisy wprowadzające jest też niezgodny z art. 190 ust. 2 Konstytucji, gdyż przewiduje
istnienie kategorii orzeczeń TK niepodlegających ogłoszeniu w organie urzędowym, chociaż zostały wydane w sprawach, o których
mowa w art. 188 Konstytucji.
Rzecznik stwierdził, że zaskarżona regulacja godzi w zasadę ustrojową określoną w art. 5 Konstytucji, zgodnie z którą Rzeczpospolita
Polska zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela. Art. 19 ustawy – Przepisy wprowadzające, ignorując fundamentalną zasadę
ustrojową, nakazującą Państwu Polskiemu zapewnienie wolności i praw człowieka i obywatela, zakazuje publikowania orzeczeń
dotyczących aktów normatywnych, które utraciły moc obowiązującą także wówczas, gdy orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny
było konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
W ocenie wnioskodawcy, art. 19 ustawy – Przepisy wprowadzające jest niezgodny z art. 194 ust. 2 Konstytucji. Powierza on bowiem
zarządzanie ogłoszenia orzeczeń TK sędziemu pełniącemu obowiązki Prezesa TK w sytuacji, gdy funkcja kierownicza w Trybunale
Konstytucyjnym jest obsadzana zgodnie z art. 194 ust. 2 Konstytucji i do osób wskazanych w tej normie konstytucyjnej należy
kierowanie Trybunałem i reprezentowanie go na zewnętrz. Ponadto przepis ten uznaje za nieistniejące czynności dokonane w tym
zakresie w przeszłości przez urzędującego Prezesa TK kierującego pracami tego organu.
1.3. Wyjaśniając zarzut niekonstytucyjności art. 18 pkt 2 i art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, Rzecznik wskazał,
że mają one charakter dostosowujący. Ich zakres zastosowania został ograniczony do sytuacji istniejącej w dniu ogłoszenia
ustawy w Dzienniku Ustaw. Intencją ustawodawcy było objęcie tymi regulacjami osób, które zostały wybrane przez Sejm VIII kadencji
na sędziów TK na obsadzone już prawidłowo stanowiska sędziowskie. Rzecznik stwierdził, że prawidłowość wyboru przez Sejm VII
kadencji trzech sędziów TK nie budzi żadnych wątpliwości i została ona kilkakrotnie potwierdzona w orzecznictwie Trybunału.
RPO wskazał, że osoby, o których mowa w kwestionowanych przepisach, a dotyczą ich uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 1182-1184), złożyły ślubowanie wobec
Prezydenta RP, jednak ponieważ zostały wybrane na zajęte stanowiska sędziowskie, nie zostały dopuszczone do sprawowania urzędu
sędziego TK. Ustawodawca w art. 18 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające nakazał przydzielenie tym osobom spraw. Na podstawie
art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające upoważnił ich do udziału w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów Trybunału Konstytucyjnego,
którego celem było wyłonienie kandydatów na stanowisko Prezesa TK.
Zdaniem Rzecznika, art. 18 pkt 2 i art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające jest próbą podjęcia przez ustawodawcę zmiany
obsady Trybunału przez pominięcie sędziów, którzy zostali przez Sejm VII kadencji prawidłowo wybrani, i zastąpienia ich osobami,
które zostały wybrane przez Sejm VIII kadencji wbrew Konstytucji, tj. na stanowiska już obsadzone.
Wnioskodawca uznał, że na podstawie art. 18 pkt 2 oraz art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawodawca nakazał,
aby osoby wybrane przez Sejm VIII kadencji na zajęte stanowiska sędziowskie podjęły sprawowanie urzędu sędziego Trybunału.
Sędzia pełniący obowiązki Prezesa TK przydziela im bowiem sprawy, a osoby te uczestniczą w posiedzeniu Zgromadzenia Ogólnego
Sędziów TK w sprawie przedstawienia Prezydentowi RP kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału.
Wnioskodawca stwierdził, że art. 18 pkt 2 i art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające są niezgodne z art. 194 ust. 1
Konstytucji. Z przepisu tego wynika, że Trybunał Konstytucyjny składa się z sędziów wybieranych przez Sejm. Oznacza to, że z chwilą
podjęcia przez Sejm uchwały o wyborze danej osoby na stanowisko sędziego TK staje się ona sędzią. Złożenie ślubowania nie
jest warunkiem koniecznym obsadzenia stanowiska sędziego TK.
RPO uznał, że skoro trzy stanowiska sędziowskie zostały prawidłowo obsadzone przez Sejm VII kadencji, to ustawodawca nie mógł
wprowadzić na te stanowiska przed zakończeniem kadencji prawidłowo wybranych sędziów TK innych osób, nawet wówczas, jeśli
złożyły one ślubowanie przed Prezydentem RP. Sprzeciwia się temu zasada nieusuwalności sędziów Trybunału oraz sztywna liczba
sędziów tego organu określona w Konstytucji.
1.4. Oceniając konstytucyjność art. 26 pkt 2 ustawy o statusie sędziów TK, Rzecznik wskazał, że regulacja prawna dotycząca
inicjowania postępowania dyscyplinarnego sędziów TK powinna być rozpatrywana w kategoriach naruszenia zakresu konstytucyjnej
zasady niezależności Trybunału w związku z konstytucyjnie gwarantowaną zasadą podziału władzy (art. 173 w związku z art. 10
ust. 1 Konstytucji).
Chodzi nie tylko o brak ingerencji innych władz publicznych w działalność i organizację Trybunału Konstytucyjnego, ale też
o zapewnienie odpowiednich standardów etycznych sędziów TK, realizowanych samodzielnie w ramach Trybunału Konstytucyjnego.
Dla realizacji obowiązku zachowania zasady niezawisłości sędziowskiej niezbędne są prawne gwarancje tej niezawisłości. Jedną
z nich jest pozostawienie Trybunałowi inicjatywy w zakresie realizacji odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów TK.
Składanie zawiadomienia o popełnieniu przez sędziego Trybunału przewinienia dyscyplinarnego przez Prezydenta RP na wniosek
Prokuratora Generalnego zakłada relację zależności organu sądowego od organów pozasądowych, które mogą działać z pobudek politycznych.
Dotyczy to zwłaszcza Prokuratora Generalnego – Ministra Sprawiedliwości, który jest rządowym organem władzy wykonawczej.
Zdaniem Rzecznika, negatywnej oceny konstytucyjności art. 26 pkt 2 ustawy o statusie sędziów TK nie zmienia to, że Prezydent
RP przed złożeniem zawiadomienia jest zobowiązany do uzyskania opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Publiczna ocena
postępowania sędziego, wyrażona w sformalizowanej procedurze przez Prezydenta RP oraz Prokuratora Generalnego, wpływa na negatywne
postrzeganie danego sędziego i jego działalności orzeczniczej przez społeczeństwo. Nawet nieuzasadnione zarzuty mogą podważać
wiarygodność sędziego TK, a w konsekwencji samego Trybunału Konstytucyjnego.
W ocenie Rzecznika, przyznanie Prezydentowi RP uprawnienia do występowania z zawiadomieniem o popełnieniu przez sędziego TK
przewinienia dyscyplinarnego na wniosek Prokuratora Generalnego powoduje powstanie zależności sędziów TK od organów pozasądowych,
a tym samym w sposób niedopuszczalny konstytucyjnie oddziałuje na niezawisłość sędziego.
1.5. Odnosząc się do niezgodności art. 59 ust. 3 otpTK w zakresie, w jakim pomija postępowania zainicjowane w inny sposób
niż skargą konstytucyjną, Rzecznik wyjaśnił, że istota problemu konstytucyjnego polega na tym, że wprowadzone w ustawie rozwiązanie,
stanowiąc odstępstwo od wcześniejszych przepisów ustawowych regulujących postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, narusza
przepisy konstytucyjne (art. 5, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 191 ust. 1 pkt 1-5 w związku z art. 188 pkt 1-3, art. 193, art.
208 ust. 1 w związku z art. 80 i w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji). W szczególności pozbawione możliwości zainicjowania
oceny konstytucyjności przepisów, które utraciły moc obowiązującą, są sądy, które w toku postępowania sądowego chciałyby skierować
pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego.
Rzecznik stwierdził, że ograniczenie wprowadzonego w art. 59 ust. 3 otpTK rozwiązania wyłącznie do postępowań inicjowanych
skargą konstytucyjną nie ma uzasadnienia w świetle Konstytucji.
Rzecznik podkreślił, że nie tylko postępowania wszczynane skargą konstytucyjną służą ochronie podstawowych wolności i praw.
Ochrona praw obywatelskich jest też celem postępowań inicjowanych pytaniami prawnymi sądów oraz wnioskami abstrakcyjnymi legitymowanych
konstytucyjnie podmiotów. W każdym postępowaniu wszczętym przez podmioty określone w art. 191 Konstytucji jak i w postępowaniu
wszczętym na podstawie art. 193 Konstytucji może pojawić się konieczność wydania merytorycznego orzeczenia przez Trybunał
z uwagi na ochronę konstytucyjnych wolności i praw.
Rzecznik podniósł, że ograniczenie wprowadzone w art. 59 ust. 3 otpTK w nieuzasadniony sposób różnicuje podmioty dotknięte
skutkami prawnymi przepisów, które utraciły moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.
Zdaniem Rzecznika, rozwiązanie zawarte w art. 59 ust. 3 otpTK, które uniemożliwia jednostce uchylenie skutków stosowania niekonstytucyjnego
prawa, w wypadku postępowań innych niż inicjowane skargą konstytucyjną, należy uznać za niezgodne z art. 190 ust. 4 Konstytucji.
