1. W postanowieniu z 9 maja 2014 r. – jak wynikałoby z akt postępowania – błędnie datowanym na 9 maja 2013 r. (sygn. akt II C 352/13), które wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego 2 lipca 2014 r., Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie zwrócił się z pytaniem prawnym, czy:

a) art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, ze zm.; dalej: prawo o adwokaturze) jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji,

b) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461; dalej: rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie) jest zgodne z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji,

c) § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 6 pkt 6 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Pytanie prawne zostało wniesione na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie w wyroku z 14 listopada 2013 r. uwzględnił częściowo powództwo o zapłatę wytoczone przez osoby fizyczne przeciwko Skarbowi Państwa. Pozwany, zastępowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, wystąpił w piśmie procesowym z 15 listopada 2013 r. o uzupełnienie wyroku o rozstrzygnięcie o kosztach zastępstwa procesowego.

2. W postanowieniu z 18 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II C 426/11), które wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego 8 sierpnia 2014 r., Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie zwrócił się z pytaniem prawnym, czy:

a) art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji,

b) art. 225 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, ze zm.; dalej: ustawa o radcach prawnych) jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji,

c) rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie jest zgodne z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji,

d) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490; dalej: rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych) jest zgodne z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji,

e) § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 6 pkt 7 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji,

f) § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 6 pkt 7 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Pytanie prawne zostało wniesione na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie w wyroku z 27 marca 2014 r. oddalił powództwo o zapłatę wytoczone przez osobę fizyczną, reprezentowaną przez radcę prawnego przeciwko Skarbowi Państwa i dwóm osobom fizycznym (komornikom sądowym). Pozwany Skarb Państwa był reprezentowany przez radcę Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Jeden z pozwanych komorników był zastępowany przez adwokata, drugi zaś przez radcę prawnego. W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia o kosztach procesu. Pozwana osoba fizyczna reprezentowana przez radcę prawnego wystąpiła w piśmie procesowym z 10 kwietnia 2014 r. o uzupełnienie wyroku o rozstrzygnięcie o kosztach procesu.

3. W postanowieniu z 9 września 2014 r. (sygn. akt II C 468/14), które wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego 26 września 2014 r., Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie zwrócił się z pytaniem prawnym, czy:

a) art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji,

b) rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie jest zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji,

c) § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 6 pkt 7 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Pytanie prawne zostało wniesione na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie w wyroku z 24 lipca 2014 r. uwzględnił powództwo o zapłatę wytoczone przez osobę prawną (podmiot prywatny), reprezentowaną przez adwokata przeciwko osobie prawnej (samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej). W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia o kosztach procesu. Powódka wystąpiła w piśmie procesowym z 29 lipca 2014 r. o uzupełnienie wyroku o rozstrzygnięcie o kosztach procesu.

4. W postanowieniu z 17 września 2014 r. (sygn. akt II C 503/14), które wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego 26 września 2014 r., Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie zwrócił się z pytaniem prawnym, czy:

a) art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji,

b) rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie jest zgodne z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji,

c) § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 6 pkt 7 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Pytanie prawne zostało wniesione na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie postanowieniem z 1 sierpnia 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie z powództwa osoby fizycznej przeciwko Skarbowi Państwa oraz jednostce samorządu terytorialnego o zapłatę. W orzeczeniu nie zostało zawarte rozstrzygnięcie o kosztach procesu. Pozwany – zastępowany w postępowaniu sądowym przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa – wystąpił w piśmie procesowym z 13 sierpnia 2014 r. o uzupełnienie orzeczenia o rozstrzygnięcie w sprawie kosztów zastępstwa procesowego.

5. Zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 1 września i 8 października 2014 r. pytania prawne Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z: 9 maja, 18 kwietnia, 9 września i 17 września 2014 r. zostały połączone do rozpoznania z uwagi na tożsamość przedmiotu zaskarżenia.

6. Pytające sądy – w tym samym składzie osobowym jednego sędziego – podniosły w istocie tożsame zarzuty i argumenty, mające przemawiać za niekonstytucyjnością zaskarżonych przepisów prawa o adwokaturze i ustawy o radcach prawnych, a ponadto rozporządzeń w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz w sprawie opłat za czynności radców prawnych regulujących koszty zastępstwa procesowego.

