1. Postanowieniem z 9 sierpnia 2013 r. Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie I Wydział Cywilny zwrócił się z pytaniem prawnym, czy art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) i art. 4 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110; dalej: ustawa nowelizująca) w zakresie, w jakim odmawia się aktualizacji opłaty rocznej użytkownikowi wieczystemu ze względu na brak upływu 3 lat od daty ostatniej aktualizacji opłaty z tytułu wieczystego użytkowania, gdy użytkownik złożył taki wniosek przed wejściem w życie ustawy nowelizującej i który nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie tej ustawy, są zgodne z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji zasadami demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa, ochrony praw nabytych oraz zakazem wstecznego działania prawa na niekorzyść obywatela, oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Pytanie prawne zostało złożone w związku z następującym stanem faktycznym:

Użytkownik wieczysty złożył 31 grudnia 2009 r. do Prezydenta Miasta Krakowa wniosek o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, podnosząc, że przy dokonaniu poprzednich aktualizacji nie uwzględniono poczynionych przez niego nakładów na nieruchomość. Prezydent Miasta Krakowa (15 stycznia 2010 r.) odmówił aktualizacji opłaty rocznej, wskazując, że wnioskodawca nie przedłożył do składanego wniosku operatu szacunkowego sporządzonego w celu aktualizacji opłaty rocznej.

Użytkownik wieczysty złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO), wniosek o ustalenie, że odmowa Prezydenta Miasta Krakowa aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. 28 czerwca 2010 r. w toku postępowania przed SKO użytkownik wieczysty złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie.

Przed wydaniem przez SKO orzeczenia w sprawie zmianie uległ stan prawny stanowiący podstawę jego wydania. 9 października 2011 r. weszła w życie ustawa nowelizująca. Postępowanie wszczęte w 2009 r. nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy.

SKO oddaliło wniosek użytkownika wieczystego na podstawie zmienionego art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ustawy nowelizującej uwzględniając fakt, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w 2009 r. i nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 9 października 2011 r., a poprzednia aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nastąpiła wypowiedzeniem dokonanym w grudniu 2008 r. przez Prezydenta Miasta Krakowa, przez co zaktualizowana opłata roczna obowiązuje użytkownika wieczystego od 1 stycznia 2009 r. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę SKO przyjęło, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w oparciu o wniosek użytkownika wieczystego nastąpiłaby przed upływem 3 lat od dnia ostatniej aktualizacji, co jest sprzeczne z aktualnym brzmieniem art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Użytkownik wieczysty złożył sprzeciw od orzeczenia SKO do Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, który powziął wątpliwość co do zgodności art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 4 ustawy nowelizującej z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Zdaniem sądu pytającego, art. 4 ustawy nowelizującej oraz art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzą do niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawnym retroakcji oraz rażącego pokrzywdzenia użytkownika wieczystego przez pozbawienie go prawa, które już skutecznie nabył. Użytkownik wieczysty zastosował art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w chwili złożenia wniosku o aktualizację opłaty rocznej (grudzień 2008 r.) i w ten sposób nabył skutecznie prawo do domagania się aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

W ocenie sądu pytającego kluczową kwestią jest interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej i odpowiedź na pytanie, czy przepis intertemporalny może doprowadzić do pozbawienia obywatela prawa skutecznie nabytego.

Jednocześnie sąd pytający uznał dokonaną przez samorządowe kolegium odwoławcze wykładnię art. 4 ustawy nowelizującej za naruszającą kanony wykładni systemowej i funkcjonalnej, w szczególności obowiązek uwzględniania w procesie interpretacji intencji ustawodawcy oraz obowiązek dokonywania wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją.

