1. O.T.-Ś. (dalej: skarżąca) skierowała do Trybunału Konstytucyjnego 25 lutego 2013 r. skargę konstytucyjną, wnosząc o zbadanie zgodności art. 157 ust. 1 i 1a w związku z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 78 i art. 2 Konstytucji.

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:

1.1.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, złożonej 25 maja 2012 r., skarżąca wniosła o uchylenie dwóch negatywnych opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we Wrocławiu (dalej: Stowarzyszenie) o wykonanych przez nią operatach szacunkowych.

Przed złożeniem skargi do sądu, skarżąca w piśmie z 24 sierpnia 2011 r. w kolejnych pismach skierowanych do Stowarzyszenia, zakwestionowała legalność opinii wydanych przez członków Stowarzyszenia. W piśmie z 28 marca 2012 r. wezwała Stowarzyszenie do usunięcia naruszenia prawa przez podjęcie wiążącego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej, za takie rozstrzygnięcie nie można uznać pisma Stowarzyszenia z 12 października 2011 r., w którym zabrakło odniesienia się do żądania skarżącej i pouczenia o środkach zaskarżenia.

Skarżąca wniosła, by sąd – w wypadku uznania za przedwczesne żądania uchylenia negatywnych opinii – przyjął, że jest to skarga na bezczynność Stowarzyszenia. Alternatywność żądania skargi skarżąca uzasadniła tym, że w sprawie nie istnieją uregulowania prawne określające proceduralne możliwości rzeczoznawcy, którego operaty zostały zakwestionowane.

1.1.2. Postanowieniem z 6 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę skarżącej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA wskazał, że zaskarżone opinie, sporządzone przez Stowarzyszenie, nie mogą zostać zaliczone w szczególności do czynności czy aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu in fine i wypracowanymi przez doktrynę oraz orzecznictwo kryteriami przepis ten reguluje sytuację, w której istnieje ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością korzystania z uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem dokonującym danej czynności.

Ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o której mowa w art. 157 u.g.n., nie jest więc – zdaniem WSA – aktem administracyjnym, będącym władczym działaniem organu administracji, skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Ocena ta wynika z faktu przynależności skarżącej do danej organizacji społecznej (tj. organizacji rzeczoznawców majątkowych) i jest jedynie ustaleniem, czy przyjęte podejście, metoda i technika szacowania zastosowane przez rzeczoznawcę były wadliwe czy też nie. WSA podkreślił, że Stowarzyszeniu przypisany został charakter organizacji zawodowej jedynie dla potrzeb stosowania przepisów u.g.n. i zasadniczo jest ono tylko organizacją społeczną posiadającą osobowość prawną, zrzeszającą dobrowolnie rzeczoznawców zajmujących się problematyką wyceny nieruchomości; jego zadaniem jest rozwiązywanie problemów środowiska rzeczoznawców majątkowych. WSA zaznaczył, że w § 6 statutu Stowarzyszenia (w brzmieniu ustalonym 18 czerwca 2007 r.) wskazano, iż podstawowym celem Stowarzyszenia jest wyrażanie dążeń i osiągnięć środowiska rzeczoznawców majątkowych, dbanie o wizerunek środowiska i zawodu, a także występowanie w ich interesach i potrzebach wobec władz państwowych, samorządowych i organizacji społecznych. Swój podstawowy cel Stowarzyszenie realizuje w szczególności przez: „Opiniowanie i ocenę operatów szacunkowych rzeczoznawców majątkowych pod względem ich rzetelności i realizacji wymogów przewidzianych prawem”. A zatem Stowarzyszenia nie można było uznać za organ powołany z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Mając na uwadze, że operaty szacunkowe sporządzane przez rzeczoznawców majątkowych odgrywają ważną rolę w prawidłowym funkcjonowaniu systemu określania wartości przedmiotu wyceny, ustawodawca uznał, że należy stworzyć dodatkową możliwość (art. 157 u.g.n.) dokonania oceny prawidłowości tych operatów przez kompetentny podmiot, za jaki uznał „organizacje zawodowe” zrzeszające osoby zawodowo wykonujące czynności rzeczoznawców majątkowych. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jest zatem uprawnieniem i obowiązkiem danej organizacji zawodowej. WSA wyraził pogląd, że ponieważ wcześniej taki obowiązek nie ciążył na organach administracji samorządowej ani rządowej, więc trzeba przyznać, że czynność ta należy do zadań własnych organizacji. Dlatego też wykonując ją, organizacja zawodowa nie jest związana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkiem instytucji wyłączenia uregulowanej w art. 24 k.p.a.).