Pytające sądy zakwestionowały przede wszystkim przepisy upoważniające do wydania rozporządzenia, to jest art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze oraz art. 225 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych, które mają być niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W ocenie pytających sądów, wytyczne zawarte w tych przepisach dotyczące określenia wysokości stawek minimalnych za czynności – odpowiednio adwokatów i radców prawnych – nie spełniają warunku szczegółowości, czego wymaga art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jak podniosły sądy, wytyczne w postaci konieczności uwzględniania rodzaju i zawiłości sprawy czy wymaganego nakładu pracy pełnomocnika mają „charakter wyjątkowo ogólnikowy”. Jak podkreślono w każdym z pytań prawnych, wyrażenia: „rodzaj sprawy”, „zawiłość sprawy” i „wymagany nakład pracy”, są w istocie równoważne i usunięcie któregoś z nich nie wprowadziłoby żadnych zmian merytorycznych. Ponadto dowolna zmiana obowiązujących stawek minimalnych przez Ministra Sprawiedliwości nie doprowadzi do sprzeczności tego rodzaju stawki (normy) z obowiązującymi wytycznymi. Przykładowo, zwiększenie lub zmniejszenie obowiązujących stawek o 1 000 000% (s. 4 pytania prawnego z 9 maja 2014 r.) nie prowadzi do ich sprzeczności z ustawowymi wytycznymi. Potwierdzać ma to ogólnikowy charakter wytycznych.

W ocenie pytających sądów, potwierdzenie zarzutu niekonstytucyjności upoważnienia do określenia stawki minimalnej (tj. art. 16 ust. 3 prawa o adwokaturze i art. 225 ust. 3 ustawy o radcach prawnych) oznaczać będzie niekonstytucyjność przepisów upoważniających do określenia wysokości opłat za czynności adwokackie i opłat za czynności radców prawnych, stanowiących podstawę do zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego (art. 16 ust. 2 prawa o adwokaturze i art. 225 ust. 2 ustawy o radcach prawnych). Ponadto, w przepisach tych zostały – zdaniem pytających sądów – powtórzone te same ogólnikowe wytyczne mające zastosowanie do stawek minimalnych.

Niezgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji przepisów upoważniających prowadzi wprost do sprzeczności z tym wzorcem konstytucyjnym rozporządzeń wykonawczych wydanych na ich podstawie.

W każdym z pytań prawnych pytające sądy sformułowały także zarzuty alternatywne (na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny nie uznał dopuszczalności pytania prawnego co do całego rozporządzenia wykonawczego) wobec konkretnych przepisów rozporządzeń. Jak wskazano w pytaniach prawnych, niezgodność poszczególnych przepisów rozporządzeń z art. 92 ust. 1 Konstytucji polega na tym, że zostały one wydane „w oparciu o blankietowe upoważnienia”. Zakwestionowane przepisy zawierać mają także regulacje wychodzące poza zakres udzielonego upoważnienia, przy czym pytające sądy nie wykazują, na czym miałoby to polegać.

W pytaniach prawnych z 18 kwietnia i 9 maja 2014 r. pytające sądy podniosły także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, z którym mają być niezgodne rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Akty te zostały bowiem, w ocenie pytających sądów, wydane na podstawie blankietowych upoważnień ustawowych, a zawarte w nich przepisy wykraczają poza zakres upoważnienia. Ponadto Minister Sprawiedliwości naruszyć miał § 119 zasad techniki prawodawczej i nie zachował spójności między tytułami rozdziałów i zawartej w nich regulacji.

7. W piśmie z 10 września 2014 r. stanowisko w sprawie pytań prawnych z 18 kwietnia i 9 maja 2014 r. zajął Minister Sprawiedliwości. Wniósł o uznanie, że art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze, art. 225 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych, rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych są zgodne z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Jak zaznaczył Minister Sprawiedliwości wytyczne zawarte w zaskarżonych przepisach upoważniających pozwalają określić szczegółowe kryteria, jakimi należy kierować się przy określeniu wysokości stawek minimalnych i opłat za czynności zastępstwa procesowego. Wymaganie uwzględnienia rodzaju sprawy nie jest ogólną wytyczną, gdyż rodzaje spraw określa się na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Również stopień zawiłości sprawy jest możliwy do oceny na podstawie dodatkowych kryteriów, jak np. wartość przedmiotu sprawy. Z kolei na podstawie akt sprawy można ocenić nakład pracy pełnomocnika. Minister Sprawiedliwości skonkludował, że przepisy upoważniające są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a wydane na ich podstawie rozporządzenia realizują upoważnienia. Ponadto obowiązujące zasady wynagrodzeń za czynności adwokackie i radców prawnych starają się uwzględniać zarówno interesy pełnomocników, jak i obywateli, co pozostawać ma w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

