1. W świetle art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, ze zm.;
dalej: p.s.w.) uczelnia niepubliczna, spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 95 ust. 1 tej
ustawy, „może otrzymać” dotację przeznaczoną na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych oraz
uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich oraz dotacje na dofinansowanie kosztów realizacji zadań wymienionych w art.
94 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz 8-10 p.s.w. Art. 95 ust. 1 tej ustawy obliguje zaś ministra właściwego do spraw szkolnictwa
wyższego (dalej: minister) do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków i trybu występowania przez uczelnie niepubliczne
o dotacje, o których mowa w art. 94 tej ustawy, oraz sposobu kontroli ich wykorzystania, uwzględniając jakość kształcenia
w uczelni, liczbę nauczycieli akademickich, dla których uczelnia jest podstawowym miejscem pracy, liczbę kształconych w uczelni
studentów studiów stacjonarnych i uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, zaangażowanie własnych środków w rozwój
bazy materialnej uczelni oraz osiągnięcia uczelni w dotychczasowym kształceniu.
2. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, RPO lub wnioskodawca) w piśmie z 24 kwietnia 2013 r. wniósł o stwierdzenie,
że:
art. 94 ust. 5 p.s.w. (w części zawierającej słowa „spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art.
95 ust. 1” p.s.w.) oraz
art. 95 ust. 1 p.s.w. (w całości)
są niezgodne z art. 70 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
2.1. Uzasadniając wskazany zakres zaskarżenia, wnioskodawca podkreślił, że zakwestionowane przez niego przepisy (choć umieszczone
w odrębnych jednostkach redakcyjnych) stanowią jedną normę, ponieważ odwołują się nawzajem do swoich treści w taki sposób,
że ich oddzielne stosowanie nie jest możliwe. Zwrócił także uwagę, że art. 94 ust. 5 p.s.w. budzi zastrzeżenia jedynie w zakresie
wskazanym w petitum jego pisma. Podniósł równocześnie, iż nie kwestionuje art. 94 ust. 4 i 4a p.s.w.
2.2. Jeżeli zaś chodzi o meritum sprawy, to wnioskodawca stwierdził, że są możliwe dwie interpretacje zaskarżonych przepisów. Po pierwsze, można przyjąć,
że przyznawanie dotacji uczelniom niepublicznym jest fakultatywne (a nie obligatoryjne). Oznaczałoby to, że ustawa wskazuje
wprawdzie podmiot upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przedmiot rozporządzenia i pewne wytyczne co do jego treści, pozostawia
jednak do uznania ministra rzecz najważniejszą, a mianowicie to, czy dotacje w ogóle będą przyznane. Dzięki temu organ władzy
wykonawczej, kierując się założeniami prowadzonej polityki, wybierałby z ustawy te przepisy, które zostaną zrealizowane, a
każdy jego wybór (od pełnego finansowania po brak jakichkolwiek dotacji dla niepublicznych szkół wyższych) byłby zgodny z
ustawą. Po drugie, można także dokonać prokonstytucyjnej interpretacji zaskarżonych przepisów, zakładając obligatoryjność
ustanowienia wszystkich przewidzianych w ustawie dotacji oraz ustawowy obowiązek wydania rozporządzenia na podstawie art.
95 ust. 1 p.s.w. Obie wykładnie prowadzą – zdaniem wnioskodawcy – do uznania sprzeczności kwestionowanej regulacji z art.
70 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, w pierwszym wypadku sprzeczność ta byłaby jednak szczególnie rażąca.
W opinii Rzecznika, zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 70 ust. 3 Konstytucji, który wyraźnie zastrzega, że warunki udziału
władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych stanowią materię zarezerwowaną wyłącznie dla ustawy. Jego zdaniem, ze
wskazanego wzorca kontroli wynika, że „żaden kluczowy element decydujący o warunkach przyznania szkołom niepublicznym finansowego
wsparcia ze strony państwa nie może zostać przeniesiony do aktów normatywnych rangi podustawowej”. Art. 70 ust. 3 Konstytucji
pełni funkcję gwarancyjną – unormowanie finansowania szkół niepublicznych w ustawie ma zapewnić przewidywalność (pewność i
stałość) systemu wsparcia tych instytucji przez państwo. W świetle tego przepisu „w ustawie powinna się znaleźć podstawa prawna
do udzielenia dotacji, a nie jedynie podstawa do uregulowania tej kwestii w aktach normatywnych rangi podustawowej”. Tymczasem
„ustawa nie zawiera żadnych konkretnych, samodzielnych i możliwych do wyegzekwowania wymogów przyznawania dotacji”.
Niezgodność badanych przepisów z art. 92 ust. 1 Konstytucji polega zaś – zdaniem RPO – na tym, że przewidują one uregulowanie
w rozporządzeniu kwestii zastrzeżonych dla ustawy i to na dodatek w sposób samoistny, co powoduje, że rozporządzenie zastępuje
regulację ustawową (zamiast ją wykonywać). Minister ma prawo podejmowania decyzji o procedurze i wszystkich kryteriach przyznawania
dotacji, ich wysokości oraz sposobie kontroli ich wykorzystywania. Zawarte w art. 95 ust. 1 p.s.w. wytyczne (np. „jakość kształcenia”)
są ogólne i ocenne, ponadto nie można ich uznać za relewantne w wypadku wszystkich rodzajów dotacji (w opinii wnioskodawcy,
np. poziom edukacji nie powinien mieć wpływu na dotacje na stypendia socjalne albo stypendia specjalne dla studentów niepełnosprawnych).
2.3. Analizując skutki ewentualnego negatywnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznik podniósł, że po stwierdzeniu niekonstytucyjności
art. 94 ust. 5 p.s.w. w zaskarżonym zakresie, przepis ten zyska brzmienie zbliżone do obecnej treści art. 94 ust. 4 i 4a p.s.w.
i (podobnie jak one) będzie mógł obowiązywać pomimo braku art. 95 ust. 1 p.s.w.
3. Marszałek Sejmu w piśmie z 18 października 2013 r. w imieniu Sejmu wniósł o stwierdzenie, że:
art. 94 ust. 5 p.s.w. w części zawierającej wyrażenie: „spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art.
95 ust. 1” jest niezgodny z art. 70 ust. 3 i nie jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji;
art. 95 ust. 1 p.s.w. w zakresie, w jakim upoważnia ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do określenia, w drodze
rozporządzenia, warunków występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje, o których mowa w art. 94 p.s.w., jest niezgodny
z art. 70 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
W jego opinii, postępowanie w pozostałym zakresie powinno być umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia
1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 70 ust. 3 Konstytucji nie jest normatywnym źródłem prawa podmiotowego szkół niepublicznych do
żądania określonej pomocy materialnej (konkretnego poziomu finansowania) ze strony państwa. Z tego przepisu nie wynika także
obowiązek pokrywania przez państwo kosztów kształcenia studentów przez uczelnie niepubliczne, ponieważ w świetle Konstytucji
obowiązek szkolny nie obejmuje edukacji wyższej. W rezultacie decyzja o finansowaniu niepublicznego szkolnictwa wyższego jest
– w opinii Sejmu – rozstrzygnięciem politycznym, zarezerwowanym dla organów przedstawicielskich i powinno się ją oceniać w
kategoriach realizacji określonej polityki państwa. Z art. 70 ust. 3 Konstytucji wynika natomiast nakaz precyzyjnego uregulowania
w ustawie systemu finansowania szkolnictwa niepublicznego z budżetu państwa, w tym form i kryteriów przyznawania środków publicznych.
Zaskarżone przepisy są niezgodne z tak rozumianym wzorcem kontroli. Przewidują one określenie materialnoprawnych przesłanek
uzyskania dotacji podmiotowych i celowych w rozporządzeniu, podczas gdy otrzymanie tych środków powinno być uzależnione od
spełnienia warunków ustawowych. Minister ma przy tym nie tylko kompetencje prawodawcze (do wydania rozporządzenia w sprawie
warunków finansowania), lecz także wykonawcze – rozpatruje bowiem wnioski uczelni niepublicznych o przyznanie dotacji, co
przekreśla funkcję gwarancyjną art. 70 ust. 3 Konstytucji.
Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 92 ust. 1 Konstytucji jest adekwatnym wzorcem kontroli jedynie dla art. 95 ust. 1 p.s.w.
w zakwestionowanym zakresie (drugi zaskarżony przepis, tj. art. 94 ust. 5 p.s.w., nie jest bowiem przepisem upoważniającym
do wydania rozporządzenia). W jego opinii, art. 95 ust. 1 p.s.w. narusza określone w ustawie zasadniczej zasady związku funkcjonalno-materialnego
ustawy i rozporządzenia, przyznając ministrowi pierwotną kompetencję prawodawczą do uregulowania w sposób samoistny warunków
uzyskania dotacji przez szkoły niepubliczne. Deficyt ten nie może być skutecznie sanowany przez rozbudowane wytyczne, ograniczające
swobodę rozporządzeniodawcy: w dalszym ciągu brak będzie bowiem regulacji ustawowych, które akt wykonawczy miałby uszczegóławiać
i funkcjonalnie uzupełniać.
4. Prokurator Generalny w piśmie z 18 września 2013 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 94 ust. 5 p.s.w. w części zawierającej
słowa: „spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 95 ust. 1” oraz art. 95 ust. 1 p.s.w. są niezgodne
z art. 70 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny podkreślił, że zawarty w art. 70 ust. 3 Konstytucji nakaz unormowania warunków udziału władz publicznych
w finansowaniu szkół niepublicznych oznacza jednocześnie zakaz uregulowania tej materii w akcie niższego rzędu. Tymczasem
art. 95 ust. 1 p.s.w. wprost nakazuje wydanie w tym zakresie rozporządzenia, a zawarta w nim delegacja ma charakter obligatoryjny,
wobec czego minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego nie powinien uchylać się od jej wykonania. Natomiast art. 94 ust.
5 p.s.w. jedynie formalnie zawiera odesłanie do przepisu ustawowego, lecz w istocie odsyła do przepisów wykonawczych, co stanowi
wadliwe zastosowanie techniki legislacyjnej odesłania. Równocześnie jednak Prokurator Generalny podkreślił, że nie ma podstaw
do uznania niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 70 ust. 3 Konstytucji w zakresie trybu występowania przez uczelnie niepubliczne
o dotacje oraz kontroli sposobu ich wykorzystania – delegacja ustawowa w tym obszarze (pod warunkiem jej zgodności z art.
92 ust. 1 Konstytucji) mogłaby bowiem zostać wykonana w drodze rozporządzenia.
