1. Sąd Rejonowy w Olsztynie w postanowieniach z 22 grudnia 2014 r. (sygn. akt II K 890/14, II K 548/14, II K 1025/14) oraz 23 grudnia 2014 r. (sygn. akt II K 836/14) postawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawne o tożsamej treści, czy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.), uchwalonej bez przedstawienia przez państwo polskie w Komisji Europejskiej w ramach procedury notyfikacyjnej wynikającej z art. 1 ust. 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. L 204, s. 37) są zgodne z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa, racjonalności działań ustawodawcy oraz zasadą winy jako podstawy odpowiedzialności karnej, a także z zasadą poprawnej legislacji; z art. 31 ust. 3 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą proporcjonalności; z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz wynikającą z niego zasadą równości oraz zasadą sprawiedliwości społecznej.

1.1. Zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 2015 r. pytania prawne zostały połączone do łącznego rozpoznania z uwagi na tożsamość przedmiotu zaskarżenia pod sygn. P 1/15.

1.2. Pytania prawne sformułowano na tle podobnego stanu faktycznego i prawnego.

1.2.1. Przed pytającymi sądami toczą się sprawy karne skarbowe, zainicjowane aktami oskarżenia wniesionymi przez Urząd Celny w Olsztynie, w których osobom fizycznym zarzucono urządzanie gier hazardowych na automatach bez wymaganego zezwolenia i w miejscu do tego nieprzeznaczonym, wbrew przepisom ustawy o grach hazardowych, to jest popełnienie czynu zabronionego określonego w art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.). Jak wyjaśnił w aktach oskarżenia Urząd Celny w Olsztynie, w toku eksperymentu procesowego wykazano, że gry oferowane na kontrolowanych automatach są grami zawierającymi element losowości, a uzyskiwany wynik pozostaje niezależny od zdolności grającego. Automaty te są nadto przystosowane do wypłaty wygranych pieniężnych. W świetle stanowiska oskarżyciela, popartego opinią biegłego, gry na automatach znajdujących się w kontrolowanych lokalach odpowiadały ustawowej definicji gry hazardowej w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Tego rodzaju gry – w związku z treścią art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych – mogą być organizowane w kasynie gry, prowadzonym na podstawie koncesji. W stanach faktycznych każdej ze spraw gry były organizowane poza kasynem gry i bez wymaganej koncesji. Okoliczność ta była bezsporna. Doszło zatem do popełnienia czynu zabronionego, o którym mowa w art. 107 § 1 k.k.s.

1.2.2. Jak wyjaśniły pytające sądy, przepis będący podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszych sprawach, to jest art. 107 § 1 k.k.s., zawiera blankietową dyspozycję penalizującą urządzanie gier na automatach „wbrew przepisom ustawy”. W rozpoznawanych przez pytające sądy sprawach zasady prowadzenia takich gier określają przede wszystkim art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Dlatego – zdaniem pytających sądów – wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanych przepisów wpłynie na rozstrzygnięcie sprawy. Ustalenia co do obowiązywania przepisu będą miały wpływ na możliwość przypisania oskarżonym sprawstwa i winy za popełniony czyn, a tym samym odpowiedzialności za czyn określony w art. 107 § 1 k.k.s.

1.3. Pytające sądy odniosły się do istniejących w orzecznictwie wątpliwości co do zgodności art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z Konstytucją. Podzieliły przy tym stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z 28 listopada 2013 r. o sygn. akt I KZP 15/13. Ich zdaniem, zaskarżone przepisy mają charakter przepisów technicznych, podlegających obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej na podstawie art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Naruszenie obowiązku notyfikacji tych przepisów Komisji Europejskiej oznaczać ma naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Pytające sądy poparły w tym zakresie argumentację przedstawioną przez Sąd Rejonowy w Olsztynie, II Wydziału Karnego w pytaniu prawnym z 28 kwietnia 2014 r. na tle sprawy o sygn. akt II K 914/13.

1.3.1. W ocenie pytających sądów niedokonanie notyfikacji art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych naruszyło normy wiążącego Polskę prawa międzynarodowego. Stosowanie tych przepisów wobec obywateli należałoby uznać za naruszające wymagania demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Pytające sądy zwróciły ponadto uwagę, że skutki braku notyfikacji są ujmowane niejednolicie w orzecznictwie sądowym i doktrynie. Sytuacja ta rodzi niepewność adresatów co do obowiązującego prawa, a przez to narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.

