W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 10 grudnia 2012 r. (data nadania) Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe „Hetman” Sp. z o.o. w Bedlnie (dalej: skarżąca) wniosła o zbadanie zgodności § 23c rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, ze zm.; dalej: rozporządzenie) w związku z art. 3 ustawy z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264, ze zm.; dalej: ustawa o utworzeniu ARiMR) z art. 2 i art. 92 Konstytucji w zakresie, w jakim za beneficjenta pomocy finansowej uznaje podmioty utylizacyjne.

Skargę sformułowano w związku z następującym stanem faktycznym. W dniu 5 kwietnia 2007 r. skarżąca zwarła umowę z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) w sprawie warunków i trybu udzielenia przez Agencję pomocy finansowej w zakresie prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu zwłok zwierzęcych bydła, owiec, kóz i świń oraz na transporcie zbieranych zwłok do najbliższego zakładu przetwarzającego. Umowę strony aneksowały 30 kwietnia i 28 grudnia 2007 r. Skarżąca wystawiła weksel in blanco na zabezpieczenie wykonania umowy zawartej między stronami. Pismem z 30 czerwca 2010 r. Agencja wezwała skarżącą do zapłaty kwoty pomocy finansowej pobranej w nadmiernej wysokości, a następnie wypełniła weksel in blanco, zawiadamiając skarżącą i wzywając do jego wykupu. Skarżąca nie wykupiła weksla. Nakazem zapłaty z 18 marca 2011 r. (sygn. akt I Nc 1604/11) sąd nakazał jej zapłatę żądanej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi i kosztami procesu. Od powyższego nakazu skarżąca wniosła zarzuty. Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie – I Wydział Cywilny w wyroku z 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt I C 143/12) utrzymał w mocy nakaz zapłaty. Skarżąca wniosła apelację od powyższego orzeczenia, którą Sąd Okręgowy w Warszawie – V Wydział Cywilny-Odwoławczy oddalił wyrokiem z 27 lipca 2012 r. (sygn. akt V Ca 1306/12).

W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła, że § 23c rozporządzenia w związku z art. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR jest niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zasadą dobrej legislacji. Skarżąca stwierdziła, że orzeczeniem wskazanym jako ostateczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie „naruszone zostały art. 2 i art. 92 Konstytucji RP, w ten sposób, że nie rozpoznano wątpliwości prawnych w kwestii zgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z ustawą o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w (…) celu wykonania przedmiotowym rozporządzeniem regulacji ustawowych”.

Skarżąca wskazała, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o utworzeniu ARiMR do zadań Agencji należy wspieranie inwestycji w rolnictwie, przetwórstwie rolno-spożywczym i usługach na rzecz rolnictwa. Agencja realizuje swoje zadania w szczególności przez finansowanie lub udział w finansowaniu zadań, o których mowa w ust. 1 (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o utworzeniu ARiMR). Zgodnie z § 23c ust. 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy o utworzeniu ARiMR, „Agencja może udzielać pomocy finansowej podmiotom zajmującym się: 1) zbieraniem lub przetwarzaniem na mączkę zwłok zwierzęcych: bydła, owiec, kóz i świń, 2) transportem lub spalaniem mączki, o której mowa w pkt 1”. Zdaniem skarżącej § 23c rozporządzenia wprowadził, wbrew regulacji zawartej w ustawie o utworzeniu ARiMR, pojęcie „pomocy finansowej” na określenie wsparcia finansowego inwestycji w usługach na rzecz rolnictwa. Tymczasem podmiotu utylizacyjnego nie można uznać za beneficjenta pomocy finansowej, lecz jedynie za pośrednika, który otrzymywał środki na wykonanie usług zbiórki i przetwarzanie zwłok zwierzęcych, nie odnosząc przy tym żadnej korzyści finansowej. Sytuacja wskazanych podmiotów jest – według skarżącej – analogiczna do sytuacji banków, które otrzymywały dopłatę do oprocentowania kredytów bankowych przyznawanych rolnikom. W przypadku nieprawidłowego wykonywania zobowiązań dotacje były zwracane nie przez bank, ale przez producenta rolnego. Również w przypadku pomocy finansowej, o której mowa w zakwestionowanym przepisie, beneficjentami są docelowi odbiorcy tych usług, czyli producenci rolni, co oznacza, że tylko po stronie producentów rolnych mogło dojść do pobrania w nadmiernej wysokości pomocy publicznej.