2. W piśmie z 24 czerwca 2017 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że:
1) art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające oraz art. 13 ust. 3 tej ustawy w zakresie,
w jakim stanowi, że pracodawca nie później niż do 30 września 2017 r. powiadamia pracownika Biura Trybunału o terminie wygaśnięcia
stosunku pracy, są zgodne z art. 60 i art. 24 Konstytucji;
2) art. 26 pkt 2 ustawy o statusie sędziów TK jest zgodny z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Prokurator wniósł o umorzenie postępowania.
2.1. Prokurator nie podzielił zarzutów sformułowanych przez Rzecznika. Zgodził się jednak z Rzecznikiem, że pracowników Biura
TK, a także osoby, które zostaną zatrudnione w przyszłej Kancelarii TK i w Biurze Służby Prawnej TK, zaliczyć należy do osób
pełniących służbę publiczną, w rozumieniu art. 60 Konstytucji. Służba publiczna bowiem jako pojęcie zbiorcze obejmuje sytuację
osób pracujących we wszystkich instytucjach szeroko pojmowanej władzy publicznej.
Prokurator przypominał, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem TK, art. 60 Konstytucji gwarantuje każdemu obywatelowi,
korzystającemu z pełni praw publicznych, prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej. Nie gwarantuje natomiast przyjęcia
do tej służby. Ustawodawca uprawniony jest do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie
określonych stanowisk w służbie publicznej z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Organy władzy publicznej muszą określić
liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa.
Podstawowym celem art. 60 Konstytucji jest zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji
w służbie publicznej. Analizowany przepis z jednej strony wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych
określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, a z drugiej
strony nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie naboru
do służby.
Prokurator wskazał, że zakwestionowany przez Rzecznika art. 13 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające
nie dotyczą przyjęcia do służby publicznej, lecz chodzi w nim o kontynuowanie zatrudnienia w przyszłej Kancelarii TK oraz
w przyszłym Biurze Służby Prawnej TK. Ten etap służby publicznej nie jest jednak objęty ochroną art. 60 Konstytucji.
Odnosząc się do art. 24 Konstytucji, Prokurator wskazał, że z analizy art. 13 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy –
Przepisy wprowadzające wynika, iż przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja wygaśnięcia stosunków pracy zapewnia pracownikom
określony stopień ochrony i bezpieczeństwo prawne.
Ustawa – Przepisy wprowadzające została opublikowana w Dzienniku Ustaw 19 grudnia 2016 r. Natomiast stosunki pracy pracowników
Biura TK, którym nie zostaną zaproponowane nowe warunki pracy i płacy, wygasną 31 grudnia 2017 r., a zatem po upływie ponad
roku od dnia publikacji tej ustawy. Ponadto pracodawca zobowiązany został do powiadomienia na piśmie pracownika o terminie
wygaśnięcia stosunku pracy nie później niż do 30 września 2017 r., a więc nie później niż na trzy miesiące przed wygaśnięciem
stosunku pracy. Niezależnie od tego, ustawodawca zagwarantował omawianej grupie pracowników odprawę pieniężną, ustalaną na
zasadach określonych w ustawie z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy
z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. z 2016 r. poz. 1474). Ochrona pracy została zagwarantowana.
2.2. Analizując zarzuty skierowane przeciw art. 18 pkt 2, art. 19 i art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające Prokurator
przypomniał, że przepisy te zostały ogłoszone 19 grudnia 2016 r., a weszły w życie 20 grudnia 2016 r. Zgodnie z art. 17 ust.
1 ustawy – Przepisy wprowadzające, powierzenie przez Prezydenta RP sędziemu TK pełnienia obowiązków Prezesa Trybunału Konstytucyjnego
mogło nastąpić jedynie w wypadku, o którym mowa w tym przepisie, i wyłącznie na okres przejściowy od dnia następującego po
dniu ogłoszenia tej ustawy, tj. od 20 grudnia 2016 r. do dnia powołania Prezesa TK.
Prokurator stwierdził, że art. 18 pkt 2, art. 19 i art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, jako określające zakres
kompetencji sędziego, któremu Prezydent RP powierzył pełnienie obowiązków Prezesa TK, mogły obowiązywać tylko w tym okresie
przejściowym.
Wraz z powołaniem przez Prezydenta RP Prezesa TK ustała funkcja sędziego TK, któremu Prezydent powierzył pełnienie obowiązków
Prezesa TK, i skonsumowane zostały przepisy określające zakres uprawnień i obowiązków tego sędziego.
Od tego momentu przepisy dotyczące zakresu czynności (obowiązków) sędziego TK, któremu Prezydent powierzył pełnienie obowiązków
Prezesa TK, nie mogą być już więc stosowane. Zatem skonsumowaniu uległ również art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające,
dotyczący składu Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, które zwołać powinien sędzia powołany przez Prezydenta do pełnienia obowiązków
Prezesa TK.
Prokurator podkreślił też, że od chwili powołania Prezesa TK art. 19 ustawy – Przepisy wprowadzające również nie może być
stosowany, a postępowanie należy umorzyć.
Oznacza to, że art. 18 pkt 2, art. 19 i art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające utraciły moc obowiązującą, w rozumieniu
nadanym temu pojęciu w dotychczasowym orzecznictwie TK. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, zgodnie z utrwalonym
orzecznictwem TK, ma bowiem miejsce wówczas, gdy ów akt nie może być już zastosowany w jakimkolwiek stanie faktycznym.
Nie ma natomiast potrzeby dokonywania analizy, czy kontrola art. 18 pkt 2 i art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające
jest konieczna dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności, gdyż art. 59 ust. 3 otpTK nie przewiduje możliwości dokonania
przez Trybunał Konstytucyjny kontroli normy, która utraciła moc obowiązującą, w postępowaniu zaininicjowanym wnioskiem uprawnionego
podmiotu.
2.3. Prokurator nie podzielił zarzutów sformułowanych przez Rzecznika wobec art. 26 pkt 2 ustawy o statusie sędziów TK. Wyjaśnił,
że to, iż zawiadomienie o popełnieniu przez sędziego TK przewinienia dyscyplinarnego może zostać skierowane do Prezesa TK
przez Prezydenta na wniosek Prokuratora Generalnego, nie przesądza o niekonstytucyjności takiego rozwiązania. Zawiadomienie
to jest bowiem adresowane do organu władzy sądowniczej i musi być poprzedzone opinią organu władzy sądowniczej – Pierwszego
Prezesa Sądu Najwyższego.
Art. 26 pkt 2 ustawy o statusie sędziów TK nie zawiera elementów, które miałyby charakter nacisku na sposób rozstrzygnięcia
owego zawiadomienia.
Ustawa o statusie sędziów TK zapewnia bezstronność orzekania w sprawie przewinienia dyscyplinarnego sędziego oraz podjęcie
w tej sprawie decyzji przez właściwy, niezależny i niezawisły organ sądowy (skład sędziów TK orzekający w dwuinstancyjnym
postępowaniu dyscyplinarnym).
Przewidziana w art. 26 pkt 2 ustawy o statusie sędziów TK możliwość zawiadomienia Prezesa TK przez Prezydenta RP o popełnieniu
przewinienia dyscyplinarnego przez sędziego Trybunału nie pozostaje w kolizji z zasadą podziału i równowagi władzy. Regulacja
ta dotyczy dopuszczalnej czynności postulatywnej, nienaruszającej konstytucyjnie gwarantowanych zasad odrębności władzy sądowniczej
od innych władz oraz niezawisłości sędziów.
2.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 3 otpTK, Prokurator przypomniał, że w przepisie tym ustawodawca wprowadził
wyjątek od zasady orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, w ramach kontroli następczej, o obowiązujących aktach normatywnych.
Podstawą rozwiązania przyjętego w art. 59 ust. 3 otpTK jest art. 79 ust. 1 Konstytucji, który przyznaje każdemu, czyje wolności
lub prawa zostały naruszone, prawo wniesienia do Trybunału Konstytucyjnego, na zasadach określonych ustawą, skargi konstytucyjnej
w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej
orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Brak regulacji umożliwiającej
skarżącemu zainicjowanie merytorycznej kontroli przepisów, które stanowiły podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia jego sprawy,
a następnie utraciły moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, skutkujący koniecznością umorzenia
postępowania, naruszałby istotę prawa do skargi konstytucyjnej.
Prokurator stwierdził, że skoro, zgodnie z art. 188 pkt 1-3 Konstytucji, kontrola następcza hierarchicznej zgodności aktów
normatywnych Trybunału Konstytucyjnego dotyczy obowiązujących aktów normatywnych, a wyjątek od tej reguły w odniesieniu do
skargi konstytucyjnej jest uzasadniony treścią art. 79 ust. 1 w związku z art. 188 pkt 5 Konstytucji, to art. 59 ust. 3 otpTK
zawiera regulację kompletną, co znaczy, że zarzuty RPO wobec tego przepisu nie dotyczą pominięcia legislacyjnego, ale zaniechania
ustawodawczego, niepodlegającego kontroli Trybunału.
3. Marszałek Sejmu w piśmie z 7 lipca 2017 r. wniósł o stwierdzenie, że:
1) art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 pkt 1 i art. 13 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające w zakresie, w jakim pracodawca
nie później niż do 30 września 2017 r. powiadamia na piśmie pracownika Biura TK o terminie wygaśnięcia stosunku pracy, jest
zgodny z art. 24 i art. 60 Konstytucji;
2) art. 26 pkt 2 ustawy o statusie sędziów TK jest zgodny z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 195
ust. 1 Konstytucji;
3) art. 59 ust. 3 otpTK w zakresie, w jakim pomija postępowania zainicjowane w inny sposób niż skargą konstytucyjną, jest
zgodny z art. 5, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 191 ust. 1 pkt 1-5 w związku z art. 188 pkt 1-3 Konstytucji, art. 193, art.
208 ust. 1 w związku z art. 80 Konstytucji oraz w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji.
W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania.
