W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału 20 czerwca 2014 r. J.K. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 83 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 84 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody) z: 1) art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 17 i art. 20 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007; dalej: Karta); 3) art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, ze zm.; dalej: rozporządzenie), a także 4) art. 2 oraz art. 12−16 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206 z 22.07.1992 ze zm.; dalej: dyrektywa).

Skarżący kwestionuje przywołane przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie, w jakim „nakładają [one] (...) na właściciela obowiązek korzystania z rzeczy stanowiącej jego własność w sposób nieodpowiadający społeczno-gospodarczemu przeznaczeniu prawa oraz obowiązek ponoszenia płatności i kar na rzecz właściwej gminy (samorządu) za rzeczy będące jego wyłączną własnością”. Skarżący kwestionuje też samo poddanie przez te przepisy „kontroli zgodności korzystania z rzeczy stanowiącej własność prywatną oraz sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem”.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Pismem z 9 sierpnia 2006 r. Wójt Gminy Sorkwity powiadomił J. i J. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wycinkę drzew na terenie Ośrodka Wczasowego w Maradkach w gminie Sorkwity (na działkach o numerach ewidencyjnych 344 i 155/1) bez wymaganego zezwolenia. Pismem z 11 sierpnia 2006 r. J.K. poinformował Wójta Gminy Sorkwity o dokonanej, w wyniku nieporozumienia, „przecince” drzew bez zezwolenia urzędu gminy. Wyraził gotowość dobrowolnego poddania się karze. Podał również, że na terenie ośrodka posadzono 350 świerków i drzew ozdobnych.

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2008 r. (znak 6115/44-17/06/08) Wójt Gminy Sorkwity nałożył na J.K. karę pieniężną w wysokości 2 850 891,17 zł za usunięcie bez zezwolenia 133 drzew z terenu działek o numerach ewidencyjnych 344 i 155/1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: SKO w Olsztynie), decyzją z dnia 25 listopada 2008 r. (nr SKO-61-13/08), uchyliło decyzję Wójta Gminy Sorkwity w części dotyczącej wysokości kary i orzekło karę w wysokości 2 821 192,17 zł. Powyższą decyzję SKO w Olsztynie J.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 46/09) oddalił skargę. W dniu 7 lipca 2009 r. wyrok uprawomocnił się, gdyż skarżący nie wniósł skargi kasacyjnej.

Dnia 4 lutego 2010 r. J.K. złożył do Urzędu Gminy Sorkwity, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej k.p.a.), skargę o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Sorkwity z dnia 2 kwietnia 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, postanowieniem z dnia 11 marca 2010 r., wznowiło postępowanie w sprawie, a następnie – decyzją z dnia 7 lipca 2011 r. (nr SKO-61-14/10) – odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia 25 listopada 2008 r. W ocenie SKO w Olsztynie przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie dało podstaw do uznania, że zaistniała – wskazana w skardze o wznowienie – podstawa uchylenia decyzji, tj. że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. (nr SKO-61-42/11) SKO w Olsztynie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało swoją poprzednią decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 166/12), oddalił skargę, którą skarżący złożył na decyzję SKO w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu wyroku sąd podkreślił, że skarga dotyczy decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym − wznowienia postępowania. To natomiast ogranicza przedmiot postępowania do zbadania, czy w postępowaniu zwykłym wystąpiła jedna z wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. istotna wada postępowania administracyjnego. Sąd uznał za prawidłową ocenę SKO w Olsztynie, zgodnie z którą skarżący nie przedstawił nowych okoliczności ani dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd wskazał, że wykładni przepisów ustawy o ochronie przyrody dokonał w wyroku o sygn. akt II SA/Ol 46/09. Wyrok ten uprawomocnił się, gdyż skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1755/12), oddalił skargę kasacyjną skarżącego, podzieliwszy stanowisko sądu pierwszej instancji. Sąd podkreślił, że skoro skarżący nie wykazał, iż w sprawie istnieją nowe dowody i okoliczności, to nie można było przystąpić do merytorycznej oceny sprawy i kontroli – wskazywanych w skardze kasacyjnej – naruszeń przepisów prawa materialnego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać przesłanki jego dopuszczalności. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. W art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) sprecyzowano, że skarga może być złożona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu trzech miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.

Wymóg wyczerpania drogi prawnej gwarantuje, że skarżący doprowadzi do wydania w jego indywidualnej sprawie orzeczenia cechującego się przymiotem ostateczności, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Takie określenie warunków wniesienia skargi konstytucyjnej odzwierciedla, podkreślany już wielokrotnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jej subsydiarny charakter jako środka niemającego służyć zastępowaniu dostępnych w danej sprawie procedur i instytucji ochrony praw.

1.1. Zdaniem Trybunału podstawowe znaczenie dla rozpoznawanej skargi konstytucyjnej ma to, że skarżący zrezygnował z uzyskania w swojej sprawie ostatecznego orzeczenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdyż zaniechał wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 46/09) i zdecydował się na uruchomienie administracyjnego trybu nadzwyczajnego.

