1. W piśmie z 1 lutego 2012 r. grupa posłów na Sejm VII kadencji wniosła o zbadanie zgodności:
– art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. z 2001 r. Nr 46, poz. 499; dalej: ordynacja), w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 1 sierpnia
2011 r., z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji;
– art. 113 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 1 sierpnia 2011 r., z art. 2 i art. 31 ust. 3
Konstytucji;
– art. 113 ust. 2 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 1 sierpnia 2011 r., z art. 31 ust. 3 i art. 32
Konstytucji;
– art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857, ze zm.; dalej:
ustawa o partiach), w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. (dzień wejścia w życie wskazanego przepisu) do dnia dzisiejszego, z art. 31 ust.
3 i art. 32 Konstytucji;
– art. 127 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 9 sierpnia 2002 r., z art. 31 ust. 3, art. 11
ust. 1, art. 2, art. 42 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 46 Konstytucji;
– art. 127 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 10 sierpnia 2002 r. do 1 sierpnia 2011 r., z art. 31 ust. 3, art.
11 ust. 1, art. 2, art. 42 ust. 1 i 3 oraz art. 46 Konstytucji;
– art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 1 stycznia 2002 r., z art. 31 ust. 3, art.
11 ust. 1, art. 2, art. 42 ust. 1 i 3 oraz art. 46 Konstytucji;
– art. 130 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: kodeks wyborczy)
z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
– art. 110 § 7 zdanie drugie kodeksu wyborczego z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
– art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego z art. 31 ust. 3 i art. 42 Konstytucji;
– art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji;
– art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego, z art. 99 ust. 1 i 2 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 8 lutego 2012 r., wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych
wniosku przez wyjaśnienie rozbieżności między wzorcami kontroli wskazanymi w petitum wniosku a wzorcami kontroli wskazanymi w uzasadnieniu wniosku i wzorcami, które zostały faktycznie uzasadnione, w zakresie
zarzutu niezgodności z Konstytucją art. 113 ust. 2, art. 127 ust. 1, art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, art. 36a ust. 3 i ustawy
o partiach politycznych oraz art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego.
W piśmie procesowym z 20 lutego 2012 r. wnioskodawca, uzupełniając braki formalne wniosku, wyjaśnił, że wnosi o zbadanie zgodności:
1) art. 113 ust. 2 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2011 r., z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji; w uzasadnieniu
wniosku omyłkowo oznaczono wzorzec kontroli jako art. 31 ust. 1 Konstytucji, podczas gdy powinno być: art. 31 ust. 3 Konstytucji;
wnioskodawca wyjaśnił ponadto, że rezygnuje z podnoszenia, niewskazanego w petitum wniosku, zarzutu niezgodności art. 113 ust. 2 ordynacji z art. 2 Konstytucji;
2) art. 36a ust. 3 ustawy o partiach z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji; w uzasadnieniu wniosku omyłkowo oznaczono wzorzec
kontroli jako art. 31 ust. 1 Konstytucji, podczas gdy powinno być: art. 31 ust. 3 Konstytucji.
3) art. 127 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do dnia 9 sierpnia 2002 r., z art. 31 ust. 3, art.
11 ust. 1, art. 2, art. 42 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 46 Konstytucji;
4) art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 1 stycznia 2002 r., z art. 31 ust. 3, art.
11 ust. 1, art. 2, art. 42 ust. 1 i 3 oraz art. 46 Konstytucji; w uzasadnieniu wniosku omyłkowo oznaczono wzorzec kontroli
jako art. 31 ust. 1 Konstytucji zamiast art. 31 ust. 3 Konstytucji;
5) art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego z art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskodawca w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii formalnych, uzasadniając konieczność merytorycznego zbadania przez
Trybunał Konstytucyjny art. 111 ust. 1, art. 113 ust. 1 i ust. 2, art. 126 ust. 1 i 2 i art. 127 ust. 1 ordynacji, mimo formalnego
uchylenia ich mocy obowiązującej. Wnioskodawca przypomniał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997
r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale), Trybunał umarza na posiedzeniu
niejawnym postępowanie w sytuacji, gdy akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem
orzeczenia. Przepisu tego nie stosuje się jednak, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą
przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
Wnioskodawca wyjaśnił, że zarzucając naruszenie art. 111 ust. 1 i art. 113 ust. 2 ordynacji, Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą
z 28 lutego 2002 r. odrzuciła sprawozdanie wyborcze Polskiego Stronnictwa Ludowego i złożyła wniosek o orzeczenie przez sąd
przepadku korzyści majątkowych wobec komitetu wyborczego tej partii. Sąd Apelacyjny w Warszawie, I Wydział Cywilny postanowieniem
z 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt I ACa 378/09, orzekł przepadek korzyści majątkowych w kwocie 9 422 255, 84 zł, przyjętych
przez Komitet Wyborczy Polskiego Stronnictwa Ludowego. Wnioskodawca wskazał ponadto, że obecnie prowadzone jest przeciwko
tej partii postępowanie zmierzające do wyegzekwowania przepadku powyższych korzyści. 5 stycznia 2012 r. Minister Finansów
wydał decyzję FR6/6203/1/MOS/09/12/BMI9-13982 o rozłożeniu na raty przypadających z tego tytułu należności Skarbu Państwa.