1.3.2. Zdaniem pytających sądów, brak notyfikacji wpływa również na kwestię oceny popełnienia czynu zabronionego i możliwości przypisania winy. Po pierwsze, niejednolitość sposobu stosowania prawa przez sądy i pozostałe organy państwa w zakresie skutków braku notyfikacji zakwestionowanych przepisów oznacza, że trudno jest przypisać sprawcy czynu zabronionego winę, a tym samym wyegzekwować jego odpowiedzialność karną skarbową. Po drugie zaś, brak notyfikacji przepisów określających warunki urządzania gier na automatach może oznaczać, że przepisy te nie obowiązują i w konsekwencji nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć o odpowiedzialności prawnej jednostek. Nie jest zatem możliwe przypisanie oskarżonym winy, a nawet uznanie, że dopuścili się czynu zabronionego. Skoro art. 107 § 1 k.k.s. penalizuje czyn polegający na prowadzeniu gier na automatach „wbrew przepisom ustawy”, a warunki prowadzenia takich gier określają art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych uchwalone z naruszeniem obowiązku notyfikacji, to urządzanie gier na automatach poza kasynem i bez koncesji nie może być uznane za czyn zabroniony przez prawo.

1.3.3. Rozbieżność w zakresie praktyki orzeczniczej prowadzi do sytuacji, w której w niektórych częściach kraju podmioty są pociągane do odpowiedzialności karnej, w innych zaś są od tej odpowiedzialności zwalniane. Naruszać ma to nie tylko zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji), ale również zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

1.3.4. Pytające sądy sformułowały też zarzut nieproporcjonalnej ingerencji w wolność działalności gospodarczej. Chociaż w petitum pytania prawnego wskazały jedynie art. 31 ust. 3 Konstytucji, to z uzasadnienia wynika powiązanie tego przepisu z art. 20 i art. 22 Konstytucji, wyrażającymi wolność działalności gospodarczej i warunki jej ograniczania. Jak podkreśliły pytające sądy, odwołując się do wyroku pełnego składu TK z 13 października 2010 r., sygn. Kp 1/09, pojęcie „ważnego interesu publicznego” jest pojemniejsze niż przesłanki ograniczeń przewidziane w art. 31 ust. 3 Konstytucji. To znaczy, że ustawodawca w szerszym zakresie może ingerować w wolność gospodarczą niż w pozostałe wolności i prawa konstytucyjne. Niemniej jednak szerszy margines swobody ustawodawcy musi być równoważony większym rygoryzmem formalnym. Jednym z wymagań formalnych, których naruszenie powinno być surowo oceniane przez Trybunał – zdaniem pytających sądów – jest dochowanie obowiązku notyfikacji projektu przepisów Komisji Europejskiej.

Dodatkowo, obowiązek uzyskania koncesji oraz prowadzenia gry na automatach tylko w kasynach i wyłącznie po uzyskaniu koncesji, gdy wygraną jest bezpłatne przedłużenie gry lub nowa gra, jest nadmierną i nieproporcjonalną ingerencją w wolność działalności gospodarczej. Tego rodzaju gry mają bowiem charakter „czysto rozrywkowy”, podobny do gry na innych urządzeniach elektronicznych, jak np. komputerach czy tabletach. Nie można więc twierdzić, że takie ograniczenie realizuje „ważny interes publiczny” i faktycznie służy ochronie społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu. Nawet jeżeli przyjęte w art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych rozwiązanie realizuje jakiś ważny interes publiczny, to wprowadzone ograniczenie – zdaniem pytających sądów – jest nadmierne. W ich ocenie, kontrolę nad rynkiem gier na automatach można sprawować za pomocą mniej dolegliwych dla jednostek środków prawnych, jak chociażby nałożenia obowiązku uzyskania zezwolenia. Dla realizacji zakładanego przez ustawodawcę celu wystarczałoby dopuszczenie urządzania tych gier także w przeznaczonych do tego salonach gry lub punktach gry na automatach, jak to było przed wejściem w życie zaskarżonych unormowań. W ocenie pytających sądów, „waga” interesu publicznego musi być skrupulatnie oceniana w toku prac legislacyjnych, poparta analizami i opiniami ekspertów oraz oszacowaniem przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych. Ustawodawca nie wykazał natomiast przekonująco, podczas uchwalania zaskarżonych przepisów, by konieczne było wprowadzenie aż tak dolegliwych środków prawnych, jak przewidziane w art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Nie wykazał też, by dotychczasowe rozwiązania – umożliwiające prowadzenie gier na automatach w salonach gry i punktach gry, prowadzonych na podstawie stosownych zezwoleń i znajdujących się pod nadzorem organów państwa – były niewystarczające. Uzasadnienie projektu ustawy odwołuje się do ogólnikowych pojęć. Nie potwierdza istnienia zagrożeń, których zwalczaniu miałoby służyć zaostrzenie warunków prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach. Dlatego też, zdaniem pytających sądów, naruszono zasadę poprawnej legislacji, wymagającą rzetelnego uzasadnienia ingerencji w status prawny jednostek, a zarazem naruszono zasadę proporcjonalności. Ponadto, jak podniosły pytające sądy, ustawodawca niewłaściwie wyważył kolidujące ze sobą wolność działalności gospodarczej oraz ochronę społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu w tych wypadkach, gdy gry na automatach nie oferują wygranych pieniężnych. Ich zdaniem wprowadzenie obowiązku uzyskania koncesji i urządzanie tych gier w kasynach gry jest wymaganiem nadmiernym zwłaszcza, jeśli naruszenie tych wymagań prowadzi do sankcji karnych.

