W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 13 grudnia 2012 r. (data nadania) A.K. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 128, poz. 1175, ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) w związku z art. 25 ust. 2 dyrektywy Rady 2004/83/WE z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony (Dz. Urz. UE L 304 z dnia 30.09.2004 r.; dalej: dyrektywa) z art. 2 w związku z art. 31 ust. 1, art. 37 ust. 1 i art. 30 Konstytucji.

Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującym stanem faktycznym. Decyzją z 3 sierpnia 2010 r. (nr WSC.II.5147/132/10) Wojewoda Mazowiecki odmówił skarżącemu polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżący „nie dołączył żadnych dokumentów, które potwierdzałyby fakt, iż nie może uzyskać dokumentu podróży w placówce dyplomatycznej kraju pochodzenia znajdującej się na terytorium Polski”. Decyzją z 18 października 2010 r. (nr DL-I-4105-3039/10/18) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 1 czerwca 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 2937/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Sąd zwrócił uwagę na subsydiarny charakter regulacji zwartej w art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 25 ust. 2 dyrektywy polegający na tym, że cudzoziemiec może uzyskać dokumenty umożliwiające podróżowanie najpierw z kraju pochodzenia, a dopiero później od innych państw. Argumentację tę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 4 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2100/11) oddalił skargę na orzeczenie sądu administracyjnego I instancji.

Skarżący domaga się stwierdzenia niekonstytucyjności art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 25 ust. 2 dyrektywy, gdyż w jego opinii narusza on: 1) prawo do wolności, wyrażone w art. 31 Konstytucji, przez zmuszanie cudzoziemca do kontaktu z przedstawicielstwem dyplomatycznym państwa pochodzenia, 2) prawo do korzystania przez cudzoziemca znajdującego się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej z konstytucyjnych praw i wolności, wyrażone w art. 37 ust. 1 Konstytucji, 3) prawo do poszanowania godności, wyrażone w art. 30 Konstytucji, przez poniżające traktowanie cudzoziemca. Skarżący stwierdza także, że zakwestionowany przepis nie odpowiada wynikającemu z art. 2 Konstytucji nakazowi tworzenia przez ustawodawcę określonych i jasnych norm prawnych.

W zarządzeniu sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 stycznia 2013 r. skarżącego wezwano m. in. do wyjaśnienia, w jaki sposób zakwestionowany w skardze przepis był podstawą ostatecznego – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – orzeczenia organu władzy publicznej, z wydaniem którego skarżący łączy zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, a także do wskazania naruszonych praw podmiotowych przysługujących skarżącemu i określenia sposobu ich naruszenia.

W piśmie procesowym z 16 stycznia 2013 r. skarżący ustosunkował się do tego zarządzenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzujących go art. 46 i 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone przez wydanie przez sąd lub organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia, którego podstawą prawną jest kwestionowany przepis aktu normatywnego. Skargę konstytucyjną można więc wnieść po spełnieniu łącznie następujących warunków. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, źródłem naruszenia ma być normatywna treść kwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd bądź organ władzy publicznej orzekł o prawach i wolnościach skarżącego. Po trzecie, sposób naruszenia tych praw i wolności musi wskazać sam skarżący w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK).

2. Przed przystąpieniem do oceny spełnienia przez analizowaną skargę warunków formalnych, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na pojawiające się w niej niejasności w zakresie określenia konstytucyjnych wzorców kontroli.

W petitum skargi konstytucyjnej skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 37 ust. 2 Konstytucji, choć w uzasadnieniu skargi, a także w piśmie procesowym z 16 stycznia 2013 r., odwołuje się do prawa do korzystania przez cudzoziemca znajdującego się pod władzą RP z konstytucyjnych praw i wolności (art. 37 ust. 1 Konstytucji). Powoławszy się na regułę falsa demonstratio non nocet, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że intencją skarżącego było odwołanie się do art. 37 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli w sprawie, za czym przemawia przede wszystkim treść przywołanego pisma procesowego (s. 5).

3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego co najmniej z trzech powodów należy uznać, że rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia warunków formalnych przewidzianych w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o TK.