W ocenie wnioskodawcy, przepisy art. 111 ust. 1 i art. 113 ust. 2 ordynacji, mimo formalnej utraty mocy obowiązywania, nadal
wywierają wpływ na konstytucyjne prawa i wolności partii politycznych, czyli w tym zakresie zachowały one moc obowiązującą.
Jak wyjaśnił wnioskodawca, obowiązek dalszego uiszczania orzeczonych należności Skarbu Państwa zagraża funkcjonowaniu partii,
a wydanie orzeczenia przez Trybunał w niniejszej sprawie jest konieczne z uwagi na ochronę jej konstytucyjnego prawa własności.
Wnioskodawca wskazał także, że z ostrożności procesowej zaskarżył również art. 113 ust. 1 ordynacji. Zdaniem wnioskodawcy,
nie jest jasne, czy norma ustanawiająca nakaz prowadzenia odrębnych rachunków bankowych dla komitetu wyborczego i funduszu
wyborczego wynika z art. 111 ust. 1 w związku z art. 113 ust. 1 ordynacji, czy z samego art. 113 ust. 1 ordynacji. Podkreślił
jednocześnie, że wyjaśnienia dotyczące przesłanek przemawiających za koniecznością merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w
zakresie art. 111 ust. 1 ordynacji, odnoszą się także do art. 113 ust. 1 tej ustawy.
Z kolei w odniesieniu do art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od jej dnia wejścia w życie do 1 stycznia
2002 r., wnioskodawca wskazał, że w związku z odrzuceniem przez PKW sprawozdania wyborczego, dotyczącego wyborów z 23 września
2001 r., zaskarżone przepisy, mimo ich formalnego uchylenia, uniemożliwiają Polskiemu Stronnictwu Ludowemu dochodzenie od
Skarbu Państwa dotacji podmiotowej za 2002 rok oraz subwencji za lata 2002-2005. Z uwagi na to, że roszczenia o wypłatę wymienionych
dotacji i subwencji nie uległy przedawnieniu, stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji spowodowałoby
możliwość dochodzenia ich wypłaty przez partię. Wnioskodawca podkreślił, że wydanie orzeczenia w tym zakresie jest uzasadnione
koniecznością ochrony prawa własności.
Zdaniem wnioskodawcy, przedmiotem merytorycznego badania Trybunału Konstytucyjnego, mimo formalnej utraty mocy obowiązującej,
powinien być art. 127 ust. 1 ordynacji. Podobnie jak wskazane wyżej przepisy, był on podstawą orzeczenia wobec PSL przepadku
korzyści majątkowych przez Sąd Okręgowy w Warszawie. W ocenie wnioskodawcy, przepis ten nadal wywiera skutki prawne, a wydanie
orzeczenia w tym zakresie jest konieczne ze względu na ochronę prawa własności.
Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia zarzutu niezgodności art. 111 ust. 1 i art. 113 ust. 1 ordynacji z Konstytucją,
wnioskodawca wskazał, że w świetle art. 111 ust. 1 ordynacji, środki finansowe komitetu wyborczego partii politycznej mogą
pochodzić jedynie z funduszu wyborczego tej partii, tworzonego na podstawie przepisów ustawy o partiach politycznych. Zgodnie
natomiast z art. 113 ust. 1 ordynacji, środki finansowe komitetu wyborczego mogą być gromadzone wyłącznie na rachunku bankowym.
Jak podkreślił wnioskodawca, z wykładni zaskarżonych przepisów, potwierdzonej w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych,
wynika, że środki pieniężne komitetu wyborczego i funduszu wyborczego winny być gromadzone na osobnych rachunkach bankowych.
W ocenie wnioskodawcy, art. 111 ust. 1 i art. 113 ust. 1 ordynacji są niezgodne z art. 2 Konstytucji, w zakresie zasady prawidłowej
legislacji oraz zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zakwestionowanym przepisom wnioskodawca
zarzucił brak precyzji i niejasność sformułowań; powoduje to istotne trudności z realizacją określonych w nich obowiązków.
Wynikający z nich nakaz prowadzenia odrębnego rachunku bankowego komitetu wyborczego i funduszu wyborczego został określony,
zdaniem wnioskodawcy, w sposób niezrozumiały, a przez to wadliwy, na co zwracano uwagę również w orzecznictwie sądowym (zob.
np. postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z 27 listopada 2008 r., sygn. akt II C 4/06).
W związku z powyższym wnioskodawca podniósł, że biorąc pod uwagę, iż naruszenie art. 111 ust. 1 i art. 113 ust. 1 ordynacji
wiąże się z dotkliwymi sankcjami finansowymi nakładanymi na komitet wyborczy (art. 126 ust. 1 i 2 oraz art. 127 ust. 1 ordynacji),
zaskarżone przepisy stanowią pułapkę legislacyjną, naruszając zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie
prawa.
Zdaniem wnioskodawcy, art. 111 ust. 1 ordynacji, wprowadzając nakaz posiadania przez partię polityczną osobnych rachunków
bankowych komitetu wyborczego i funduszu wyborczego, jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prowadzenie odrębnych rachunków
bankowych nie jest bowiem konieczne dla realizacji celu, jakim jest zapewnienie jawności finansowania kampanii wyborczej.
W ocenie wnioskodawcy, kontrola tytułów, pod jakimi dokonywane są wpłaty, i prowadzenie wyodrębnionej rachunkowości tego samego
rachunku bankowego, stanowią wystarczającą gwarancję jawności finansowania kampanii wyborczej.