W kontekście art. 92 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny wskazał, że ani kwestionowane przepisy, ani inne regulacje zawarte
w zaskarżonej ustawie nie zawierają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, o którym mowa w art. 94 ust. 5 i art. 95
ust. 1 p.s.w. Na przykład wymieniona w art. 95 ust. 1 p.s.w. „jakość kształcenia w uczelni” nawiązuje do art. 48-53a p.s.w.,
regulujących tryb działania i zadania Polskiej Komisji Akredytacyjnej, jednakże nie wiadomo, jaka minimalna ocena w czterostopniowej
przewidzianej w ustawie skali będzie uprawniać do ubiegania się o dotacje. Przesądza to o niezgodności badanych rozwiązań
z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Oceniając skutki ewentualnego negatywnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny uznał – odmiennie niż wnioskodawca
– że w takim wypadku art. 94 ust. 5 p.s.w. stanie się przepisem pustym, a dodatkowo w dalszym ciągu nie będzie określał warunków
występowania o dotacje przez szkoły niepubliczne. Spowoduje to utrwalenie już istniejącej luki w systemie prawa i nadanie
temu przepisowi treści sprzecznej z wolą ustawodawcy konstytucyjnego, nakazującego unormowanie omawianej materii w ustawie.
Wobec tego wskazane jest odroczenie utraty mocy obowiązującej tej regulacji na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji.
5. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: Minister) przedstawił swoje stanowisko w pismach z 17 września 2013 r., 4
listopada 2013 r. i 6 grudnia 2013 r.
5.1. W pierwszym z nich podkreślił, że art. 70 ust. 3 ustawy zasadniczej nie nakazuje władzom publicznym finansowania działalności
szkół niepublicznych na takich samych zasadach jak placówek publicznych. Konstytucja nie nakłada również obowiązku całkowitego
finansowania z budżetu państwa kosztów kształcenia w szkołach niepublicznych. Dodatkowo poziom finansowania szkolnictwa wyższego
z budżetu państwa, ustalany w ustawach budżetowych w ostatnich latach, nie zapewniał dodatkowych środków finansowych na rozszerzenie
zakresu dotowania uczelni niepublicznych.
Zdaniem Ministra, upoważnienie ustawowe zawarte w art. 95 ust. 1 p.s.w. w aktualnie obowiązującym brzmieniu „nie jest możliwe
do wykonania”, ponieważ – w kontekście art. 94 ust. 5 ustawy – „wiązałoby się z kilkukrotnym regulowaniem tych samych kwestii,
prowadzącym do podwójnego finansowania tych samych celów i zadań”, m.in. podwójnego finansowania studiów doktoranckich i kształcenia
studentów studiów stacjonarnych oraz trzykrotnego finansowania kształcenia uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich.
Byłoby to „sprzeczne z celem ustawy i zasadą racjonalnego ustawodawcy, a ponadto mogłoby wręcz stanowić nieuzasadnione uprzywilejowanie
uczelni niepublicznych”. Ponadto wskazana w art. 94 ust. 5 pkt 2 p.s.w. możliwość przekazania dotacji na zadania wymienione
w art. 94 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 p.s.w. nie może być zrealizowana, gdyż – zgodnie z definicjami zawartymi w art. 2 ustawy – uczelnią
wojskową, artystyczną oraz morską może być wyłącznie uczelnia państwowa.
W jego opinii, w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 95 ust. 1 p.s.w. kwestia dofinansowania uczelni niepublicznych „nie
mogłaby być uregulowana w sposób odmienny niż w art. 94b ust. 1 pkt 4 ustawy. Dlatego też wykonanie tego upoważnienia w innym
miejscu przepisów omawianej ustawy oznacza, że cel delegacji ustawowej do wydania tego rozporządzenia został przez ustawodawcę
zrealizowany”.
Dodatkowo Minister podniósł, że w rządowym projekcie ustawy z dnia 16 lipca 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie
wyższym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (skierowanym do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych) zaproponował:
uchylenie w całości art. 94 ust. 5 p.s.w.;
nadanie art. 95 p.s.w. następującego brzmienia: „1. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia,
sposób podziału i tryb przekazywania uczelniom niepublicznym dotacji, o której mowa w art. 94b ust. 1 pkt 4, biorąc pod uwagę
liczbę uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, wyniki oceny kształcenia dokonanej przez Komisję, mając na względzie
wzmocnienie jakości kształcenia w uczelni niepublicznej. 2. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, przyznając dotacje,
o których mowa w art. 94 ust. 1, 4 i 4a, określa ich wysokość i przeznaczenie. Dotacje, o których mowa w art. 94 ust. 3, przyznaje
właściwy minister, określając ich wysokość i przeznaczenie”.
Konkludując, Minister wskazał, że brak rozporządzenia wydanego na podstawie art. 95 ust. 1 p.s.w. nie stanowi przeszkody w
ubieganiu się przez uczelnie niepubliczne o środki budżetowe na podstawie innych przepisów. Jego zdaniem, obecnie istniejące
„formy udzielania pomocy finansowej uczelniom niepublicznym pozwalają wspomóc – odpowiednio do środków budżetowych postawionych
do dyspozycji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego oraz do spraw nauki – w sposób wystarczający rozwój i funkcjonowanie
uczelni niepublicznych”. Zaskarżone przepisy nie naruszają więc Konstytucji.
W załączeniu Minister przedstawił informację na temat liczby studentów i doktorantów w uczelniach niepublicznych oraz wysokości
dotacji otrzymywanych przez te placówki w latach 2011-2013. Wynika z nich m.in., że na przykład w 2012 r. uczelnie niepubliczne
(bez uczelni prowadzonych przez kościoły i związki wyznaniowe) kształciły ok. 440 tys. studentów i na swoją działalność uzyskały
dotacje z budżetu państwa w wysokości ok. 340 tys. zł. Dane te zostały uszczegółowione na wniosek Trybunału Konstytucyjnego
w piśmie z 4 listopada 2013 r.
5.2. W piśmie z 6 grudnia 2013 r. pełnomocnicy Ministra wnieśli o stwierdzenie, że:
art. 94 ust. 5 p.s.w. w części zawierającej wyrażenie: „spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art.
95 ust. 1” nie jest niezgodny z art. 70 ust. 3 (ewentualnie: jest zgodny z art. 70 ust. 3) i nie jest niezgodny z art. 92
ust. 1 Konstytucji;
art. 95 ust. 1 p.s.w. jest zgodny z art. 70 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
W uzasadnieniu tego pisma stwierdzono m.in., że: „zarówno wnioskodawca w tej sprawie jak i wszyscy uczestnicy postępowania,
dość gładko utożsamiają konieczność ustawowej regulacji udziału władz publicznych w finansowaniu uczelni niepublicznych z
koniecznością ustawowego określenia warunków tego finansowania”. W opinii pełnomocników Ministra, art. 70 ust. 3 Konstytucji
„nie zawiera nakazu normowania ustawą ani «zakresu» ani «warunków» ani «sposobu» czy też «trybu» finansowania uczelni niepublicznych
(…), a jedynie obowiązek określenia przez ustawę warunków udziału władz publicznych w finansowaniu tej działalności”. Zaskarżona
ustawa realizuje ten nakaz ustawodawcy w wystarczającym stopniu.
6. Prezes Polskiej Akademii Nauk (dalej: PAN) w piśmie z 28 października 2013 r. przedstawił – na wniosek Trybunału Konstytucyjnego
– opinię w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że:
art. 94 ust. 5 p.s.w. w części zawierającej słowa: „spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art.
95 ust. 1” jest niezgodny z art. 70 ust. 3 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji;
art. 95 ust. 1 p.s.w. jest niezgodny z art. 70 ust. 3 Konstytucji i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Prezes PAN podkreślił, że art. 94 ust. 5 p.s.w. reguluje sposób finansowania szkół niepublicznych i przeznaczenie przydzielonych
dotacji, ale zawarte w nim unormowanie nie jest kompletne, ponieważ przesłanki (warunki) otrzymania środków określa rozporządzenie.
W rezultacie o otrzymaniu lub nieotrzymaniu dotacji decyduje samodzielnie minister, co jest niezgodne z art. 70 ust. 3 Konstytucji.
Nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia sprzeczności art. 94 ust. 5 p.s.w. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ wzorzec
ten nie dotyczy przepisów odsyłających.
Dokonując oceny art. 95 ust. 1 p.s.w., Prezes PAN zastrzegł, że – w jego opinii – wnioskodawca nie kwestionuje brzmienia czy
sposobu sformułowania upoważnienia ustawowego, lecz samą możliwość uchwalenia przepisu zawierającego upoważnienie do wydania
rozporządzenia w zakresie wskazanym w art. 70 ust. 3 Konstytucji. Uważa on, że zaskarżona regulacja nie pozwala na spełnienie
przez ministra wymogów stawianych przez wspomniany wzorzec kontroli, ponieważ obliguje go do samodzielnego uregulowania w
rozporządzeniu istotnego zakresu materii zastrzeżonej dla ustawy. Na skutek użytych w art. 95 ust. 1 p.s.w. słów „warunki”
i „tryb” przepis ten nie zawiera wystarczająco doprecyzowanego określenia przedmiotu rozporządzenia, a ustawa nie zawiera
regulacji, które minister mógłby wykonać lub uszczegółowić.
7. Rada Główna Nauki i Szkolnictwa Wyższego w piśmie z 31 października 2013 r. przedstawiła – na wniosek Trybunału Konstytucyjnego
– opinię w sprawie, stwierdzając, że wątpliwości wnioskodawcy wobec zaskarżonych przepisów są uzasadnione, a brak właściwego
uregulowania kwestii finansowania uczelni niepublicznych jest „istotną ułomnością systemu szkolnictwa wyższego w Polsce”.
W załączeniu nadesłała wykonaną na swoje zlecenie ekspertyzę prawną autorstwa dr Agnieszki Bień-Kacały z Uniwersytetu Mikołaja
Kopernika w Toruniu, deklarując, że w pełni podziela zawarte w niej stwierdzenia.
We wspomnianej ekspertyzie podkreślono, że w niniejszej sprawie pojawiają się dwa odmienne problemy konstytucyjne: naruszenie
zasady wyłączności ustawowej oraz poprawność upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego. Występuje między nimi istotna
zależność: w sytuacji ustalenia, że warunki występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje ze środków budżetowych mogą
być unormowane tylko w ustawie, sam sposób ujęcia upoważnienia ustawowego przestaje być istotny, ponieważ nie może ono w ogóle
zostać sformułowane.