W piśmie z 10 listopada 2014 r. Minister Sprawiedliwości zajął stanowisko w sprawie pytań prawnych z 9 i 17 września 2014 r. Wniósł o stwierdzenie, że art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie jest zgodne z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. W piśmie tym zawarto generalnie taką samą argumentację jak w piśmie z 10 września 2014 r.

8. W piśmie z 21 listopada 2014 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

Prokurator Generalny – uwzględniając okoliczności spraw toczących się przed pytającymi sądami – wskazał, że pytanie prawne z 18 kwietnia 2014 r. w zakresie, w jakim zaskarżono w nim art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze, rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie, a także § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 6 pkt 7 tegoż rozporządzenia nie spełnia przesłanki funkcjonalnej. W tym wypadku zwrot kosztów zastępstwa procesowego dokonywany jest na rzecz strony reprezentowanej przez radcę prawnego.

Jak zaznaczył Prokurator Generalny, pytający sąd nie uzasadnił niekonstytucyjności innych przepisów niż § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 6 pkt 6 i 7 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 6 pkt 7 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Z tego powodu wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności z Konstytucją rozporządzeń w sprawie opłat za czynności adwokackie, a także – odpowiednio – radców prawnych.

Zdaniem Prokuratora Generalnego spełniona jest przesłanka funkcjonalna odnośnie do przepisów upoważniających (art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze, art. 225 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych) oraz wskazanych przepisów rozporządzeń. Mimo spełnienia przesłanki funkcjonalnej, pytający sąd nie dopełnił jednak, w ocenie Prokuratora Generalnego, wymagania uzasadnienia pytania prawnego określonego w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Uzasadnienie zawartych w pytaniach prawnych zarzutów wobec przepisów upoważniających sprowadza się do tezy, zgodnie z którą wytyczne dla Ministra Sprawiedliwości co do sposobu regulacji przekazanej mu materii oparte są na ogólnikowych wyrażeniach (tzn. rodzaj i zawisłość sprawy, wymagany nakład pracy adwokata lub radcy prawnego). Pytający sąd nie uzasadnił także zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów rozporządzeń. Poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że mają być one niekonstytucyjne, ponieważ są oparte na niekonstytucyjnym upoważnieniu. Świadczy to – w ocenie Prokuratora Generalnego – o tym, że pytanie prawne w tym zakresie zawiera twierdzenia aprioryczne oraz ocenne; brak w nim natomiast elementu analitycznego i argumentacyjnego, co powinno być istotą uzasadnienia pytania prawnego.

9. W piśmie z 18 grudnia 2014 r. Marszałek Sejmu przedstawił stanowisko Sejmu co do zarzutów niekonstytucyjności art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze oraz art. 225 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych, wnosząc o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku

W ocenie Marszałka Sejmu połączone w niniejszej sprawie pytania prawne spełniają, co do zasady, przesłankę funkcjonalną. Jednak zgodnie z opisanym przez pytający sąd stanem faktycznym w pytaniu prawnym z 18 kwietnia 2014 r., z wnioskiem o uzupełnienie wyroku wystąpił pozwany reprezentowany przez radcę prawnego. W rezultacie pytanie prawne z 18 kwietnia 2014 r., w zakresie, w jakim sąd kwestionuje konstytucyjność art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze, nie spełnia przesłanki funkcjonalnej, a postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Niezależnie od powyższej konstatacji, pytania prawne Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie nie odpowiadają określonym w art. 32 ust. 3 ustawy o TK wymaganiom formalnym. W szczególności nie wskazano w nich, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione. Inaczej mówiąc, nie wykazano przesłanki funkcjonalnej. Jak zauważył Marszałek Sejmu, to na sądzie występującym z pytaniem prawnym ciąży obowiązek „stosownego do charakteru sprawy, odrębnego wskazania, w jaki sposób zmieniłoby się rozstrzygnięcie sądu w zawisłej przed nim sprawie, gdyby dany przepis prawny utracił moc obowiązującą wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Konstytucją”. Pytające sądy – zdaniem Marszałka Sejmu – obowiązku tego nie dopełniły prawidłowo.