1.1.3. Od postanowienia WSA skarżąca złożyła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Gospodarcza oddalił postanowieniem z 17 października 2012 r. (sygn. akt II GSK 1499/12).

W ocenie NSA, zaskarżone przez skarżącą oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie mają charakteru decyzji, aktu lub czynności określonej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Sama ocena nie stanowi o przyznaniu stronie praw lub nałożeniu na nią obowiązków (co jest istotą aktów prawnych będących przedmiotem kognicji sądu administracyjnego), ale jest sposobem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych ocen stanowi art. 157 u.g.n., wedle którego organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych dokonuje oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Ewentualna negatywna ocena operatu szacunkowego wskazuje na stwierdzone uchybienia, natomiast w żaden sposób nie wiąże się z przyznaniem, stwierdzeniem albo uznaniem uprawnienia bądź też obowiązków wynikających z przepisów prawa i tym samym nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Z tych też względów – zdaniem NSA – należało uznać, że zaskarżone oceny dokonane przez Stowarzyszenie badające operaty szacunkowe pod względem ich rzetelności i realizacji wymogów przewidzianych prawem, nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego.

1.2. W ocenie skarżącej, art. 157 ust. 1 i 1a w związku z art. 156 ust. 1 u.g.n. jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 78 i art. 2 Konstytucji.

W skardze konstytucyjnej wyprowadzono zarzut, że zakwestionowane przepisy są niekonstytucyjne, ponieważ nie przewidują odwołania do sądu administracyjnego od opinii wydawanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w sprawie negatywnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem skarżącej, zaskarżone przepisy ustawy naruszają prawo do sądu (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji) w związku z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), odczytywanej przez pryzmat uchybienia regułom przyzwoitej legislacji, przez ustanowienie w art. 157 u.g.n. niespełniającej warunku jasności i dostatecznej przejrzystości normy blankietowej, umożliwiającej formułowanie dowolnych kryteriów oceny operatu szacunkowego.

2. Marszałek Sejmu w piśmie z 13 grudnia 2013 r. przedłożył w imieniu Sejmu wyjaśnienia w sprawie skargi konstytucyjnej i wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.1. Sejm uznał, że w niniejszej sprawie zastrzeżenie budzi spełnienie ustawowej przesłanki skargi konstytucyjnej, odnoszącej się do wymogu wyczerpania drogi prawnej, o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, co z kolei – w świetle wymogów przewidzianych w art. 79 Konstytucji – nasuwa wątpliwości co do legitymowania się przez skarżącą „ostatecznym” orzeczeniem w sprawie.

2.2. W opinii Sejmu, w niniejszej sprawie należy przyjąć, że kontekst zaskarżenia i linia argumentacyjna skargi konstytucyjnej powinny skłonić do takiego uściślenia intencji skarżącej, aby ewentualnej ocenie konstytucyjnej podlegało sugerowane pominięcie drogi do sądu, jako naruszenie generalnego wymogu instytucjonalnego. Skoro Konstytucja nie przesądza o właściwości sądu expressis verbis, co do zasady nie można powoływać się na prawo konstytucyjne do rozpoznania sprawy przez konkretny sąd (w subiektywnym przekonaniu skarżącej najbardziej odpowiedni, np. sąd administracyjny, a nie inny, np. sąd powszechny). Ponadto, w świetle uzasadnienia skargi konstytucyjnej, nie sposób również wywieść takiej argumentacji, która dowodziłaby pominięcia w skarżonych przepisach drogi odwoławczej właśnie do sądu administracyjnego i żadnego innego. Skarżąca nie odnosi się szczegółowo do tego zagadnienia, poprzestając na sformułowaniu ogólnych zarzutów naruszenia różnych aspektów art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Przyjmując, że intencją skarżącej było zakwestionowanie art. 157 ust. 1 i 1a w związku z art. 156 ust. 1 u.g.n. ze względu na brak drogi do sądu w ogóle, a nie brak drogi do sądu administracyjnego, Sejm rozważył, czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest orzeczeniem ostatecznie rozstrzygającym o przysługującym skarżącej konstytucyjnym prawie do sądu.