Przechodząc do zarzutu niezgodności art. 113 ust. 2 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2011 r., z art. 31
ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji, wnioskodawca przypomniał, że przepis ten zakazuje dokonywania wpłat w formie przekazu pocztowego
na Poczcie Polskiej albo wpłat w placówce banku.
Zarzucając art. 113 ust. 2 ordynacji naruszenie zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wnioskodawca
podniósł, że zakwestionowany przepis ogranicza formy, w jakich możliwe jest pozyskiwanie środków pieniężnych przez komitet
wyborczy i fundusz wyborczy, w sytuacji gdy nie jest to konieczne dla zapewnienia jawności finansowania kampanii wyborczej.
Zdaniem wnioskodawcy, wystarczającym sposobem zagwarantowania tej jawności jest obowiązek prowadzenia, podlegającego kontroli,
rachunku bankowego komitetu wyborczego.
Art. 113 ust. 2 ordynacji, dopuszczając możliwość przekazywania środków finansowych na rzecz komitetu wyborczego tylko w formie
czeku, przelewu lub karty płatniczej, ogranicza, zdaniem wnioskodawcy, prawa i wolności konstytucyjne osób, które chcą wesprzeć
finansowo określony komitet wyborczy. Biorąc bowiem pod uwagę, że duża liczba obywateli, w tym w szczególności ludność wiejska,
nie korzysta z usług bankowych i nie dysponuje rachunkami bankowymi, zaskarżony przepis, w sposób naruszający konstytucyjną
zasadę proporcjonalności, odbiera im możliwość finansowego zasilenia komitetów wyborczych.
Naruszenia zasady równości przez art. 113 ust. 2 ordynacji, wnioskodawca upatruje w faktycznym wyłączeniu możliwości dokonywania
płatności na rzecz komitetu wyborczego lub funduszu wyborczego przez tych obywateli, którzy nie dysponują rachunkiem bankowym.
Regulacja taka prowadzi także, zdaniem wnioskodawcy, do dyskryminacji w sferze życia politycznego, która przejawia się w uniemożliwieniu
finansowego wspierania komitetu wyborczego.
Jako cechę relewantną, na podstawie której wyróżniono grupę podmiotów podlegających ocenie z punktu widzenia zróżnicowania
ich sytuacji faktycznej i prawnej, wnioskodawca wskazał „możliwość partycypowania przez obywateli w życiu politycznym w drodze
udzielenia wsparcia finansowego partii politycznej”. Ponieważ korzystanie z usług bankowych wśród biedniejszej ludności miejskiej
i ludności wiejskiej jest mało popularne, konsekwencją ograniczenia dopuszczalnych form przekazywania środków pieniężnych
komitetom wyborczym, o którym mowa w art. 113 ust. 2 ordynacji, jest w konsekwencji nieuzasadnione utrudnienie tej grupie
obywateli uczestnictwa w życiu politycznym.
Kolejny zarzut wnioskodawcy dotyczy art. 36a ust. 3 ustawy o partiach politycznych. Zgodnie z tym przepisem, środki finansowe
mogą być wpłacane na fundusz wyborczy jedynie czekiem, przelewem lub kartą płatniczą, co oznacza jednocześnie, że niedopuszczalne
jest dokonywanie wpłat w formie przekazu pocztowego na Poczcie Polskiej albo wpłat w placówce banku. Zakwestionowanemu przepisowi
wnioskodawca zarzucił niezgodność z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji.
Uzasadniając naruszenie zasady proporcjonalności, wnioskodawca wskazał, że ograniczenie sposobów przekazywania środków finansowych
na rzecz funduszu wyborczego nie jest konieczne dla zapewnienia jawności finansowania kampanii wyborczej. Jawność ta gwarantowana
jest bowiem przez konieczność prowadzenia rachunku bankowego komitetu wyborczego, dzięki czemu kontroli podlega zarówno pochodzenie,
jak i przeznaczanie środków finansowych. Zdaniem wnioskodawcy, art. 36a ust. 3 o ustawy o partiach politycznych stanowi ograniczenie
nie tylko w stosunku do partii politycznych, ale także ograniczenie prawa uczestniczenia w życiu politycznym osób, które chcą
przekazać środki finansowe na wybraną partię polityczną.
Ograniczenie form przekazywania środków pieniężnych na finansowanie kampanii wyborczej narusza także, w ocenie wnioskodawcy,
zasadę równości. Zakładając bowiem, że wspieranie finansowe partii politycznych (funduszu wyborczego) stanowi element życia
politycznego obywateli, wykluczenie innych, poza wymienionymi w tym przepisie, form przekazywania środków finansowych, jest
w istocie dyskryminacją grupy obywateli nieposiadającej kont bankowych.
Niezgodny z Konstytucją jest także, zdaniem wnioskodawcy, art. 127 ust. 1 ordynacji. Przepis ten ustanawia sankcję służącą
zabezpieczeniu właściwego wykonania obowiązków związanych z pozyskiwaniem oraz wydatkowaniem przez komitety wyborcze środków
pieniężnych, określonych w art. 110 ust. 4, art. 111 ust. 1-4, art. 112 ust. 1, art. 113, art. 114 ust. 1 oraz art. 115 ordynacji.