Ponadto, pytania prawne nie spełniają wymagań określonych w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, a mianowicie nie zawierają uzasadnienia postawionych zarzutów. Uzasadnienie jest lakoniczne. Pytające sądy poprzestały tylko na subiektywnej ocenie zakwestionowanych unormowań, uznając, że wyrażenia użyte przez ustawodawcę (tzn. rodzaj i zawiłość sprawy, nakład pracy) są w istocie tożsame znaczeniowo oraz „nie spełniają warunku szczegółowości wymaganego w art. 92 ust. 1 Konstytucji”. Zdaniem Sejmu, pytające sądy nie przeprowadziły analizy pozwalającej na taką konkluzję ani nie przytoczyły argumentów mogących podważyć domniemanie konstytucyjności kwestionowanych przepisów.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Unormowanie to znajduje swoje odzwierciedlenie również w art. 3 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Powyższe przepisy wyrażają wymagania (przesłanki) warunkujące skuteczność wniesienia oraz merytorycznego rozpoznania pytania prawnego.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie objaśniał w dotychczasowym orzecznictwie treść i znaczenie przesłanek pytania prawnego, od spełnienia których zależy dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek stanowi przeszkodę formalną w badaniu konstytucyjności zaskarżonych norm, obligując Trybunał do umorzenia postępowania (zob. np. wyrok TK z 21 czerwca 2011 r., sygn. P 26/10, cz. III, pkt 1). Niezależnie od wymagań o charakterze szczegółowym, właściwych dla pytań prawnych, każdy wniosek, pytanie prawne oraz skarga konstytucyjna powinny spełniać podstawowe wymagania formalne pism procesowych przewidziane w art. 32 ust. 1 ustawy o TK. Należą do nich między innymi sformułowanie zarzutu niezgodności zakwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (pkt 3) oraz uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie (pkt 4).

2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do kumulacji ujemnych przesłanek procesowych uzasadniających umorzenie postępowania.

2.1. Po pierwsze, postanowienia sądów w każdej ze spraw połączonych do wspólnego rozpoznania nie odpowiadają podstawowym wymaganiom pisma procesowego inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, do których należy sformułowanie zarzutu i uzasadnienie tego zarzutu z powołaniem dowodów na jego poparcie (art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK). Na tle każdego z pytań prawnych można dopatrzeć się jedynie ogólnikowego zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz lakonicznego uzasadnienia. Naruszenie to ma polegać na tym, że wytyczne w przepisach upoważniających do wydania rozporządzeń regulujących opłaty za czynności adwokackie i czynności radców prawnych nie spełniają – w ocenie sądu – konstytucyjnego wymagania „szczegółowości”, o którym mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Pytające sądy w pytaniach prawnych z 18 kwietnia i 9 maja 2014 r. podniosły dodatkowo zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji. Ich zdaniem kwestionowane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461; dalej: rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490; dalej: rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych) wydano na podstawie blankietowych upoważnień, a treść normatywna wykracza poza zakres udzielonych upoważnień. Zarzuciły ponadto, że „Minister Sprawiedliwości nie zachował jakiejkolwiek spójności między tytułami poszczególnych rozdziałów i przedmiotem zawartej w nich regulacji”.