2.3. Oceniając skargę konstytucyjną, Sejm wskazał, że zgodnie z art. 177 Konstytucji obowiązuje domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach, za wyjątkiem ustawowo zastrzeżonych dla innych sądów. Takie znaczenie przywołanego przepisu, który w swej treści – przez posłużenie się pojęciem „sprawy” – nawiązuje do art. 45 ust. 1 Konstytucji, tworzy obowiązek rozpoznania wszelkich praw objętych gwarancją prawa do sądu. Do zainicjowania postępowania przed sądem powszechnym nie jest potrzebna pozytywna norma przewidująca taką możliwość, albowiem w żadnym wypadku milczenie ustawodawcy nie może zawężać prawa do sądu i prowadzić do interpretacji sprzecznej z Konstytucją. Znaczy to, że z samej Konstytucji wynika obowiązek rozpatrzenia sprawy wniesionej do sądu powszechnego w wypadku, gdy nie ma wyraźnych przepisów określających właściwość innych sądów. Dopiero ustalenie, przy orzekaniu o swej właściwości przez sąd administracyjny, że sprawa obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej, powoduje uchylenie domniemania wynikającego z art. 177 Konstytucji i zwalnia sąd powszechny z obowiązku rozpatrzenia sprawy. Zasada ta znajduje następnie swoje odzwierciedlenie we właściwych przepisach proceduralnych.

2.4. Podsumowując swoje stanowisko, Sejm wskazał, że z faktu, iż – po pierwsze – nie obowiązuje szczegółowy przepis, który wskazywałby wprost adekwatną drogę sądową w sprawie oceny prawidłowości operatu majątkowego wydanego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, oraz – po drugie – sądy administracyjne uznały się za niewłaściwe, nie wynika jednak, że obalone zostało konstytucyjne domniemanie właściwości sądów powszechnych, a skarżąca została zwolniona z obowiązku skorzystania z ogólnych mechanizmów odwoławczych przewidzianych przez system prawa. Należy przyjąć, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zamknęło drogi do wszczęcia postępowania cywilnego, w którym sąd ma bezwzględny konstytucyjny obowiązek rozpoznać sprawę co do istoty. Postanowienie NSA wprawdzie wyczerpało tok instancyjny przed sądami administracyjnymi, ale nie pozbawiło definitywnie skarżącej prawa do sądu. Trybunał Konstytucyjny powinien być angażowany do rozstrzygania sporów prawnych dopiero wówczas, gdy bezspornie zostanie potwierdzone, że obowiązujące środki działania nie chronią konstytucyjnych praw i wolności jednostki albo nie są dostatecznie efektywne. Ciężar wykazywania tej przesłanki ciąży na skarżącej. W innym wypadku Trybunał Konstytucyjny musiałby podejmować czynności nie jako organ subsydiarny, działając z pozycji ultima ratio, ale także mimo formalnego braku potwierdzenia, że powszechnie dostępne środki prawne należycie i w sposób pełny chronią prawa podstawowe. Z tej perspektywy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było „ostateczne” w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem Sejmu, skarga konstytucyjna musi być zatem uznana za przedwczesną, co pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

3. Prokurator Generalny w stanowisku z 27 września 2013 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

3.1. Prokurator Generalny wskazał, że podniesiony przez skarżącą problem konstytucyjny odnosi się do braku możliwości odwołania, zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w drodze postępowania przed sądem, od opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców, zawierającej negatywną ocenę operatu szacunkowego. Natomiast skarżąca nie podważa konstytucyjności zawartych w kwestionowanych przepisach norm, zgodnie z którymi rzeczoznawca majątkowy sporządza operat szacunkowy, a oceny prawidłowości tego dokumentu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Tym samym skarżąca neguje jedynie brak procedury odwoławczej od sformułowanej przez tę organizację oceny. Innymi słowy, w skardze został sformułowany zarzut pominięcia prawodawczego.

W rozpatrywanym wypadku, dopuszczalne byłoby uregulowanie w art. 157 u.g.n., zwłaszcza w odrębnym ustępie, procedury odwoławczej od wydawanych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych ocen operatów szacunkowych.

3.2. Zdaniem Prokuratora Generalnego, dla zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie najistotniejsze jest ustalenie, czy przed wniesieniem skargi konstytucyjnej skarżąca wyczerpała drogę sądową.

Skarżąca za ostateczne orzeczenie w swojej sprawie uznaje postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalające jej skargę kasacyjną. Sądy administracyjne nie wydały w jej sprawie merytorycznych rozstrzygnięć, stojąc na stanowisku, że oceny operatu szacunkowego nie mają charakteru decyzji, aktu lub czynności określonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego.

Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zwracał uwagę, że w związku z przysługującą ustawodawcy swobodą wyboru sądu, wynikającą z art. 176 ust. 2 Konstytucji, nie można w świetle ustawy zasadniczej formułować prawa podmiotowego do rozpoznawania określonego rodzaju sprawy przez sąd administracyjny. Z kolei, z dyspozycji art. 177 Konstytucji wynika, spoczywający na sądach powszechnych, zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej, a ich właściwość jest nijako domniemana, co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego, to właśnie sądy powszechne właściwe są do rozpatrzenia sprawy.

3.3. Prokurator Generalny podkreślił, że podany w skardze konstytucyjnej zakres zaskarżenia art. 156 ust. 1 i art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. wskazuje, iż w wypadku uregulowania w nich procedury odwoławczej możliwe byłoby rozpoznanie skarg wnoszonych do sądów administracyjnych. Sądy te, odwołując się do literalnego brzmienia drugiego z wymienionych przepisów, odmówiły rozpoznania wniesionej do nich sprawy. Fakt ten nie wyczerpuje jednak drogi sądowej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Skarżąca nie skorzystała z możliwości, jakie daje jej art. 1991 k.p.c. i nie zwróciła się do sądów powszechnych o ochronę swoich praw.

W świetle powyższych argumentów, Prokurator Generalny uznał skargę konstytucyjną za przedwczesną, a przeprowadzone przez skarżącą postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzedzające złożenie przez nią skargi konstytucyjnej, za niewyczerpujące drogi sądowej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK.

W konsekwencji niespełnienia przesłanki formalnej, decydującej o dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej, zdaniem Prokuratora Generalnego, postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot skargi konstytucyjnej.

1.1. W skardze konstytucyjnej został zakwestionowany art. 157 ust. 1 i 1a w związku z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.).

Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n.: „Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności”.

Stosownie do dyspozycji art. 157 ust. 1a u.g.n.: „Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie”.

Wskazany, jako związkowy, art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi: „Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego”.

Przywołane przepisy powierzają organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych prawo oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych. Prawo to ustawa przydaje organizacji na zasadach wyłączności, co oznacza, że tylko ta organizacja, w oparciu o procedurę określoną w ustawie, jest niepodzielnie umocowana do weryfikacji operatów szacunkowych. W tym względzie korporacja zawodowa zyskuje w systemie prawnym pozycję monopolistyczną w zakresie sprawowania nadzoru na prawidłowością sporządzania operatów szacunkowych. Ocena taka sporządzana jest na podstawie umowy zawartej pomiędzy organizacją a podmiotem (osobą) zainteresowaną. Negatywna weryfikacja operatu powoduje, że traci on charakter prawny właściwy dla opinii o wartości nieruchomości, a informacja ta, wraz z przywołaniem imienia i nazwiska rzeczoznawcy, który zakwestionowany dokument sporządził, umieszczana jest przez okres roku na stronie internetowej właściwej organizacji zawodowej.

1.2. Skarżąca wywiodła w skardze konstytucyjnej, że na podstawie zakwestionowanej regulacji (art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n.) w sposób ostateczny orzeczono o jej prawach lub wolnościach określonych w Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na opinie Stowarzyszenia, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od postanowienia WSA. W ocenie obydwu sądów, opinie wydane przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie są zaliczane do czynności, czy aktów, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). W konsekwencji, tak ukształtowana regulacja, niepozwalająca na przypisanie ocenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego charakteru aktu administracyjnego, w myśl przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje – zdaniem skarżącej – zamknięciem drogi sądowej, a więc przede wszystkim naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. W skardze konstytucyjnej wyprowadzono zatem zarzut, że zakwestionowane przepisy są niekonstytucyjne w zakresie, w jakim nie przewidują odwołania do sądu administracyjnego od opinii wydawanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w sprawie negatywnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

1.3. Zakwestionowany przepis, w ocenie skarżącej, narusza prawo do sądu rzeczoznawcy majątkowego, którego operat szacunkowy został poddany ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych – przez zamknięcie drogi sądowej do dochodzenia przez tę osobę jej naruszonych wolności, takich jak wolność wykonywania zawodu (art. 65 Konstytucji). Zdaniem skarżącej, w niniejszym przypadku, rzeczoznawcy majątkowi pozbawieni zostali również konstytucyjnie gwarantowanego prawa do ochrony czci i dobrego imienia (art. 47 Konstytucji).

