1. W skardze konstytucyjnej z 29 kwietnia 2013 r. spółki PBG S.A. w upadłości układowej z siedzibą w Wysogotowie, PBG Energia sp. z o.o. z siedzibą w Wysogotowie, Constructions Industrielles de la Méditerrané – CNIM S.A. z siedzibą w Paryżu oraz Control Process S.A. z siedzibą w Krakowie (dalej: skarżące) wniosły o stwierdzenie niezgodności art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594, ze zm.; dalej: u.k.s.c.) z:

– art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji,

– art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji,

– art. 78 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji,

– art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Dodatkowo, na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), skarżące zwróciły się o wstrzymanie wykonania wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział XII Gospodarczy-Odwoławczy z 25 września 2012 r. (sygn. akt XII Ga 234/12), w części dotyczącej zawartego w tym wyroku postanowienia o kosztach postępowania sądowego (tj. punktu II wyroku).

1.1. W postanowieniu tymczasowym z 2 sierpnia 2013 r. (sygn. Ts 134/13) Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o TK – wstrzymał wykonanie pkt II wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział XII Gospodarczy-Odwoławczy z 25 września 2012 r. (sygn. akt XII Ga 234/12), w stosunku do PBG S.A. w upadłości układowej, PBG Energia sp. z o.o. i Control Process S.A.

W postanowieniu z 4 września 2013 r. Trybunał Konstytucyjny uchylił postanowienie tymczasowe z 2 sierpnia 2013 r.

1.2. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Skarżące – podmioty tworzące Konsorcjum PBG – brały udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Wartość przedmiotu zamówienia została określona na kwotę 704 396 400 zł.

W ramach wspomnianego postępowania przetargowego zamawiający dokonał wyboru oferty złożonej przez podmiot będący konkurentem skarżących. W przewidzianym terminie skarżące wniosły odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej, zaskarżając czynności zamawiającego prowadzące do wyboru konkurencyjnej oferty. Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z 26 kwietnia 2012 r. (sygn. akt KIO 711/12) uwzględniła odwołanie skarżących i nakazała zmawiającemu unieważnienie czynności wyboru oferty oraz ponowne dokonanie czynności badania i oceny złożonych ofert. Od wyroku Krajowej Izby Odwoławczej skargę do Sądu Okręgowego w Krakowie wniósł podmiot wybrany przez zamawiającego (zwycięzca przetargu). Uiścił on opłatę sądową w wysokości 5 000 000 zł obliczoną zgodnie z art. 34 ust. 2 u.k.s.c. W wyroku z 25 września 2012 r. (sygn. akt XII Ga 234/12) Sąd Okręgowy w Krakowie uwzględnił tę skargę i zmienił zaskarżony wyrok Krajowej Izby Odwoławczej w ten sposób, że w pkt I oddalił odwołanie złożone przez Konsorcjum PBG. Natomiast w pkt II wyroku, zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania skargowego, zasądził od strony przegrywającej postępowanie (skarżących) na rzecz drugiej strony, obowiązek zwrotu kosztów postępowania skargowego w wysokości 5 003 600 zł, w tym zwrot opłaty od skargi w kwocie 5 000 000 zł uiszczonej na podstawie art. 34 ust. 2 u.k.s.c.

Na postanowienie w sprawie kosztów procesu zawarte w wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 25 września 2012 r. skarżące wniosły zażalenie, zgodnie z art. 3942 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 269, ze zm.). W wyniku złożonego zażalenia Sąd Okręgowy w Krakowie oddalił w drodze postanowienia z 15 marca 2013 r. (sygn. akt XII Ga 234/12) zażalenie skarżących. Orzeczenie to ma charakter ostateczny wobec skarżących i zostało przez nie wskazane jako podstawa rozstrzygnięcia o ich konstytucyjnych wolnościach i prawach.

Przyczyn niezgodności zakwestionowanego art. 34 ust. 2 u.k.s.c. skarżące upatrują przede wszystkim w ustaleniu maksymalnej opłaty sądowej w kwocie 5 000 0000 zł (słownie: pięć milionów złotych). Taka wysokość opłaty ma mieć charakter zaporowy dla możliwości podjęcia obrony swoich praw na drodze sądowej i zaskarżalności orzeczenia quasi-sądowego organu rozstrzygającego, jakim jest Krajowa Izba Odwoławcza. Ukształtowanie w art. 34 ust. 2 u.k.s.c. opłaty sądowej na maksymalnym poziomie 5 000 000 zł wskazuje, że jest ona nieproporcjonalna do kosztów postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi od wyroku Krajowej Izby Odwoławczej. Postępowanie to nie angażuje bowiem nadmiernych kosztów, co wynika m.in. z jego stosunkowo szybkiego przebiegu i ograniczonej potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego.