2.1.1. Jak wskazywał już Trybunał, również w sprawach zainicjowanych przez Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie w składzie tego samego sędziego, co w niniejszej sprawie, „W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano – także w kontekście pytań prawnych – rolę uzasadnienia pisma inicjującego postępowanie (zob. np. wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). Skoro kontrola hierarchicznej zgodności norm opiera się na domniemaniu ich konstytucyjności, to podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym jest zobligowany dostarczyć argumentów pozwalających obalić to domniemanie. Dopóki sąd nie powoła przekonywujących motywów mających świadczyć o niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanymi wzorcami kontroli, Trybunał musi uznawać je za zgodne z wzorcem kontroli. Pytanie prawne, w którym sąd ograniczyłby się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie może podlegać rozpoznaniu przez Trybunał (zob. wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, cz. III, pkt 1 uzasadnienia). Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednocześnie, że jest on zobowiązany do zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu wszechstronnego wyjaśnienia nie będąc zarazem związanym wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (zob. art. 19 ustawy o TK). Nie oznacza to w żadnym wypadku przerzucenia ciężaru dowodzenia na Trybunał przez podmiot inicjujący postępowanie w sprawie. Powyższa reguła postępowania może bowiem znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy ten podmiot wykazał należytą staranność, spełniając wszystkie ustawowe wymagania wynikające m.in. z art. 32 ustawy o TK” (postanowienie TK z 26 czerwca 2013 r., sygn. P 13/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 72, cz. II, pkt 2.2).

Z kolei w innej sprawie, również wszczętej przez Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie, Trybunał Konstytucyjny podkreślił: „Wskazanie w petitum wzorca kontroli, przy respektowaniu generalnej zasady, jaką jest domniemanie konstytucyjności aktu normatywnego, bez szczegółowego odniesienia się do niego w uzasadnieniu lub lakoniczne sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności nie może bowiem zostać uznane za «uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie» w rozumieniu przepisów regulujących postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym” (postanowienie TK z 16 kwietnia 2014 r., sygn. P 37/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 49, cz. II, pkt 4.2).

2.1.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że naruszenie art. 92 Konstytucji może mieć różne postacie. Może odnosić się do samego przepisu upoważniającego, jak i aktu wykonawczego. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, to niezgodność upoważnienia ustawowego z art. 92 Konstytucji polegać będzie m.in. na jego skonstruowaniu niezgodnie z wymaganiami zawartymi w tym przepisie (np. niewskazaniu zakresu spraw przekazanych do unormowania lub wytycznych). Naruszenie art. 92 Konstytucji przez przepisy rozporządzenia polegać może z kolei m.in. na wydaniu tego aktu przez podmiot niemający kompetencji prawotwórczej lub z naruszeniem procedury jego stanowienia, wykroczeniu poza przedmiotowy zakres upoważnienia i unormowania w rozporządzeniu spraw, do których ustawodawca nie upoważnił prawodawcy delegowanego, czy wreszcie – niezgodności treści rozporządzenia z aktami normatywnymi hierarchicznie wyższymi (zob. wyrok TK z 8 maja 2014 r., sygn. U 9/13, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 51, cz. III, pkt 4.3).

Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy, wydawanym na jej podstawie i w celu jej wykonania. Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, rolą wytycznych jest wyznaczenie pewnego kierunku regulacji wykonawczej, a nie przesądzenie od początku do końca o jej treści. Upoważnienie ustawowe ma więc w założeniu pozostawić prawodawcy delegowanemu pewien margines swobody regulacyjnej. W świetle orzecznictwa „wytyczne dotyczące treści aktu” mogą przybierać rozmaitą postać redakcyjną. Mogą one mieć zarówno charakter „negatywny” (tj. ze wszystkich potencjalnych rozstrzygnięć, rozporządzeniodawcy mają wykluczać te, których ustawodawca sobie nie życzy), jak i charakter „pozytywny” (np. wskazanie kryteriów, którymi ma się kierować twórca rozporządzenia, normując przekazany mu zakres spraw, wskazanie celów, jakie ma spełniać dane unormowanie, czy funkcji instytucji, której ukształtowanie ustawa powierzyła rozporządzeniu). W każdym razie ustawa musi zawierać pewne wskazania wyznaczające treści (kierunki rozwiązań), jakie mają być zawarte w rozporządzeniu, bądź eliminujące pewne treści (kierunki rozwiązań) – (zob. np. wyrok TK z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120, cz. III, pkt 2). Sposób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy. Kontrola Trybunału ogranicza się więc do ustalenia dwóch kwestii. Po pierwsze, czy w ustawie zawarto w ogóle wytyczne. Brak wytycznych przesądza o niekonstytucyjności upoważnienia, bo stanowi oczywistą obrazę art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Po drugie, czy sposób zredagowania wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i nakazami, by pewne kwestie były regulowane w całości w ustawie. „Wytyczne” nie muszą być zawarte w przepisie formującym upoważnienie do wydania rozporządzenia – możliwe jest też ich zamieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych (zob. np. wyrok TK z 17 października 2000 r., sygn. K 16/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 253).