W kontekście art. 70 ust. 3 Konstytucji wskazano, że z przepisu tego wynika nakaz udziału władz publicznych w finansowaniu
szkolnictwa niepublicznego, podczas gdy sam poziom finansowania został pozostawiony uznaniu ustawodawcy. Ustawodawca powinien
uwzględnić – z jednej strony – potrzebę zachowania równowagi budżetu państwa, a z drugiej – zakaz naruszania istoty instytucji
wskazanej w art. 70 ust. 3 Konstytucji. Tymczasem po szesnastu latach obowiązywania tego przepisu nie doszło do jego całkowitego
tzw. ustawodawczego wejścia w życie. Ustawodawca wykonał regulację konstytucyjną tylko w formalny sposób, ponieważ – wobec
deficytów ustawy i niewydania rozporządzenia – szkoły niepubliczne nie mogą skorzystać z instytucji zapowiedzianej w Konstytucji.
„Przyjęte rozwiązanie jest dysfunkcyjne, a ustawodawca jest nieuczciwy względem adresatów normy. Konstatacja ta dotyczy także
rozporządzeniodawcy, który nie wywiązał się ze swojej obligatoryjnej kompetencji”.
Dodatkowo w opinii zauważono, że „ustawowy sposób ukształtowania sytuacji prawnej uczelni niepublicznych powoduje nieuzasadnioną
dysproporcję i nierównorzędność pozycji szkół publicznych i niepublicznych”, co może budzić zastrzeżenia m.in. w kontekście
zasady pomocniczości.
W konkluzji opinii zawarty jest wniosek o niezgodności art. 94 ust. 5 p.s.w. w części zawierającej słowa: „spełniająca warunki
określone w przepisach wydanych na podstawie art. 95 ust. 1” i art. 95 ust. 1 p.s.w. z art. 70 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji
oraz aprobata dla (postulowanego przez Prokuratora Generalnego) odroczenia wejścia w życie ewentualnego negatywnego orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot i wzorce kontroli.
1.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zakres zaskarżenia wskazany we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO, Rzecznik
lub wnioskodawca) wymaga korekty.
1.2. Wnioskodawca kwestionuje dwa przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r.
poz. 572, ze zm.; dalej: prawo o szkolnictwie wyższym albo p.s.w.), które – jego zdaniem – tworzą jedną normę prawną:
art. 95 ust. 1 p.s.w., formułujący upoważnienie ustawowe do uregulowania przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego
(dalej: minister) warunków i trybu występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje, o których mowa w art. 94 ust. 5 p.s.w.,
w rozporządzeniu – w całości;
art. 94 ust. 5 p.s.w., nakazujący stosowanie rozwiązań ustalonych przez ministra (w rozporządzeniu wydanym na podstawie art.
95 ust. 1 p.s.w.) podczas udzielania szkołom niepublicznym dotacji wymienionych w tym przepisie – w części.
Porównanie tak wskazanego przedmiotu zaskarżenia z uzasadnieniem wniosku prowadzi do następujących konkluzji:
Po pierwsze, Rzecznik w sposób adekwatny do stawianych zarzutów wskazał, że kwestionuje art. 94 ust. 5 p.s.w. jedynie w części
nakazującej udzielanie dotacji zgodnie z zasadami przewidzianymi w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 95 ust. 1 p.s.w.
Skoro jego zastrzeżenia dotyczą wyłącznie formy regulacji niektórych dotacji dla uczelni niepublicznych (w rozporządzeniu
zamiast w ustawie), nie ma podstaw do badania w ramach niniejszego postępowania innych aspektów tych świadczeń, wynikających
ze wskazanej regulacji (np. rodzajów dotacji dostępnych dla niepublicznych szkół wyższych).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, analogiczne zastrzeżenie należy poczynić w stosunku do drugiego kwestionowanego przepisu,
tj. art. 95 ust. 1 p.s.w. Także to unormowanie jest bowiem podważane przez Rzecznika jedynie z powodu nakazu zastosowania
nieprawidłowej formy legislacyjnej (rozporządzenie zamiast ustawy). Wniosek nie zawiera natomiast oceny szczegółowych elementów
upoważnienia ustawowego (na marginesie wskazanego wyżej głównego zarzutu sygnalizowana jest tylko ich ogólnikowość i brak
związku z niektórymi rodzajami dotacji), zawartego w art. 95 ust. 1 p.s.w. – jako całość jest bowiem ono uznane za niedopuszczalne
z powodu naruszenia zasady wyłączności ustawowej. Wobec braku odpowiedniego uzasadnienia wniosku, inne aspekty art. 95 ust.
1 p.s.w. (np. podmiot upoważniony do wydania rozporządzenia czy kompletność wytycznych) nie mogą być przedmiotem oceny w ramach
niniejszej sprawy. Postępowanie w tym zakresie należy więc umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia
1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
Po drugie, nie można podzielić poglądu Rzecznika na temat relacji między wskazanymi przepisami.
Nie wydaje się, aby obydwa przepisy były konieczne dla rekonstrukcji kwestionowanej normy prawnej. Rzeczywiście art. 94 ust.
5 i art. 95 ust. 1 p.s.w. wzajemnie do siebie odsyłają i są ze sobą powiązane treściowo, lecz równocześnie każdy z nich samodzielnie
wyraża ten sam zamysł ustawodawcy – że warunki i tryb występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje wskazane w art. 94
ust. 5 p.s.w. mają być określone w rozporządzeniu. Został on powtórzony w dwóch jednostkach redakcyjnych jedynie z powodu
przyjętej przez ustawodawcę techniki legislacyjnej (wyodrębnienia przepisów adresowanych do uczelni niepublicznych, przewidujących
prawo do uzyskania dotacji, od przepisów skierowanych do ministra, nakazujących mu unormowanie szczegółowych zasad przyznawania
tych świadczeń).
Dodatkowo – w opinii Trybunału Konstytucyjnego – zaskarżone przepisy nie są równorzędne. Należy przyjąć, że podstawowym źródłem
zastrzeżeń wnioskodawcy jest art. 94 ust. 5 p.s.w. Gdyby bowiem regulacja ta nie nakazywała przyznawania dotacji na zasadach
wskazanych w rozporządzeniu, nie powstałaby konieczność zawarcia w ustawie upoważnienia do wydania odpowiedniego aktu wykonawczego
(tj. art. 95 ust. 1 p.s.w.). Wobec tego przedmiotem kontroli powinien być art. 94 ust. 5 p.s.w. w związku z wykonawczym wobec
niego art. 95 ust. 1 p.s.w. (w zakresie ustalonym wyżej).
Z uwagi na skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (konieczność pozostawienia w ustawie lub usunięcia z ustawy obydwu
zaskarżonych regulacji, które są ze sobą ściśle powiązane), zasadna jest kontrola obydwu tych przepisów łącznie (a więc sentencja
w formule „są zgodne/niezgodne”, a nie – co jest typowe dla tak sformułowanego przedmiotu kontroli – „jest zgodny/niezgodny”).
1.3. Jako wzorce kontroli obydwu zaskarżonych przepisów Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał art. 70 ust. 3 oraz art. 92 ust.
1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wymaga to pewnego uściślenia.
Po pierwsze, należy zawęzić zakres zastosowania w niniejszej sprawie art. 70 ust. 3 Konstytucji do zdania trzeciego tego przepisu.
To właśnie w tej jednostce redakcyjnej zawarta jest bowiem zasada ustawowej regulacji warunków udziału władz publicznych w
finansowaniu szkół niepublicznych, korespondująca z zarzutami wnioskodawcy. Rzecznik nie podważa natomiast konstytucyjności
kwestionowanych regulacji z uwagi na wolność wyboru rodzaju szkoły (art. 70 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji) czy zakładania
szkół (art. 70 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji). Wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia wątpliwości na tle tych przepisów,
postępowanie w tym zakresie należy umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
Po drugie, należy określić relacje między wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli oraz ocenić ich adekwatność do zarzutów
stawianych zaskarżonym regulacjom.
Uzasadnienie wniosku nie pozostawia wątpliwości, że istota problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie sprowadza się do
oceny, czy (i ewentualnie – w jakim zakresie) dopuszczalne jest normowanie zasad otrzymywania dotacji przez szkoły niepubliczne
w akcie rangi podustawowej (rozporządzeniu). Zastrzeżeniom tym odpowiada więc w sposób oczywisty art. 70 ust. 3 zdanie trzecie
Konstytucji, podkreślający konieczność ustawowej formy regulacji warunków udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych
– adekwatność tego wzorca kontroli nie budzi więc zastrzeżeń.
Trudniejsza jest natomiast ocena zasadności powołania w niniejszej sprawie art. 92 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym „Rozporządzenia
są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej
wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania
oraz wytyczne dotyczące treści aktu”.
Z jednej strony, skoro przepis ten wskazuje zasady wydawania rozporządzeń, a priori zakłada więc, że w danym obszarze dopuszczalne jest stanowienie aktów wykonawczych (nie obowiązuje w nim zasada absolutnej
wyłączności ustawy). W takim ujęciu, niedopuszczalne (bo prowadzące do wewnętrznej sprzeczności) byłoby równoczesne formułowanie
zarzutów na tle art. 70 ust. 3 zdanie trzecie i art. 92 ust. 1 Konstytucji, zakres stosowania tych przepisów byłby bowiem
rozłączny (pierwszy z nich byłby właściwy tylko w sytuacji zakazu regulacji danej materii w aktach wykonawczych, a drugi –
tylko gdyby wydawanie rozporządzeń było co do zasady dopuszczalne, a sporny był tylko właściwy podział materii między ustawę
i akt wykonawczy).
Z drugiej strony, w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano, że upoważnienie ustawowe w rozumieniu
art. 92 ust. 1 Konstytucji musi spełniać pewne wymogi materialnoprawne. W szczególności podkreślano, że choć sposób ujęcia
wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy, to należy badać, czy
w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne oraz czy sposób ich zredagowania „pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności
ustawy i nakazami, by pewne kwestie były regulowane w całości w ustawie” (wyrok z 16 lipca 2009 r., sygn. K 36/08, OTK ZU
nr 7/A/2009, poz. 111; teza powtórzona m.in. w wyrokach z: 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 156;
17 października 2000 r., sygn. K 16/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 253; 2 lipca 2003 r., sygn. P 27/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz.
59; 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68; 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz.
29).