Zdaniem skarżących określona w art. 34 ust. 2 u.k.s.c. maksymalna wysokość opłaty jest szczególnie rażąca, jeśli zestawi się ją z opłatami stosunkowymi w sprawach cywilnych wynoszącymi 5% wartości przedmiotu sporu, nie więcej jednak niż 100 000 zł. Ustanowienie maksymalnej opłaty w sprawach zamówień publicznych na poziomie aż pięćdziesięciokrotnie przewyższającym opłaty maksymalne w innych sprawach cywilnych nie znajduje – zdaniem skarżących – uzasadnienia w kontekście norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Zaskarżony przepis wydaje się raczej służyć głównie ograniczeniu liczby skarg do sądu na rozstrzygnięcia Krajowej Izby Odwoławczej, niż odzwierciedlać rzeczywiste koszty procesu. Kwestionowana regulacja może w rezultacie zniechęcać uczestników postępowania o udzielenie zamówienia publicznego do zaskarżania orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej na drodze sądowej z obawy przed koniecznością poniesienia wysokiej opłaty od skargi na takie orzeczenia, bądź z obawy przed obowiązkiem zwrotu wysokiej kwoty na rzecz przeciwnika procesowego w razie przegranej. Uwzględniając ustawowy mechanizm zaskarżania rozstrzygnięć w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, zdaniem skarżących, ustanowienie opłaty maksymalnej w wysokości 5 000 000 zł może też zniechęcać podmioty uczestniczące w tym postępowaniu przed zaskarżaniem do Krajowej Izby Odwoławczej rozstrzygnięć zamawiającego, zwłaszcza w przypadkach niejednoznacznych. Uwzględnienie skargi przez Krajową Izbę Odwoławczą może doprowadzić do zaskarżenia tego orzeczenia przez zwycięzcę przetargu. Jeżeli sąd, na skutek skargi zwycięzcy przetargu, uchyli orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej, wówczas obowiązek zwrotu kosztów sądowych zostanie przerzucony na stronę przegrywającą proces sądowy. Ekonomiczny koszt postępowania poniesie więc paradoksalnie ten podmiot, który po pierwsze, zaskarżył rozstrzygnięcie zamawiającego oraz wygrał sprawę przed Krajową Izbą Odwoławczą, lecz prawomocnie przegrał sprawę sądową. Taka sytuacja wystąpiła w sprawie skarżących, które najpierw uzyskały korzystne dla siebie rozstrzygnięcie Krajowej Izby Odwoławczej, a następnie – na skutek skargi konkurenta do sądu – niekorzystne orzeczenie sądowe, co spowodowało konieczność uiszczenia przez nie zwrotu kosztów sądowych, w tym opłaty w wysokości 5 000 000 zł.

2. Marszałek Sejmu w piśmie z 18 czerwca 2014 r. przestawił stanowisko Sejmu. Wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z uwagi na zbędność wydania wyroku.

Jak zasygnalizował Sejm w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 12/13, art. 34 ust. 2 u.k.s.c. został uznany za niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Wyrok wszedł w życie z dniem ogłoszenia. W związku z tym, że Trybunał wyeliminował w przywołanym wyroku zakwestionowany przepis z systemu prawa, merytoryczne rozpoznanie skarg konstytucyjnych w niniejszej sprawie należy uznać za niecelowe. Nie ma przy tym znaczenia wskazanie przez skarżące innych wzorców kontroli. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sejmu, należy umorzyć postępowanie w sprawie.

3. W piśmie z 19 grudnia 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował o przystąpieniu do niniejszego postępowania oraz przedstawił stanowisko w sprawie. Wniósł o stwierdzenie, że art. 34 ust. 2 u.k.s.c. w zakresie, w jakim przewiduje opłatę przekraczającą kwotę 100 000 zł, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 oraz art. 78 Konstytucji.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich ustalenie opłaty maksymalnej na poziomie 5 000 000 zł nie znajduje żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, a co za tym idzie ingerencja w prawo do sądu nie jest konieczna. W świetle funkcji opłaty sądowej, jaką jest stymulowanie decyzji procesowych jednostek i powstrzymywanie przed wnoszeniem roszczeń oczywiście niezasadnych i będących przejawem pieniactwa sądowego, a ponadto zapewnienie pokrycia przynajmniej części kosztów związanych z funkcjonowaniem sądu, w pełni wystarczające jest stosowanie w sprawach przetargowych reguły ogólnej, ustalającej maksymalną wysokość opłaty sądowej na kwotę 100 000 zł. Obecna wysokość opłaty maksymalnej wyznaczona w art. 34 ust. 2 u.k.s.c. może zniechęcać uczestników procedury o udzielenie zamówienia publicznego od dochodzenia swych praw na drodze sądowej, nawet jeśli w dobrej wierze chcą kwestionować podjęte wobec nich rozstrzygnięcia.