3.1. Po pierwsze, skarżący nie określił dokładnie sposobu naruszenia praw podmiotowych (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Głównym zarzutem sformułowanym w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej jest niezgodność art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 25 ust. 2 dyrektywy z art. 2 Konstytucji (zasada określoności prawa). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 2 Konstytucji zawiera niezwykle ważną dyrektywę dotyczącą stanowienia i stosowania prawa zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa. Obejmuje on między innymi zasadę określoności przepisów mówiącą, że muszą być one formułowane poprawnie, precyzyjnie i jasno. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi przewidzieć konsekwencji prawnych jego zachowań. Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych nabiera szczególnego znaczenia w przypadku ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie znaczenie prawne ma jego zachowanie. Związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się konkretnością nakładanych obowiązków i przypisywanych praw, tak by ich treść była oczywista. Naruszenie wymagań konstytucyjnych należy upatrywać w niejasnym i nieprecyzyjnym formułowaniu przepisu powodującym, że jego adresaci są niepewni swoich praw i obowiązków. W praktyce niejasność przepisu prowadzi zazwyczaj do niepewnej sytuacji prawnej adresata normy oraz do tego, że sytuacja ta jest ukształtowana przez organy stosujące prawo. Z kolei zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć pociąga za sobą postrzeganie prawa jako niesprawiedliwego oraz utratę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. wyroki TK z: 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 21 marca 2001 r., K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; 30 października 2001 r., K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 22 maja 2002 r., K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 20 listopada 2002 r., K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 28 maja 2003 r., K 44/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 44).

Kryterium pozwalającym stwierdzić, czy dany przepis jest niejasny, jest stwierdzenie, czy powoduje on trudności w interpretacji i stosowaniu. Podstawowym wyznacznikiem w tej kwestii jest zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć, opartych na tym samym przepisie. Skarżący nie przedstawił przykładów ilustrujących te rozbieżności. Wyraził jedynie własne przekonanie, że zakwestionowany art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach może stać się źródłem dowolnych i całkowicie uznaniowych rozstrzygnięć organów stosujących prawo. Twierdzenie to ma charakter spekulacyjny.

Trybunał Konstytucyjny przypomina także, że nieprawidłowa legislacja może być podstawą do uznania naruszenia art. 2 Konstytucji tylko wyjątkowo, a mianowicie wtedy, gdy prowadzi do negatywnych skutków materialnoprawnych, a zwłaszcza gdy godzi w interesy adresatów norm prawnych, czy też – ze względu na niemożliwą do usunięcia dwuznaczność różnicuje sytuację prawną adresatów. Zasada prawidłowej legislacji wiąże się bowiem ściśle z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 5 maja 2004 r., P 2/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39). Skarżący nie uprawdopodobnił, że wspomniany stan zagrożenia istniał w dniu, w którym wniósł skargę konstytucyjną. Przeczy temu również treść orzeczeń wydanych w jego sprawie, w których wyczerpująco odniesiono się do rozumienia subsydiarności regulacji zawartej w art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zarzut niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 2 Konstytucji jest wewnętrznie sprzeczny. Z jednej strony bowiem skarżący mówi o braku określoności art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w czym dostrzega naruszenie zasady prawidłowej legislacji, z drugiej zaś wskazuje, że wykładnia tych przepisów uzyskała walor jednolitości i powszechności (s. 13 skargi).

