W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 21 maja 2015 r. Gmina Miasto Rzeszowa (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.; dalej: u.g.n.) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji.

Skargę konstytucyjną wniesiono na tle następującego stanu faktycznego. Decyzją z 16 sierpnia 2012 r. Starosta Powiatu Dębickiego orzekł o zwrocie na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia w 1988 r. Jednocześnie zobowiązał następców prawnych byłych właścicieli do zwrotu na rzecz skarżącej, która w momencie zwrotu była właścicielem nieruchomości, zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 26 532 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z 16 października 2012 r. (nr N.I.7581.2.93.2012), na którą skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyrokiem z 19 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 1131/12) sąd ten oddalił skargę. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 stycznia 2015 r. (sygn. akt I OSK 1323/13), doręczonym skarżącej 3 marca 2015 r.

Zdaniem skarżącej w jej sprawie zostały naruszone: jej prawo do ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji), zasada równej ochrony własności gminy z ochroną własności innych osób (art. 64 ust. 2 Konstytucji), a także zasada demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej zasady bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych oraz zaufania jednostki do stanowionego prawa (art. 2 Konstytucji). Skarżąca stwierdziła, że wraz z wejściem w życie zakwestionowanego przepisu własność gmin stała się „własnością niepełną”, którą można utracić bez pełnego ekwiwalentu w wyniku decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, co prowadzi do naruszenia istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Gmina nie otrzymuje bowiem rekompensaty za poniesione przed wejściem w życie rozdziału 6 działu III u.g.n. koszty działań zwiększających wartość nieruchomości nabytej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.; dalej: u.g.g.w.n.), lecz niezmierzających do realizacji celu nabycia, mimo że w momencie podejmowania tych działań nieruchomość nie była objęta obowiązkiem użycia wyłącznie na ten cel. Skarżąca podkreśliła, że w jej przekonaniu samo rozszerzenie zakresu zastosowania przepisów o zwrocie nieruchomości i objęcie nimi nieruchomości nabytych na podstawie u.g.g.w.n. jest niekonstytucyjne, a brak możliwości otrzymania rekompensaty za poniesione koszty działań zwiększających wartość tych nieruchomości jest jedynie tego jaskrawym przejawem. Zaznaczyła, że brak obowiązku zwrotu nakładów poniesionych na nieruchomość, szczególnie w sytuacji gdy nakłady te służyły realizacji innego celu publicznego niż ten, na który nieruchomość była nabyta, jest niesprawiedliwy i narusza zasadę ochrony praw nabytych. Podkreśliła również różnice między wywłaszczeniem nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej oraz jej nabyciem na podstawie umowy zawartej z właścicielem, które zdaniem skarżącej nie stawia właściciela w sytuacji przymusowej, nie powinno więc być traktowane w taki sam sposób.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 138 w związku z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy w postępowaniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK. Rozpatrywana skarga konstytucyjna została wniesiona przed dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jej wstępnej kontroli zastosowanie mają przepisy ustawy o TK z 1997 r.

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego znaczenie pojęcia „każdy”, użytego w tym przepisie, należy rozpatrywać w kontekście praw i wolności, przed których naruszeniem ma chronić złożenie skargi konstytucyjnej. Pojęcie to obejmuje zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne, o ile zarzucają one naruszenie wolności i praw, z których istoty wynika, że są adresowane również do nich. Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jest więc wyznaczony przede wszystkim przez zakres podmiotowy poszczególnych wolności i praw wyrażonych w Konstytucji, a pojęcie „każdy” użyte w art. 79 ust. 1 Konstytucji oznacza tego, kto jest podmiotem tych wolności i praw (zob. np. postanowienia TK z 6 lutego 2001 r., Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 oraz 6 kwietnia 2011 r., SK 21/07, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 28).

Ze względu na rolę skargi konstytucyjnej Trybunał odmawia więc zdolności skargowej podmiotom realizującym funkcje władzy publicznej, w szczególności jednostkom samorządu terytorialnego (zob. np. postanowienia TK z: 26 października 2001 r., Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298; 14 września 2004 r., Ts 74/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 313; 3 października 2005 r., Ts 148/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 70). W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał podkreślał w szczególności, że podmioty te są adresatami nie uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów. Sprawują one władzę publiczną, a tym samym kształtują sytuację prawną innych osób. Nie mogą więc być utożsamiane z nosicielami praw. Ponadto Trybunał wskazywał, że dopuszczenie skarg konstytucyjnych podmiotów wykonujących władzę publiczną groziłoby przekształceniem skargi z instrumentu ochrony konstytucyjnych wolności i praw w procedurę rozstrzygania sporów między poszczególnymi organami władzy publicznej (zob. np. postanowienie TK z 17 marca 2003 r., Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 105). Jednocześnie Trybunał zauważa, że jednostki samorządu terytorialnego – działające przez swoje organy stanowiące – mogą inicjować abstrakcyjną kontrolę konstytucyjności aktów normatywnych dotyczących spraw objętych ich zakresem działania (na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji), mają więc możliwość żądania ochrony swoich interesów, w tym ochrony samodzielności i własności komunalnej, na innej niż skarga konstytucyjna drodze.

Powyższa argumentacja jest szczególnie uzasadniona w odniesieniu do stanu faktycznego, który legł u podstaw wniesienia skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie. Skarżąca domaga się w niej możliwości ochrony własności komunalnej nabytej w wyniku przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej, w której występuje ona nie jako podmiot konstytucyjnych wolności i praw, lecz organ realizujący cele publiczne (por. postanowienie TK z 18 grudnia 2013 r., Ts 13/12, OTK ZU nr II/B/2004, poz. 833), nie może więc skutecznie powoływać się na art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej stanowi zasadniczy powód odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu (na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z 1997 r.).

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zauważa, że skarżąca kwestionuje art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu, w którym nie był on podstawą rozstrzygnięcia wydanego w jej sprawie. Zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca przywołuje obecnie obowiązującą treść tego przepisu. Wskazuje w szczególności na to, że nowelizacja zakwestionowanego przepisu dokonana ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 1429), która weszła w życie 3 stycznia 2013 r., doprowadziła do ograniczenia własności gmin. Zaskarżony przepis w tym brzmieniu nie mógł jednak być podstawą wydania orzeczeń w związku z którymi wniesiona została skarga konstytucyjna. Nie obowiązywał bowiem w momencie wydawania decyzji administracyjnych w sprawie skarżącej. Nie mógł więc być zastosowany ani przez organy administracji, ani przez orzekające w sprawie skarżącej sądy administracyjne, które zgodnie z zasadą tempus regit actum oceniają legalność wydania decyzji administracyjnych w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie ich wydania. Na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. również ta okoliczność uzasadnia odmowę nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.