Sąd pytający wskazał, że celem ustawodawcy przy wprowadzeniu trzyletniego okresu przerwy między kolejnymi aktualizacjami opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego było zapewnienie użytkownikom wieczystym możliwości prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej bez konieczności uwzględniania potencjalnie corocznego zwiększenia opłaty rocznej przez właściciela nieruchomości – Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

W ocenie sądu pytającego art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 4 ustawy nowelizującej, rozumiane w ten sposób, że wykluczają możliwość uwzględnienia żądania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy wniosek o aktualizację został złożony przez użytkownika wieczystego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, są ewidentnie sprzeczne z art. 2 Konstytucji i wyrażonymi w nim zasadami demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych i zakazem wstecznego działania prawa na niekorzyść obywateli oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji wyrażającego zasadę równej ochrony własności innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia.

Sąd pytający zwraca uwagę, że użytkownik wieczysty składając wniosek o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości działał w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. Użytkownik ten pozostawał w przekonaniu, że wysokość dokonanych nakładów zostanie uwzględniona w wysokości zaktualizowanej opłaty rocznej. Rozciągnięcie skutków stosowania znowelizowanego art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na sytuacje sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, prowadzące do oddalenia wniosku o aktualizację opłaty rocznej, narusza to zaufanie.

Zdaniem sądu pytającego, użytkownik wieczysty nabył prawo żądania aktualizacji opłaty rocznej, ewentualnie jego ekspektatywę, natomiast zastosowana przez SKO interpretacja przepisów prawa prowadzi do pozbawienia wnioskodawcy prawa, które nabył pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów.

Sąd pytający upatruje w art. 4 ustawy nowelizującej rażąco krzywdzącego użytkownika wieczystego wstecznego działania prawa na jego niekorzyść. Jednocześnie wskazuje na brak wykazania w procesie legislacyjnym ważnego interesu publicznego, który usprawiedliwiałby przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie.

W ocenie sądu pytającego kwestionowane przepisy prowadzą do gorszego traktowania użytkownika wieczystego, który złożył wniosek i jego sprawa nie została zakończona przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, od tych którzy złożyli stosowne wnioski aktualizacyjne po wejściu w życie tej ustawy.

Sąd pytający zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, na które odpowiedź ma pomóc sądowi w rozstrzygnięciu, czy w niniejszej sprawie możliwe jest dokonanie takiej wykładni art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 ustawy nowelizującej, aby wniosek użytkownika wieczystego został uwzględniony.

Sąd pytający stwierdził, że odpowiedź na niniejsze pytanie przesądzi o zasadności toczącego się przed nim postępowania.

2. Prokurator Generalny pismem z 19 lutego 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że użytkownik wieczysty może domagać się ustalenia przez właściwy organ zmiany wartości nieruchomości, a tym samym zmiany wysokości opłaty rocznej na podstawie art. 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten, w przeciwieństwie do art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zawiera, zdaniem Prokuratora Generalnego, ograniczeń w zakresie częstotliwości występowania przez użytkownika wieczystego z żądaniem dokonania aktualizacji opłaty rocznej.

W opinii Prokuratora Generalnego kluczowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia rozumienia, zawartego w art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odesłania do odpowiedniego stosowania art. 77 ust. 1 tej ustawy w części, w jakiej stanowi o obowiązku dokonywania aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata. Jeżeli przyjmie się, że wprowadzone ograniczenie czasowe odnosi się do obowiązku dokonywania przez właściwy organ aktualizacji z urzędu, a nie odnosi się do aktualizacji na wniosek użytkownika wieczystego, to sytuacja prawna użytkowników wieczystych po wejściu w życie ustawy nowelizującej nie uległaby w tym zakresie zmianie, tym samym kwestionowana norma intertemporalna nie miałaby dla nich znaczenia. Prawo użytkownika wieczystego do żądania nawet raz w roku obniżenia stawki opłaty pozostawałoby bez zmian, jeśli wykaże, że wartość gruntu zmieniła się.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że ustawodawca wprowadzając w art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczenie dotyczące aktualizacji opłat rocznych z urzędu chroni użytkownika wieczystego przed potencjalnym corocznym wzrostem cen opłat za użytkowanie wieczyste, a przepis intertemporalny, w tym przypadku, umożliwia stosowanie wobec niego rozwiązania korzystniejszego.

W opinii Prokuratora Generalnego przedmiot odesłania, o którym mowa w art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwarza możliwość odmiennej interpretacji niż przyjęta przez SKO.