Naruszenie powyższych obowiązków skutkuje przepadkiem na rzecz Skarbu Państwa korzyści majątkowych przekazanych albo przejętych
przez komitet wyborczy. Natomiast jeżeli korzyść majątkowa podlegająca przepadkowi została zużyta albo utracona, przepadkowi
podlega jej równowartość. O przepadku korzyści majątkowej na wniosek Państwowej Komisji Wyborczej orzeka, w ramach postępowania
cywilnego, Sąd Okręgowy w Warszawie (art. 127 ust. 2-4 ordynacji).
Jak wskazał wnioskodawca, podniesione przez niego zarzuty dotyczą art. 127 ust. 1 ordynacji w brzmieniu obowiązującym od 31
maja 2001 r. (wejście ustawy w życie) do 9 sierpnia 2002 r.; jak również w brzmieniu obowiązującym od 10 sierpnia 2002 r.
do 1 sierpnia 2011 r. (uchylenie ustawy). Mimo niewielkiej zmiany w brzmieniu zakwestionowanego przepisu, wnioskodawca, kierując
się sposobem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, sformułował w petitum wniosku dwa odrębne zarzuty i potraktował art. 127 ust. 1 ordynacji po zmianie jako nowy przepis.
Art. 127 ust. 1 ordynacji wnioskodawca zarzucił niezgodność z art. 31 ust. 3, art. 11 ust. 1, art. 2, art. 42 ust. 1 i 3 oraz
art. 46 Konstytucji.
Przechodząc do uzasadnienia zarzutów, wnioskodawca w pierwszej kolejności dokonał analizy charakteru prawnego sankcji przepadku
korzyści majątkowych, określonej w art. 127 ust. 1 ordynacji. Ustalenie jej charakteru prawnego wpływa bowiem, jak zaznaczył
wnioskodawca, na wybór przepisów konstytucyjnych, stanowiących wzorzec kontroli zaskarżonego przepisu. W zależności bowiem
od tego, czy jest to sankcja karna, czy karnoadministracyjna, należy wziąć pod uwagę możliwość zbadania zakwestionowanego
przepisu w świetle zasady winy i zasady domniemania niewinności, wyrażonych w art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Analiza konstrukcji prawnej sankcji określonej w art. 127 ust. 1 ordynacji prowadzi wnioskodawcę do konkluzji o karnoadministracyjnym
charakterze tej sankcji. Jest to bowiem odpowiedzialność oparta na zasadzie winy obiektywnej, co oznacza, że nałożenie kary
administracyjnej jest wyłącznie skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem.
Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca wskazał ponadto, że „przepisy prawne przewidujące sankcje
orzekane w trybie administracyjnym – szczególnie w zakresie precyzji określenia stanów faktycznych podlegających regulacji
oraz precyzji uregulowań dotyczących sankcji – podlegają w pełni wymogom wynikającym z zasad demokratycznego państwa prawa
i poprawnej legislacji, czyli wymogom wynikającym z art. 2 Konstytucji”.
Przechodząc do uzasadnienia zarzutu naruszenia przez art. 127 ust. 1 ordynacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, wnioskodawca podkreślił,
że celem zaskarżonej regulacji jest zagwarantowanie jawności (przejrzystości) finansowania kampanii wyborczej, a tym samym,
w sposób pośredni, urzeczywistnienie konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii politycznych, o której mowa w art.
11 ust. 2 Konstytucji. Jednakże przepadek wszystkich korzyści majątkowych, przyjętych przez komitet wyborczy na potrzeby konkretnej
kampanii wyborczej, jest dla partii politycznej sankcją zbyt dolegliwą, a przez to niekonieczną i nieproporcjonalną. Wnioskodawca
podkreślił, że gospodarka finansowa partii politycznej jest całkowicie zdeterminowana rytmem kolejnych wyborów parlamentarnych.
Partie polityczne w tym okresie gromadzą i wydatkują najwięcej środków pieniężnych, które wielokrotnie przekraczają wydatki
na bieżące funkcjonowanie partii politycznej. Przepadek całości korzyści majątkowych zgromadzonych przez komitet wyborczy
grozi załamaniem się gospodarki finansowej partii politycznej, a także koniecznością ograniczenia, zawieszenia czy też zakończenia
działalności publicznej takiej partii. Komitet wyborczy ponosi bowiem wydatki, licząc na ich późniejszą refundację, a przepadek
korzyści majątkowych następuje już po poniesieniu przez partię wydatków na kampanię wyborczą, co zwiększa dotkliwość tej sankcji.
W ocenie wnioskodawcy, groźba przepadku części korzyści majątkowych zgromadzonych w związku z prowadzoną kampanią wyborczą
lub kwotowo określona grzywna – stanowiłaby odpowiednie zagrożenie dla interesów majątkowych partii politycznej, będąc jednocześnie
skutecznym środkiem przymuszającym do respektowania przepisów ordynacji.
W ocenie wnioskodawcy, kara administracyjna, określona w art. 127 ust. 1 ordynacji nie spełnia również wymogów określonych
przez zasadę proporcjonalności sensu stricto. Przepadek korzyści majątkowych przekazanych lub przyjętych przez komitet wyborczy może bowiem doprowadzić do faktycznego
pozbawienia partii politycznej możliwości prowadzenia działalności statutowej, co należy uznać za karę zbyt dotkliwą, nieuzasadnioną
w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy, jest ona również niedopuszczalna w warunkach państwa demokratycznego.