Skarżąca podniosła ponadto, że nieuwzględnienie powyższej interpretacji i odmowa „dopuszczenia wniosku o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu” skutkowały błędną oceną jej pozycji jako podmiotu utylizacyjnego w schemacie tzw. pomocy finansowej, i zarzuceniem jej naruszenia prawidłowego wykonania umowy.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ma ona gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą źródłem ich naruszeń. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie ze skargi konstytucyjnej, precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawidłowe wykonanie tego obowiązku polega nie tylko na numerycznym wskazaniu postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, lecz także na precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – w myśl art. 66 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia z dnia 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91 oraz 28 stycznia 2010 r., Ts 320/08, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 106).

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, należy stwierdzić, że rozpoznawana skarga konstytucyjna nie spełnia warunków korzystania z tego środka ochrony praw i wolności.

Trybunał uznaje przede wszystkim, że w skardze konstytucyjnej skarżąca nie wskazała praw ani wolności konstytucyjnych naruszonych przez § 23c rozporządzenia w związku z art. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR. Jedynymi wzorcami kontroli uczyniła ona art. 2 i art. 92 Konstytucji. Należy przypomnieć zatem, że – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK – art. 2 ustawy zasadniczej nie można uznać w trybie skargi konstytucyjnego za samodzielny wzorzec kontroli. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że szeroki katalog praw i wolności wymienionych w rozdziale II Konstytucji obejmuje i zasadniczo wyczerpuje pojęcie konstytucyjnych wolności lub praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Przy interpretowaniu przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne klauzule generalne, np. klauzula demokratycznego państwa prawnego, ale nie one będą samoistną podstawą skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji statuujących określone prawo lub określoną wolność. Artykuł 2 ustawy zasadniczej oraz inne przepisy wyrażające zasady ogólne mogą natomiast nadal być podstawą do wywodzenia – niewyrażonych w Konstytucji explicite – zasad konstytucyjnych działania organów władzy publicznej. Zasady te nie mają jednak charakteru samoistnych praw lub wolności konstytucyjnych o charakterze podmiotowym (zob. wyroki z 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114 oraz 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; a także postanowienie z 18 września 2001 r., Ts 71/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 239).

Trybunał stwierdza, że z art. 92 ustawy zasadniczej również nie wynikają żadne podmiotowe prawa ani wolności. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji „[r]ozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu [ust. 1]. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi [ust. 2]”. Jak więc jednoznacznie wynika ze wskazanego przepisu, nie określa on żadnych konkretnych praw i wolności konstytucyjnych, do naruszenia których mogłoby dojść w niniejszej sprawie. Trybunał przypomina zatem, że w trybie skargi konstytucyjnej niedopuszczalne jest badanie zgodności z Konstytucją przepisów, którym można zarzucić wyłącznie naruszenie przepisów ustawy zasadniczej, adresowanych przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczających sposoby, w jakie normowane powinny być poszczególne dziedziny życia publicznego. Także naruszenie przepisów Konstytucji określających tryb i zasady stanowienia aktów normatywnych nie może być samoistną przesłanką wniesienia skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia z: 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i 60; 19 grudnia 2001 r., SK 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 272; 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53).

W związku z powyższym Trybunał uznaje, że niewskazanie w skardze konstytucyjnej jako wzorców kontroli postanowień ustawy zasadniczej, z których wynikałyby prawa lub wolności oraz sposobu ich naruszenia przez przepisy będące przedmiotem skargi jest samodzielną przesłanką odmowy nadania jej dalszego biegu.

Niezależnie od wskazanej powyżej podstawy odmowy Trybunał zwraca uwagę na pozostałe uchybienia formalne skargi, uniemożliwiające przekazanie jej do merytorycznej kontroli.

W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę na to, że „instytucja skargi konstytucyjnej ma charakter środka ochrony podstawowych praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji. Dlatego też przy rozpatrywaniu skarg konstytucyjnych szczególnie istotne wydaje się zwrócenie uwagi na zabezpieczenie interesów prawnych skarżących. Możliwe jest to jednak dopiero po wykazaniu przez nich minimalnej choćby staranności w trosce o zabezpieczenie tychże interesów. Poziom tej staranności został wyznaczony przez określenie wymogów dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że »skarga ta nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie« (postanowienia z 16 października 2002 r., sygn. SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77 oraz 17 marca 1998 r., sygn. Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 20). Skarga konstytucyjna, stanowiąca w istocie zarzut przeciw prawu, jest ultima ratio – ostatnią szansą dochodzenia praw i wolności naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego w skardze przepisu. (…) Poza oceną Trybunału Konstytucyjnego muszą zatem z konieczności pozostawać również te sytuacje, w których utrata prawa do rozpoznania skargi konstytucyjnej następuje w rezultacie uchybień popełnionych przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania” (postanowienie TK z 3 lipca 2007 r., SK 4/07, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 83).