3.1. Analizując zarzut dotyczący art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 pkt 1 i art. 13 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające,
Marszałek stwierdził, że z konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej wynika nakaz ustanowienia przejrzystych reguł
przyjęcia do służby publicznej oraz wymóg przyjęcia takich reguł podczas zwalniania ze służby. W wypadku likwidacji Biura
TK ustawodawca ustanowił przejrzyste reguły zwalniania pracowników Biura TK ze służby publicznej. Stosunki pracy wygasają,
gdy pracownikom nie zostaną zaproponowane nowe warunki pracy i płacy. Wobec tego, że utworzenie Kancelarii TK i Biura Służby
Prawnej TK stanowi reformę strukturalną, w związku z którą nie może zostać zachowana stabilność stosunku pracy pracowników
Biura TK, nie jest możliwe proste ich przeniesienie do nowej struktury. Zdaniem Marszałka, RPO w odniesieniu do kwestionowanych
jednostek redakcyjnych art. 13 ustawy – Przepisy wprowadzające stawia zarzuty będące oceną faktów, a nie prawa, i analizuje
intencje ustawodawcy.
Marszałek przypomniał też, że ani konstytucyjna zasada ochrony pracy, ani prawo obywatela dostępu do służby publicznej nie
dają gwarancji zatrudnienia (prawa do pracy) ani trwałości zatrudnienia. Ustawodawca ma prawo do przeprowadzania reform i
zmian w prawie.
Marszałek nie podzielił zarzutu RPO, że wygaśnięcie stosunku pracy z mocy prawa pozbawia pracowników ochrony sądowej.
3.2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ustawy – Przepisy wprowadzające, Marszałek stwierdził, że przepis ten utracił
moc obowiązującą, a postępowanie w tym zakresie należy umorzyć.
3.3. Analizując zarzut naruszenia art. 18 pkt 2 i art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, Marszałek wskazał, że Rzecznik
błędnie uznał, że w wyroku TK z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, Trybunał orzekł o wadliwości wyboru sędziów TK wybranych
do Trybunału przez Sejm 2 grudnia 2015 r. Wskazał też, że urząd obejmuje się po złożeniu ślubowania wobec Prezydenta RP. Uchwała
w sprawie wyboru sędziego TK skutkuje jedynie uzyskaniem mandatu przez osobę wybraną do sprawowania funkcji sędziego TK. Nie
jest to jednak równoznaczne z rozpoczęciem kadencji. Osoba wybrana na stanowisko sędziego TK ma mandat do jego sprawowania,
ale nie jest formalnie sędzią Trybunału. Dopiero złożenie ślubowania powoduje, że osoba ta staje się sędzią Trybunału. Zarzuty
Rzecznika dotyczące art. 18 pkt 2 i art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające są więc bezzasadne, a przepisy te są zgodne
z Konstytucją.
Niezależnie od przeprowadzonej analizy Marszałek uznał, że wskazane przepisy utraciły moc obowiązującą, a więc postępowanie
należy umorzyć.
3.4. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego art. 26 pkt 2 ustawy o statusie sędziów TK, Marszałek stwierdził, że RPO nie przedstawił
żadnych przekonujących argumentów za tym, że regulacja ta powoduje powstanie zależności osób piastujących dane stanowiska
od organów pozasądowych, a tym samym w sposób niekonstytucyjny oddziałuje na niezawisłość sędziego. Zdaniem Marszałka, skarżony
przepis sprzyja realizacji niezawisłości sędziego TK. Trudno uznać, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie
wewnętrznego postępowania trybunalskiego pozbawi sędziów przymiotu niezawisłości. Samo uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem
nie wpływa w żaden sposób na kierunek rozstrzygnięcia sądu dyscyplinarnego. Art. 26 pkt 2 ustawy o statusie sędziów TK jest
więc zgodny z przywołanymi przez RPO wzorcami kontroli.
3.5. Analizując zgodność z Konstytucją art. 59 ust. 3 otpTK, Marszałek Sejmu zgodził się, że nie tylko postępowanie wszczynane
skargą konstytucyjną służy ochronie podstawowych wolności i praw. To jednak nie przesądza o niekonstytucyjności kwestionowanej
regulacji. Zarzut dotyczący art. 59 ust. 3 otpTK odnosi się do granic kompetencji ustawodawcy w zakresie kształtowania prawa
zgodnie z celami polityki państwa. Trybunał nie jest powołany do oceny celowości tych działań. Może analizować jedynie zagadnienia
prawne. Zasada swobody ustawodawcy jest ograniczona zasadami i przepisami konstytucyjnymi, ale w wypadkach wątpliwych domniemanie
powinno przemawiać na rzecz zgodności rozstrzygnięć ustawowych z Konstytucją. Ustawodawca, ustanawiając kwestionowany przepis,
miał na względzie ekonomikę postępowania sądowokonstytucyjnego i wyeksponowanie roli skargi jako instrumentu ochrony wolności
i praw człowieka. Pominięcie w art. 59 ust. 3 otpTK wniosków i pytań prawnych nie narusza przepisów konstytucyjnych, lecz
realizuje określony zamysł prawodawcy. Dlatego przepis ten jest zgodny z przywołanymi wzorcami kontroli.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1.1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, RPO, wnioskodawca) zakwestionował konstytucyjność niektórych przepisów
ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie
sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074; dalej: ustawa – Przepisy wprowadzające), ustawy z dnia 30 listopada 2016
r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2073, ze zm.; dalej: ustawa o statusie sędziów TK); ustawy z
dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK
albo ustawa o organizacji i trybie postępowania przed TK).
1.2. Problemy konstytucyjne, które wynikają z wniosku RPO, dotyczą różnych tematycznie zagadnień. Na podstawie analizy zarzutów
wnioskodawcy Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że są to:
– ochrona pracowników Biura Trybunału Konstytucyjnego (dalej: Biuro TK) w związku z likwidacją tej jednostki,
– zarządzenie publikacji rozstrzygnięć TK przez osobę, której Prezydent RP powierzył czasowo pełnienie obowiązków Prezesa
TK,
– kwestia przydzielania spraw sędziom, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta oraz uczestnictwa tych sędziów w posiedzeniach
Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK,
– instytucja wniosku Prezydenta RP o pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego TK,
– brak możliwości orzekania o przepisach, które utraciły moc obowiązującą ze względu na konieczność ochrony konstytucyjnych
wolności i praw w wypadku postępowań zainicjowanych wnioskami albo pytaniami prawnymi.
2. Ochrona pracowników Biura TK w związku z likwidacją tej jednostki.
2.1. Ustawa o organizacji i trybie postępowania przed TK w art. 16 wprowadza nowe jednostki pomocnicze Trybunału, a mianowicie:
Kancelarię TK i Biuro Służby Prawnej TK. Zostaną one utworzone 1 stycznia 2018 r. W związku z reorganizacją aparatu pomocniczego
Trybunału Konstytucyjnego należało zdecydować o tym, co stanie się z pracownikami, którzy dotychczas byli zatrudnieni w likwidowanym
ustawą Biurze TK. Zagadnienie to rozstrzyga art. 13 ustawy – Przepisy wprowadzające.
Art. 13 ustawy – Przepisy wprowadzające określa kwestie związane ze statusem pracowników Biura TK w związku z jego likwidacją.
Z założenia przepis ten ma charakter przede wszystkim gwarancyjny.
Projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy – Przepisy wprowadzające wyraźnie wskazał, że: „(…) nie chce wprowadzać zmian
w strukturze jednostek organizacyjnych TK w sposób natychmiastowy, bez zapewnienia określonych gwarancji pracowniczych dotychczasowym
pracownikom Biura TK” (s. 2 uzasadnienia projektu ustawy – Przepisy wprowadzające). Wyjaśnił też, że proponowane w art. 13
rozwiązanie spełnia standardy ochrony praw pracowniczych (zob. tamże, s. 5).
Artykuł 13 ustawy – Przepisy wprowadzające stanowi: „1. Pracownicy Biura Trybunału zachowują uprawnienia i wykonują obowiązki
pracownicze zgodnie z zakresem wynikającym z dotychczasowych aktów, na podstawie których powstał ich stosunek pracy do dnia:
1) 31 grudnia 2017 r. jeżeli przyjęli proponowane warunki pracy i płacy na dalszy okres w związku z likwidacją Biura Trybunału
albo
2) wygaśnięcia stosunku pracy, o którym mowa w ust. 2, albo
3) rozwiązania stosunku pracy, o którym mowa w ust. 4.
2. Stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w ust. 1, wygasają z dniem 31 grudnia 2017 r. jeżeli:
1) do dnia 30 września 2017 r. nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy i płacy na dalszy okres w związku z likwidacją
Biura Trybunału albo
2) przed dniem 15 grudnia 2017 r. odmówią przyjęcia nowych warunków pracy i płacy zaproponowanych im w związku z likwidacją
Biura Trybunału.
3. Pracodawca nie później niż do 30 września 2017 r. powiadamia na piśmie pracownika, o którym mowa w ust. 1, o terminie wygaśnięcia
stosunku pracy albo o skutkach nieprzyjęcia nowych warunków pracy i płacy w związku z likwidacją Biura Trybunału.
4. Wcześniejsze rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę może nastąpić za wypowiedzeniem.
5. W przypadku wygaśnięcia stosunku pracy, o którym mowa w ust. 2, lub wypowiedzenia, o którym mowa w ust. 4, pracownikom,
o których mowa w ust. 1, przysługuje odprawa pieniężna ustalana na zasadach określonych w art. 8 ustawy z dnia 13 marca 2003
r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. z 2016
r. poz. 1474)”.
2.2. Wnioskodawca stwierdził, że art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 pkt 1 oraz art. 13 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające
w zakresie, w jakim pracodawca nie później niż do 30 września 2017 r. powiadamia na piśmie pracownika Biura TK o terminie
wygaśnięcia stosunku pracy, naruszają art. 24 i art. 60 Konstytucji.