Zdaniem Prokuratora Generalnego przedstawione przez sąd pytający pytanie prawne zmierza do uzyskania wykładni całego zespołu przepisów, która usunie wątpliwości tego sądu co do właściwej interpretacji przepisów przez SKO. Przy czym sąd nie podjął próby interpretacji odesłania zawartego w art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przepis ten znajduje bezpośrednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie przedstawił także argumentacji o możliwych rozbieżnościach w jego stosowaniu. Sąd pytający wyraźnie wskazuje, że od odpowiedzi na przedstawione Trybunałowi pytanie prawne zależy możliwość dokonania takiej wykładni art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 4 ustawy nowelizującej, która pozwoli sądowi zadość uczynić żądaniu użytkownika wieczystego.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Prokurator Generalny przypomniał, że pytanie prawne nie może służyć jako środek do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów prawa. Z tego względu postępowanie przed Trybunałem w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone.

3. Marszałek Sejmu pismem z 18 czerwca 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego można dokonać z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego. Procedura wnioskowa została uregulowana w art. 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku zmian związanych z wejściem w życie ustawy nowelizującej, w przepisie tym znalazło się odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 77 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierającego (po nowelizacji) ograniczenia czasowe.

W opinii Marszałka Sejmu, po wejściu w życie ustawy nowelizującej, w przypadku wszczęcia procedury aktualizacyjnej na wniosek użytkownika wieczystego należy stosować art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli użytkowników wieczystych występujących z wnioskami aktualizacyjnymi dotyczącymi zmiany opłaty rocznej obejmuje trzyletnia karencja. Na poparcie swojej argumentacji powołuje się na systematykę rozdziału 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca w rozdziale tym w pierwszej kolejności uregulował szczegółowo procedurę aktualizacji opłaty rocznej z urzędu, natomiast wtórnie sformułował warunki procedury wszczynanej na wniosek użytkownika wieczystego odsyłając jednocześnie do postępowania aktualizacyjnego z urzędu (art. 77 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast objęcie użytkowników wieczystych możliwością częstszego aktualizowania opłaty rocznej wymagałaby od ustawodawcy uregulowania tego odstępstwa wprost.

W ocenie Marszałka Sejmu, odesłanie do art. 77 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku procedury wszczynanej na wniosek użytkownika wieczystego oznacza, że przy aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną można zaliczyć wartość nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego na budowę urządzeń infrastruktury technicznej, wpływających na wartość gruntu.

Zdaniem Marszałka Sejmu, nie została spełniona przesłanka funkcjonalna pytania prawnego, ponieważ wyrok Trybunału w sprawie zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją nie warunkuje rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem pytającym sprawy. Rozpoznanie wniosku o aktualizację opłaty rocznej przez uwzględnienie w jej wysokości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego nie jest możliwe z tego względu, że w niniejszej sprawie użytkownik wieczysty podnosi, iż w wyniku globalnego kryzysu ekonomicznego doszło do obniżenia wartości nieruchomości, co zostało potwierdzone operatem szacunkowym. Tymczasem przy określaniu wysokości zaktualizowanej opłaty rocznej brana jest pod uwagę wartość nakładów poczynionych na nieruchomość objętą użytkowaniem wieczystym i to nakładów dokonanych na grunt, nie zaś na budynek znajdujący się na tym gruncie.

Ponadto Marszałek Sejmu wskazał również na inne przesłanki umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, jak:

nietrafność zarzutów – ustawa nowelizująca nie pozbawia użytkowników wieczystych prawa do aktualizacji opłaty rocznej, a jedynie wprowadza pewne ograniczenia czasowe korzystania z tego prawa, tym samym trudno jest mówić o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych;

brak argumentacji przemawiającej za naruszeniem prawa użytkownika wieczystego do równej ochrony jego praw majątkowych – sąd pytający nie wykazał, jakie konkretnie prawo majątkowe zostało naruszone.