1.4. Zarzuty skarżącej zostały również powiązane z naruszeniem przez kwestionowaną regulację art. 2 Konstytucji w ten sposób, że nie spełnia ona kryterium jasności oraz precyzyjności, a sama metoda zastosowanej techniki legislacyjnej odwołuje się do metody blankietowej. Regulacja ustawowa, zastrzegająca dla organizacji rzeczoznawców majątkowych prawo do oceny operatów szacunkowych, nie przewiduje żadnych kryteriów, w oparciu o które taka ocena miałby zostać przeprowadzona. Przepisy te zostały zatem uchwalone z naruszeniem zasady prawidłowej legislacji i wynikającej z niej zasady dostatecznej określoności przepisów prawa, zasady zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez nie prawa, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady proporcjonalności.

2. Warunki rozpoznania skargi konstytucyjnej.

2.1. Skarga konstytucyjna poddawana jest wstępnemu rozpoznaniu, w ramach którego Trybunał Konstytucyjny dokonuje weryfikacji, czy odpowiada ona warunkom formalnym oraz czy nie jest oczywiście bezzasadna. Postanowienie o przekazaniu skargi konstytucyjnej do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału Konstytucyjnego nie przesądza jednak ostatecznie o dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia. Zgodnie z utrwalonym poglądem Trybunału Konstytucyjnego, badanie czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, konieczne jest na każdym etapie postępowania, aż do wydania orzeczenia w sprawie (zob. m.in. postanowienia TK z: 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51; 19 października 2010 r., sygn. SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94; 8 stycznia 2013 r., sygn. SK 15/10, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 9). Trybunał rozpoznając sprawę, nawet po jej skierowaniu do rozpatrzenia na rozprawie, nie jest związany stanowiskiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu zamykającym wstępne rozpoznanie. Kontrolując istnienie pozytywnych oraz brak ujemnych przesłanek procesowych Trybunał może także dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydawanym na etapie wstępnego rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 25 lipca 2012 r., sygn. SK 13/12, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 93).

2.2. Skarga konstytucyjna, jako instrument ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostek, musi spełniać przesłanki określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o TK w skardze należy:

a) po pierwsze, wskazać przepis, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego, i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją;

b) po drugie, konieczne jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności i prawa, i w jaki sposób zostały naruszone. W tym zakresie na skarżącym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia, że zaskarżone przepisy są źródłem naruszenia tych wolności lub praw;

c) po trzecie, niezbędne jest uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego.

2.3. Meritum zarzutu sformułowanego przez skarżącą, mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o dopuszczalności skargi konstytucyjnej, w sposób przesądzający o konieczności dalszego merytorycznego jej rozpoznania, związane jest z faktem, że sądy administracyjne obydwu instancji odrzuciły środki prawne, przy użyciu których kwestionowała ona prawidłowość sporządzenia ocen operatów przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Zdaniem skarżącej, ma to świadczyć o naruszeniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu, albowiem kwestionowane przepisy nie zawierają żadnej regulacji, która pozwoliłaby na zainicjowanie efektywnego postępowania sądowego, gwarantującego wydanie orzeczenia merytorycznego. Celem tego postępowania miała być ochrona wolności wykonywania zawodu (art. 65 Konstytucji) oraz ochrona czci i dobrego imienia (art. 47 Konstytucji) rzeczoznawcy majątkowego, wobec którego ustawa nie przewiduje możliwości kwestionowania przed sądem prawidłowości oceny sporządzonej przez organizację rzeczoznawców majątkowych.

3. Analiza skargi konstytucyjnej.

3.1. Wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie uzależnione jest przede wszystkim od zbadania charakteru prawnego postępowania, o którym mowa w art. 157 u.g.n., a także wskazania na cel sporządzania operatu szacunkowego oraz udziału tego dokumentu w kształtowaniu pozycji prawnej osób trzecich oraz samego rzeczoznawcy majątkowego.

Obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadziła szczególny tryb kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, przez poddanie go pod ocenę podmiotu wyspecjalizowanego, jakim jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Możliwość dokonywania weryfikacji została tej organizacji powierzona na zasadach wyłączności, co oznacza, że jest to jedyna droga, w ramach której zainteresowany może domagać się oceny tego dokumentu. Czynność ta odbywa się na podstawie umowy zawartej z organizacją zawodową a osobą trzecią, przy jednoczesnym zastrzeżeniu warunku, że gdy operat szacunkowy został przygotowany przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd. Skutkiem wydania oceny negatywnej jest utrata przez operat szacunkowy waloru opinii o wartości nieruchomości w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n. Przewidziany przez ustawę instrument kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego służy zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego, między innymi chroniąc rynek nieruchomości przed nadużyciami, gwarantując konstytucyjne prawo własności oraz realizując szereg innych celów szczególnych, również określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Należy dodatkowo podkreślić, że sam operat szacunkowy przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o dyspozycję art. 156 ust. 1 u.g.n. jest sporządzany zasadniczo w dwóch wypadkach, a mianowicie na indywidualne zlecenie zainteresowanego podmiotu, przykładowo w związku z obrotem nieruchomością, a przez to potrzebą upewnienia się co do jej rynkowej wartości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n.), albo też na żądanie organu administracji publicznej lub wezwanie sądu – w związku z toczącym się konkretnym postępowaniem, przykładowo na potrzeby zbycia nieruchomości w drodze przetargu (art. 67 u.g.n.), w celu ustalenia wysokości odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym (art. 130 u.g.n.) lub wymierzenia opłaty adiacenckiej (art. 146 u.g.n.). Operat jest podstawą orzeczenia kończącego postępowanie, jest więc jednym z elementów kształtujących sytuację faktyczną i prawną stron postępowania, zaś biegły rzeczoznawca, który taki dokument przygotował, nie jest nigdy stroną takiego postępowania. Ustalenia zawarte w takim dokumencie nie dotyczą bowiem jego sytuacji prawnej, nie mają wpływu na jego prawa lub obowiązki, oddziałują natomiast na osoby trzecie.

Nie bez powodu ustawa wprowadza skutek w postaci derogacji z systemu prawnego operatu szacunkowego, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna przez organizację zawodową. Zgodnie z art. 157 ust. 1a u.g.n., operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Instytucja ta jest ukierunkowana na zapewnienie odpowiedniego stopnia ochrony praw i wolności poszczególnych podmiotów, które zostały ukształtowane przez fakt sporządzenia operatu szacunkowego i konsekwencje z tego wynikające. W tym kontekście biegły rzeczoznawca nie jest stroną postępowania weryfikacyjnego, o którym mowa w art. 157 u.g.n., nie są również do niego adresowane rozstrzygnięcia wydane w jego toku. Przedmiotem ochrony w takim postępowaniu nie są prawa rzeczoznawcy, a sytuacja prawna podmiotów, która uległa aktualizacji w oparciu o sporządzony przez niego operat szacunkowy.

3.2. Oceniając niniejszą skargę konstytucyjną, należy pamiętać, że przyznanie przez ustawodawcę środków prawnych umożliwiających wzruszenie oceny operatu szacunkowego mogłoby prowadzić do zmiany sytuacji prawnej stron postępowania na potrzeby którego operat był sporządzany. Co więcej, legitymacja do zainicjowania postępowania prowadzącego do takiej weryfikacji nie spoczywałby w dyspozycji osób bezpośrednio zainteresowanych dokonaniem takiej oceny, a byłaby przyznana rzeczoznawcy, którego dobra w takim postępowaniu nie mogą zostać naruszone. Godziłoby to w bezpieczeństwo obrotu prawnego, czasem usankcjonowanego upływem długiego okresu, a bezpośrednio mogłoby prowadzić do naruszenia wartości konstytucyjnych tychże osób trzecich, co odbywałoby się bez ich wiedzy i aprobaty lub nawet mogłoby prowadzić do udaremnienia przyznania im przewidzianej przez ustawę ochrony.

Prawa konstytucyjne, których ochrony domaga się skarżąca, w postaci prawa do ochrony czci i dobrego imienia (art. 47 Konstytucji) oraz wolności wykonywania zawodu (art. 65 Konstytucji), nie są przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mogłyby być one zatem przedmiotem ochrony w toku ewentualnego postępowania sądowego, do którego otwarcia drogi domaga się skarżąca. W przebiegu takiego postępowania weryfikacji podlegałaby bowiem jedynie prawidłowość sporządzenia oceny operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców, a nie okoliczność naruszenia, przez tak sformułowaną ocenę, praw podmiotowych przynależnych skarżącej. Omawiana ustawa, instytucje w niej zawarte oraz procedury przewidziane w jej treści ukierunkowane są na ochronę wskazywanych już wartości konstytucyjnych, w tym sytuacji prawnej recypientów operatu szacunkowego, a nie na zagwarantowanie praw podmiotowych powołanych przez skarżącą. Prima facie nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której ocena dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych będzie naruszać prawo wynikające z art. 47 oraz art. 65 Konstytucji, a zaskarżone przepisy będą źródłem takiego naruszenia.