2.2.1. Art. 24 Konstytucji stanowi, że: „Praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej. Państwo sprawuje nadzór
nad warunkami wykonywania pracy”.
Przepis ten ustanawia konstytucyjną zasadę ochrony pracy i należy do elementów konstytucyjnego ustroju gospodarczego państwa
(zob. L. Garlicki, komentarz do artykułu 24, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 2). Art. 24 Konstytucji jest klauzulą generalną, która umożliwia kształtowanie
różnych modeli ochrony pracy. Wynika z niej obowiązek ochrony pracy. Sposób realizacji tego obowiązku może być różny.
Ze względu na ogólny charakter art. 24 Konstytucji nie można z niego wywieść przesłanek dotyczących tego, w jakich warunkach
praca powinna być wykonywana, ani szczegółowych uprawnień osób wykonujących pracę. Treść tego przepisu jest rozwijana w innych
normach konstytucyjnych.
Przez pojęcie „ochrony pracy” rozumie się najczęściej podejmowanie środków politycznych, prawnych oraz faktycznych osłabiających
ryzyko wystąpienia nierówności, które występują pomiędzy pracodawcą i pracownikiem. Chodzi tu nie tylko o stosunek pracy w rozumieniu
ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, ze zm.), ale też o inne relacje między osobą,
która wykonuje pracę, a jej mocodawcą. Art. 24 Konstytucji nie wskazuje konkretnych rozwiązań ochrony pracy ani ich nie determinuje.
Nakłada on na państwo nakaz wydawania przepisów ochronnych wobec osób pracujących, w tym wobec pracowników.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że z zasady zawartej w art. 24 Konstytucji wynika obowiązek
stwarzania przez państwo gwarancji ochrony pracowników, w tym ochrony przed niezgodnymi z prawem lub nieuzasadnionymi działaniami
pracodawcy, oraz kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy (zob. wyrok z 4 października 2005 r., sygn. K 36/03, OTK ZU
nr 9/A/2005, poz. 98). Oznacza to, że państwo ma chronić pracowników. Obowiązek wynikający z art. 24 Konstytucji polega zatem
między innymi na stworzeniu gwarancji prawnych ochrony pracowników przed niezgodnymi z prawem lub nieuzasadnionymi działaniami
pracodawców będących silniejszą stroną stosunku pracy (zob. wyroki z 4 października 2005 r., sygn. K 36/03; 18 października
2005 r., sygn. SK 48/03, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 101).
Zdaniem TK, zasadę ochrony pracy należy rozumieć jako normę programową, skierowaną do prawodawcy. Zasada ta ma odniesienie
do innych przepisów konstytucyjnych, w tym także do przepisów określających prawa i wolności konstytucyjne. W szczególności
można stwierdzić, że naruszenie pewnych praw lub wolności konstytucyjnych powoduje w konsekwencji naruszenie zasady ochrony
pracy określonej w art. 24 Konstytucji.
W wyroku z 14 czerwca 2011 r. (sygn. Kp 1/11, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 41) Trybunał uznał, że: „realizowana przez państwo
ochrona pracy nie ma charakteru absolutnego. Może zatem – w określonych sytuacjach – być uzasadnione posługiwanie się rozwiązaniami
modyfikującymi dotychczasowy status pracowników oraz ograniczającymi przysługujące im prawa”.
2.2.2. Drugi ze wskazanych przez wnioskodawcę wzorców kontroli to art. 60 Konstytucji, zgodnie z którym: „Obywatele polscy
korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach”.
Prawo dostępu do służby publicznej jest prawem politycznym. W doktrynie traktowane jest jako ekwiwalent prawa obywateli do
partycypacji w sprawowaniu władzy publicznej (zob. W. Sokolewicz, komentarz do artykułu 60, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 6).
Przedmiotem ochrony na podstawie art. 60 Konstytucji jest zatem zagwarantowanie każdemu obywatelowi mającemu pełnię praw publicznych
prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Chodzi zwłaszcza o formalny aspekt dostępu do służby, a więc określenie
jednolitych kryteriów i procedur dostępu oraz zapewnienie możliwości skutecznego ich egzekwowania.
Pojęcie „służba publiczna” wskazane w art. 60 Konstytucji musi być rozumiane szeroko. Obejmuje ono więc prawo dostępu do pewnego
rodzaju działalności, jak i prawo dostępu do pewnej struktury, w ramach której działalność ta jest wykonywana (zob. B. Jaworska-Dębska,
Służba publiczna w samorządzie terytorialnym, [w:] Służba publiczna. Stan obecny, wyzwania i oczekiwania, red. M. Stec, S. Płażek, Warszawa 2013, s. 68).
W art. 60 Konstytucji chodzi jednak nie o każdy rodzaj działalności publicznej, ale tylko taki, który jest związany z wykonywaniem
władzy publicznej. Taka wykładnia wynika z tego, że prawo dostępu do służby publicznej jest prawem politycznym. Artykuł ten
nie został zamieszczony w katalogu praw socjalnych dotyczących relacji pracowniczych. To znaczy, że służba publiczna jest
nie tyle formą zatrudnienia, ile formą wykonywania władzy publicznej (zob. M. Florczak-Wątor, komentarz do art. 60, [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, red. L. Bosek, M. Safjan, Warszawa 2016, Legalis).
W orzecznictwie Trybunału wskazuje się, że pojęcie służby publicznej obejmuje „ogół stanowisk w organach władzy publicznej”
(zob. wyroki z: 8 kwietnia 2002 r., sygn. SK 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 16; 23 marca 2010 r., sygn. K 19/09, OTK ZU nr
3/A/2010, poz. 24) oraz „sytuację osób pracujących we wszystkich instytucjach szeroko pojmowanej władzy publicznej. Zaliczyć
należy do nich osoby zatrudnione w urzędach i instytucjach państwowych w celu realizacji funkcji i zadań państwa jako organów
władzy, sądownictwa, prokuratury, kontroli państwowej i różnych działów administracji państwowej, a także służby mundurowe”
(wyrok TK z 7 maja 2013 r., sygn. SK 11/11, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 40).
W orzecznictwie Trybunału pojęcie „służby publicznej” obejmuje trzy segmenty władzy oraz funkcjonujące w ich ramach różne
organy, urzędy i instytucje. Do osób pełniących służbę publiczną w rozumieniu art. 60 Trybunał zaliczył sędziów (zob. wyroki
TK z: 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 130; 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06, OTK ZU nr 4/A/2008,
poz. 63; 19 kwietnia 2011 r., sygn. K 19/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 24; 7 maja 2013 r., sygn. SK 11/11), prokuratorów (zob.
wyrok z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 18), członków służb mundurowych (zob. wyroki z: 9 czerwca
1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120; 23 listopada
2009 r., sygn. P 61/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 150), żołnierzy zawodowych (zob. wyroki z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97;
14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163), funkcjonariuszy Straży Granicznej (zob. wyrok z 16 listopada
1999 r., sygn. SK 11/99, OTK nr 7/1999, poz. 158) oraz funkcjonariuszy Służby Więziennej (zob. wyrok z 16 marca 1999 r., sygn.
SK 19/98, OTK nr 3/1999, poz. 36). Za pełniących służbę publiczną w rozumieniu art. 60 Trybunał uznał też radnych (zob. wyrok
z 8 kwietnia 2002 r., sygn. SK 18/01) oraz osoby pełniące funkcje wójta, burmistrza i prezydenta miasta (zob. wyrok z 23 stycznia
2014 r., sygn. K 51/12, OTK ZU nr 1/A/2014, poz. 4). Trybunał wskazał, że pojęcie służby publicznej nie obejmuje zawodów zaufania
publicznego, takich jak zawód adwokata lub radcy prawnego (zob. wyrok z 7 maja 2002 r., sygn. SK 20/00, OTK ZU nr 3/A/2002,
poz. 29, ale inaczej w wyroku z 27 stycznia 1999 r., sygn. K 1/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 3).
Trybunał przypomina, że pojęcie służby publicznej nie jest tożsame z pojęciem służby cywilnej. Względem tego ostatniego jest
szersze i nadrzędne.
Służbę publiczną w rozumieniu art. 60 Konstytucji pełnią funkcjonariusze publiczni, oraz osoby pełniące funkcje publiczne,
jednak pojęcie służby publicznej nie może być definiowane tylko i wyłącznie przez pryzmat tych trzech kategorii osób. Pojęcie
służby publicznej obejmuje bowiem również osoby, które nie są funkcjonariuszami publicznymi.
W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do służby publicznej należy rozumieć szeroko jako etapy ubiegania się o przyjęcie
do tej służby, pozostawania w służbie publicznej, aż do jej opuszczenia. Jednakowe zasady, o których mowa w art. 60, powinny
zatem obowiązywać zarówno osoby, które ubiegają się o przyjęcie do służby publicznej, jak i osoby, które w służbie tej pozostają
(zob. M. Florczak-Wątor, op. cit.).
W orzecznictwie TK istnieją dwa stanowiska co do rozumienia pojęcia dostępu do służby publicznej zgodnie z art. 60 Konstytucji.
Według pierwszego, dostęp do służby publicznej obejmuje wszystkie etapy pozostawania w tej służbie (zob. wyroki z: 9 czerwca
1998 r., sygn. K 28/97; 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00; 21 grudnia 2004 r., sygn.
SK 19/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 118; 23 stycznia 2014 r., sygn. K 51/12).
Drugie stanowisko zawęża pojęcie dostępu do służby publicznej jedynie do etapu dopuszczenia do tej służby. W postanowieniu
z 11 maja 2009 r. (sygn. SK 37/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 74) oraz wyroku z 6 listopada 2012 r. (sygn. SK 29/11, OTK ZU
nr 10/A/2012, poz. 120) Trybunał uznał, że art. 60 Konstytucji jest adekwatnym wzorcem kontroli jedynie względem takiej regulacji
prawnej, która dotyczy etapu dopuszczenia do służby publicznej, a nie kolejnych etapów zatrudnienia w tej służbie.