Partie polityczne, jako niezbędny element społeczeństwa obywatelskiego, umożliwiają wyrażanie zróżnicowanych i często przeciwstawnych
interesów i dążeń różnych grup społecznych. Naruszenie przez komitet wyborczy przepisów o charakterze czysto technicznym (np.
art. 113 ust. 2 ordynacji, wskazującego na możliwość dokonywania wpłat na rzecz komitetu wyborczego jedynie czekiem, przelewem
lub kartą płatniczą) nie powinno, zdaniem wnioskodawcy, skutkować zagrożeniem istnienia partii politycznej i wypełniania przez
nią zadań publicznych w ramach społeczeństwa obywatelskiego. Zagwarantowanie jawności finansowania kampanii wyborczej jest
możliwe, w ocenie wnioskodawcy, dzięki mniej dolegliwym sankcjom.
Sankcja określona w art. 127 ust. 1 ordynacji narusza także, zdaniem wnioskodawcy, zasadę pluralizmu politycznego, wyrażoną
w art. 11 ust. 1 Konstytucji. Orzeczenie przepadku korzyści majątkowych w kształcie określonym w art. 127 ust. 1 ordynacji
powoduje, że każda próba realizacji przez partię polityczną swoich statutowych zadań (udział w wyborach) może doprowadzić
do ograniczenia, czy nawet zakończenia, jej działalności. W związku z tym wnioskodawca uważa, że sankcja ta jest środkiem
nadmiernie ingerującym w konstytucyjnie zagwarantowaną swobodę tworzenia i działania partii politycznych.
Wnioskodawca zarzucił także, że sankcja przepadku korzyści majątkowych lub ich równowartości na rzecz Skarbu Państwa, określona
w art. 127 ust. 1 ordynacji, „narusza w zakresie elementów materialnoprawnych zasadę przyzwoitej legislacji, wynikającą z
art. 2 Konstytucji”.
Wnioskodawca wskazał, że podnoszona przez niego w pierwszej części wniosku niezgodność z art. 2 Konstytucji grupy przepisów,
określających obowiązki związane z finansowaniem kampanii wyborczej i wskazujących stany faktyczne skutkujące orzeczeniem
przez sąd przepadku korzyści majątkowych, przesądza konieczność uznania zaskarżonego przepisu za niekonstytucyjny. W ocenie
wnioskodawcy, stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów sankcjonowanych, musi wiązać się z uznaniem naruszenia Konstytucji
przez przepisy sankcjonujące.
Kolejny zarzut wnioskodawcy dotyczy naruszenia zasad przyzwoitej legislacji przez elementy proceduralne regulacji art. 127
ust. 1 ordynacji. Jego zdaniem, sankcja przepadku korzyści majątkowych lub ich równowartości na rzecz Skarbu Państwa narusza,
w zakresie elementów procesowych, zasadę przyzwoitej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Podkreślono, że ustanawiając
sankcję przepadku korzyści majątkowych, ustawodawca nie rozstrzygnął kwestii charakteru orzeczenia w przedmiocie przepadku.
Rodzą się zatem wątpliwości, czy ma ono charakter deklaratywny, czy konstytutywny. Zdaniem wnioskodawcy, wątpliwości te mogą
w istotny sposób wpływać na wykładnię przepisów regulujących tryb nakładania sankcji i poziom ochrony praw uczestników postępowania
w przedmiocie przepadku. Przesądzenie charakteru prawnego orzeczenia w przedmiocie przepadku korzyści majątkowych ma szczególne
znaczenie w świetle art. 46 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dostarcza argumentów
przemawiających zarówno za deklaratoryjnym, jak i konstytutywnym charakterem orzeczenia, o którym mowa w art. 127 ust. 1 ordynacji.
Niedopuszczalne jest jednak pozbawienie własności rzeczy wyłącznie na skutek spełnienia przesłanek formalnych, określonych
ustawowo, i uznanie, że orzeczenie sądu w tym przedmiocie ma jedynie charakter deklaratoryjny – podkreśla wnioskodawca. Sądowy
tryb orzekania o przepadku rzeczy ma bowiem zapewniać sprawiedliwe i szczególnie wnikliwe rozpatrzenie sprawy oraz zapobiegać
wydawaniu orzeczeń niezgodnych z prawem. Orzekanie przez sąd nie może sprowadzać się wyłącznie do automatycznego pozbawienia
własności bez merytorycznej oceny wszystkich aspektów sprawy. Dlatego, zdaniem wnioskodawcy, brak możliwości ustalenia charakteru
orzeczenia w przedmiocie przepadku korzyści majątkowych, o którym mowa w art. 127 ust. 1 ordynacji, narusza zasadę prawidłowej
legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Kolejny zarzut wnioskodawcy odnoszący się do art. 127 ust. 1 ordynacji dotyczy naruszenia zasady winy, określonej w art. 42
ust. 1 Konstytucji. Wprawdzie, jak zaznacza wnioskodawca, art. 42 ust. 1 Konstytucji odnosi się głównie do przepisów regulujących
odpowiedzialność karną osób fizycznych, ale stanowi również właściwy wzorzec kontroli konstytucyjności art. 127 ust. 1 ordynacji,
mimo że odnosi się do partii politycznych. Stanowisko takie – zaznaczył wnioskodawca – zostało potwierdzone również w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok Trybunału z 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03).
Zdaniem wnioskodawcy, art. 127 ust. 1 ordynacji, zakładając możliwość wymierzenia dotkliwej kary finansowej, niezależnie od
jakichkolwiek okoliczności podmiotowych, jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Zakwestionowany przepis nie wymaga bowiem,
aby przed orzeczeniem przepadku korzyści majątkowej sąd zbadał przyczyny, z powodu których osoby odpowiedzialne za gospodarkę
finansową komitetu wyborczego nie dopełniły ciążących na nich obowiązków. Jak podnosi wnioskodawca, w świetle art. 127 ust.