3.3. Poczynione wyżej ustalenia warunkują ocenę dopuszczalności skargi konstytucyjnej w zakresie uprawdopodobnienia przez skarżącą naruszenia jej prawa do sądu przez jego nieproporcjonalne ograniczenie.

Zgodnie z dyspozycją art. 177 Konstytucji „Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów”. Z przepisu tego wynika, że „to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej, a ich właściwość jest niejako domniemana, co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego, to właśnie sądy powszechne właściwe są do rozpatrzenia sprawy” (wyrok TK z 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 100). Przywołane domniemanie drogi sądowej na rzecz sądów powszechnych należy jednak odczytywać w związku z treścią art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym prawo do sądu właściwego. Takie kryterium odnosi się zaś do „rozpoznani[a] sprawy przez sąd, którego tryb postępowania jest najbardziej adekwatny do rozstrzygnięcia «sprawy», o której mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji” (postanowienie sygnalizacyjne TK z 7 sierpnia 2009 r., sygn. S 5/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 121), a więc „sąd, który jest w myśl przepisów ustaw właściwy do rozpoznania sprawy ze względu na uregulowania dotyczące jego właściwości rzeczowej, miejscowej i funkcjonalnej oraz który orzeka we właściwym składzie. Ponadto, aby uznać, że zostało spełnione konstytucyjne wymaganie co do sądu właściwego, sprawa musi być rozpoznana przez sąd właściwy w znaczeniu przedmiotowym, a więc przez sąd, któremu powierzony został określony rodzaj spraw (np. cywilnych czy administracyjnych) – (por. W. Sanetra, Sąd właściwy w rozumieniu Konstytucji RP, „Przegląd Sądowy” nr 9/2011, s. 13)” – (wyrok TK z 13 marca 2012 r., sygn. P 39/10, OTK ZU nr 3/A/2012, poz. 26). Z powyższego wynika, że ustawa powinna zastrzec rozpatrywanie spraw na rzecz innych sądów, o ile są one właściwe do rozpoznania tych spraw w przedstawionym wyżej rozumieniu, wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca ma przy tym obowiązek zagwarantować prawo rozpoznania sprawy nie przez jakikolwiek sąd, ale przez sąd właściwy.

Należy również uwzględnić okoliczność, że realizacja prawa do sądu wiąże się niejednokrotnie z nakładaniem obowiązków na inne osoby w toku właściwego postępowania lub też możliwością zmiany ich sytuacji prawnej w wyniku wydania rozstrzygnięcia sądowego. Z tą drugą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – ewentualne podważenie oceny operatu szacunkowego, zainicjowane przez biegłego rzeczoznawcę, mogłoby wpływać na cały przebieg poszczególnych postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji mogłoby to oddziaływać lub wręcz weryfikować sytuację prawną stron takich rodzajowo w ustawie określonych postępowań.

W niniejszej sprawie zakresem zaskarżenia objęte są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które według sądów administracyjnych oraz samej skarżącej, nie stanowią podstawy wydania aktu o charakterze publicznoprawnym. Takiej cechy pozbawiony jest dokument będący efektem sporządzenia przez organizację zawodową oceny operatu szacunkowego. Konstytucyjnoprawna ocena statusu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, charakter powierzonych jej przez ustawę kompetencji oraz istota formułowanej przez stowarzyszenie oceny, mogłaby być dokonana z perspektywy zamknięcia drogi do sądu administracyjnego, gdyby skarga konstytucyjna została złożona przez stronę postępowania, na potrzeby której sporządzany był kwestionowany operat szacunkowy. Dopiero w takim wypadku zachodziłaby konieczność ustalenia, czy istnieją dostateczne sądowe gwarancje oceny legalności działania organów administracji publicznej oraz podmiotu, któremu ustawa powierzyła wykonywanie zadań publicznych. W związku z tym uwzględnienia wymaga okoliczność, że skarżąca nie była stroną postępowania prowadzonego w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami. Wręcz przeciwnie – wykonywała czynności mieszczące się w zakresie administracji publicznej, albowiem organ władzy publicznej powierzył jej sporządzenie operatów szacunkowych.