Trybunał Konstytucyjny na potrzeby niniejszej sprawy przyjmuje, że art. 92 ust. 1 Konstytucji może być adekwatnym wzorcem
kontroli zarzutów naruszenia zasady wyłączności ustawy, jednak jest to konieczne tylko w sytuacjach, gdy w piśmie inicjującym
postępowanie nie wskazano bardziej szczegółowych wzorców kontroli, z których zasada ta wynika (por. np. ze sfery prawa do
edukacji wyroki z: 24 września 2013 r., sygn. K 35/12, niepubl. – dotyczący uregulowania w rozporządzeniu m.in. zasad oceniania
i promowania uczniów oraz 8 stycznia 2013 r., sygn. K 38/12, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 1 – dotyczący uregulowania w rozporządzeniu
zasad naboru do szkół i przedszkoli). Takie ukształtowanie relacji między wzorcami kontroli odpowiada utrwalonej linii orzeczniczej
Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którą orzeczenie merytoryczne powinno dotyczyć tylko wzorca bardziej szczegółowego, ściślej
wiążącego się ze stawianymi zarzutami (por. analiza tej zasady w wyroku z 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06, OTK ZU nr 10/A/2007,
poz. 123).
Biorąc pod uwagę, że wnioskodawca nie wywodzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji żadnych treści wykraczających poza materię unormowaną
w art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji, postępowanie co do zbadania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 92 ust. 1
Konstytucji należy umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność wydania wyroku.
1.4. Reasumując, przedmiotem merytorycznej kontroli w niniejszej sprawie może być zgodność art. 94 ust. 5 w związku z art.
95 ust. 1 p.s.w. w zakresie, w jakim uzależniają prawo niepublicznych szkół wyższych do dotacji ze środków publicznych od
warunków uregulowanych w rozporządzeniu, z art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji. Postępowanie w pozostałym zakresie należy
natomiast umorzyć z przyczyn wskazanych szczegółowo wyżej.
2. Finansowanie niepublicznych szkół wyższych ze środków publicznych – uwagi ogólne.
2.1. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, przed przystąpieniem do szczegółowej analizy konstytucyjności zaskarżonych przepisów,
konieczne jest przedstawienie ich kontekstu normatywnego i faktycznego.
2.2. Prawo o szkolnictwie wyższym wyróżnia dwa rodzaje uczelni (szkół prowadzących studia wyższe):
uczelnie publiczne (utworzone przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej) oraz
uczelnie niepubliczne (utworzone przez osobę fizyczną albo osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną –
tzw. założycieli – por. art. 2 ust. 1 pkt 1-4 p.s.w.).
Ustawy tej nie stosuje się do szkół wyższych i wyższych seminariów duchownych prowadzonych przez kościoły i związki wyznaniowe,
z wyjątkiem Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego (por. art. 1 ust. 2 p.s.w.), zaliczanych w doktrynie do uczelni niepublicznych.
Omawiana ustawa określa m.in. zasady finansowania działalności uczelni (zwłaszcza działalności edukacyjnej, bo pokrywanie
kosztów badań naukowych ze środków publicznych jest obecnie regulowane przede wszystkim w ustawie z dnia 30 kwietnia 2010
r. o zasadach finansowania nauki, Dz. U. Nr 96, poz. 615, ze zm.; dalej: ustawa o finansowaniu nauki – por. art. 97 p.s.w.).
Rozwiązania szczegółowe w tym zakresie są także zawarte w aktach wykonawczych, m.in.:
rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 lipca 2011 r. w sprawie sposobu podziału dotacji z budżetu
państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych oraz jednostek naukowych na pomoc materialną dla studentów i doktorantów
(Dz. U. Nr 160, poz. 957; dalej: rozporządzenie socjalne z 2011 r.) – wydanym na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 p.s.w. (było
ono poprzedzone rozporządzeniami z 2007 r. i 2008 r.);
rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 21 października 2011 r. w sprawie sposobu podziału i trybu przekazywania
podmiotowej dotacji na dofinansowanie zadań projakościowych z budżetu państwa (Dz. U. Nr 251, poz. 1508, ze zm.; dalej: rozporządzenie
projakościowe z 2011 r.) – wydanym na podstawie art. 96a p.s.w. (akt ten nie miał wcześniejszego odpowiednika);
rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 lutego 2012 r. w sprawie sposobu podziału dotacji z budżetu
państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 202, ze zm.; dalej: rozporządzenie ogólne z 2012 r.)
– wydanym na podstawie art. 96 ust. 2 p.s.w. (było ono poprzedzone rozporządzeniami z 2007 r. i 2008 r.).
Ponadto wysokość niektórych opłat wskazanych w ustawie jest regulowana decyzjami organów poszczególnych uczelni (por. np.
art. 98 ust. 2a oraz art. 99 ust. 2, 3 i 4 p.s.w.).
2.2.1. Działalność dydaktyczna i naukowa uczelni publicznych (zwanych wcześniej „państwowymi”) zawsze była finansowana przede
wszystkim z budżetu państwa. To źródło finansowania zostało wymienione jako pierwsze już w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia
12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385, ze zm.; dalej: ustawa o szkolnictwie wyższym z 1990 r.
lub u.s.w. z 1990 r.). Podobnie kwestię tę rozstrzygnięto w obecnie obowiązującej ustawie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 p.s.w., działalność uczelni publicznych
jest finansowana z dotacji z budżetu państwa na zadania ustawowo określone (obowiązkowo) oraz może być finansowana z przychodów
własnych (fakultatywnie).
W obecnym stanie prawnym uczelnie publiczne otrzymują dotacje m.in. na:
kształcenie studentów studiów stacjonarnych (z pewnym wyjątkami – por. art. 94 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 99 ust. 1a i
art. 99 ust. 1 pkt 1a p.s.w.);
utrzymanie uczelni (np. na remonty – por. art. 94 ust. 1 pkt 1 p.s.w.);
bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów (m.in. stypendia socjalne oraz rektorskie i ministerialne – por.
art. 94 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 173 ust. 1 i art. 199 ust. 1 p.s.w.);
dofinansowanie lub finansowanie kosztów realizacji inwestycji (por. art. 94 ust. 1 pkt 10 p.s.w.);
stwarzanie niepełnosprawnym studentom i doktorantom warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia (por. art. 94 ust.
1 pkt 11 p.s.w.);
dofinansowanie działań projakościowych, m.in. przez zwiększanie wynagrodzeń dla pracowników oraz specjalne stypendia naukowe
dla studentów i doktorantów uczelni o statusie Krajowego Naukowego Ośrodka Wiodącego (tj. prowadzących badania naukowe „na
najwyższym poziomie w określonej dziedzinie nauki, powiązane z prowadzonymi studiami doktoranckimi o najwyższej jakości”,
wyłonionych w drodze konkursu – por. art. 94a i art. 94b p.s.w.);
oraz inne środki finansowe z budżetu państwa oraz z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków (art. 94
ust. 6 p.s.w.).
Powyższe dotacje przybierają formę najczęściej dotacji podmiotowych (dotacją celową jest jedynie dotacja, o której mowa w
art. 94 ust. 1 pkt 10 – por. art. 94c p.s.w.)
W świetle art. 98 p.s.w. innymi przychodami uczelni publicznych mogą być m.in.:
środki z budżetu państwa uzyskane na podstawie ustawy o finansowaniu nauki;
opłaty za świadczone usługi edukacyjne, opłaty za rekrutację na studia i wydanie dyplomu;
dochody uzyskiwane z usług, opłat licencyjnych i działalności kulturalnej;
przychody z działalności gospodarczej, udziałów i odsetek, sprzedaży, najmu albo dzierżawy mienia;
przychody z tytułu darowizn, dziedziczenia, zapisów oraz ofiarności publicznej;
środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi (w praktyce chodzi w szczególności o środki pochodzące
z Unii Europejskiej, np. Programu Operacyjnego „Kapitał Ludzki”).
Uczelnia publiczna może pokrywać koszty swojej działalności, zobowiązania oraz wydatki na rozwój i inne potrzeby wyłącznie
ze źródeł wskazanych w ustawie (por. art. 100 w związku z art. 98 ust. 1 p.s.w.).
2.2.2. Finansowanie działalności naukowej i dydaktycznej uczelni niepublicznych jest pozostawione co do zasady uznaniu ich
założycieli. Prawnie regulowane są jedynie zasady sprawozdawczości oraz możliwości uzyskania środków publicznych.
Dofinansowanie działalności uczelni niepublicznych (zwanych wówczas „niepaństwowymi”) ze środków publicznych było przewidziane
już w ustawie o szkolnictwie wyższym z 1990 r. (por. art. 25 w związku z art. 24 u.s.w. z 1990 r.). Jednostki te mogły co
do zasady ubiegać się o takie same dotacje jak uczelnie „państwowe”, na warunkach i w trybie wskazanym w rozporządzeniu ministra
właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (por. art. 25 ust. 2 u.s.w. z 1990 r., w brzmieniu nadanym 30 marca 2001 r. przez
art. 32 pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych
oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 120, poz. 1268). Pod rządami tej ustawy wydano dwa takie akty wykonawcze, dotyczące
wyłącznie uczelni „niepaństwowych”:
rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków i trybu występowania uczelni
niepaństwowej o dotacje z budżetu państwa (Dz. U. Nr 62, poz. 558, które weszło w życie 29 kwietnia 2003 r. i obowiązywało
do 30 sierpnia 2005 r.);
rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie warunków i trybu występowania uczelni
niepaństwowej o dotacje z budżetu państwa (Dz. U. Nr 166, poz. 1386, które weszło w życie 31 sierpnia 2005 r. i obowiązywało
do 31 grudnia 2006 r.).
W obecnym stanie prawnym budżetowe źródła pokrywania działalności dydaktycznej i naukowej uczelni niepublicznych są uregulowane
w tych samych aktach prawnych co finanse uczelni publicznych, tj. przede wszystkim w prawie o szkolnictwie wyższym, ustawie
o finansowaniu nauki oraz odpowiednich aktach wykonawczych.
Uczelnie niepubliczne obowiązkowo otrzymują dotacje ze środków publicznych jedynie na trzy cele:
bezzwrotną pomoc materialną dla studentów i doktorantów (por. art. 94 ust. 4 p.s.w. – funkcjonujący w prawie o szkolnictwie
wyższym w niezmienionej formie od wejścia w życie tej ustawy, tj. od 1 września 2005 r. – w związku z art. 173 ust. 1 i art.
199 ust. 1 p.s.w. oraz rozporządzenie socjalne z 2011 r.);
stwarzanie niepełnosprawnym studentom i doktorantom warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia (por. art. 94 ust.