Zdaniem Rzecznika zakwestionowany przepis narusza także zasadę sprawiedliwości proceduralnej. Jakkolwiek nie budzi jego zastrzeżeń ogólna zasada obciążenia strony przegrywającej postępowanie obowiązkiem zwrotu kosztów procesu na rzecz strony wygrywającej, to obowiązek ten nie może być nadmierny oraz prowadzić do konieczności uiszczenia opłaty w wysokości rażąco wygórowanej. Zakwestionowany przepis budzi nadto wątpliwości konstytucyjne w kontekście zasady sprawiedliwości proceduralnej, gdyż w istocie obowiązek zwrotu kosztów procesu, w tym wniesionej opłaty sądowej, wynika z tego powodu, że sąd uchylił rozstrzygnięcie innego organu państwowego – Krajowej Izby Odwoławczej.

Zakwestionowany przepis ma naruszać ponadto, w ocenie Rzecznika, konstytucyjne prawo do zaskarżania orzeczeń decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zdaniem Rzecznika sąd rozpoznający sprawę skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej działa jako organ rozpoznający spór prawny w drugiej instancji. Sama zaś skarga jest środkiem odwoławczym od rozstrzygnięcia quasi-sądowego organu, jakim jest Krajowa Izba Odwoławcza. Nadmierne (nieproporcjonalne) ograniczenie prawa do sądu w niniejszej sprawie musi być wobec tego widziane także jako nieproporcjonalne ograniczenie wynikającego z art. 78 Konstytucji prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji pierwszoinstancyjnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przesłanki wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej są uregulowane przede wszystkim w art. 79 ust. 1 Konstytucji i uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Niespełnienie któregokolwiek z wymagań określonych w tych przepisach – po ich stwierdzeniu na etapie merytorycznego rozpoznania skargi – obliguje TK do umorzenia postępowania. Jednocześnie należy podkreślić, że Trybunał na każdym etapie postępowania jest zobowiązany sprawdzać, czy nie zaistniała któraś z ujemnych przesłanek procesowych, a w razie ich stwierdzenia – umorzyć postępowanie (zob. np. postanowienia TK z: 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51, cz. II, pkt 1; 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98, cz. II, pkt 1; 19 października 2010 r., sygn. SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94, cz. II, pkt 2).

2. Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną wniesioną przez spółki PBG S.A. w upadłości układowej z siedzibą w Wysogotowie, PBG Energia sp. z o.o. z siedzibą w Wysogotowie, Constructions Industrielles de la Méditerrané – CNIM S.A. z siedzibą w Paryżu oraz Control Process S.A. z siedzibą w Krakowie (dalej: skarżące) jest art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594, ze zm.; dalej: u.k.s.c.). Przepis ten, w brzmieniu nadanym przez art. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 206, poz. 1591), łącznie z nieobjętym zakresem zaskarżenia ust. 1, stanowił:

„1. Od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych pobiera się opłatę stałą w wysokości pięciokrotności wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której dotyczy skarga, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Jeżeli skarga, o której mowa w ust. 1, dotyczy czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego podjętych po otwarciu ofert, pobiera się opłatę stosunkową w wysokości 5% wartości przedmiotu zamówienia w postępowaniu, którego skarga dotyczy, jednak nie więcej niż 5.000.000 złotych”.

Skarżące zarzuciły art. 34 ust. 2 u.k.s.c. niezgodność z:

– art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji,

– art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji,

– art. 78 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji,

– art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

3. W wyroku z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 12/13 (Dz. U. poz. 545) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 34 ust. 2 u.k.s.c. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność całego przepisu. Nie odroczył zarazem terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji.