2.1.3. Zarzuty sformułowane przez pytające sądy należy uznać za gołosłowne, a przedstawione w pytaniach prawnych uzasadnienie za skrajnie lakoniczne. Poprzestanie na stwierdzeniu „ogólnikowości wytycznych”, nawet z wyjaśnieniem, dlaczego sąd uznaje je za „ogólnikowe”, jest niewystarczające do obalenia domniemania konstytucyjności zaskarżonych przepisów. Jak już Trybunał wyjaśniał Sądowi Okręgowemu Warszawa-Praga w Warszawie, uzasadnienie zarzutu nie może mieć charakteru opisowego i ocennego, ale analityczny i argumentacyjny (zob. postanowienie TK z 16 kwietnia 2014 r., sygn. P 37/13, cz. II, pkt 4.2). Skoro zakwestionowane przepisy rozporządzenia zawierają wytyczne, rolą pytających sądów, w kontekście tak postawionego zarzutu, powinno być przynajmniej uprawdopodobnienie, z jakich konstytucyjnych powodów (np. związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw jednostek) owe wytyczne (tj. rodzaj sprawy, zawiłość sprawy, niezbędny lub wymagany nakład pracy) są niedostatecznie szczegółowe, a przez to niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Innymi słowy, powinny wykazać, które konstytucyjne normy, zasady lub wartości przemawiają za większą precyzją unormowania ustawowego. Ewentualnie – czego w żadnej ze spraw nie uczyniły – wykazać, że materia dotycząca stawek minimalnych i opłat za czynności adwokatów i radców prawnych jest materią ustawową, która nie może być przekazana do rozporządzenia w takim zakresie, jak to uczynił ustawodawca w art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r. poz. 635, ze zm.; dalej: prawo o adwokaturze) i art. 225 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 637, ze zm.; dalej: ustawa o radcach prawnych). Przy takim postawieniu zarzutu i argumentacji mającej uzasadniać niekonstytucyjność przepisów upoważniających, nie sposób stwierdzić, jak szczegółowe miałyby być wytyczne, by – zgodnie z oczekiwaniem pytających sądów – spełniały wymagania wynikające z art. 92 Konstytucji.

W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że postawienie zarzutu niekonstytucyjności aktu normatywnego i jego uzasadnienie, wymagane przez art. 32 ust. 1 ustawy o TK, nie jest tym samym, co postawienie zarzutu oraz jego uzasadnienie w postępowaniu cywilnym. Nie polega na subsumpcji stanu faktycznego do obowiązujących norm prawnych, ale na skonfrontowaniu treści zakwestionowanej normy hierarchicznie niższej (przedmiotu kontroli) z normą hierarchicznie wyższą (wzorcem kontroli). To z kolei wymaga prawidłowej rekonstrukcji zarówno przedmiotu, jak i wzorca kontroli, a następnie wykazania, z jakich powodów doszło między nimi do niezgodności. W niniejszej sprawie, o ile pytające sądy – do pewnego stopnia – podjęły próbę rekonstrukcji niektórych zakwestionowanych przepisów upoważniających, o tyle takiego procesu nie przeprowadziły w odniesieniu do wskazanego wzorca kontroli – art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał raz jeszcze podkreśla, że bez przekonującego wykazania, co znaczy „szczegółowość” wytycznych w kontekście stawek minimalnych i opłat za czynności profesjonalnych pełnomocników, nie da się wykazać braku zgodności art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze oraz art. 225 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

2.1.4. Analogicznego rozumowania pytające sądy nie przeprowadziły w odniesieniu do zarzutów sformułowanych pod adresem rozporządzeń wykonawczych. Trafnie zaznaczył w tym kontekście Prokurator Generalny, że zarzut niekonstytucyjności § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 6 pkt 6 i 7 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 6 pkt 7 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych ma de facto charakter opisowy oraz ocenny. Pytające sądy uzasadniają niekonstytucyjność tych przepisów jedynie tym, że są oparte na – ich zdaniem – niekonstytucyjnych upoważnieniach.