4a p.s.w., który wszedł w życie 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 1 pkt 70 lit. c ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy
– Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki
oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 84, poz. 455, dalej: nowela z 2011 r., oraz § 10 i załącznik nr 11 do rozporządzenia
ogólnego z 2012 r.);
dotacje projakościowe na kształcenie doktorantów w uczelniach niepublicznych (por. art. 94b ust. 1 pkt 4 p.s.w., który został
dodany do tej ustawy na mocy art. 1 pkt 71 noweli z 2011 r. i wszedł w życie 1 stycznia 2012 r., oraz § 6 i załącznik nr 4
do rozporządzenia projakościowego z 2011 r.; należy zwrócić uwagę, że kształcenie doktorantów w uczelniach publicznych jest
finansowane z obowiązkowej dotacji podmiotowej, przyznawanej na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 p.s.w.).
Ponadto mogą one (lecz nie muszą) otrzymać także ze środków publicznych:
dotację przeznaczoną na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych oraz uczestników stacjonarnych
studiów doktoranckich na zasadach określonych w rozporządzeniu ministra wydanym na podstawie art. 95 ust. 1 p.s.w. (możliwość
ta teoretycznie istniała na mocy art. 94 ust. 5 pkt 1 p.s.w. od wejścia w życie tej ustawy, tj. od 1 września 2005 r., lecz
– ze względu na niewydanie przez ministra odpowiedniego rozporządzenia – nigdy nie była możliwa do wyegzekwowania);
dotację na dofinansowanie kosztów realizacji zadań wymienionych w art. 94 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz 8-10 p.s.w., tj. niektórych
zadań (m.in. kształcenia studentów i doktorantów, utrzymania uczelni oraz realizacji inwestycji) finansowanych w wypadku uczelni
publicznych z obowiązkowych dotacji ze środków publicznych, na zasadach określonych w rozporządzeniu ministra wydanym na podstawie
art. 95 ust. 1 p.s.w. (także w tym wypadku możliwość otrzymania dotacji przewidywał art. 94 ust. 5 pkt 2 p.s.w. obowiązujący
od 1 września 2005 r., lecz przepis ten – wobec niewydania przewidzianego w nim rozporządzenia – miał znaczenie wyłącznie
deklaratywne);
dofinansowanie działań projakościowych, co do zasady według takich samych reguł jak uczelnie publiczne, czyli m.in. pod warunkiem
wygrania odpowiedniego konkursu (art. 94b p.s.w., przewidujący dofinansowywanie działań projakościowych, nie różnicuje warunków
uzyskania dotacji w zależności od statusu podmiotu – ze wspomnianym wyjątkiem dotacji projakościowej na kształcenie doktorantów,
uregulowanej w art. 94b ust. 1 pkt 4 p.s.w., którą należy uznać za obligatoryjne źródło finansowania);
inne środki finansowe z budżetu państwa oraz z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków – fakultatywnie,
na takich samych zasadach jak uczelnie publiczne (art. 94 ust. 6 p.s.w. nie różnicuje warunków uzyskania tych przychodów w
zależności od statusu podmiotu);
środki z ustawy o finansowaniu nauki (na takich samych zasadach jak uczelnie publiczne; art. 97 p.s.w., odsyłający w tym zakresie
do ustawy o finansowaniu nauki, nie zastrzega dostępu do tych środków tylko dla szkół publicznych);
środki pochodzące ze źródeł zagranicznych (zwłaszcza z Unii Europejskiej, w tym wspomnianego Programu Operacyjnego „Kapitał
Ludzki” – prawo o szkolnictwie wyższym nie zawiera wprawdzie odpowiednika art. 98 ust. 1 pkt 11 p.s.w., stanowiącego podstawę
do ubiegania się o tego typu środki przez uczelnie publiczne, lecz możliwość ta wynika bezpośrednio z przepisów regulujących
poszczególne programy lub fundusze).
Wszystkie powyższe potencjalne źródła finansowania mają charakter fakultatywny – uczelnie niepubliczne nie mają żadnej gwarancji
otrzymania jakichkolwiek kwot. Wynika to z następujących okoliczności:
Po pierwsze, nie wszystkie wymienione źródła finansowania muszą w ogóle być dostępne – o ile państwo ma obowiązek przewidzieć
w budżecie środki np. na działania projakościowe – w tym wspomniane obligatoryjne dotacje na kształcenie doktorantów w uczelniach
niepublicznych (por. art. 94b p.s.w.), istnienie, wielkość i przeznaczenie np. „innych środków z budżetu państwa”, o których
mowa w art. 94 ust. 6 p.s.w., nie są w żadnym stopniu przesądzone na poziomie ustawy.
Po drugie, nawet jeżeli jakiś program finansowania został stworzony, kryteria korzystania z niego mogą w praktyce wykluczać
uczelnie niepubliczne. Zazwyczaj środki te są rozdzielane w trybie konkursowym (jest to charakterystyczne zwłaszcza dla środków
z ustawy o finansowaniu nauki, funduszy unijnych oraz dotacji projakościowych – z wyjątkiem dotacji na kształcenie doktorantów),
co może stanowić znaczną przeszkodę dla słabszych kadrowo i organizacyjne uczelni prywatnych, zwłaszcza nowo powstałych.
Po trzecie, barierą jest także brak możliwości egzekwowania omówionych przepisów: jak wskazano wyżej, dostęp do dotacji przyznawanych
na podstawie art. 95 ust. 2 p.s.w. jest w praktyce iluzoryczny, ponieważ brakuje odpowiednich rozporządzeń wykonawczych, a
obowiązujące przepisy prawa o szkolnictwie wyższym nie mogą być bezpośrednio stosowane (nie są bowiem dostatecznie precyzyjne).
Powyższe okoliczności powodują, że środki publiczne nie mogą stanowić podstawowego źródła finansowania działalności naukowej
i dydaktycznej uczelni niepublicznych. Podmioty te nie powinny nawet brać pod uwagę dotacji ze środków publicznych podczas
planowania budżetu (zwłaszcza długookresowego), ponieważ nie mogą racjonalnie przewidzieć, czy i jakie środki otrzymają (lub
mogą otrzymać).
2.3. W związku z tym, że niniejsza sprawa dotyczy dotacji dla szkół niepublicznych uregulowanych w art. 94 ust. 5 p.s.w.,
Trybunał Konstytucyjny uważa za konieczne ich bardziej szczegółowe omówienie, z uwzględnieniem wątpliwości interpretacyjnych
sygnalizowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich.
Dotacje te są odpowiednikami obowiązkowych dotacji przyznawanych z budżetu państwa szkołom publicznym (por. art. 94 ust. 1
p.s.w., do którego odsyła art. 94 ust. 5 p.s.w.). Świadczenia te nie są jednak w pełni symetryczne ani pod względem przeznaczenia
otrzymywanych środków, ani też możliwego poziomu finansowania czy pewności ich uzyskania.
Po pierwsze, szkoły niepubliczne nie mają prawa do dwóch rodzajów dotacji przyznawanych szkołom publicznym:
na zadania uczelni służb państwowych związane z bezpieczeństwem obywateli (por. art. 94 ust. 1 pkt 3 p.s.w.) oraz
na zadania uczelni kształcącej personel lotniczy dla lotnictwa cywilnego, związane z utrzymaniem powietrznych statków szkolnych
i specjalistycznych ośrodków szkoleniowych kadr powietrznych (art. 94 ust. 1 pkt 6 p.s.w.).
Równocześnie, choć w analizowanym art. 94 ust. 5 p.s.w. nie zostały wymienione dotacje uregulowane w art. 94 ust. 1 pkt 7
i 11 (przeznaczone na bezzwrotną pomoc materialną dla studentów i doktorantów oraz stwarzanie niepełnosprawnym studentom i
doktorantom warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia), szkoły niepubliczne te dwa rodzaje dotacji otrzymują (obligatoryjnie,
tak jak szkoły publiczne) na podstawie innych przepisów (tj. art. 94 ust. 4 i art. 94 ust. 4a p.s.w.). W tym więc zakresie
można mówić o pełnej analogii między zasadami przyznawania środków wszystkim szkołom bez względu na ich status. Dodatkowo
należy zwrócić uwagę, że w świetle obecnych przepisów możliwe jest uzyskanie dwóch alternatywnych form dotacji na kształcenie
doktorantów w uczelniach niepublicznych:
dotacji ogólnej (na podstawie art. 94 ust. 5 w związku z art. 94 ust. 1 pkt 1 i art. 95 ust. 1 p.s.w. i odpowiedniego rozporządzenia
ministra – gdyby zostało wydane) oraz
dotacji projakościowej (na podstawie art. 94b ust. 1 pkt 4 p.s.w. oraz § 6 i załącznika nr 4 do rozporządzenia projakościowego
z 2011 r.),
przy czym nie ma możliwości uzyskania środków z obydwu źródeł równocześnie (wynika to z pkt 2 załącznika nr 4 do rozporządzenia
projakościowego z 2011 r., który to przepis nie ma jednak większego znaczenia praktycznego, wobec braku rozporządzenia umożliwiającego
ubieganie się o dotacje ogólne).
Po drugie, o ile szkoły publiczne otrzymują dotacje wymienione w art. 94 ust. 1 p.s.w. na całość danego typu działalności
(w tym zakresie obowiązuje zasada pełnego finansowania), to szkoły niepubliczne mogą otrzymać środki publiczne na pokrycie
jedynie „części opłat” (por. art. 94 ust. 5 pkt 1 p.s.w.) lub niepełne „dofinansowanie” kosztów realizacji zadań (por. art.
94 ust. 5 pkt 2 p.s.w.). Zasada ta dotyczy także kosztów kształcenia doktorantów – dofinansowanie zarówno z dotacji ogólnej
(por. art. 94 ust. 5 w związku z art. 94 ust. 1 pkt 1 i art. 95 ust. 1 p.s.w.), jak i dotacji projakościowej (por. art. 94b
ust. 1 pkt 4 p.s.w. oraz § 6 i załącznik nr 4 do rozporządzenia projakościowego z 2011 r., a zwłaszcza limit kwotowy określony
w pkt 1 tego załącznika) ma tylko charakter częściowy i nie pokrywa całości związanych z tym kosztów. Wyjątkiem od zasady,
że środki publiczne nie muszą zapewniać pełnego finansowania zadań szkół niepublicznych, mogą ewentualnie być wspomniane wyżej
dotacje na stypendia socjalne i wspomagające kształcenie osób niepełnosprawnych (por. art. 94 ust. 4 i art. 94 ust. 4a p.s.w.,
które nie przesądzają, czy przekazywane środki mają stanowić całość, czy tylko część źródeł finansowania tych zadań).
Po trzecie, analizowane dotacje dla szkół publicznych mają charakter obligatoryjny – budżet państwa musi gwarantować wszystkim
tego typu placówkom odpowiednie środki na cele wskazane w art. 94 ust. 1 p.s.w. Obowiązkowy lub fakultatywny status dotacji
dla szkół niepublicznych, wymienionych w art. 95 ust. 1 p.s.w., jest natomiast sporny (świadczą o tym chociażby przedstawione
w niniejszej sprawie stanowiska uczestników postępowania).
Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że delegacja do wydania rozporządzenia, zawarta w analizowanym art. 94 ust. 5 p.s.w., przez
ponad osiem lat obowiązywania tego przepisu ani nie została wykonana, ani usunięta z ustawy (która w tym czasie była prawie
trzydzieści razy nowelizowana). Wywoływało to ostrą krytykę ze strony środowisk akademickich (np. Polskiego Związku Pracodawców
Prywatnych Edukacji PKPP „Lewiatan” – por. www.pzppe.org.pl) oraz było przedmiotem wystąpień Rzecznika Praw Obywatelskich
(np. pismo z 15 maja 2012 r. do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego), a także licznych interpelacji i zapytań poselskich
(zwłaszcza w latach 2011-2012). Ocena tego zaniechania nie mieści się w ramach niniejszego postępowania. Należy jednak zauważyć,
że zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt 1 Konstytucji zapewnienie wykonywania ustaw należy do konstytucyjnych obowiązków Rady Ministrów.
W tym kontekście powody bezczynności Ministra, wskazane przez jego pełnomocników podczas rozprawy (tj. dostępność innych źródeł
finansowania i ograniczone środki finansowe), nie są wystarczającym usprawiedliwieniem niewydania rozporządzenia.
2.4. Analizę ram prawnych finansowania niepublicznych szkół wyższych należy jeszcze uzupełnić podstawowymi informacjami statystycznymi
na ten temat.
Zgodnie z danymi Głównego Urzędu Statystycznego, na początku roku akademickiego 2011/2012 w Polsce funkcjonowało 460 szkół
wyższych. Uczelni niepublicznych (łącznie z 15 prowadzonymi przez związki wyznaniowe) było 328. Kształciły one 518,2 tys.
studentów (czyli 29,4% ogółu studentów; por. Główny Urząd Statystyczny, Szkoły wyższe i ich finanse w 2011 r., Warszawa 2012, http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/E_szkoly_wyzsze_2011.pdf, s. 29-30).
Głównym źródłem finansowania działalności dydaktycznej uczelni publicznych były w badanym okresie dotacje z budżetu państwa
(71,4% przychodów), a opłaty za zajęcia dydaktyczne pokrywały jedynie 16,8% kosztów tej działalności. W wyższych szkołach
niepublicznych proporcje te były odwrotne – opłaty za zajęcia dydaktyczne stanowiły podstawowe źródło finansowania działalności
dydaktycznej (85,2% przychodów), a dotacje z budżetu – tylko marginalne (6% przychodów – por. ibidem, s. 47-48 i 346).
3. Ocena zgodności zaskarżonych przepisów z art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji.
3.1. Zdaniem wnioskodawcy, możliwość uregulowania „warunków i trybu” korzystania przez uczelnie niepubliczne z dotacji z budżetu
państwa przewidzianych w art. 94 ust. 5 p.s.w. w rozporządzeniu jest sprzeczna z zasadą, że warunki udziału państwa w finansowaniu
tych szkół mają być określone w ustawie.
3.2. Wzorcem kontroli powyższych zarzutów jest art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji. Przepis ten brzmi następująco: „Warunki
zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego
nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa”.
W niniejszej sprawie adekwatny jest jeden z elementów tego przepisu, a mianowicie nakaz ustawowej formy regulacji warunków
udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych, wobec czego dalsze rozważania zostaną ograniczone tylko do
tego zagadnienia. Art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji we wskazanym zakresie nie był dotychczas parametrem kontroli regulacji
badanych przez Trybunał Konstytucyjny, konieczna jest więc analiza jego treści.
Po pierwsze, art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji w relewantnym zakresie niewątpliwie formułuje zasadę wyłączności ustawowej
formy regulacji „warunków udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych”. Tego typu przepisy występują w Konstytucji
dosyć często – ustawowa forma regulacji jest wymagana zwłaszcza dla:
ograniczeń korzystania z konstytucyjnych praw i wolności (por. np. art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz inne z rozdziału II Konstytucji:
art. 34 ust. 1 zdanie drugie, art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1 zdanie drugie, art. 42 ust. 2 zdanie drugie, art. 46, art. 48
ust. 2, art. 49 zdanie drugie, art. 50 zdanie drugie, art. 51 ust. 1, ust. 3 zdanie drugie oraz ust. 5, art. 52 ust. 3, art.
53 ust. 5, art. 54 ust, 2 zdanie drugie, art. 55 ust. 2, art. 56 ust. 1, art. 57 zdanie drugie, art. 58 ust. 3, art. 59 ust.
3 i 4, art. 61 ust. 3 i 4, art. 63 zdanie drugie, art. 64 ust. 3, art. 65 ust. 1 zdanie drugie, ust. 2, ust. 3 zdanie drugie,
ust. 4, art. 66 ust. 1 zdanie drugie i ust. 2, art. 67 ust. 1 zdanie drugie i ust. 2, art. 68 ust. 2 zdanie drugie, art. 69,
art. 70 ust. 1 zdanie trzecie, ust. 2 zdanie drugie, ust. 3 zdanie trzecie, ust. 4 zdanie drugie, ust. 5, art. 71 ust. 2,
art. 75 ust. 2, art. 76 zdanie drugie, art. 78 zdanie drugie, art. 79 ust. 1, art. 80, art. 81, art. 85 ust. 2 i 3 oraz art.
86 zdanie drugie, a także – zamieszczone w innych rozdziałach Konstytucji: art. 22, art. 25 ust. 5, art. 198 ust. 3 i art.
228 ust. 3 i 4);
regulacji podstawowych kwestii związanych z ustrojem i funkcjonowaniem państwa (np. przeprowadzania wyborów, wyłaniania niektórych
organów państwa, organizacji i sposobu działania organów publicznych czy budżetu państwa, ale też szczegółów dotyczących godła,
barwy i hymnu państwowego – por. art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 5, art. 72 ust. 4, art. 100 ust. 3, art.
101 ust. 2, art. 103 ust. 3, art. 105 ust. 6, art. 106, art. 111 ust. 2, art. 118 ust. 2 zdanie drugie, art. 125 ust. 5, art.
127 ust. 7, art. 129 ust. 2, art. 134 ust. 3 zdanie drugie, ust. 4 zdanie trzecie i ust. 6, art. 152 ust. 2, art. 164 ust.
2, art. 167 ust. 3, art. 168, art. 169 ust. 2 zdanie drugie i ust. 3, art. 172 ust. 3, art. 180 ust. 2, ust. 3 zdanie drugie
i ust. 4, art. 181 zdanie pierwsze, art. 182, art. 183 ust. 2, art. 184 zdanie pierwsze, art. 187 ust. 4, art. 197, art. 201,
art. 204 ust. 1 pkt 3, art. 207, art. 208 ust. 2, art. 210, art. 215, art. 216, art. 217, art. 218, art. 219 ust. 1 i 2 oraz
art. 227 ust. 7);
niektórych zasad tworzenia prawa (np. wytycznych do wydania aktów wykonawczych, zgody na ratyfikację niektórych umów międzynarodowych
albo zmiany Konstytucji – por. art. 88 ust. 2, art. 89 ust. 1 i 3, art. 92 ust. 1, art. 94 zdanie drugie, art. 219 ust. 2
i art. 236 ust. 2).
Mimo odrębności przedmiotów normowania, cechą wspólną wszystkich tych przepisów jest ich funkcja. Nakaz zastosowania formy
ustawowej powoduje bowiem, że dane kwestie są regulowane w aktach tworzonych przez wyspecjalizowany, kolegialny organ władzy
ustawodawczej, wybierany w powszechnych wyborach, a więc podlegający kontroli politycznej wyborców i dysponujący silną legitymacją
demokratyczną. Zasady inicjatywy ustawodawczej (por. art. 118 Konstytucji), konieczność przeprowadzenia projektów ustaw przez
konstytucyjnie wymagane trzy czytania w Sejmie (por. art. 119 i art. 120 Konstytucji), a następnie poddanie ustaw ocenie Senatu
(por. art. 121 Konstytucji) i uzyskanie dla nich podpisu Prezydenta (por. art. 122 Konstytucji) sprzyjają jawności i przewidywalności
procesu ustawodawczego, realizuje więc nakaz budowy zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. art. 2 Konstytucji).
W porównaniu z wydawanymi nawet jednoosobowo aktami wykonawczymi, powoduje to względną stabilność przyjętych rozwiązań, co
należy ocenić pozytywnie z punktu widzenia zasady pewności prawa (por. art. 2 Konstytucji). Nie ulega wątpliwości, że nakaz
zachowania formy ustawowej w badanym zakresie pełni funkcje gwarancyjne (służebne) wobec praw lub wolności wynikających z
art. 70 ust. 1-3 Konstytucji: prawa do nauki, wolności wyboru rodzaju szkoły, a zwłaszcza prawa zakładania szkół niepublicznych.
Jego rola jest taka sama, jak nakaz określenia w ustawie źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 167
ust. 3 Konstytucji oraz wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00,
OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4 i 31 stycznia 2013 r., sygn. K 14/11, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 7) dla działania struktur municypalnych
– regulacja ustawowa ma zapewniać pewność i przejrzystość ekonomicznych podstaw działalności szkół niepublicznych (nawet jeżeli
tylko częściową, bo ograniczoną do źródeł publicznych).
Po drugie, konsekwencją art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji jest nie „możliwość”, lecz „obowiązek” wydania przez ustawodawcę
odpowiednich aktów prawnych. Analizowane rozwiązanie jest więc „silniejszym” wariantem zasady wyłączności ustawowej, w przeciwieństwie
do przepisów pozostawiających ustawodawcy swobodę decyzji co do normowania lub nienormowania danej kwestii, a narzucających
formę regulacji tylko wtedy, gdy – ze względu na prowadzoną politykę – zdecyduje się on działać (por. np. art. 17 Konstytucji,
zgodnie z którym ustawodawca może tworzyć różne rodzaje samorządów innych niż samorząd terytorialny, ale ich ewentualne wykreowanie
musi nastąpić w formie ustawy).
Po trzecie, wbrew pozorom, zakres analizowanej wyłączności ustawowej jest określony w sposób bardzo wąski – regulacji ustawowej
wymagają tylko „warunki udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych”. Ze względu na kształt zarzutów sformułowanych
w niniejszej sprawie elementy składowe tego wyrażenia powinny zostać szczegółowo wyjaśnione.