1.2. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie wypowiadał się o roli administracyjnych postępowań nadzwyczajnych w kontekście wymogu uzyskania ostatecznego orzeczenia w sprawie. Trybunał podkreśla, że między postępowaniem administracyjnym głównym (służącym wzruszeniu decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracyjny pierwszej instancji) a postępowaniem nadzwyczajnym (np. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej albo o wznowienie postępowania) są istotne różnice. Pierwsze z wymienionych postępowań służy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, zgodnie z przepisami prawa materialnego. Ma ono ustalić zakres praw lub obowiązków strony postępowania administracyjnego, o czym władczo rozstrzygają organy administracyjne. Z kolei przedmiotem postępowania nadzwyczajnego „nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej (…), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu głównym” (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 96). W postępowaniu wznowieniowym organy administracji publicznej badają, czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, z kolei na etapie sądowym sądy kontrolują legalność działania organów administracji w tym tylko zakresie. Postępowanie nadzwyczajne nie jest więc kolejną instancją postępowania administracyjnego, w toku którego prowadzi się postępowanie dowodowe. Ma ono jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy w postępowaniu głównym wystąpiły kwalifikowane wady postępowania określone w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a.

Do wyczerpania drogi prawnej, warunkującego wniesienie skargi konstytucyjnej, dochodzi więc w momencie uzyskania przez skarżącego prawomocnego orzeczenia w wyniku skorzystania z przysługujących mu zwyczajnych środków odwoławczych (zob. np. postanowienie TK z dnia 14 stycznia 2009 r., Ts 260/08, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 209 oraz 11 marca 2010 r., Ts 272/09, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 303).

Należy podkreślić, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wskazywano, iż w sprawach, w których problem niedozwolonej ingerencji w konstytucyjne prawa lub wolności skarżący wiąże z wydaniem decyzji administracyjnej, wymóg wyczerpania drogi prawnej zostaje spełniony wraz z uzyskaniem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konieczność skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego jest jedną z wielu konsekwencji subsydiarnego charakteru skargi konstytucyjnej jako środka nadzwyczajnego, który nie może być substytutem kognicji sądowej w zakresie ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

1.3. W konsekwencji Trybunał uznał, że to nie z wydaniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r. skarżący powinien wiązać swoje zarzuty. W orzeczeniu tym sąd oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., w którym z kolei oddalono skargę na decyzję SKO w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją nakładającą karę za wycinkę drzew. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego postępowaniem, w którym dokonano by ostatecznego rozstrzygnięcia spełniającego wymogi określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji i w art. 46 ustawy o TK, byłoby postępowanie zainicjowane wniesieniem skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2009 r. To bowiem w tym wyroku, jak i w poprzedzających jego wydanie decyzjach administracyjnych, rozstrzygano o prawach skarżącego związanych z nałożeniem sankcji za wycinkę drzew niezgodną z ustawą o ochronie przyrody. Tymczasem skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków ochrony prawnej w sądowoadministracyjnym toku instancji.

1.4. Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że skarżący nie spełnił wymogu uzyskania ostatecznego orzeczenia o swoich prawach i wolnościach, o których ochronę wnosi w skardze konstytucyjnej, co uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu ze względu na treść art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o TK.

2. Powyższe stanowisko Trybunału bezpośrednio wiąże się z kolejną przesłanką skorzystania ze skargi konstytucyjnej, to jest z uczynieniem jej przedmiotem tych przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które były podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego.

2.1. W skardze skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 83 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 84 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem Trybunał ustalił, że podstawą prawną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r. były wyłącznie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Trybunału nie sposób przyjąć, że podstawą prawną orzeczenia tego sądu NSA były zakwestionowane w skardze konstytucyjnej art. 83 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 84 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny zresztą wprost stwierdził, że ponieważ nie wykazano, „że w sprawie istnieją nowe dowody i okoliczności, (...) nie mógł przystąpić do merytorycznej oceny sprawy. Brak zatem było podstaw do kontroli wskazywanych naruszeń przepisów prawa materialnego. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał oceny wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 83 ust. 6 pkt 3, art. 84, art. 85, art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 125 ust. 3 i 5 ustawy o ochronie przyrody” (s. 15 wyroku). Nie może więc budzić wątpliwości to, że zakwestionowane w skardze przepisy nie były podstawą prawną orzeczenia, które skarżący wskazał jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.

2.2. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że przedmiotem skargi konstytucyjnej skarżący uczynił przepisy, na podstawie których Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. nie orzekał o prawach, których ochrony skarżący się domaga. To uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu ze względu na treść art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji.

3. Niezależnie od powyższych okoliczności, które − co trzeba podkreślić − samoistnie przesądzają o odmowie nadania niniejszej skardze dalszego biegu, Trybunał stwierdza, że skarga konstytucyjna zawiera także inne uchybienia.