3.2. Po drugie, w swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że instytucja skargi konstytucyjnej ma charakter środka ochrony podstawowych praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji. Dlatego też przy rozpatrywaniu skarg konstytucyjnych szczególnie istotne jest zwrócenie uwagi na zabezpieczenie interesów prawnych skarżących. Jest to jednak możliwe dopiero po wykazaniu się przez nich minimalną dbałością o zabezpieczenie tychże interesów. Poziom tej dbałości wyznaczono, określając warunki wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że „skarga ta nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie” (postanowienia TK z: 16 października 2002 r., SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77 oraz 17 marca 1998 r., Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 20). Skarga konstytucyjna, będąca w istocie zarzutem przeciw prawu, jest ultima ratio – ostatnią szansą dochodzenia praw i wolności naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego w niej przepisu. Poza oceną Trybunału Konstytucyjnego muszą zatem pozostawać również te sytuacje, w których utrata prawa do rozpoznania skargi konstytucyjnej następuje w wyniku zaniedbań spowodowanych przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania (zob. postanowienie TK z 3 lipca 2007 r., SK 4/07, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 83). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie spełnił obowiązku wynikającego z art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, dostarczenie wymaganych dokumentów uznał bowiem za zbędne i nieracjonalne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego podmioty prawa nie mogą samodzielnie decydować o zasadności wypełniania nałożonych na nich obowiązków ustawowych, każdy jest bowiem zobowiązany do przestrzegania obowiązującego prawa (art. 83 Konstytucji). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania niepodjęcie przez skarżącego nawet próby skontaktowania się z placówką dyplomatyczną kraju pochodzenia świadczy o tym, że to nie normatywna treść przepisu doprowadziła do ingerencji w jego wolności lub prawa, lecz on sam, nie skorzystawszy ze swoich uprawnień. Skarżący nie uprawdopodobnił więc, że niezgodne – jego zdaniem – ze standardem konstytucyjnym ukształtowanie sytuacji prawnej miało źródło w treści normatywnej przepisu, nie spełnił tym samym warunku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

3.3. Po trzecie – z wyjątkiem art. 2 Konstytucji, do którego Trybunał odniósł się w pkt 3.1 niniejszego postanowienia – skarżący błędnie określił konstytucyjne wzorce kontroli, gdyż art. 31 ust. 1 i art. 37 ust. 1 Konstytucji nie statuują praw podmiotowych, których ochrony można domagać się w skardze konstytucyjnej.

Artykuł 31 ust. 1 Konstytucji wyraża zasadę prawnej ochrony wolności człowieka. W swoim orzecznictwie Trybunał podkreśla, że artykuł ten jest „dopełnieniem przepisów, określających poszczególne wolności konstytucyjne” (wyrok TK z 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165). Zasada wolności, wyrażona w art. 31 ust. 1 Konstytucji, ma zatem charakter subsydiarny (zob. np. wyrok TK z 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Jeżeli więc jakiejś dziedziny stosunków nie objęto szczegółowymi unormowaniami odnoszącymi się do konkretnej „wolności”, to gwarancję swobody działania jednostki można wyprowadzić bezpośrednio z art. 31 ust. 1 Konstytucji. W rozpatrywanej sprawie niemożność uzyskania dokumentu uprawniającego do przemieszczania się pozostawała w związku merytorycznym z art. 52 Konstytucji, którego treść skarżący całkowicie pominął. Z tego względu – na podstawie argumentacji wyroku o sygn. SK 50/06 – nie można uznać, że art. 31 ust. 1 Konstytucji był samodzielnym źródłem praw podmiotowych skarżącego.

Z kolei art. 37 ust. 1 Konstytucji – jak przesądził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu pełnego składu z 13 czerwca 2011 r. (SK 26/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 46) – nie ma charakteru samoistnego w postępowaniu skargowym. Należy także podkreślić, że przepis ten odwołuje się do innych, bliżej nieokreślonych wolności i praw, z których korzystać mają wszyscy znajdujący się pod jurysdykcją RP. Skarżący nie zdefiniował, która wolność lub które prawo zostało naruszone.

Odnosząc się natomiast do art. 30 Konstytucji, Trybunał stwierdza, że przepis ten może być wykorzystany jako samoistny wzorzec w wypadku badania zgodności z Konstytucją, także w wypadku skargi konstytucyjnej, ale z uwagi na specyfikę prawa wyrażonego we wskazanym artykule może się to zdarzyć wyjątkowo (zob. wyrok TK z 15 października 2002 r., SK 6/02, OTK nr 5/A/2002, poz. 65). Jednakże również w zakresie niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 30 Konstytucji skarga nie spełnia warunków formalnych, ponieważ zarzut ten nie został uzasadniony (skarżący ograniczył się jedynie do zacytowania fragmentu wyroku TK o sygn. SK 48/05).

Z powyższych względów, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji, art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, należało postanowić jak w sentencji.