2.1.5. Ponieważ pytające sądy w żadnym z rozpoznawanych pytań prawnych nie uzasadniły zarzutu niekonstytucyjności ani nie powołały dowodów na ich poparcie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nie zostały spełnione wymagania formalne określone w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Braków tych nie da się usunąć nawet przez odwołanie się do zasady falsa demonstratio non nocet. Powołanie się na tę zasadę można mieć miejsce tylko wtedy, gdy podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem stawia zarzuty i je uzasadnia, lecz błędnie (nietrafnie) rekonstruuje treść normatywną przepisów. Trybunał nie jest jednakże w stanie uzupełnić pytania prawnego o wzorce kontroli niewskazane przez sąd pytający ani zdjąć z sądu ciężaru obowiązku obalenia domniemania konstytucyjności. Przeprowadzenia takiego procesu intelektualnego należałoby oczekiwać zwłaszcza od sądu, który jest podmiotem profesjonalnym i można zakładać, że ma wiedzę o obowiązującym prawie oraz wymaganiach co do inicjowania postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym.

Z tych powodów postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

2.2. Po drugie, na gruncie każdego z pytań prawnych pytające sądy nie wykazały ani nawet nie uprawdopodobniły wystąpienia przesłanki funkcjonalnej, czego domaga się art. 32 ust. 3 ustawy o TK. Uzasadnienia pytań prawnych w powyższym zakresie sprowadzają się jedynie do bardzo lakonicznego stwierdzenia, że wystąpienie przez strony toczącego się przed tym sądem postępowania z wnioskiem o uzupełnienie wyroku o rozstrzygnięcie o kosztach procesu, wymaga oceny tego wniosku w świetle m.in. zakwestionowanych rozporządzeń, zaś przepisy te znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny kilkukrotnie już objaśniał Sądowi Okręgowemu Warszawa-Praga w Warszawie w postanowieniach o umorzeniu postępowania w sprawach kierowanych przez ten sąd pytań prawnych, jakie wymagania dotyczące przesłanki funkcjonalnej musi spełniać pytanie prawne i jak są one rozumiane w ustabilizowanym orzecznictwie TK. Jak wskazywał Trybunał, „Na sądzie stawiającym pytanie prawne ciąży (…) powinność stosownego do charakteru sprawy odrębnego wskazania, w jaki sposób zmieniłoby się rozstrzygnięcie sądu w zawisłej przed nim sprawie, gdyby określony przepis prawny utracił moc obowiązującą wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Konstytucją. W orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że wymaganie określone w art. 32 ust. 3 ustawy o TK ma charakter bezwzględnie wiążący (zob. postanowienie TK z 27 marca 2009 r., sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40 oraz wyrok z 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111). Zarazem Trybunał Konstytucyjny, jako organ działający na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), ma kompetencję w zakresie oceny, czy sąd prawidłowo wykazał spełnienie przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego (zob. postanowienie TK z 20 listopada 2008 r., sygn. P 18/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 168). W razie niespełnienia tej przesłanki postępowanie ulega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku” (postanowienia TK z: 26 lipca 2012 r., sygn. P 17/12, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 95, cz. II, pkt 2; z 6 listopada 2013 r., sygn. P 24/13, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 129, cz. II, pkt 2.2).

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pytające sądy nie spełniły w żadnym z pytań prawnych wymagania wynikającego z art. 32 ust. 3 ustawy o TK, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

2.3. Po trzecie, niezależnie od powyższych argumentów, samoistnie przesądzających o niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania pytań prawnych, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie pytania prawne mają w istocie charakter abstrakcyjny oraz oderwane są od okoliczności spraw toczących się przed pytającymi sądami.