1 ordynacji, nie ma znaczenia, czy do naruszenia przepisów doszło wskutek działania nieumyślnego, czy umyślnego, jak również,
czy było ono następstwem działania uporczywego i planowego, czy też jednostkowej pomyłki. Zakwestionowany przepis, nie nakazując
uwzględnienia stopnia zawinienia i innych okoliczności indywidualnych, dotyczących sprawcy – uniemożliwia miarkowanie kary,
przez co prowadzi do naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Uzasadniając zarzut niezgodności art. 127 ust. 1 ordynacji z art. 46 Konstytucji, wnioskodawca przypomniał, iż przepadek korzyści
majątkowych może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Tymczasem,
zgodnie z art. 127 ust. 4 ordynacji, postępowanie w sprawie przepadku korzyści majątkowej toczy się według przepisów o postępowaniu
nieprocesowym, którego w nauce procesu cywilnego nie uznaje się za odpowiednie do rozstrzygania sporów majątkowych. Powołując
się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 20/03, dotyczący kary przepadku orzekanej w postępowaniu nieprocesowym,
wnioskodawca podkreślił, że Trybunał kategorycznie wykluczył możliwość przyjęcia przez ustawodawcę takiego rozwiązania. Dlatego
też wnioskodawca uznał, że choć przepadek korzyści majątkowych, o którym mowa w art. 127 ust. 2 ordynacji, następuje na podstawie
orzeczenia sądu, to nie jest to prawomocne orzeczenie sądu, o którym mowa w art. 46 Konstytucji. Nie jest ono bowiem następstwem
przeprowadzenia, odpowiedniego do przedmiotu sprawy, postępowania.
Zdaniem wnioskodawcy, w razie uznania, iż sankcja określona w art. 127 ust. 1 ordynacji stanowi karę w rozumieniu przepisów
karnych, zaś jej zastosowanie – element odpowiedzialności karnej, a nie karnoadministracyjnej – zakwestionowany przepis powinien
być również poddany badaniu z punktu widzenia zgodności z art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy, zakwestionowany
przepis narusza bowiem zasadę winy przez całkowite pominięcie stopnia zawinienia i innych okoliczności indywidualnych dotyczących
sprawcy przy wymiarze kary na podstawie art. 127 ust. 1 ordynacji, co uniemożliwia jej miarkowanie. Art. 127 ust. 1 ordynacji
jest też niezgodny z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności. Stwierdzenie przez sąd naruszenia przepisów wymienionych
w art. 127 ust. 1 ordynacji skutkuje bowiem automatycznym zastosowaniem sankcji karnej bez konieczności zbadania okoliczności,
w których doszło do ich naruszenia – podkreślił wnioskodawca. Wskazał również, że orzeczenie sądu o przepadku korzyści majątkowych
jest konsekwencją zakwestionowania przez organ wyborczy sprawozdania finansowego komitetu wyborczego, który stanowi swego
rodzaju prejudykat i wpływa na decyzję sądu bez konieczności ustalenia winy podmiotów odpowiedzialnych.
Kolejny zarzut niezgodności z Konstytucją, podniesiony we wniosku, dotyczy art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym
do 31 stycznia 2001 r. W ocenie wnioskodawcy zakwestionowane przepisy naruszają art. 31 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 2, art.
42 ust. 1 i 3 oraz art. 46 Konstytucji.
Art. 126 ust. 1 ordynacji stanowił, że „w razie odrzucenia przez PaństwowąKomisję Wyborczą sprawozdania wyborczego lub odrzucenia
skargi, o której mowa wart. 123 ust. 1, komitet wyborczy traci prawo do dotacji, o której mowa w art. 128”.Natomiast, zgodnie
z art. 126 ust. 2 ordynacji „w wypadku, o którym mowa w ust. 1, partia polityczna, która utworzyła komitet wyborczy partii
politycznej lub koalicyjny komitet wyborczy, traci również prawo do subwencji, o której mowa w art. 28 ustawy o partiach politycznych”.
Na podstawie zakwestionowanych przepisów partia Polskie Stronnictwo Ludowe utraciła prawo do całości dotacji oraz subwencji
za lata 2002-2005. Sankcje określone w powyższych przepisach złagodzone zostały ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie
ustaw: o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, Prawo energetyczne, o partiach politycznych, o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego
do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych, o zmianie niektórych
ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, Prawo telekomunikacyjne, o komercjalizacji, restrukturyzacji
i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”, o spółdzielniach mieszkaniowych, o jakości handlowej
artykułów rolno-spożywczych, Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej,
o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006, o zmianie
ustawy o zamówieniach publicznych oraz o utracie mocy ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo
oszczędzania na cele mieszkaniowe (Dz. U. Nr 154, poz. 1802). Zgodnie z powyższą ustawą, odrzucenie przez Państwową Komisję
Wyborczą sprawozdania wyborczego skutkowało zmniejszeniem dotacji i subwencji o kwotę stanowiącą równowartość trzykrotności
wartości środków pozyskanych lub wydatkowanych z naruszeniem przepisów wskazanych w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. a-d ordynacji,
jednakże nie mogło ono przekroczyć 75% dotacji oraz subwencji.