1.3.5. Pytające sądy sformułowały dodatkowo zarzut naruszenia zasady równości i sprawiedliwości społecznej, które wywodzą z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca miał w sposób nieusprawiedliwiony zróżnicować warunki prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier hazardowych w stosunku do pozostałych dziedzin gospodarki. Jak stwierdzono w uzasadnieniach pytań prawnych, „nie można uznać za dopuszczalne wprowadzania restrykcji o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w stosunku jedynie do jednej dziedziny gospodarki, jeśli ten sam cel da się zrealizować w innych mniej uciążliwych formach, pozwalających na prawidłowe zabezpieczenie interesów jednostki oraz społeczeństwa”. Naruszenia zasady równości pytające sądy upatrują ponadto w tym, że gry na automatach, w których nie ma wygranych pieniężnych, nie są tożsame z grami hazardowymi z wygranymi pieniężnymi. Nie ma zatem społecznego niebezpieczeństwa związanego z korzystaniem z tej formy rozrywki, a w efekcie – uzasadnienia zróżnicowania sytuacji prawnej jednostek.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Pytające sądy zakwestionowały art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych), regulujące warunki prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier hazardowych, w tym urządzania gier na automatach.

Pytania prawne skierowano na tle spraw osób oskarżonych o popełnienie czynu zabronionego, o którym mowa w art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.). Zgodnie z tym przepisem, „kto wbrew przepisom ustawy lub warunkom koncesji lub zezwolenia urządza lub prowadzi grę losową, grę na automacie lub zakład wzajemny, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności do lat 3, albo obu tym karom łącznie”.

2. Jako wzorce kontroli wskazano w petitum pytań prawnych art. 2 Konstytucji i mające wynikać z niego zasady zaufania do państwa oraz racjonalności działań ustawodawcy, zasadę winy, jako podstawy odpowiedzialności karnej, oraz zasadę poprawnej legislacji, art. 31 ust. 3 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą proporcjonalności, a ponadto art. 32 ust. 1 Konstytucji i wynikającą z niego zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Pytające sądy sprecyzowały w uzasadnieniach, że zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji jest ściśle powiązany z naruszeniem konstytucyjnego trybu ustawodawczego spowodowanego brakiem notyfikacji art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych przez Komisję Europejską zgodnie z dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. L 204 z 21.07.1998, s. 37; dalej: dyrektywa 98/34/WE). Ponadto powiązały zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji i wynikającej z niego zasady proporcjonalności z art. 20 oraz z art. 22 Konstytucji określającymi wolność działalności gospodarczej i warunki jej ograniczania.

3. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Unormowanie to znajduje swoje odzwierciedlenie również w art. 3 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Przepisy te wyrażają przesłanki warunkujące skuteczność wniesienia oraz merytorycznego rozpoznania pytania prawnego.

Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie objaśniał znaczenie tych przesłanek dla postępowania przed sądem konstytucyjnym (zob. zamiast wielu postanowienie TK z 11 lutego 2015 r., sygn. P 44/13, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 21, cz. II, pkt 1 i przywołane tam orzecznictwo). Ze wskazanych wyżej przepisów Konstytucji i ustawy o TK wynika, że dla dopuszczalności merytorycznego rozpoznania pytania prawnego konieczne jest spełnienie trzech przesłanek. Po pierwsze, z pytaniem prawnym może wystąpić tylko sąd, w rozumieniu art. 175 Konstytucji (przesłanka podmiotowa). Po drugie, przedmiotem pytania prawnego może być tylko akt normatywny mający bezpośredni związek z rozpoznawaną przez pytający sąd sprawą, a zarazem będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd może wskazać każdy przepis, którego wykorzystanie rozważa bądź zamierza rozważyć podczas rozstrzygania sprawy (przesłanka przedmiotowa). Po trzecie, między orzeczeniem Trybunału (czyli odpowiedzią na pytanie prawne sądu) a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed pytającym sądem zachodzić musi zależność o charakterze bezpośrednim, merytorycznym oraz prawnie istotnym. Kontrola konstytucyjności inicjowana pytaniem prawnym jest bowiem ściśle powiązana z konkretną sprawą toczącą się przed sądem zadającym z pytanie prawne. Przy czym z punktu widzenia art. 193 Konstytucji wystarczające jest, aby to rozstrzygnięcie samej sprawy toczącej się przed pytającym sądem było uzależnione od odpowiedzi Trybunału, bez względu na to, jaki organ ostatecznie tę sprawę rozstrzygnie (zob. wyrok TK z 21 czerwca 2011 r., sygn. P 26/10, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 43, cz. III, pkt 1). Sąd stawiający pytanie prawne jest przy tym zobowiązany wskazać, w jakim zakresie odpowiedź Trybunału na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą to pytanie postawiono (art. 32 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r.). Trybunał ma równocześnie kompetencję w zakresie oceny, czy sąd prawidłowo wykazał spełnienie przesłanki funkcjonalnej. W razie niespełnienia lub niewykazania spełnienia tej przesłanki postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Niezależnie od wymagań o charakterze szczegółowym, właściwych dla pytań prawnych, każdy wniosek, pytanie prawne czy skarga konstytucyjna powinny spełniać podstawowe wymagania formalne pism procesowych, przewidziane w art. 32 ust. 1 ustawy o TK. Należą do nich m.in.: sformułowanie zarzutu niezgodności zakwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (pkt 3) oraz uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie (pkt 4).

4. Problem konstytucyjny, z jakim zwrócił się do Trybunału Sąd Rejonowy w Olsztynie, został już rozstrzygnięty przez TK w wyroku pełnego składu z 11 marca 2015 r. (sygn. P 4/14). W wyroku tym Trybunał stwierdził zgodność m.in. art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji oraz art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. TK wyjaśnił, że notyfikacja tzw. przepisów technicznych nie jest elementem konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Żaden z przepisów konstytucyjnych nie odnosi się bowiem do tej kwestii. Zdaniem Trybunału, „dochowanie czy też niedochowanie procedury notyfikacyjnej nie ma wpływu na ocenę dochowania konstytucyjnego trybu stanowienia ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał tym samym, że brak notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych nie stanowił naruszenia takich reguł stanowienia ustaw, które mają swoje wyraźne źródło w przepisach Konstytucji i które dotyczyłyby w sensie treściowym konstytucyjnego trybu ustawodawczego”. Jednocześnie, „brak notyfikacji kwestionowanych przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie stanowi takiego naruszenia pozakonstytucyjnej procedury ustawodawczej, które byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji. (…) Nie można bowiem przyjąć, że każde, choćby potencjalne, uchybienie proceduralne, stanowi zawsze podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego i prowadzi w rezultacie do utraty przez ten akt mocy obowiązującej”.

Trybunał postanowił, że w sytuacji, w której zarzut Sądu Rejonowego w Olsztynie dotyczył naruszenia trybu ustawodawczego, zaś ocena tego zarzutu nastąpiła w ostatecznym wyroku TK (sygn. P 4/14), ponowne merytoryczne rozstrzyganie tej samej kwestii na gruncie innego przepisu tej samej ustawy jest zbędne. Sąd Rejonowy w Olsztynie nie przedstawił również nowych argumentów, okoliczności i dowodów, które pozwalałyby na odmienną ocenę konstytucyjności braku notyfikacji zaskarżonych przepisów. Postępowanie zostało więc umorzone ze względu na zbędność wydania wyroku. Określając podstawę prawną postanowienia, Trybunał uwzględnił, że 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.). Na mocy jej art. 134 pkt 3 „W sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, w postępowaniu przed Trybunałem (…) jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, stosuje się przepisy dotychczasowe”. W konsekwencji, podstawę prawną umorzenia stanowi art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 1 nowej ustawy o TK z 2015 r.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.