Art. 60 Konstytucji nie gwarantuje ani przyjęcia do służby publicznej, ani pozostawania w niej niezależnie od wszelkich okoliczności,
lecz jedynie ustanawia prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej i prawo pozostawania w tej służbie na zasadach
jednakowo określonych dla wszystkich. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając
od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej z uwzględnieniem jej rodzaju oraz istoty (zob. wyroki
z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98). Obywatelowi polskiemu korzystającemu z pełni praw
publicznych nie przysługuje prawo podmiotowe, którego treścią byłoby żądanie przyjęcia do służby publicznej. Nie może on przed
sądem, powołując się na treść art. 60 Konstytucji, domagać się zapewnienia mu dostępu do służby publicznej przez zatrudnienie
na określonym stanowisku czy umożliwienie pełnienia określonej funkcji publicznej (zob. wyroki z: 10 maja 2000 r., sygn. K
21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109; 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06).
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie stwierdza, że trafne jest stanowisko, zgodnie z którym dostęp do służby obejmuje
kwestię ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej.
2.3. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane wzorce kontroli, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestionowane jednostki redakcyjne
art. 13 ustawy – Przepisy zmieniające nie mogą być analizowane pod kątem spełnienia wymogów wynikających z art. 60 Konstytucji.
Skoro bowiem prawo dostępu do służby publicznej nie jest prawem socjalnym, a prawem politycznym, nie można z niego wywodzić
gwarancji ochrony pracowników, także tych, którzy są zatrudnieni w organach władzy publicznej. Funkcją tego prawa jest bowiem
umożliwianie obywatelom uczestnictwa w sprawach publicznych przez służbę publiczną.
W kontekście kwestionowanych przepisów należy stwierdzić, że art. 13 ustawy – Przepisy wprowadzające nie odnosi się do dostępu
do służby publicznej, w tym dostępu do pracy w Kancelarii TK albo Biurze Służby Prawnej TK. Warunki dotyczące zatrudnienia
w tych jednostkach wynikają bowiem z właściwych przepisów ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK.
Wobec powyższego Trybunał stwierdził, że wskazany wzorzec kontroli jest w niniejszej sprawie nieadekwatny, a postępowanie
w zakresie oceny art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 pkt 1 oraz art. 13 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające zostało umorzone.
2.4. Zdaniem Trybunału, wskazane przepisy art. 13 ustawy – Przepisy wprowadzające mogą być ocenione z punktu widzenia zgodności
z art. 24 Konstytucji. Chodzi o stwierdzenie, czy art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 pkt 1 oraz art. 13 ust. 3 tej ustawy
spełniają standardy dotyczące ochrony pracy.
W związku z niniejszą sprawą Trybunał przypomina, że ustawodawca w ramach przysługującej mu swobody legislacyjnej może dokonywać
przekształceń ustrojowych, w tym również takich, które dotyczą reformowania administracji publicznej i w konsekwencji stanowią
również ingerencję w sferę ukształtowanych wcześniej stosunków pracowniczych. Trybunał w wyroku z 18 lutego 2003 r., sygn.
K 24/02 (OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 11), podkreślił prawo demokratycznie legitymowanego ustawodawcy „do przeprowadzenia reform
ustrojowych w konstytucyjnie określonych granicach. Uznanie takich zmian za konstytucyjnie wykluczoną ingerencję ustawodawcy
oznaczałoby, że władza publiczna nie może przeprowadzać zmian ustrojowych połączonych z likwidacją i tworzeniem nowych stanowisk
pracowniczych”. W sytuacji takich reform może ulec osłabieniu pewność prawa i bezpieczeństwo prawne obywateli stanowiące elementy
składowe zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zawsze bowiem ingerencje w istniejące
stosunki prawne, a w wypadku zaskarżonych regulacji ingerencja ustawodawcy w istniejące stosunki pracownicze, osłabia pewność
prawa i bezpieczeństwo prawne obywateli, których to dotyczy. Jednakże, na co zwracał już wcześniej uwagę Trybunał, również
zasada pewności prawa nie ma charakteru absolutnego. Może być ograniczana wtedy, gdy za przeprowadzeniem zmian przemawia inna
zasada prawnokonstytucyjna albo gdy zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa innej konstytucyjnie chronionej wartości (zob. uzasadnienie
wyroku TK z 13 marca 2000 r. o sygn. K 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 59). Ograniczenie bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa
z powodu ingerencji w stosunki pracownicze, wynikające z zaskarżonych przepisów, powinno się dokonywać z poszanowaniem niezbędnych
gwarancji bezpieczeństwa prawnego osób, których zaskarżone regulacje dotyczą, oraz z poszanowaniem gwarancji, które wykluczają
arbitralność decydentów i nadmierną dolegliwość ograniczeń (zob. wyrok TK z 12 lipca 2011 r., sygn. K 26/09, OTK ZU nr 6/A/2011,
poz. 54; o wygaszaniu stosunków pracy z mocy prawa zob. też wyrok z 16 czerwca 2003 r., sygn. K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003,
poz. 54).
Po przeprowadzonej analizie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że treści wynikające z art. 13 ustawy – Przepisy wprowadzające
należy oceniać systemowo.
Dzięki temu można uznać, że art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 pkt 1 oraz art. 13 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające
nie są sprzeczne z zasadą ochrony pracy. Przeciwnie, ustawodawca ustanawiając daną regulację, stworzył gwarancje dla pracowników
Biura TK i przewidział okres dostosowawczy do wdrożenia nowych rozwiązań prawnych.
Wygaszenie ochrony stabilności stosunku pracy zostało odsunięte w czasie. Ustawodawca przewidział ponadroczną vacatio legis przy zmianach jednostek pomocniczych TK. Kancelaria TK oraz Biuro Służby Prawnej TK tworzone ustawą o organizacji i trybie
postępowania przed TK powstaną 1 stycznia 2018 r. Do tego czasu dotychczasowi pracownicy Biura TK zachowają swoje uprawnienia
(art. 13 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające).
Ustawodawca w art. 13 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające przewidział obowiązek poinformowania pracowników Biura TK o ich
dalszym bycie na trzy miesiące przed likwidacją Biura. Jest to okres znany prawu pracy związany z terminem wypowiedzenia umowy
o pracę na czas nieokreślony. Ustawodawca dał pracownikom Biura TK czas na dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej. Ponadto,
na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające przyznał pracownikom Biura TK, których stosunek pracy wygaśnie,
odprawę pieniężną ustalaną na zasadach określonych w art. 8 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania
z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. z 2016 r. poz. 1474). W tym wypadku pracownikowi
Biura TK będzie przysługiwała więc odprawa pieniężna w wysokości: 1) jednomiesięcznego wynagrodzenia, jeżeli pracownik był
zatrudniony w Biurze TK krócej niż 2 lata; 2) dwumiesięcznego wynagrodzenia, jeżeli pracownik był zatrudniony w Biurze TK
od 2 do 8 lat; 3) trzymiesięcznego wynagrodzenia, jeżeli pracownik był zatrudniony w Biurze TK ponad 8 lat.
Opisane wyżej rozwiązania są bardziej korzystne niż te, które mógłby zastosować pracodawca odnosząc się jedynie do Kodeksu
pracy i dokonując wypowiedzenia stosunku pracy.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że konstytucyjna zasada ochrony pracy nie gwarantuje nienaruszalności zatrudnienia. Także
inne przepisy konstytucyjne nie dają pewności, że warunki pracy czy wykonywania zawodu pozostaną niezmienne. Z art. 24 Konstytucji
wynika tylko to, że w ustawodawstwie stworzone zostaną warunki ochrony pracowników tak, by zmiany dotyczące zatrudnienia były
dokonywane z poszanowaniem praw pracowniczych.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowane przepisy art. 13 ustawy – Przepisy wprowadzające realizują standardy ochrony
pracy. Wyrazem tego jest odpowiedni czas dany pracownikom Biura TK w związku z likwidacją Biura na dostosowanie się do nowej
sytuacji, a także możliwość otrzymania odprawy przez pracowników, których stosunek pracy wygaśnie.
3. Ogłaszanie rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 19 ustawy – Przepisy wprowadzające.
3.1. Zgodnie z art. 19 ustawy – Przepisy wprowadzające: „Wyroki Trybunału oraz rozstrzygnięcia Trybunału podjęte z naruszeniem
przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym [Dz. U. z 2016 r. poz. 293; dalej: ustawa o TK z 2015
r.] albo ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym [Dz. U. poz. 1157; dalej: ustawa o TK z 2016 r.], wydane
przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają ogłoszeniu w odpowiednich dziennikach urzędowych po
zarządzeniu ich ogłoszenia przez sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału, chyba że dotyczą one aktów normatywnych,
które utraciły moc obowiązującą”.
Wskazany przepis ma charakter przejściowy, gdyż określa sposób załatwienia spraw niezakończonych pod rządzami poprzednio obowiązujących
przepisów związanych z ogłaszaniem rozstrzygnięć TK w dziennikach urzędowych.
3.2. Art. 19 Przepisów wprowadzających stanowił próbę rozwiązania przez ustawodawcę problemów wynikłych z naruszania w pewnym
okresie przez Trybunał procedury postępowania przed TK, przewidzianej w obowiązujących wówczas aktach ustawodawczych. Wyraża
on wolę ustawodawcy nadania mocy prawnej wydanym z nieposzanowaniem przepisów o postępowaniu przed Trybunałem orzeczeniom
tego organu. W związku z wydaniem ich z naruszeniem prawa, nie mogły one wejść samoistnie do obrotu prawnego. Ustawodawca
swoim działaniem chciał uchronić system przed niestabilnością, ze względu na niejasny charakter rozstrzygnięć TK.