Uzasadniając naruszenie przez art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, wnioskodawca podniósł, że sankcja
utraty dotacji podmiotowej oraz subwencji jest zbyt surowa, a nadto dotyczy obowiązku, którego wykonanie zabezpieczone jest
już innymi surowymi sankcjami. Celem wprowadzenia sankcji określonej w art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji jest zagwarantowanie
jawności finansowania kampanii wyborczej, a tym samym, w sposób pośredni, urzeczywistnienie konstytucyjnej zasady jawności
finansowania partii politycznych, o której mowa w art. 11 ust. 2 Konstytucji. Jednakże, jak stwierdza wnioskodawca, „automatyczna
utrata całej dotacji i całej subwencji przez partię polityczną jest sankcją dolegliwą w stopniu, który przekracza wymóg konieczności,
proporcjonalności sensu stricto oraz dopuszczalności ograniczenia w demokratycznym państwie prawnym”.
Wnioskodawca zwrócił uwagę, że gospodarka finansowa partii politycznych jest zdeterminowana rytmem wyborów parlamentarnych.
Najwięcej środków pieniężnych partie polityczne gromadzą i wydatkują w związku z wyborami parlamentarnymi. Dlatego też, w
ocenie wnioskodawcy, groźba utraty części tych środków stanowiłaby wystarczające zagrożenie interesów majątkowych partii politycznej
oraz skuteczny środek przymuszający do respektowania przepisów ordynacji. Tymczasem na skutek regulacji zawartej w art. 126
ust. 1 i 2 ordynacji partia polityczna dotknięta sankcją przepadku korzyści majątkowych przekazanych albo przejętych przez
komitet wyborczy, na podstawie art. 127 ust. 1 ordynacji, pozbawiona zostaje dodatkowo najważniejszego źródła przychodów w
postaci dotacji podmiotowej oraz subwencji. O ile, zdaniem wnioskodawcy, zastosowanie tylko jednej z wymienionych sankcji
może skutkować załamaniem się gospodarki finansowej partii politycznej, to ich skumulowanie doprowadzi, w sposób nieuchronny,
do konieczności ograniczenia, zawieszenia lub zakończenia działalności publicznej przez partię polityczną. Biorąc pod uwagę,
że jest to sankcja za naruszenie przez komitet wyborczy przepisów o charakterze czysto technicznym (np. art. 113 ust. 2 ordynacji
wskazującego na możliwość dokonywania wpłat na rzecz komitetu wyborczego jedynie czekiem, przelewem lub kartą płatniczą) –
zagrożenie istnienia partii politycznej i wypełniania przez nią zadań publicznych w ramach społeczeństwa obywatelskiego, będące
skutkiem zastosowania zaskarżonego przepisu, należy uznać za niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Kolejny zarzut wnioskodawcy, dotyczący art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji odnosi się do naruszenia zasady pluralizmu politycznego,
określonej w art. 11 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, sankcja przewidziana w zakwestionowanych przepisach stanowi
środek nadmiernie ingerujący w konstytucyjnie gwarantowaną swobodę tworzenia i działania partii politycznych, ograniczając
skuteczne wypełnianie przez partie polityczne ich zadań publicznych. Jak wskazał wnioskodawca, „sankcja utraty przez partię
polityczną całej dotacji i całej subwencji powoduje, że każda próba realizacji przez partię polityczną swoich statutowych
zadań (przez udział w wyborach) może doprowadzić do ograniczenia, czy nawet zakończenia jej działalności i to nawet w przypadku
naruszenia regulacji dotyczących technicznych aspektów procesu gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych przez komitet
wyborczy”. W ocenie wnioskodawcy, możliwe jest zagwarantowanie jawności finansowania kampanii wyborczej mniej dolegliwymi
środkami prawnymi.
Art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, wprowadzając sankcję utraty dotacji i subwencji narusza także, zdaniem wnioskodawcy, zasadę
przyzwoitej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Nieprecyzyjne określenie obowiązków, których naruszenie skutkuje
zastosowaniem sankcji w postaci utraty dotacji i subwencji, „a tym samym niezdefiniowanie podstaw odpowiedzialności karnoadministracyjnej,
jak również brak rozstrzygnięcia, co do natury przepadku”, rodzi poważne wątpliwości interpretacyjne w procesie stosowania
prawa. Jak uzasadnia wnioskodawca, wykazana przez niego niezgodność z art. 2 Konstytucji grupy przepisów ordynacji, dotyczących
obowiązków związanych z finansowaniem kampanii wyborczej, pociąga za sobą konieczność stwierdzenia niezgodności art. 126 ust.
1 i 2 ordynacji. „Ze względu na istnienie powyższego związku następstwem uznania niekonstytucyjności przepisów sankcjonowanych
musi być uznanie niekonstytucyjności przepisów sankcjonujących” – stwierdził wnioskodawca.
Art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji narusza także, w ocenie wnioskodawcy, zasadę winy, wynikającą z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Zaskarżony przepis, pomijając ocenę stopnia zawinienia i innych okoliczności indywidualnych dotyczących sprawcy przy wymiarze
kary, na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, powoduje bowiem niemożność jej miarkowania. Ponadto automatyczne stosowanie
sankcji nie pozwala na ustalenie, czy do naruszenia przepisów doszło wskutek działania nieumyślnego, czy umyślnego, jak również
czy było ono następstwem działania uporczywego i planowego, czy jednostkowej pomyłki – stwierdził wnioskodawca.