3.1. W ocenie Trybunału skarżący oczekuje kontroli zgodności – przywołanych w petitum skargi – przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie wykraczającym poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący wniósł bowiem o zbadanie zgodności art. 83 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 84 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2, art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody między innymi z art. 17 i art. 20 Karty, art. 30 rozporządzenia, a także art. 2 i art. 12-16 dyrektywy.

Tymczasem art. 188 ust. 5 w zw. z art. 79 Konstytucji jednoznacznie wskazuje, że Trybunał, orzekając w sprawie skargi konstytucyjnej, może odnosić się tylko do konstytucyjnych wolności lub praw skarżących. Skarga konstytucyjna może dotyczyć zgodności ustawy lub innego aktu normatywnego wyłącznie z Konstytucją. To powoduje, że skardze konstytucyjnej w zakresie, w jakim oczekuje się w niej, by Trybunał badał zgodność art. 83 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 84 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody z innymi aktami normatywnymi niż Konstytucja, nie można nadać dalszego biegu.

3.2. W znaczącej części skargi skarżący skupia się na relacji między prawem krajowym a prawem wspólnotowym, podkreślając, że organy i sądy nie uwzględniły w sprawie stosownych regulacji wspólnotowych i wyroków Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (s. 5, 8-9 skargi). Tak sformułowana skarga konstytucyjna jest – zdaniem Trybunału – nieprawidłowa, gdyż dotyczy procesu stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w prawie polskim skarga konstytucyjna służy podważeniu konstytucyjności podstawy normatywnej orzeczenia organu władzy publicznej orzekającego o prawach podmiotowych skarżącego. Przedmiotem skargi nie mogą być wyroki sądowe czy decyzje administracyjne, gdyż kontrola aktów stosowania prawa nie należy do kognicji Trybunału Konstytucyjnego – organ ten jest sądem prawa, a nie sądem faktów (zob. np. postanowienia TK z dnia 26 października 2005 r., SK 11/03, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 110 oraz 6 lutego 2007 r., P 41/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 15). W konsekwencji, ze względu na treść art. 79 ust. 1 Konstytucji, należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

3.3. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w skardze wskazano częściowo nieadekwatne wzorce kontroli, tj. art. 21 ust. 2, art. 22 i art. 23 Konstytucji. Pierwszy z nich dotyczy wywłaszczenia, drugi – ograniczenia wolności działalności gospodarczej, a trzeci – gospodarstwa rodzinnego jako podstawy ustroju rolnego państwa. Ze względu na ogólnikowość uzasadnienia skargi konstytucyjnej nie sposób z niej odczytać, jak przywołane przepisy ustawy o ochronie przyrody wiążą się ze wskazanymi normami konstytucyjnymi.

3.4. Trybunał stwierdza, że skarżący błędnie oczekuje – jak wynika z podsumowania skargi konstytucyjnej – iż „ustawa powinna zostać poddana całościowej analizie pod względem zgodności z prawem. W petitum nie wymieniano poszczególnych ustępów art. 83, 84, 85, 88 z uwagi na ich niezgodność w całości z Konstytucją i konieczność uchylenia ich także w całości. Artykuły te są niezgodne także w całości z art. 2 i 32 oraz 21, art. 22, art. 23 Konstytucji, stąd także nie wskazywano art. 32 ust. 1 i 2 czy art. 21 ust. 1 i 2”. Zgłoszone przez skarżącego żądanie dotyczy dokonania abstrakcyjnej kontroli zaskarżonych przepisów, co świadczy o niezrozumieniu instytucji skargi konstytucyjnej jako środka ochrony praw i wolności naruszonych w wyniku oparcia ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracyjnego na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Kontrola abstrakcyjna jest niedopuszczalna w trybie skargi konstytucyjnej, gdyż warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi jest konkretyzacja sformułowanych w niej zarzutów na płaszczyźnie indywidualnego rozstrzygnięcia podjętego w stosunku do skarżącego przez organy władzy publicznej na podstawie zakwestionowanych regulacji prawnych. Przedmiotem skargi mogą być tylko przepisy, które wyrażają normy prawne bezpośrednio określające sytuację prawną skarżącego w chwili wydania ostatecznego orzeczenia, a art. 79 ust. 1 Konstytucji wyklucza kwestionowanie za pomocą skargi konstytucyjnej innych – aniżeli podstawa prawna orzeczenia – przepisów danego aktu normatywnego (zob. postanowienie TK z dnia 19 października 2004 r., SK 13/03, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 101).

3.5. Dodatkowo Trybunał zauważa, że skarżący nieprawidłowo spełnił wymóg określony w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje sporządzenie uzasadnienia skargi z dokładnym opisem stanu faktycznego. W części skargi zatytułowanej „Ustalenia faktyczne stanowiące podstawę skargi konstytucyjnej” skarżący opisał wiele kwestii dotyczących stosowania przepisów prawa materialnego z zakresu nakładania kar za nielegalną wycinkę drzew, ale były to zagadnienia, które nie pojawiły się w uzasadnieniach wyroków sądów obu instancji.

4. Ponieważ rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia warunków, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w art. 47 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o TK, nie można nadać jej dalszego biegu.