3.3. Orzekanie przez TK musi odbywać się zgodnie z trybem postępowania, który określony został w ustawie o TK, wydanej na
podstawie art. 197 Konstytucji. Sędziowie TK związani są ustawowymi regulacjami dotyczącymi trybu postępowania – procedury
sądowo konstytucyjnej w ramach rozpoznawania spraw.
3.4. Art. 19 przepisów wprowadzających nie narusza Konstytucji, gdyż w przypadku aktów Trybunału, które objęte są zaskarżonym
przepisem, nie doszło do wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sposób zgodny z przyjętą procedurą postępowania.
Ustawodawca chcąc usunąć niepewność prawną powstałą w wyniku naruszania norm proceduralnych przez Trybunał Konstytucyjny,
zdecydował w przedmiotowym przepisie o uznaniu wskazanych w nim aktów Trybunału Konstytucyjnego za orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
W ten sposób na drodze ustawowej doszło do sanowania wady prawnej, którą były dotknięte. Niezależność władzy sądowniczej nie
oznacza jej separacji. TK jest zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa. Wskazany przepis zachowuje równowagę
władzy i pozwala realizować wartości konstytucyjne, w tym budowanie zaufania do państwa i prawa oraz poczucia pewności prawa
i bezpieczeństwa prawnego.
4. Przydzielanie spraw sędziom, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta RP, oraz uczestnictwo tych sędziów w posiedzeniach
Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK.
4.1. Zgodnie z art. 18 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, sędzia Trybunału, któremu Prezydent RP powierzył pełnienie obowiązków
Prezesa Trybunału, przydziela sprawy sędziom Trybunału, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta RP, i stwarza im warunki
umożliwiające wypełnianie obowiązków sędziego Trybunału.
Z art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające wynika, że w posiedzeniu Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK w sprawie przedstawienia
Prezydentowi RP kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału uczestniczą sędziowie Trybunału, którzy złożyli ślubowanie wobec
Prezydenta RP. Sędzia pełniący obowiązki Prezesa Trybunału ustala porządek obrad oraz im przewodniczy.
4.2. Wskazane wyżej przepisy mają charakter kompetencyjny. Art. 18 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające zawiera upoważnienie
dla sędziego TK, któremu Prezydent RP powierzył pełnienie obowiązków Prezesa TK, do przydzielenia spraw sędziom TK, a art.
21 ust. 2 tej ustawy umożliwia sędziom TK uczestnictwo w posiedzeniu Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK.
W każdym z tych przepisów ustawodawca podkreślił, że chodzi o sędziów, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta RP.
Omawiane przepisy zostały zamieszczone w ustawie – Przepisy wprowadzające i miały zapewnić ciągłość pracy Trybunału w sytuacji,
gdy utraciła moc obowiązującą ustawa o TK z 2016 r., a nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy o organizacji i trybie postępowania
przed TK. Stworzono bowiem podstawy do przydzielania spraw sędziom, co pod rządami poszczególnych ustaw o TK należało, a obecnie
na podstawie otpTK należy do Prezesa TK.
Wskazane przepisy mają charakter generalno-abstrakcyjny. Dotyczą wszystkich sędziów TK, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta
RP. Z tego względu mogą podlegać ocenie Trybunału Konstytucyjnego.
4.3. Rzecznik Praw Obywatelskich, podnosząc zarzuty wobec art. 18 pkt 2 i art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające,
uznał, że celem tych regulacji było obsadzenie zajętych stanowisk sędziowskich w Trybunale Konstytucyjnym. Zdaniem wnioskodawcy,
przepisy te są niezgodne z art. 190 ust. 1 Konstytucji, bo są niezgodne z wydanymi orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego.
Naruszają też art. 194 ust. 1 Konstytucji stanowiący, że Sejm wybiera sędziów Trybunału Konstytucyjnego.
4.4. Analizując zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji, Trybunał stwierdził, że nie można konstruować wzorca kontroli
w taki sposób, że formalnie podaje się we wniosku przepis Konstytucji, a materialnie wzorcem czyni się dane orzeczenie Trybunału
Konstytucyjnego.
Żaden przepis Konstytucji nie pozwala na to, by punktem odniesienia analizy hierarchicznej zgodności prawa było orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest ono wymienione ani w katalogu źródeł prawa, ani w art. 188 Konstytucji stanowiącym o kognicji
Trybunału.
Trybunał nie może zatem oceniać, czy dane przepisy skarżonych aktów normatywnych są zgodne z danym orzeczeniem Trybunału,
a tego w istocie domaga się Rzecznik. Z tego względu art. 190 ust. 1 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli.
Trybunał podkreśla jednocześnie, że z przywoływanych orzeczeń nie wynikają treści, do których odwołuje się Rzecznik. W szczególności
nie wynika z nich, że trzech sędziów Trybunału wybranych w grudniu 2015 r. nie jest sędziami, bo zostali wadliwie wybrani.
4.5. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że wnioskodawca niewłaściwie odczytał treść kwestionowanych przepisów. Wywiódł
z nich bowiem, że dotyczą sędziów, którzy zostali wybrani do Trybunału 2 grudnia 2015 r. Rzecznik w swojej argumentacji powiela
nieprawdziwą tezę, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o wyborze sędziów TK w sprawach o sygn. K 34/15 (wyrok z 3 grudnia 2015
r., OTK ZU nr 11/A/2015, poz. 185), sygn. K 35/15 (wyrok z 9 grudnia 2015 r., OTK ZU nr 11/A/2015, poz. 186) i sygn. U 8/15
(postanowienie z 7 stycznia 2016 r., OTK ZU A/2016, poz. 1).
Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka wykładnia jest błędna. Ustawodawca w żadnym miejscu ustawy – Przepisy wprowadzające
nie wskazał bowiem, że chodzi o dopuszczenie do orzekania określonych indywidualnie sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca
nie posłużył się pojęciem „dopuszcza do orzekania”, ale użył pojęcia „przydziela sprawy”. Przydział spraw odnosi się do każdego
sędziego Trybunału, który objął mandat, składając ślubowanie wobec Prezydenta RP.
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko zajęte w uzasadnieniach postanowień dotyczące wyłączenia sędziów TK
z 15 lutego 2017 r. (sygn. K 2/15, OTK ZU A/2017, poz. 7), 8 marca 2017 r., sygn. K 24/14 (niepubl.), 19 kwietnia 2017 r.
(sygn. K 10/15, OTK ZU A/2017, poz. 27) i 27 lipca 2017 r., sygn. U 1/17 (niepubl.), że – wbrew twierdzeniom wnioskodawcy
– Trybunał nie wypowiedział się dotychczas w sposób wiążący o statusie prawnym któregokolwiek z sędziów Trybunału. Wymienione
przez wnioskodawcę orzeczenia nie stanowią od tego wyjątku. W szczególności w wyroku TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15 (OTK
ZU nr 11/A/2015, poz. 185) przyjęto m. in., że art. 137 ustawy o TK z 2015 r. „w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału,
których kadencja upływa 6 listopada 2015 r., jest zgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji”, a z kolei „w zakresie, w jakim dotyczy
sędziów Trybunału, których kadencja upływa odpowiednio 2 i 8 grudnia 2015 r., jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji”.
Jak wynika z treści tej części sentencji, Trybunał orzekł nie o wyborze sędziów, lecz o hierarchicznej zgodności art. 137
ustawy o TK z 2015 r. z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Art. 137 ustawy o TK z 2015 r. dotyczył jedynie terminu zgłaszania kandydatów
na sędziów Trybunału, którzy mieli zająć miejsca po upływie kadencji pięciu sędziów Trybunału w listopadzie i grudniu 2015
r.
Rozstrzygnięciem powszechnie obowiązującym jest sentencja orzeczenia, przy czym należy wziąć pod uwagę tylko sentencję orzeczenia
merytorycznego, dotyczącego istoty sprawy, opublikowaną we właściwym dzienniku urzędowym.
Trybunał przypomina, że ani w sentencji, ani w uzasadnieniu wyroku Trybunału z 3 grudnia 2015 r. o sygn. K 34/15, Trybunał
nie uwzględnił dokonanego przez Sejm VIII kadencji 2 grudnia 2015 r. wyboru pięciu osób na stanowiska sędziów TK i złożenia
przez nich ślubowania wobec Prezydenta. Od 3 grudnia 2015 r. Trybunał składał się z 15 sędziów. Sejm uznał, że wybór dokonany
8 października 2015 r. nie miał mocy prawnej. Kwestia konstytucyjności art. 137 ustawy o TK z 2015 r. nie miała znaczenia
podczas wyboru sędziów 2 grudnia 2015 r., gdyż nie stanowiła podstawy oceny przez Sejm VIII kadencji wyboru dokonanego 8 października
2015 r. Trybunał nie odniósł się też w wyrokach o sygn. K 34/15 i sygn. K 35/15 do tego, które z uchwał Sejmu o wyborze sędziów
TK są prawidłowe, i co za tym idzie, kto jest prawidłowo wybrany na urząd sędziego TK. Stanowisko to zostało potwierdzone
przez Trybunał w postanowieniu z 7 stycznia 2016 r. o sygn. U 8/15. Postanowieniem tym umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem
o zbadanie zgodności z Konstytucją uchwał, na podstawie których Sejm wybrał sędziów TK. Trybunał uznał się wprost za organ
niekompetentny do rozstrzygania tego rodzaju spraw.