Marszałek Sejmu konkludując zaznaczył, że kwestionowana regulacja nie pogorszyła również sytuacji tych użytkowników wieczystych, których wartość nieruchomości wzrosła, bowiem pomimo wzrostu wartości nieruchomości, do chwili podwyższenia opłaty rocznej w wyniku postępowania aktualizacyjnego prowadzonego na nowych zasadach, użytkownicy ci ponoszą mniejsze niż wynikające z realnej wartości użytkowanej przez nich nieruchomości koszty opłaty rocznej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Unormowanie to znajduje swoje odzwierciedlenie również w art. 3 i art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Powyższe przepisy wyrażają przesłanki warunkujące skuteczność wniesienia oraz merytorycznego rozpoznania pytania prawnego sądu przez Trybunał.

1.1. Przesłanki dotyczące wymogów pytania prawnego zostały szczegółowo wyjaśnione w orzecznictwie Trybunału (zob. np. postanowienie z 27 marca 2009 r., sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40, cz. II, pkt 1.4). Pytanie prawne powinno zatem spełniać łącznie następujące przesłanki: 1) podmiotową – z pytaniem prawnym może wystąpić tylko sąd, 2) przedmiotową – przedmiotem pytania prawnego może być akt normatywny mający bezpośredni związek ze sprawą (jeżeli stan faktyczny sprawy objęty jest hipotezą kwestionowanej normy) i będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie oraz 3) funkcjonalną – musi zachodzić związek między orzeczeniem Trybunału a sprawą rozpoznawaną przez sąd, na tle której sąd zadał pytanie prawne. Wyraża się on w zależności o charakterze bezpośrednim, merytorycznym i prawnie istotnym (zob. postanowienie TK z 30 czerwca 2009 r., sygn. P 34/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 101, cz. II pkt 1.2 i powołane tam orzecznictwo). Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek kontroli w trybie pytania prawnego stanowi przeszkodę formalną w prowadzeniu merytorycznego badania konstytucyjności zaskarżonych norm. Powstaje więc konieczność umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (zob. postanowienie TK z 3 marca 2009 r., sygn. P 63/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 31).

1.2. W ocenie Trybunału nie ma wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie spełniona została przesłanka podmiotowa, ponieważ pytanie prawne sformułował Sąd Rejonowy.

1.3. Odnośnie do przesłanki przedmiotowej, to zgodnie z art. 193 Konstytucji przedmiotem pytania prawnego jest akt normatywny. W orzecznictwie TK przyjmuje się, że nie może to być akt normatywny, który nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej przez sąd sprawy i który nie może stanowić podstawy prawnej orzeczenia sądu pytającego (zob. np. postanowienie z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57 oraz wyroki z: 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14; 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79; 23 października 2007 r., sygn. P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107; 20 grudnia 2007 r., sygn. P 39/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 161; 19 lutego 2008 r., sygn. P 49/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 5; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64 i 16 czerwca 2008 r., sygn. P 37/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 80, a także wcześniejszy wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128).