W przypadku badanej skargi konstytucyjnej rozstrzygnięcie sądów było przede wszystkim konsekwencją własnych zaniedbań samej skarżącej. Postępowanie, w związku z którym wydano ostateczne orzeczenie, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, dotyczyło zapłaty sumy wekslowej z tytułu pobrania przez skarżącą pomocy finansowej nienależnej lub w nadmiernej wysokości. W toku postępowania skarżąca zarzucała, że weksel zabezpieczający wykonanie zobowiązań wynikających z umowy łączącej ją z Agencją wypełniono niezgodnie z porozumieniem wekslowym, ponieważ nie przyjęła ona pomocy finansowej nienależnej lub w nadmiernej wysokości. Sąd pierwszej instancji po rozpoznaniu zarzutów od nakazu zapłaty wskazał, że w umowie strony przewidziały obowiązek zwrotu nadmiernie pobranej pomocy przekraczającej 98% kosztów operacyjnych. W myśl art. 6 k.c. rolą skarżącej było wykazanie, że nie pobrała pomocy finansowej w nadmiernej wysokości, a tym samym – że weksel został wypełniony niegodnie z porozumieniem, bo nie istniała wierzytelność, którą zabezpieczał. Środkiem dowodowym służącym natomiast obaleniu prawidłowości wniosków przedstawionych w raporcie biegłego rewidenta, zawierającym obliczenia dotyczące wysokości pomocy przyjętej przez skarżącą, może być jedynie dowód z opinii biegłego sądowego z dziedziny księgowości. Z wnioskiem o przeprowadzenie tego dowodu skarżąca jednak nie wystąpiła, złożyła natomiast wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań stron. Dowód ten nie mógłby podważyć prawidłowości obliczeń księgowych dokonanych w raporcie. Ponadto – jak zauważył sąd rejonowy – wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań nie zawierał wskazania okoliczności, na jakie skarżąca wnosi o przesłuchanie stron i dlatego jako nieokreślony i nieprzydatny do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie został oddalony.

Przywołane kwestie świadczą o tym, że o treści ostatecznego rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, przesądziły zaniedbania skarżącej na etapie postępowania, w związku z którym złożyła ona skargę konstytucyjną. Tymczasem z istoty skargi jako środka ochrony prawnej wynika, że naruszenie konstytucyjnych praw lub wolności skarżącej musi być konsekwencją normy prawnej będącej podstawą prawną ostatecznego orzeczenia i uczynionej przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem. W związku z tym, że skarżąca nie wykazała się należytą dbałością o własne interesy na wcześniejszych etapach postępowania, Trybunał uznaje, że rozpoznawana skarga nie spełnia przesłanki art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, co przesądza o konieczności odmowy nadania jej dalszego biegu.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że co do zasady nie jest możliwe nadanie dalszego biegu skardze konstytucyjnej, jeżeli akt normatywny utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez TK (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Wyjątek stanowi sytuacja, w której wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 ustawy o TK). Przesłankę tę, zgodnie z art. 66 ustawy o TK i wyrażoną w nim zasadą skargowości, powinien wykazać skarżący.

W związku z powyższym Trybunał wskazuje, że rozporządzenie, którego przepis jest przedmiotem rozpoznawanej skargi, utraciło moc obowiązującą 1 maja 2007 r. wraz z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 77, poz. 514, ze zm.), uchylonego następnie 26 lutego 2009 r. przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 22, poz. 121, ze zm.). Ustawa o utworzeniu ARiMR utraciła moc obowiązującą 24 czerwca 2008 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 643, ze zm.). Skarżąca zupełnie pominęła kwestię nieobowiązywania przepisów będących przedmiotem skargi, nie przedstawiła też żadnej argumentacji, która uzasadniałaby konieczność przeprowadzenia kontroli uchylonych przepisów na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału zaistnienie na etapie wstępnego rozpoznania skargi jednej z przesłanek określonych w art. 39 ust. 1 ustawy o TK skutkuje odmową nadania skardze dalszego biegu.

W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.