Pod względem podmiotowym obejmuje ono wszystkie „szkoły niepubliczne”, tj. takie, których założycielami nie są organy władzy
publicznej (państwowej lub samorządowej), niezależnie od skali i szczebla działalności (a więc lege non distiguenta – także niepubliczne szkoły wyższe, w tym założone przez związki wyznaniowe). Nie znaczy to jednak, że finansowaniem w takim
samym stopniu muszą być objęte wszystkie szkoły niepubliczne – możliwe jest zróżnicowanie stopnia zaangażowania państwa w
zależności od przyjętych założeń polityki edukacyjnej (np. preferencyjne traktowanie niektórych szkół ze względu np. na profil,
jakość świadczonych usług lub przejrzystość i prawidłowość gospodarowania środkami publicznymi). Z uwagi na systematykę art.
70 Konstytucji, zasadne wydaje się oczekiwanie, że dotowane na podstawie tego przepisu niepubliczne szkoły będą prowadziły
głównie działalność dydaktyczną i to na nią właśnie przeznaczały otrzymane środki publiczne (wolność badań naukowych jest
bowiem gwarantowana w art. 73 Konstytucji, przy czym przepis ten nie reguluje źródeł finansowania tego typu aktywności ani
nie łączy explicite formy wykonywania tej wolności ze szkołami).
Pod względem przedmiotowym „udział państwa w finansowaniu szkół niepublicznych” obejmuje przeznaczanie środków publicznych
na działalność danego typu podmiotów, bez względu na formę i tryb przydzielania funduszy. W pojęciu tym będą się więc mieściły
zarówno dotacje celowe albo podmiotowe, bezzwrotne lub preferencyjne pożyczki, jak i darowizny mienia, otrzymywane na przykład
pod warunkiem spełnienia ustawowych kryteriów (np. liczby studentów lub pracowników albo jakości kształcenia) lub rozdzielane
w drodze konkursów. Należy zwrócić uwagę, że użyte w analizowanym sformułowaniu słowo „udział” samo w sobie nie implikuje
żadnego konkretnego poziomu finansowania („udział” z definicji może być mniejszy lub większy). Przesądza jedynie, że wkład
państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce,
bo inaczej art. 70 ust. 3 zdanie trzecie byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć
poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi).
Z art. 70 ust. 3 Konstytucji nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności:
w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne (podstawowa
odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa bowiem na ich założycielach, a nie na władzy publicznej). Podczas ustalania
skali udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych ustawodawca niewątpliwie powinien jednak brać pod uwagę
potrzebę zapewnienia powszechności dostępu do edukacji (por. art. 70 ust. 4 Konstytucji) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji),
które mogą być ograniczane jedynie w zgodzie z przesłankami wskazanymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji (w tym m.in. ze względu
na konieczność zapewnienia równowagi budżetowej).
„Warunki”, o których mowa w analizowanym przepisie, należy rozumieć w taki sam sposób jak w języku potocznym. Pojęcie to zostało
bowiem przejęte do języka prawnego z języka naturalnego, zachowując dotychczasowe znaczenie, i w Konstytucji jest stosowane
dosyć często (także dla określenia zadań ustawodawcy – por. nakaz uregulowania w ustawie warunków: udzielania świadczeń opieki
zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych – art. 68 ust. 2 zdanie drugie; zakładania i działalności szkół niepublicznych
– art. 70 ust. 3 zdanie trzecie; udzielania indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów – art.
70 ust. 4; skutecznego wypełniania obowiązków poselskich – art. 106; ważności wyborów parlamentarnych, prezydenckich i samorządowych
– art. 100 ust. 3, art. 127 ust. 7 i art. 169 ust. 2 zdanie drugie; odwołania Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów
Sił Zbrojnych przed upływem kadencji – art. 134 ust. 3 Konstytucji).
Pozytywną treść nakazu uregulowania w ustawie „warunków udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych” należy
rozumieć jako obowiązek zawarcia w ustawie pełnej (wyczerpującej) listy konkretnych, samodzielnych i możliwych do wyegzekwowania
„wymogów” („przesłanek”, „podstaw”, „kryteriów”) uzyskania takich środków przez szkoły niepubliczne. Wobec braku dalszego
dookreślenia tego pojęcia w art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji, należy przyjąć, że obejmuje to zarówno czynniki merytoryczne
(np. przyznawanie dotacji w zależności od skali działalności lub osiągnięć naukowych danej placówki, czy też ich potrzeb lub
możliwości), jak i reguły proceduralne (np. częstotliwość przyznawania tych środków, podmioty uprawnione do podejmowania decyzji
w tym zakresie, procedurę rozpatrywania i oceniania wniosków, tryb odwoławczy) – słowem: wszystkie okoliczności decydujące
o przyznaniu lub nieprzyznaniu finansowania. Analizowana regulacja nie narzuca przy tym żadnej treści tych „warunków”, wymaga
jedynie, aby w ustawie były one uregulowane w sposób kompletny (w tym sensie ma więc charakter zasady formalnej, a nie materialnoprawnej).
Pewne ramy merytoryczne swobody ustawodawcy w tym zakresie wyznaczają natomiast inne przepisy Konstytucji, zwłaszcza wspomniane
już zasady powszechnego dostępu do edukacji (por. art. 70 ust. 4 Konstytucji) oraz równości (art. 32 Konstytucji).
Negatywna definicja „warunków” udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych musi uwzględniać to, że inne aspekty tej
aktywności (które same w sobie nie stanowią kryteriów dostępu do środków publicznych) mogą być uregulowane w aktach wykonawczych
(o ile oczywiście nie dotyczą obszarów, w których forma ustawowa jest konieczna z uwagi na inne przepisy ustawy zasadniczej,
np. ograniczeń korzystania z konstytucyjnych praw lub wolności albo budżetu państwa – por. art. 31 ust. 3 i art. 219 ust.
1 Konstytucji). Nie ma więc na przykład przeszkód, aby cechy podmiotów ubiegających się o dotacje publiczne, brane pod uwagę
podczas przyznawania tych środków i wyczerpująco określone w ustawie, były wpisywane do formularza, którego wzór został ustalony
w rozporządzeniu, wydanym na podstawie ustawy i wykonującym jej postanowienia. W takim wypadku nie dochodziłoby bowiem do
samoistnego merytorycznego uregulowania w rozporządzeniu „warunków” udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych –
akt wykonawczy tylko organizacyjnie (technicznie) ułatwiałby realizację ustawowych zasad przydzielania środków publicznych,
nie dodając do nich żadnych dodatkowych kryteriów (por. podobne rozumienie zasady wyłączności ustawowej podczas określania
warunków pomocy materialnej dla uczniów i studentów, wynikającej z art. 70 ust. 4 Konstytucji, w wyroku z 26 kwietnia 2004
r., sygn. K 50/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 32, oraz w sferze ocen i zasad kwalifikowania uczniów – we wspomnianym wyroku
o sygn. K 35/12).
3.3. Zarzuty na tle art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji wnioskodawca kieruje do dwóch powiązanych ze sobą przepisów
– art. 94 ust. 5 w związku z art. 95 ust. 1 p.s.w. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest więc stwierdzenie, czy zakres materii,
przekazywanej tymi unormowaniami do uregulowania w rozporządzeniu (tj. „warunki i tryb występowania przez uczelnie niepubliczne
o dotacje […] oraz sposób kontroli ich wykorzystania”), mieści się w konstytucyjnym pojęciu „warunków udziału władz publicznych
w finansowaniu szkół niepublicznych” (art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji).
3.3.1. Poprawne ustalenie relacji między tymi przepisami wymaga uwzględnienia dwóch założeń metodologicznych:
Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że wprawdzie zasady techniki prawodawczej nakazują nadawanie takim samym pojęciom takiego
samego znaczenia (tzw. zakaz interpretacji homonimicznej), jednak reguła ta jest modyfikowana przez zasadę hierarchicznej
budowy systemu prawa. Jak stwierdzał Trybunał Konstytucyjny, „Przy wykładni pojęć konstytucyjnych definicje formułowane w
aktach niższego rzędu nie mogą mieć znaczenia wiążącego i przesądzającego o sposobie ich interpretacji. Jak wielokrotnie podkreślano
w orzecznictwie Trybunału, pojęcia konstytucyjne mają charakter autonomiczny wobec obowiązującego ustawodawstwa” (por. np.
wyrok z 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42 oraz powołane tam inne orzeczenia).
Po drugie, należy także mieć na uwadze specyfikę badanych regulacji, które dotyczą upoważnienia do wydania rozporządzenia,
a więc aktu wykonawczego normującego sprawy „rodzajowo jednorodne z tymi, które reguluje ustawa, lecz które nie mają zasadniczego
znaczenia z punktu widzenia założeń ustawy i dlatego nie zostały unormowane w niej wyczerpująco, a są niezbędne do realizacji
norm ustawy” (teza orzeczenia z 22 kwietnia 1987 r., sygn. K 1/87, OTK w 1987 r., poz. 3; podobnie – po wejściu w życie obecnej
Konstytucji – m.in. wyroki z: 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 257; 29 października 2002 r., sygn.
P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67; 12 lipca 2007 r., sygn. U 7/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 76). W świetle dotychczasowego
dorobku Trybunału Konstytucyjnego, tego typu przepisy powinny co do zasady być wyraźnie wyodrębnione i kompleksowo regulować
treść przewidywanego aktu wykonawczego. Mogą one jednak być także sformułowanie w sposób lakoniczny, pod warunkiem że odpowiednie
wytyczne zostały zamieszczone w innych przepisach ustawy upoważniającej (por. wyrok z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99,
OTK ZU nr 6/1999, poz. 120). W takim wypadku, do oceny konstytucyjności przepisu upoważniającego konieczna jest analiza całej
ustawy, w której jest on zawarty.