Trybunał Konstytucyjny objaśniał w swoim orzecznictwie – w tym w postanowieniach wydanych na skutek pytań prawnych Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie – na czym polega specyfika postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm, która jest wszczynana w trybie pytania prawnego. Trybunał podkreślał, że przesłanka funkcjonalna stanowi o istocie kontroli inicjowanej w trybie pytania prawnego, która w każdym wypadku musi mieć ścisły związek z indywidualną sprawą toczącą się przed pytającym sądem. Przesłanka ta oznacza tyle, że w razie ewentualnego stwierdzenia niezgodności przedmiotu kontroli ze wzorcem, sprawa tocząca się przez pytającym sądem zostanie rozstrzygnięta odmiennie od tego, jak byłaby rozstrzygnięta w razie orzeczenia o zgodności przedmiotu z wzorcem kontroli. W postanowieniu o sygn. P 17/12 Trybunał wskazał Sądowi Okręgowemu Warszawa-Praga w Warszawie: „Na gruncie obowiązującej Konstytucji pytanie prawne nie może abstrahować od sprawy, w związku z którą jest przedstawiane, i być traktowane przez sąd tylko jako «okazja» do zainicjowania postępowania przed Trybunałem. Tym bardziej, że przedstawienie pytania prawnego wstrzymuje rozpatrzenie indywidualnej sprawy, z którą do sądu zwróciła się jednostka. Z uwagi na jej prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji), pytania prawne powinny być przedstawiane tylko wtedy, gdy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem. A zatem sądy powinny korzystać z tej kompetencji roztropnie, po dokładnym przeanalizowaniu przesłanek dopuszczalności pytania prawnego oraz problemu konstytucyjnego. W przeciwnym razie przedstawianie pytań prawnych może faktycznie wypaczać cel, jakiemu służy ten tryb wszczęcia konkretnej kontroli norm przed Trybunałem Konstytucyjnym” (cz. II, pkt 3).

Z uzasadnienia pytań prawnych ani z akt postępowania przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez pytające sądy nie wynika, na czym miałaby polegać odmienność rozstrzygnięcia spraw dotyczących kosztów zastępstwa procesowego po ewentualnym orzeczeniu o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Pytające sądy nie wykazały przy tym, że obowiązujące w tym zakresie stawki minimalne lub opłaty za czynności adwokackie i radców prawnych – w okolicznościach konkretnych spraw toczących się przed tymi sądami – są albo zbyt niskie, albo zbyt wysokie, a stwierdzenie niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów mogłoby doprowadzić do przyznania kosztów w określonej wysokości, innej niż wynikałaby z prawidłowo stosowanych przepisów obowiązujących rozporządzeń. Z akt postępowania sądowego nie wynika też, aby strony postępowania kwestionowały wysokość obowiązujących stawek. Wyłącznie uprawdopodobnienie przez sąd okoliczności odnoszących się do wpływu rozstrzygnięcia Trybunału na rozstrzygnięcie sprawy mogłoby przesądzać o zasadności merytorycznego rozpoznania pytania prawnego. Takiego argumentu (ani nawet jego próby) nie przedstawiono. W związku z powyższym Trybunał przyjmuje, że pytające sądy próbują – poza granicami konstytucyjnych i ustawowych ich kompetencji – doprowadzić do kontroli konstytucyjności norm systemu prawa, oderwanej od toczących się przed nimi spraw indywidualnych.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdza, że postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

3. Trybunał Konstytucyjny nie jest organem powołanym do oceny postępowania sądu i sędziów w konkretnych sprawach. Zwraca jednak kolejny raz uwagę Sądowi Okręgowemu Warszawa-Praga w Warszawie, że funkcją pytań prawnych jest doprowadzenie do wyeliminowania z systemu prawnego norm prawnych mających zastosowanie w konkretnych sprawach, z uwagi na ich niezgodność z normami hierarchicznie wyższymi wyłącznie wtedy, gdy jest to konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia tychże spraw. Nie jest zaś dążenie do uzdrawiania systemu prawnego.

Trybunał przypomina równocześnie, że zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do rozpatrzenia swej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Pojęcie „sprawy”– w tym kontekście odnosi się też do uzyskania rozstrzygnięcia o kosztach procesu. Każdorazowe wnoszenie pytań prawnych podważających obowiązujące zasady zasądzania kosztów procesu – jeśli nie ma związku z jej rozstrzygnięciem – odsuwa w czasie wydanie orzeczenia i może prowadzić do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji. Abstrakcyjne – tzn. oderwane do konkretnych spraw – stawianie problemów konstytucyjnych nie leży w kompetencji sądu i nie może być realizowane w trybie pytań prawnych. Tego typu zarzuty mogą być formułowane przez podmioty mające legitymację procesową określoną w art. 191 ust. 1 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.