Jak uzasadnił Trybunał w przywołanym wyżej wyroku, art. 34 ust. 2 u.k.s.c. „narusza wyrażone w art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji prawo dostępu do sądu oraz realizowane przed sądem okręgowym prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, wynikające z art. 77 ust. 2 Konstytucji (…). Ponadto art. 34 ust. 2 u.k.s.c. jest niezgodny z art. 78 Konstytucji, ponieważ ustanawia nadmiernie utrudnione (nieproporcjonalne) warunki wniesienia środka odwoławczego do sądu, jedynie formalnie gwarantując prawo zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji”. Zdaniem Trybunału zakwestionowany przepis jest ponadto „przejawem nadmiernego fiskalizmu i może skutkować nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa do sądu, niekiedy nawet całkowicie eliminując możliwość uzyskania przez uczestnika postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, niedysponującego stosowną kwotą, ochrony jego słusznych praw, naruszonych przez zamawiającego”. Jak wyjaśnił Trybunał, niekonstytucyjność art. 34 ust. 2 u.k.s.c. wynika przede wszystkim z tego, że ustawodawca w sposób nieproporcjonalny ustalił maksymalną wysokość opłaty stosunkowej pobieranej od skargi na orzeczenie KIO, gdy dotyczy ona czynności dokonywanych przez zamawiającego po otwarciu ofert. „Kwotę 5 000 000 zł należy uznać za arbitralną i wygórowaną. Wysokość opłat pobieranych w innych, funkcjonalnie zbliżonych postępowaniach, na których tle przewidziano albo opłaty stałe w wysokości 1 500-3000 zł (zob. np.: art. 29, art. 31 pkt 2, art. 32, art. 33 u.k.s.c.), albo opłaty stosunkowe z ogólnie określoną górną granicą wynoszącą 100 000 zł (art. 13 u.k.s.c.), dowodzi, że de lege lata art. 34 ust. 2 u.k.s.c. pełni głównie funkcje fiskalne, nazbyt intensywnie ograniczając dostęp do sądu. Ustawodawca mógł osiągnąć te same cele, które wiążą się z instytucją opłaty sądowej w zamówieniach publicznych, ograniczając dostęp do sądu w niższym stopniu, a więc uchwalając regulację mniej dotkliwą dla podmiotów konstytucyjnych praw i wolności. Jego ingerencja była w tym wypadku nadmierna” (cz. III, pkt 14 uzasadnienia).

4. Z dniem ogłoszenia sentencji wyroku o sygn. SK 12/13 w „Dzienniku Ustaw”, ze względu na brak określenia „innego terminu utraty mocy obowiązującej” w rozumieniu art. 190 ust. 3 Konstytucji, art. 34 ust. 2 u.k.s.c. utracił moc obowiązującą.

5. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał jest zobowiązany umorzyć na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne. Tę ujemną przesłankę procesową utożsamia się w orzecznictwie TK z sytuacją, w której Trybunał dokonał uprzednio kontroli kwestionowanego unormowania, uznając je za niekonstytucyjne. Stwierdzenie tożsamości przedmiotu oraz wzorca kontroli w sprawie toczącej się przed Trybunałem z wcześniejszą sprawą, zakończoną pozbawieniem mocy obowiązującej kwestionowanej normy, aktualizuje przesłankę zbędności orzekania. W takiej sytuacji osiągnięty został podstawowy cel postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jakim jest wyeliminowanie z porządku prawnego stanu niezgodności z Konstytucją (por. m.in. postanowienia z: 13 maja 2008 r., sygn. K 26/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 67, cz. II, pkt 2; 8 maja 2012 r., sygn. P 52/11, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 54, cz. II, pkt 4; 16 maja 2012 r., sygn. SK 29/10, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 60, cz. II, pkt 2.1).

W wyroku o sygn. SK 12/13 Trybunał stwierdził niezgodność art. 34 ust. 2 u.k.s.c. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Przepisy te zostały również wskazane jako wzorce kontroli w niniejszym postępowaniu. Chociaż skarżące ujęły zakres zaskarżenia szerzej, niż to uczyniono w sprawie o sygn. SK 12/13, gdyż podniosły zarzut naruszenia prawa do ochrony własności (art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także wskazały art. 2 Konstytucji jako przepis związkowy wobec art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji, to – jak trafnie zauważył Sejm – nie ma to znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż zaskarżony przepis został wyeliminowany z systemu prawnego. Ponadto Trybunał zwraca uwagę, że istota zarzutów skarżących pozostaje tożsama z rozstrzygnięciem w sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. SK 12/13.

Trybunał Konstytucyjny uznaje wobec tego, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 34 ust. 2 u.k.s.c. spowodowało osiągnięcie podstawowego celu kontroli realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny w warunkach przywołanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.