1.4. Spełnienie przesłanki przedmiotowej budzi wątpliwości, zwłaszcza na tle stanowiska Prokuratora Generalnego, który jest zdania, że „podstawę prawną uprawnienia użytkownika wieczystego do wystąpienia z żądaniem dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, stanowi art. 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami” (s. 9 stanowiska Prokuratora Generalnego). Tymczasem art. 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.) nie tylko nie został wymieniony w petitum pytania prawnego, ale sąd pytający nie powołał tego przepisu w uzasadnieniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego ani w inny sposób nie odniósł się do tego przepisu, ani jego formalnych i merytorycznych relacji do zakwestionowanego art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tym zakresie Trybunał podziela stanowisko Marszałka Sejmu, że za stosowaniem art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postępowaniu aktualizacyjnym wszczętym na wniosek użytkownika wieczystego przemawia systematyka rozdziału 8, działu II tej ustawy. Zdaniem Marszałka Sejmu, „ustawodawca w rozdziale tym w pierwszej kolejności uregulował szczegółowo procedurę aktualizacyjną opłaty rocznej z urzędu, w tym procedurę odwoławczą (art. 77-80 u.g.n.), wtórnie zaś sformułował warunki dotyczące postępowania aktualizacyjnego wszczętego na wniosek użytkownika wieczystego (art. 81 u.g.n.)”. Nie ma wątpliwości, że zawarte w art. 81 ust. 1 zdanie trzecie ustawy o gospodarce nieruchomościami odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 70-80 tej ustawy oznacza, że kwestionowany przepis ma zastosowanie do procedury aktualizacyjnej wszczętej, jak w niniejszej sprawie, na wniosek użytkownika wieczystego (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 13 września 2007 r., sygn. akt III CZP 73/07, OSNC nr 10/2008, poz. 110 – „Podstawową sferą działania art. 77 u.g.n. pozostaje, jak wynika z doświadczenia życiowego, aktualizacja opłaty rocznej podejmowana z inicjatywy użytkownika wieczystego i zmierzająca do zmniejszenia wysokości takiej opłaty”). Należy zatem uznać, że spełniona została przesłanka przedmiotowa niniejszego pytania prawnego, ponieważ jego przedmiotem jest przepis, który ma bezpośrednie znaczenie dla rozpoznawanej przez sąd sprawy i może stanowić podstawę prawną orzeczenia sądu pytającego.

1.5. Odnośnie do przesłanki funkcjonalnej, Trybunał wyjaśnił, że zależność między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy polega na tym, że treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem zadającym pytanie prawne. Zależność ta jest oparta na odpowiedniej relacji między treścią kwestionowanego przepisu i stanem faktycznym sprawy, w związku z którą zadano pytanie prawne. Z reguły nie będzie podstaw do uznania wystąpienia tej przesłanki wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchomienia instytucji pytania prawnego. Sytuacja taka wystąpi w szczególności wówczas, gdy istnieje możliwość usunięcia nasuwających się wątpliwości prawnych przez stosowną wykładnię budzącego zastrzeżenia aktu prawnego bądź też możliwość przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia innego aktu. Innymi słowy – przesłanka funkcjonalna obejmuje m.in. konieczność wykazania, że zastrzeżenia zgłoszone wobec kwestionowanego przepisu są obiektywnie uzasadnione oraz na tyle istotne, że zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia w ramach procedury pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli zatem sąd orzekający poweźmie wątpliwości natury konstytucyjnej co do przepisu, który ma być przesłanką rozstrzygnięcia, powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze znanych nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności – jeżeli jest to możliwe – w drodze wykładni zgodnej z Konstytucją. Na treść konkretnej normy prawnej, która jest stosowana przez sąd, składa się nie tylko literalne brzmienie zaskarżonego przepisu, ale i jego systemowe uwarunkowania, przyjęte poglądy doktryny prawa oraz ukształtowana w tej materii linia orzecznicza (por. postanowienie TK o sygn. P 13/06 i wcześniejsze z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36).

Ustawodawca w art. 32 ust. 3 ustawy o TK nałożył na sąd obowiązek wskazania, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione. Dla spełnienia tego obowiązku nie wystarczy powtórzenie ogólnej formuły ustawowej, ale konieczne jest wykazanie, że w konkretnej sprawie zachodzi zależność między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem tej sprawy, w której zostało ono przedstawione (zob. wyrok z 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111). Istota wymagania ustanowionego w art. 32 ust. 3 ustawy o TK polega na tym, że sąd powinien określić, jakie skutki dla toczącego się postępowania wywrze ewentualne stwierdzenie, że przepis wskazany jako przedmiot pytania prawnego jest niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

1.6. Przesłanka funkcjonalna została w niniejszej sprawie spełniona, bowiem po pierwsze – zdaniem sądu pytającego zmiana wykładni art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w kierunku uwzględniającym żądania powoda w niniejszej sprawie wymagałaby „odstąpienia od ściśle literalnego odczytania art. 4 ustawy zmieniającej, co jednak zdaniem Sądu powodowałoby przekroczenie granic wynikających z przyjętych kanonów wykładni prawa” i uzasadnia zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego; po drugie – odpowiedź na niniejsze pytanie przesądzi, zdaniem sądu pytającego, „o zasadności niniejszego postępowania, a dokładnie czy zasadne jest domaganie się użytkownika wieczystego rozpoznania wniosku o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego poprzez uwzględnienie w wysokości opłaty rocznej dokonanych przez użytkownika wieczystego nakładów, ze skutkiem od dnia 01 stycznia 2010 r.” (s. 10 uzasadnienia pytania prawnego).

2. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 8 lipca 2008 r., sygn. P 38/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 114), stwierdził, że „nie jest zadaniem Trybunału Konstytucyjnego i pozostaje poza jego kognicją interpretowanie na pytanie sądu treści przepisów prawa przez wybór wiążącej ich wykładni. Trybunał Konstytucyjny nie zajmuje się kontrolą interpretacji przepisów w praktyce sądowej, chyba że wystąpi problem związany ze stosowaniem prawa, które w praktyce przyjęło formy patologiczne, odbiegające od treści i znaczenia przyznanego mu przez prawodawcę (…). Wystąpienie z pytaniem prawnym nie może bowiem dążyć do uzyskania wiążącej wykładni danego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny”.

2.1. Prokurator Generalny jest zdania, że „Mimo wskazania w pytaniu prawnym – jako przedmiotu kontroli – przepisów aktu normatywnego, w istocie pytanie prawne dąży do uzyskania wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy zmieniającej, a także jej konfrontacji z wykładnią owych przepisów, jaką przyjęło wydając zaskarżone orzeczenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze”. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tej opinii, ponieważ mimo zawarcia w uzasadnieniu pytania prawnego następującego fragmentu: „Powyższe wywody prowadzą do pytania, czy w przedmiotowej sprawie możliwe jest dokonanie takiej wykładni art 77 ust. 1 u.g.n. oraz art. 4 ustawy zmieniającej, by wniosek użytkownika wieczystego został uwzględniony”, sąd pytający nie domaga się od Trybunału Konstytucyjnego dokonania wiążącej interpretacji kwestionowanych przepisów, ponieważ po pierwsze – zakłada, że literalna wykładnia kwestionowanych przepisów nie pozwala sądowi na uwzględnienie żądania użytkownika wieczystego, po drugie – stwierdza, że odstąpienie od literalnej wykładni tych przepisów nie jest możliwe, ponieważ „powodowałoby przekroczenie granic wynikających z przyjętych kanonów wykładni”.

W rezultacie Trybunał Konstytucyjny uznaje, że sąd pytający nie domaga się od Trybunału wykładni zakwestionowanych przepisów, lecz stwierdzenia niekonstytucyjności ich treści ostatecznie ustalonych przez sąd przez zastosowanie uznanych dyrektyw wykładni prawa.

3. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego „pytanie prawne musi również spełniać wymogi pisma procesowego oraz inne wymogi, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o Trybunale, a mianowicie: zawierać wskazanie organu, który wydał zakwestionowany akt normatywny, formułować zarzuty niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego oraz należycie formułować uzasadnienie zarzutów i wskazanie dowodów na ich poparcie” (postanowienie z 29 lutego 2012 r., sygn. P 3/10, OTK ZU nr 8/A/2012, poz. 22).

Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę na znaczenie uzasadnienia zarzutów niekonstytucyjności podkreślając, że „Ciężar dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z Konstytucją i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne. W przeciwnym razie naruszeniu uległaby zasada kontradyktoryjności postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a Trybunał przekształciłby się w organ orzekający z inicjatywy własnej” (orzeczenie TK z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6, zob. też wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142; 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111; 14 lutego 2012 r., sygn. P 20/10, OTK ZU nr 2/A/20012, poz. 15 oraz postanowienie TK z 20 grudnia 2000 r., sygn. K 13/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 305).