Sądowa kontrola, sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny operatu szacunkowego, powinna – zdaniem skarżącej – gwarantować ochronę przynależnej jej wolności wykonywania zawodu oraz prawa do ochrony czci i dobrego imienia. Na marginesie należy wskazać, że skarżąca nie uzasadniła w ogóle, na czym miałoby polegać naruszenie wolności wykonywania zawodu przez sporządzenie przedmiotowej oceny. Wskazuje wprawdzie na możliwość nałożenia na nią kary, jednak nie wskazuje podstawy prawnej dla takiego działania. Ze skargi nie wynika, aby kara taka została na nią nałożona. Biorąc zaś pod uwagę okoliczność, że skarga konstytucyjna nie ma charakteru środka actio popularis, brak jest jakichkolwiek podstaw do rozważania tego zarzutu. Skarżąca nie wskazuje ponadto powodów, dla których ochronę jej praw miałby zagwarantować sąd administracyjny, skoro nie była stroną postępowania administracyjnego.

Skarżąca, nie będąc stroną postępowania administracyjnego, na potrzeby którego sporządzała jedynie operaty szacunkowe, nie była również adresatem kończącego je rozstrzygnięcia, które było skierowane do osób trzecich i aktualizowało ich, a nie skarżącej, sytuację prawną. Tymczasem skarżąca upatruje naruszenia przysługującej jej wolności wykonywania zawodu oraz prawa do ochrony czci i dobrego imienia w wydaniu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych negatywnej oceny sporządzonego przez nią operatu szacunkowego. W tym zakresie brak jest jednak podstaw do sformułowania poglądu, w myśl którego to sąd administracyjny powinien zagwarantować taką ochronę. Sąd administracyjny nie jest sądem właściwym w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji do zapewnienia ochrony dóbr osobistych, ani też szeroko rozumianych roszczeń o charakterze cywilnym lub pracowniczym. Ustalenie sądu właściwego w sprawie skarżącej wymaga uwzględnienia tego, że kwestionowana przez nią ocena prawidłowości sporządzenia operatu, wykonana przez organizację zawodową, może być przeprowadzona na gruncie właściwego postępowania cywilnego lub nawet karnego. W odniesieniu do tego pierwszego, droga sądowa do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego jest tym bardziej otwarta, że skarżąca dysponuje już prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to sąd uznał się w tej sprawie za niewłaściwy. Dopiero nieuzyskanie sądowej ochrony we wskazanym wyżej zakresie uzasadniałoby zarzut naruszenia prawa do sądu kierowany przeciwko przywołanym przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami.

3.4. Podsumowując, skarżąca nie uprawdopodobniła, w jaki sposób zaskarżone przepisy naruszają jej prawo do sądu. Domaganie się przez skarżącą zagwarantowania jej ochrony przez sądy administracyjne nie spełnia wymogu wskazanego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z trzech powodów. Po pierwsze, skarżąca nie była stroną żadnego postępowania administracyjnego, którego rozstrzygnięcie wymagałoby sądowej kontroli. Po drugie, skarżąca, domagając się sądowej ochrony dóbr osobistych i wolności wykonywania zawodu, nie wzięła pod uwagę, że sąd administracyjny nie jest sądem właściwym dla zagwarantowania tych praw. Po trzecie, w zakresie naruszenia wolności wykonywania zawodu skarżąca nie wskazała, na czym naruszenie tej wolności w jej przypadku miałoby polegać.

Niemożność rozpoznania przez Trybuna Konstytucyjny zarzutu naruszenia prawa do sądu skutkuje też niemożnością rozpoznania zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji. Stwierdzenie ewentualnego naruszenia prawa do zaskarżania orzeczeń uwarunkowane jest bowiem dokonaniem ustalenia skuteczności sądowej ochrony praw skarżącej. Dopiero stwierdzenie braku możliwości kwestionowania przed sądem oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., w zakresie ochrony dóbr osobistych skarżącej, stwarzałoby podstawę dla dokonania oceny zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji.

Podstawy skargi konstytucyjnej nie może stanowić zarzut naruszenia, przez wprowadzenie blankietowej regulacji, art. 2 Konstytucji. Tak sformułowany zarzut nie odwołuje się bowiem do wolności i praw skarżącej.

Brak uprawdopodobnienia naruszenia konstytucyjnych praw przez zaskarżoną regulację ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że skarga konstytucyjna nie spełnia również wymogu wskazanego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego zaskarżone przepisy powinny być źródłem naruszenia konstytucyjnych praw wskazanych w skardze konstytucyjnej.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.