Trybunał Konstytucyjny nie zgadza się też z argumentem, że dani sędziowie zostali wybrani na miejsca już zajęte. Gdyby przyjąć
rozumowanie wnioskodawcy, należałoby uznać, że większość sędziów Trybunału została wybrana na miejsca już zajęte, bo wybór
odbył się w trakcie trwania kadencji urzędującego sędziego, na którego miejsce wybór został dokonany. Dopiero ślubowanie wobec
Prezydenta RP jest aktem, który decyduje o możliwości podjęcia czynności sędziowskich i jako taki decyduje o procedurze zakończenia
kreowania danej osoby na stanowisku sędziego TK. Sędzia, który nie złożył ślubowania, nie może podjąć swoich obowiązków.
Z powyższej analizy wynika, że dotychczasowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ukształtowały statusu prawnego żadnego
z sędziów Trybunału Konstytucyjnego, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta RP, a zatem wskazany jako wzorzec kontroli
art. 190 ust. 1 Konstytucji jest nieadekwatny, a postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu.
4.6. Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny zgodności kwestionowanych przepisów z art. 194 ust. 1 zdaniem pierwszym Konstytucji.
Przepis ten stanowi, że: „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród
osób wyróżniających się wiedzą prawniczą”.
Ze wskazanego przepisu wynika skład Trybunału i sposób wyboru sędziów. Konstytucja nie przesądza jednak ani momentu rozpoczęcia
kadencji przez wybranego przez Sejm sędziego Trybunału, ani momentu, od którego następuje objęcie mandatu i możliwość jego
wykonywania. Zagadnienie to ustawodawca doprecyzował w art. 5 ustawy o statusie sędziów TK. Przepis ten stanowi, że: „Stosunek
służbowy sędziego Trybunału nawiązuje się po złożeniu ślubowania. Sędzia po złożeniu ślubowania stawia się niezwłocznie w
Trybunale w celu podjęcia obowiązków, a Prezes Trybunału przydziela mu sprawy i stwarza warunki umożliwiające wypełnianie
obowiązków sędziego”. Art. 5 ustawy o statusie sędziów TK rozwija zatem przepisy Konstytucji w zakresie statusu sędziego Trybunału;
wskazuje moment powstania stosunku służbowego sędziego Trybunału oraz objęcia mandatu, które warunkują możliwość wykonywania
przez niego jego konstytucyjnych uprawnień.
Wobec powyższego, Trybunał stwierdza, że sędzia Trybunału Konstytucyjnego wybrany przez Sejm, który złożył ślubowanie wobec
Prezydenta, może podjąć obowiązki sędziowskie, co oznacza, że można mu przydzielać sprawy do orzekania. Sędzia taki może też
brać udział w posiedzeniach Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, gdyż jest członkiem tego wewnętrznego
organu Trybunału Konstytucyjnego.
Nie można zgodzić się z Rzecznikiem, że złożenie ślubowania przez osobę wybraną na stanowisko sędziego TK nie jest warunkiem
koniecznym obsadzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Złożenie ślubowanie jest bowiem zawsze zewnętrzną oznaką służby
publicznej, z którą wiąże się deklaracja jej realizacji w sposób wskazujący na określone wartości (zob. M. Zdyb, Aksjologiczne dylematy służby publicznej, [w:] Prawne i aksjologiczne aspekty służby publicznej, red. K. Miaskowska-Daszkiewicz, M. Mazuryk, Lublin-Warszawa 2010, s. 134-135). Akt ślubowania jest równoznaczny z formalnym
uzyskaniem statusu sędziego i warunkuje objęcie urzędu i rozpoczęcie kadencji (zob. D. Dudek, Autorytet Prezydenta RP a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2013, s. 110). Potwierdził to ustawodawca, który w przywoływanym art. 5 ustawy o statusie sędziów TK wskazał, że
stosunek służbowy sędziego Trybunału nawiązuje się po złożeniu ślubowania. Jednak nawet bez tego wskazania ustawowego w dotychczasowej
praktyce konstytucyjnej uznawano, że odebranie od Prezydenta RP ślubowania od osoby wybranej przed Sejm jest etapem kończącym
procedurę wyboru sędziego Trybunału (zob. P. Radziewicz, Zasady i procedura wyboru sędziów polskiego Trybunału Konstytucyjnego, http://www.inpris.pl/wazne/omx-monitoring/omx-tk-poprzednie-wybory/procedura-wyboru-sedziow-tk/).
Stanowisko to potwierdzał Trybunał pod rządami dawnych przepisów o Trybunale Konstytucyjnym, kiedy wskazywał, że ślubowanie
składane wobec Prezydenta RP nie stanowi wyłącznie podniosłej uroczystości o charakterze symbolicznym, nawiązującej do tradycyjnej
inauguracji okresu urzędowania. „Wydarzenie to pełni dwie istotne funkcje. Po pierwsze, jest publicznym przyrzeczeniem sędziego
do zachowania się zgodnie z rotą składanego ślubowania. W ten sposób sędzia deklaruje osobistą odpowiedzialność za bezstronne
i staranne wykonywanie swoich obowiązków zgodnie z własnym sumieniem oraz poszanowaniem godności sprawowanego urzędu. Po drugie,
złożenie ślubowania pozwala sędziemu rozpocząć urzędowanie, czyli wykonywanie powierzonego mu mandatu. Te dwa istotne aspekty
ślubowania świadczą o tym, że nie jest to wyłącznie podniosła uroczystość, lecz zdarzenie wywołujące konkretne skutki prawne.
Z tego względu włączenie Prezydenta w odbieranie ślubowania od wybranych przez Sejm sędziów TK należy ulokować w sferze realizacji
kompetencji głowy państwa” (wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15).
Oznacza to, że złożenie ślubowania jest warunkiem podjęcia czynności przez danego sędziego Trybunału.
Trybunał stwierdza, że sędzia Trybunału wybrany przez Sejm, który złożył ślubowanie wobec Prezydenta RP, jest osobą, której
przydziela się sprawy, a także która ma prawo udziału w posiedzeniach Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK.
Z powyższych względów Trybunał stwierdził, że art. 18 pkt 2 i art. 21 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające są zgodne z art.
194 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.
5. Możliwość skierowania wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko sędziemu Trybunału Konstytucyjnego przez
Prezydenta RP.
5.1. Sędzia Trybunału odpowiada dyscyplinarnie przed Trybunałem za naruszenie przepisów prawa, uchybienie godności urzędu
sędziego Trybunału, naruszenie Kodeksu Etycznego Sędziego Trybunału Konstytucyjnego lub inne nieetyczne zachowanie mogące
podważać zaufanie do jego bezstronności lub niezawisłości. Za wykroczenia sędzia Trybunału odpowiada tylko dyscyplinarnie
(art. 24 ustawy o statusie sędziów TK).
Zgodnie z art. 26 ustawy o statusie sędziów TK, zawiadomienie o popełnieniu przez sędziego Trybunału przewinienia, o którym
mowa w art. 24 ust. 1 tej ustawy, do Prezesa Trybunału może złożyć: 1) sędzia Trybunału; 2) Prezydent RP na wniosek Prokuratora
Generalnego, po zasięgnięciu opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.
5.2. Rzecznik zakwestionował możliwość inicjowania postępowania dyscyplinarnego sędziego TK przez Prezydenta RP, gdyż – w
jego ocenie – narusza to niezależność Trybunału, zasadę podziału i równowagi władzy, a także zasadę niezawisłości sędziowskiej.
5.3. Zdaniem Trybunału, art. 26 pkt 2 ustawy o statusie sędziów TK jest zgodny z Konstytucją. Wskazane w nim rozwiązanie polegające
na możliwości zawiadomienia przez Prezydenta na wniosek Prokuratora Generalnego o popełnieniu przez sędziego Trybunału przewinienia
nie przesądza ani o wszczęciu postępowania, ani o kierunku rozstrzygnięcia w sprawie obwinionego sędziego.
Z uzasadnienia projektu ustawy o statusie sędziów TK wynika, że: „Projekt przewiduje [postępowanie] dyscyplinarne wobec sędziów
TK jedynie w ramach Trybunału Konstytucyjnego. Odpowiada to zaleceniu wynikającemu z raportu zespołu ekspertów ds. TK, zgodnie
z którym: «Postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów TK powinno być «zamknięte» w Trybunale Konstytucyjnym, co oznacza niedopuszczalność
zaangażowania w procedurę egzekwowania odpowiedzialności dyscyplinarnej innych, zewnętrznych podmiotów. Zaznaczyć jednocześnie
trzeba, że szczególna odpowiedzialność w ramach postępowania dyscyplinarnego spoczywa na osobie Prezesa TK, co tym bardziej,
poza innymi okolicznościami, uzasadnia konieczność ustanowienia kadencji tego stanowiska. Zamknięcie odpowiedzialności dyscyplinarnej
sędziów TK w Trybunale nie oznacza jednak braku możliwości złożenia stosownego zawiadomienia przez podmioty zewnętrzne. Zawiadomienie
takie, co należy zaznaczyć, nie uruchamia żadnej procedury dyscyplinarnej wobec sędziego, a jedynie stanowi element wstępny,
o zasadności którego – autonomicznie, szanując w pełni zasadę niezależności TK – rozstrzyga Prezes TK. Rekomendować należy
ustanowienie, na poziomie ustawowym, podmiotu – z racji konstytucyjnych – szczególnie predystynowanego do złożenia stosownego
zawiadomienia. Jest nim Prezydent RP, który z racji pełnienia funkcji strażnika konstytucji (por. art. 126) ma tutaj rolę
oczywistą (s. 77-78 raportu zespołu ekspertów ds. TK)»”. (druk sejmowy nr 880, VIII kadencja, s. 7).
Uczynienie Prezydenta RP podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego TK wynika z ustrojowej
pozycji tego organu jako głowy państwa, określonej w art. 126 Konstytucji. Prezydent RP nie może jednak działać w tym wypadku
sam, gdyż zawiadomienie o popełnieniu przewinienia może złożyć jedynie na wniosek Prokuratora Generalnego i po zasięgnięciu
opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Taka konstrukcja stanowi wyraz współdziałania i równoważenia się władzy. Chroni
też przed arbitralnością podejmowanej przez Prezydenta RP decyzji.
Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy o statusie sędziów TK, „Uprawnienie Prezydenta RP do złożenia zawiadomienia o
popełnieniu przewinienia przez sędziego TK jest realizacją art. 126 Konstytucji, w którym ustawodawca konstytucyjny powierzył
Prezydentowi RP zadanie stania na straży Konstytucji. Zadanie to ma również związek z ustawową pozycją Prezydenta RP jako
podmiotu odbierającego ślubowanie od osoby wybranej na stanowisko sędziego TK. Prezydent z mocy ustawy staje się bowiem gwarantem
zachowania takiego sędziego zgodnie z prawem i etyką” (druk sejmowy nr 880, VIII kadencja, s. 7). Trybunał Konstytucyjny podziela
to rozumowanie.
Trybunał podkreśla ponadto, że wyżej wskazane podmioty nie mają wpływu na ostateczną decyzję o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego
ani na jego wynik. To bowiem do rzecznika dyscyplinarnego, powoływanego przez Prezesa TK w drodze losowania, należy wstępne
rozpoznanie zarzutów stawianych danemu sędziemu TK i zdecydowanie o wszczęciu postępowania. Proponowane rozwiązanie dotyczące
postepowania dyscyplinarnego w Trybunale Konstytucyjnym nawiązuje do regulacji z ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie
Najwyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1254, ze zm.), a w sprawach nieuregulowanych odsyła do przepisów ustawy z dnia 27 lipca
2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062, ze zm.) i ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks
postępowania karnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1904). Dzięki temu po raz pierwszy kwestia postępowania dyscyplinarnego w sprawie
sędziego TK została wyraźnie uregulowana, a zatem istnieje jasność co do przebiegu tej procedury oraz stworzone zostały proceduralne
gwarancje dla obwinionego sędziego TK. (zob. druk sejmowy nr 880, VIII Kadencja, s. 7-8).
Wyżej wskazane okoliczności sprawiają, że postępowanie dyscyplinarne wobec sędziego Trybunału od momentu jego wszczęcia do
zakończenia toczy się jedynie w obrębie Trybunału Konstytucyjnego. Żaden organ spoza władzy sądowniczej nie ma wpływu na przebieg
tego postępowania. Nie może też oddziaływać na jego wynik ani kwestionować jego rozstrzygnięć.
Ustawa o statusie sędziów TK zapewnia bezstronność orzekania w sprawie postępowania dyscyplinarnego sędziego oraz podjęcie
w tej sprawie decyzji przez właściwy, niezależny i niezawisły organ sądowy (skład sędziów Trybunału orzekający w dwuinstancyjnym
postępowaniu dyscyplinarnym).
Art. 26 pkt 2 ustawy o statusie sędziów TK dotyczy czynności postulatywnej, która nie wpływa na wykonywanie władzy sądowniczej.
5.4. Powyższe okoliczności powodują, że kwestionowany przepis nie narusza zasady podziału i równowagi władzy, ani zasady niezależności
Trybunału Konstytucyjnego. Władza wykonawcza (Prezydent RP), zawiadamiając o popełnieniu przez sędziego Trybunału przewinienia,
nie ingeruje w istotę władzy sądowniczej. W żaden sposób uprawnienie to nie modyfikuje ani nie znosi konstytucyjnych kompetencji
Trybunału Konstytucyjnego. Nie pozbawia też Trybunału prawa do rozstrzygania w sprawie postępowania dyscyplinarnego sędziego
TK. Ponadto Prezydent RP zawiadamiając o popełnieniu przewinienia, nie rozstrzyga władczo o statusie sędziego Trybunału i
nie ma na to rozstrzygnięcie żadnego wpływu.
Ustawa o statusie sędziów TK gwarantuje określone procedury, które umożliwiają obiektywne stwierdzenie, czy zarzuty wskazane
w zawiadomieniu są zasadne.
Art. 26 pkt 2 ustawy o statusie sędziów TK nie narusza też niezawisłości sędziowskiej.
W orzecznictwie TK ugruntowane jest stanowisko, że sędziowska niezawisłość musi podlegać ochronie konstytucyjnej i ustawowej.
Gwarancje niezawisłości trzeba rozpatrywać w aspekcie personalnym i w aspekcie merytorycznym. Aspekt personalny odnosi się
do praw i obowiązków sędziego. Aspekt merytoryczny niezawisłości odnosi się do tego, że sędzia, poza podległością prawu (tj.
Konstytucji oraz ustawom, art. 178 ust. 1 Konstytucji, a w wypadku sędziów Trybunału jedynie Konstytucji; zob. art. 195 ust.
1), może być w rozstrzyganiu sprawy poddany tylko wskazówkom sformułowanym w orzeczeniu sądu wyższego, zgodnie z przepisami
obowiązujących procedur (zob. wyrok TK z 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 81).
Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie wskazywał, że zasada podziału władzy wymaga niezawisłych sędziów podczas wykonywania
ich funkcji orzeczniczej. Przepisy ustaw powinny stwarzać gwarancje realizacji konstytucyjnych zasad niezależności sądów i niezawisłości
sędziów (zob. np. orzeczenie z 9 listopada 1993 r., sygn. K 11/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 37; wyrok z 20 czerwca 2017
r., sygn. K 5/17, OTK ZU A/2017, poz. 48).
Powyższe twierdzenia odnoszą się także do sędziów Trybunału, a wyrazem tego jest art. 195 Konstytucji.
Zawiadomienie o popełnieniu przewinienia nie wpływa na niezawisłość sędziowską i na orzekanie. Prezydent RP takim działaniem
nie oddziałuje bowiem na przebieg postępowania. Zatem art. 26 pkt 2 ustawy o statusie sędziów TK nie dotyczy czynności związanych
z procedurą postępowania przed Trybunałem i orzekania. Z tego względu kwestionowany przepis jest zgodny Konstytucją.
6. Możliwość orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o przepisach, które utraciły moc obowiązującą.
6.1. Art. 59 ust. 1 otpTK wymienia przesłanki umorzenia postępowania przed TK. Są to:
1) cofnięcie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej,
2) niedopuszczalność wydania orzeczenia,
3) zbędność wydania orzeczenia,
4) utrata mocy obowiązującej aktu przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał,
5) zakończenie kadencji Sejmu i Senatu, w niezakończonych sprawach wszczętych na podstawie wniosku grupy posłów albo grupy
senatorów, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 59 ust. 3 otpTK, Trybunał nie umarza postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 59 ust. 1 pkt 4, jeżeli
wydanie orzeczenia w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i
praw.
6.2. W dotychczasowym stanie prawnym w ustawach regulujących postępowanie przed TK przesłanki umorzenia tego postępowania
były podobne, choć ustawodawca redagował je w różny sposób.
Jedną z przesłanek umorzenia była utrata mocy obowiązującej aktu przed wydaniem orzeczenia przez TK. Od 2001 r. wprowadzono
wyjątek od tej zasady polegający na tym, że TK może orzekać o przepisach, które utraciły moc obowiązującą, jeśli jest to konieczne
dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Równolegle w orzecznictwie kształtowała się koncepcja pojęcia „utraty mocy obowiązującej
aktu” w rozumieniu przepisów regulujących przesłanki umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Należy zwrócić uwagę, że ta koncepcja kształtowała się przed wejściem w życie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997
r. (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Jeżeli istniała konieczność orzekania o przepisach formalnie uchylonych, Trybunał potrafił
znaleźć narzędzia, które pozwalały mu wydawać orzeczenia, gdy dane przepisy mogły kształtować sytuację prawną jednostki.
6.3. Ustawodawca zrezygnował w ustawie o organizacji i trybie postępowania przed TK z szerokiej formuły możliwości orzekania
o aktach nieobowiązujących i ograniczył ten wyjątek do spraw inicjowanych skargami konstytucyjnymi. Zawężenie to jest wyraźne
i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wyraża ono intencję ustawodawcy co do ochrony jednostek, które dochodzą swych praw
w drodze skargi konstytucyjnej.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje, że jest to niekonstytucyjne pominięcie ustawodawcze, które narusza określone konstytucyjne
wzorce. Jako argument wskazuje między innymi to, że wcześniejsze rozwiązania prawne były inne, a wprowadzony przepis dokonuje
zróżnicowania podmiotów uprawnionych do wszczynania postępowania przed Trybunałem.
6.4. Zarzuty wnioskodawcy dotyczą braku określonych rozwiązań legislacyjnych, z których ustawodawca zrezygnował świadomie.
Rzecznik ma inny pogląd co do kształtu regulacji i postuluje inne jej ukształtowanie, które będzie chronić konstytucyjne wolności
i prawa.
Zarzuty wnioskodawcy dotyczą określonego braku legislacyjnego, który nie może być zakwalifikowany jako pominięcie prawodawcze.
Norma wynikająca z art. 59 ust. 3 otpTK jest kompletna. Może być stosowana i nie narusza konstytucyjnych standardów.
Nie jest zasadny argument Rzecznika, że w przeszłości dana instytucja była uregulowana w określony sposób. Prawodawca ma prawo
do zmiany prawa i wprowadzania innych niż dotychczasowe rozwiązań prawnych, o ile są zgodne z Konstytucją.
Wyjaśnienia RPO odnośnie do niekonstytucyjności art. 59 ust. 3 otpTK nie dotyczą kontroli hierarchicznej zgodności prawa,
lecz koncepcji uregulowania danych zagadnień według założeń Rzecznika.
Z powyższych względów rozpoznanie żądania Rzecznika nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego, a postępowanie w tym zakresie
zostało umorzone.
Mając na względzie wyżej wskazane okoliczności Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.