3.3.2. Biorąc pod uwagę powyższe zasady, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje:
Zgodnie z art. 95 ust. 1 p.s.w. przedmiotem rozporządzenia mają być trzy powiązane ze sobą zagadnienia z zakresu finansowania
szkół niepublicznych ze środków publicznych:
„warunki” występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje – czyli kryteria merytoryczne, które muszą być spełnione przez
beneficjentów pomocy publicznej, w tym także zasady dokonywania selekcji aplikacji i przydzielania środków;
„tryb” występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje – a więc procedurę ubiegania się o dotacje (od terminu i formy składania,
rozpatrywania i rozliczania wniosków po skład i kompetencje organów odpowiedzialnych za poszczególne etapy tego postępowania);
„sposób kontroli ich wykorzystania” – tj. działania podejmowanie wobec podmiotów, które już otrzymały dofinansowanie ze środków
publicznych, mające na celu m.in. sprawdzenie, czy zostały one wykorzystane racjonalnie i w sposób zgodny z przeznaczeniem
(zarówno ustalanie kryteriów kontroli, jak i procedur oraz skutków).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kształt poszczególnych rozwiązań określonych tymi pojęciami nie został przesądzony w zaskarżonych
przepisach. Art. 95 ust. 1 p.s.w. zawiera listę czynników, które powinny zostać uwzględnione podczas wydawania rozporządzenia
(„jakość kształcenia w uczelni, liczba nauczycieli akademickich, dla których uczelnia jest podstawowym miejscem pracy, liczba
kształconych w uczelni studentów studiów stacjonarnych i uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, zaangażowanie własnych
środków w rozwój bazy materialnej uczelni oraz osiągnięcia uczelni w dotychczasowym kształceniu”). Wszystkie wymienione w
nim kryteria mają jednak charakter ogólny: nie pozwalają ani na skonstruowanie żadnej skali oceny wniosków o dotacje (np.
nie przewidują progów liczby studentów albo prowadzonych kierunków studiów uprawniających do otrzymania środków publicznych),
ani nie wskazują, w jaki sposób mają one być uwzględnione (np. czy dotacje mają być proporcjonalne do liczby nauczycieli akademickich,
czy też jedynie dla ich uzyskania konieczne ma być tylko wykazanie pewnego minimum kadrowego). Żadne z nich nie jest na tyle
precyzyjne, by mogło samodzielnie stanowić przesłankę przyznania lub odmowy przyznania środków publicznych (wszak każda uczelnia
z definicji ma studentów, pracowników, jakieś własne zasoby i mniejsze lub większe sukcesy edukacyjne).
Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega także możliwości, aby konkretne warunki przyznawania dotacji wymienionych w art. 94 ust.
5 p.s.w. ustalić na podstawie innych przepisów prawa o szkolnictwie wyższym. Wprawdzie pewne potencjalne znaczenie mogłyby
mieć niektóre przepisy ogólne (np. zasada autonomii uczelni czy zasada wolności badań naukowych – por. art. 4 ust. 1 i 2 p.s.w.),
lecz także one nie pozwalają na jednoznaczną odpowiedź na pytanie, które uczelnie niepubliczne powinny otrzymywać środki publiczne
i na jakich zasadach.
Reasumując, należy stwierdzić, że w świetle zaskarżonych przepisów ustawodawca scedował określenie „warunków i trybu występowania
przez uczelnie niepubliczne o dotacje […] oraz sposobu kontroli ich wykorzystania” na właściwego ministra, pozostawiając mu
znaczną swobodę wyboru konkretnych rozwiązań. Zawarte w ustawie wytyczne merytoryczne nie mają charakteru samoistnych, konkretnych
kryteriów finansowania wyższych szkół niepublicznych, ponieważ na ich podstawie nie można rozstrzygnąć o zakresie podmiotowym
ani przedmiotowym należnego dofinansowania (uwzględnienie każdego z nich może następować na różne sposoby, a dodatkowo organ
może też według swoich preferencji ukształtować relacje między poszczególnymi przesłankami i ich znaczenie dla ostatecznego
wyniku postępowania). W rezultacie o otrzymaniu dotacji będą przesądzały samodzielnie zasady przyjęte przez ministra w rozporządzeniu,
których treść nie została wyznaczona przez żadne przepisy prawa o szkolnictwie wyższym (ani zaskarżone art. 94 ust. 5 i art.
95 ust. 1 p.s.w., ani też inne).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że takie uregulowanie zasad przyznawania dotacji uczelniom niepublicznym jest sprzeczne
z art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji. Inaczej niż sugerowano to w stanowisku Sejmu, należy uznać, że wszystkie kwestie
przekazane przez zaskarżone przepisy do unormowania w rozporządzeniu (tj. „warunki i tryb występowania przez uczelnie niepubliczne
o dotacje […] oraz sposób kontroli ich wykorzystania”) mieszczą się w „warunkach udziału władz publicznych w finansowaniu
szkół niepublicznych” w rozumieniu art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji, a więc wymagają regulacji ustawowej. Użyte w
tym ostatnim przepisie pojęcie „warunki” ma bowiem (por. dokonana wyżej analiza wzorca kontroli) znaczenie szersze niż przyjęte
w art. 94 ust. 5 i art. 95 ust. 1 p.s.w. – obejmuje zarówno kryteria (przesłanki, warunki) merytoryczne przyznania dotacji
szkołom niepublicznym (a więc „warunki” w rozumieniu zaskarżonych przepisów), jak również kwestie proceduralne na wszystkich
etapach postępowania (od przydzielania środków, przez nadzór nad ich bieżącym wykorzystywaniem, po kontrolę efektów końcowych
udzielonego wsparcia). Nakaz unormowania „warunków i trybu występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje […] oraz sposobu
kontroli ich wykorzystania” w rozporządzeniu narusza więc zasadę wyłączności ustawowej regulacji tego typu materii, wynikającą
z art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że sprzeczność zaskarżonych przepisów ze wskazanym wzorcem kontroli ma charakter oczywisty
i rażący. Art. 95 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 5 nie dość, że nakazują ministrowi zastosowanie nieprawidłowej formy regulacji
(rozporządzenia zamiast ustawy), to jeszcze pozostawiają mu praktycznie całkowitą swobodę decydowania o treści aktu wykonawczego
(który staje się tym samym samoistnym źródłem prawa). Dodatkowo ten sam organ jest odpowiedzialny także za rozpoznawanie wniosków
o dotacje – skupia więc kompetencje prawotwórcze i wykonawcze. W rezultacie gwarancyjna funkcja art. 70 ust. 3 zdanie trzecie
Konstytucji przestaje mieć jakiekolwiek znaczenie, a przepis ten staje się jedynie pozornym źródłem praw uczelni niepublicznych,
ich pracowników i studentów.
4. Konkluzja i skutki wyroku.
4.1. W świetle powyższych argumentów Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 94 ust. 5 w związku z art. 95 ust. 1 p.s.w. w
zakresie, w jakim uzależniają prawo niepublicznych szkół wyższych do dotacji ze środków publicznych od warunków ustalonych
w rozporządzeniu, są niezgodne z art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji.
Wyraźnie przy tym należy zaznaczyć, że przedmiotem niniejszej sprawy było wyłącznie wąskie, wskazane przez wnioskodawcę zagadnienie
(konstytucyjnie dopuszczalna forma ustalania warunków przydzielania dotacji budżetowych uczelniom niepublicznym). Trybunał
Konstytucyjny nie badał natomiast konstytucyjności obecnego systemu finansowania niepublicznego systemu szkolnictwa wyższego
– ani pod względem formalnym, ani też merytorycznym, a w szczególności nie oceniał, jaki stopień udziału władz publicznych
w finansowaniu prywatnych uczelni jest optymalny. Analiza tych zagadnień wykraczałaby bowiem poza zakres zaskarżenia, wskazany
we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (por. art. 66 ustawy o TK).
4.2. Wybór sposobu realizacji niniejszego orzeczenia należy do ustawodawcy.
Trybunał Konstytucyjny zwraca jednak uwagę, że skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 94 ust. 5 w związku z art. 95
ust. 1 p.s.w. w zaskarżonym zakresie jest różny dla każdego z badanych przepisów: pierwszy z nich traci bowiem moc w całości
(wszystkie wskazane w nim elementy są niezgodne z Konstytucją), a drugi – jedynie w części, w jakim przewiduje ustalenie zasad
otrzymywania wymienionych w nim dotacji w rozporządzeniu. To znaczy, że w prawie o szkolnictwie wyższym w dalszym ciągu pozostaje
podstawa prawna do ubiegania się przez szkoły niepubliczne o dotacje wymienione w art. 94 ust. 5 p.s.w. Realizacja tej możliwości
wymaga jednak określenia przez ustawodawcę „warunków udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych” (por.
art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji) – obecnie w prawie o szkolnictwie wyższym brak jest bowiem regulacji umożliwiających
złożenie wniosku o dotacje na podstawie art. 94 ust. 5 p.s.w.
Mając na uwadze, że Konstytucja już od 1997 r. wyraźnie przewiduje obowiązek określenia w ustawie zasad dofinansowywania szkół
niepublicznych ze środków budżetowych, Trybunał Konstytucyjny sygnalizuje, że istnieje pilna konieczność podjęcia działań
legislacyjnych w tym zakresie. Uczelnie niepubliczne po ponad ośmiu latach oczekiwania na realizację art. 94 ust. 5 p.s.w.
powinny wreszcie otrzymać ustawowe gwarancje zasad ubiegania się o środki z budżetu państwa – nawet jeżeli ze względu na obecną
sytuację budżetową to źródło finansowania będzie bardzo ograniczone. Jeżeli zaś ustawodawca uznaje, że dotacje wymienione
w tym przepisie nie powinny być dostępne dla szkół niepublicznych np. ze względu na zmiany priorytetów polityki edukacyjnej
państwa lub ich częściowe dublowanie się z innymi sposobami finansowania (por. przedstawione w niniejszej sprawie stanowisko
Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego), to powinien wyraźnie sprawę tę przesądzić w ustawie.
W tym kontekście należy zauważyć, że rząd pracuje obecnie nad nowelizacją prawa o szkolnictwie wyższym, obejmującym także
zaskarżone przepisy. Ze względu na wczesny etap prac legislacyjnych (projekt został 16 lipca 2013 r. skierowany do uzgodnień
międzyresortowych i konsultacji społecznych), nie można jednak jednoznacznie stwierdzić, czy będzie on w dostateczny sposób
realizował niniejszy wyrok.
4.3. Ze względu na znaczenie art. 94 ust. 5 i art. 95 ust. 1 p.s.w. dla budżetu państwa i uczelni niepublicznych, Trybunał
Konstytucyjny zasadniczo powinien skorzystać z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów na podstawie
art. 190 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z wnioskiem Prokuratora Generalnego i Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W warunkach
niniejszej sprawy nie ma jednak takiej konieczności, ponieważ rozporządzenie, przewidziane przez zaskarżone przepisy, nigdy
nie zostało wydane. Uchylenie mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów na zasadach ogólnych (tj. od dnia ogłoszenia sentencji
niniejszego wyroku w Dzienniku Ustaw – por. art. 190 ust. 3 w związku z art. 190 ust. 2 Konstytucji) nie spowoduje wobec tego
żadnych negatywnych skutków – nie były one bowiem w praktyce podstawą otrzymywania przez niepubliczne uczelnie żadnych dotacji
z budżetu państwa.
Z powyższych powodów należało orzec jak na wstępie.