Brak uzasadnienia zarzutów niekonstytucyjności z powołaniem dowodów na jego poparcie uniemożliwia wydanie przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia merytorycznego i skutkuje umorzeniem postępowania (zob. postanowienia z: 22 maja 2013 r., sygn. P 37/12, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 53; 12 listopada 2013 r., sygn. P 23/13, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 131; wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Tak więc orzecznictwo Trybunału wskazuje na istotną rolę przesłanki dotyczącej uzasadnienia zarzutów, wynikającej z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. „Przesłanka ta nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące, lecz zawsze muszą być możliwe do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny” (zob. postanowienie z 24 września 2013 r., sygn. P 5/13, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 105).

3.1. Sąd pytający kwestionuje zastosowanie nowej zasady aktualizacji opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej, polegającej na wprowadzeniu okresu karencyjnego między kolejnymi aktualizacjami, nie krótszego niż 3 lata, wobec osób, których postępowanie o aktualizację zostało wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie tej zasady. Zdaniem sądu taka sytuacja prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa, zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, jest sprzeczna z zakazem wstecznego działania prawa na niekorzyść obywatela (art. 2 Konstytucji), oraz narusza postanowienia art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Jednak sąd pytający nie przedstawił żadnych argumentów wskazujących, że wydłużenie okresu, jaki musi upłynąć od ostatniej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej, aby można było wystąpić z jej żądaniem, działa na szkodę użytkowników wieczystych i prowadzi do rażącego ich pokrzywdzenia. Sąd sam wskazuje argumenty ustawodawcy przemawiające za przyjętym rozwiązaniem, natomiast nie podaje dowodów obalających jego zasadność.

Brak też jakiegokolwiek argumentu wskazującego, że konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym jest prawo do corocznego żądania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Wprawdzie to, czy z żądaniem tym można wystąpić corocznie, czy co 3 lata wpływa na możliwość realizacji prawa do żądania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, to jednak sąd nie wykazał, w jaki sposób wydłużenie okresu między aktualizacjami do co najmniej 3 lat narusza to prawo, czy też wręcz, jak twierdzi, wyklucza możliwość jego realizacji.

Sąd pytający nie przedstawił argumentów wskazujących na naruszenie praw nabytych. W uzasadnieniu pytania prawnego nie ma argumentów wskazujących, że użytkownik wieczysty został pozbawiony prawa do żądania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej. Taka teza, jak słusznie zauważył w swoim stanowisku Marszałek Sejmu, nie znajduje potwierdzenia w przyjętym rozwiązaniu, ponieważ ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110; dalej: ustawa nowelizująca) nie pozbawiła użytkowników wieczystych prawa do żądania aktualizacji, na co wskazuje treść zarówno art. 77, jak i art. 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie wprowadziła ograniczenie czasowe korzystania z tego prawa.

Brak również argumentów na poparcie tezy, że zastosowanie nowych przepisów do spraw wszczętych a niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej naruszyło prawo użytkownika wieczystego do równej ochrony jego prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia wynikających z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Sąd nie wskazał, które z praw majątkowych zostały naruszone i w jaki sposób. Nie wykazał, w jaki sposób nastąpiło, jak sam twierdzi, arbitralne, gorsze potraktowanie użytkownika wieczystego, którego objęły w trakcie postępowania nowe przepisy w stosunku do użytkowników wieczystych, których postępowania o aktualizację opłaty z tytułu wieczystego użytkowania zakończyły się przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.

4. Wnikliwa analiza uzasadnienia pytania prawnego prowadzi do wniosku, że Trybunał Konstytucyjny nie może ocenić, czy przedstawiona argumentacja jest wystarczająca do obalenia konstytucyjności kwestionowanych przepisów, ponieważ sąd pytający oprócz wskazania zarzutów niekonstytucyjności nie przedstawił żadnych argumentów na ich poparcie. Sąd pytający nie przedstawił żadnych dowodów przemawiających za tym, że przyjęcie nowej zasady aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej „nie częściej niż raz na 3 lata” narusza wskazane w pytaniu prawnym zasady konstytucyjne.

Z tego względu sąd pytający nie dopełnił ustawowego wymogu wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, co skutkuje umorzeniem postępowania ze względu na brak możliwości merytorycznej oceny.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.