Podnosząc zarzut niezgodności art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji z art. 46 Konstytucji, wnioskodawca wskazał, że zgodnie z powyższym
przepisem konstytucyjnym, pozbawienie partii politycznej prawa do dotacji podmiotowej oraz subwencji może nastąpić tylko w
przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Tymczasem zastosowanie sankcji, o której
mowa w art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, następuje automatycznie wraz z orzeczeniem przepadku korzyści majątkowych lub ich równowartości,
o którym mowa w art. 127 ust. 1 ordynacji. Z uwagi na to, że dotacja i subwencja stanowią niezwykle istotne źródło finansowania
działalności partii politycznych, postępowanie, w ramach którego może dojść do pozbawienia partii politycznej środków finansowych,
powinno być, zdaniem wnioskodawcy, ukształtowane w sposób umożliwiający uwzględnienie indywidualnych okoliczności dotyczących
sprawy oraz sprawcy.
Dodatkowo wnioskodawca zaznaczył, że w razie uznania, iż sankcja, określona w art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, ma charakter
karny, aktualny staje się zarzut naruszenia, przez zakwestionowany przepis, art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji. Zaskarżony artykuł
nie uwzględnia bowiem wymagań wynikających z zasady winy oraz zasady domniemania niewinności. Zdaniem wnioskodawcy, art. 126
ust. 1 i 2 ordynacji uniemożliwia miarkowanie sankcji i jest sprzeczny z podstawowymi dyrektywami wymiaru kary w ramach odpowiedzialności
karnej. Kara przepadku korzyści majątkowych, zabezpieczająca wykonanie obowiązków gwarantujących jawność finansowania kampanii
wyborczej, nie odpowiada przyjętym w doktrynie poglądom o dostosowaniu dolegliwości kary do wagi chronionego interesu publicznego.
Z kolei naruszenia zasady domniemania niewinności wnioskodawca upatruje w tym, że utrata prawa do dotacji i subwencji jest
bezpośrednią konsekwencją zakwestionowania przez organ wyborczy sprawozdania finansowego komitetu wyborczego, podczas gdy
zasada domniemania niewinności wymaga, aby przed zastosowaniem sankcji karnej ustalić, w sposób niebudzący wątpliwości, winę
podmiotu odpowiedzialnego.
Kolejnym zaskarżonym przez wnioskodawcę przepisem jest art. 130 § 1 kodeksu wyborczego, zgodnie z którym za zobowiązania majątkowe
komitetu wyborczego odpowiedzialność ponosi jego pełnomocnik finansowy. Zdaniem wnioskodawcy, ustanowienie odpowiedzialności
pełnomocnika finansowego nie jest konieczne dla zagwarantowania realizacji zasady jawności finansowania kampanii wyborczej.
Regulacja zawarta w powyższym przepisie prowadzi do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wnioskodawca zwrócił uwagę, że w świetle art. 127 § 1 kodeksu wyborczego, za gospodarkę finansową komitetu wyborczego odpowiedzialny
jest jego pełnomocnik finansowy. Natomiast art. 130 § 2 kodeksu wyborczego stanowi, że: „bez pisemnej zgody pełnomocnika finansowego
nie można zaciągać żadnych zobowiązań finansowych w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego”. Pełnomocnik finansowy komitetu
wyborczego został zatem umocowany do podejmowania decyzji w sprawach finansowych komitetu wyborczego i do sprawowania nad
nimi pełnej kontroli. Za roszczenia wobec komitetu wyborczego pełnomocnik ponosi nieograniczoną odpowiedzialnością cywilną.
Odpowiedzialność ta ma charakter majątkowy i nieograniczony, co oznacza, że odpowiada on wobec wierzyciela całym swoim majątkiem
teraźniejszym i przyszłym. Roszczenia wobec komitetu wyborczego mogą być zaspokojone przez samą partię polityczną lub organizację,
która utworzyła komitet wyborczy, dopiero jeśli ich pokrycie nie jest możliwe z majątku pełnomocnika finansowego (art. 130
§ 3 kodeksu).
Analizując powyższe przepisy, wnioskodawca wskazał, że celem wprowadzenia przez zakwestionowany przepis odpowiedzialności
majątkowej pełnomocnika za zobowiązania komitetu wyborczego jest zabezpieczenie prywatnoprawnych interesów kontrahentów w
razie niewypłacalności komitetu wyborczego partii politycznej. Jednakże, biorąc pod uwagę, że w toku kampanii wyborczej komitety
wyborcze wydatkują znaczne środki finansowe, zaciągają kredyty oraz inne zobowiązania finansowe, suma zobowiązań zaciąganych
przez partię polityczną (organizację) znacznie przekracza możliwości finansowe przeciętnej osoby fizycznej. Toteż przyjęte
w art. 130 § 1 kodeksu wyborczego rozwiązanie nie spełnia wymogu przydatności, gdyż nie jest w stanie zagwarantować realizacji
zakładanego celu. Wnioskodawca zaznaczył ponadto, że „przyjęte rozwiązanie czyni koniecznym zawarcie między pełnomocnikiem
finansowym a partią polityczną umowy o zwolnienie dłużnika od obowiązku świadczenia (art. 392 KC)”. W świetle powyższego,
zdaniem wnioskodawcy, kwestionowany przepis, jako nakładający na obywateli (pełnomocników finansowych) wymagania nadmierne
i nieznajdujące uzasadnienia w celach regulacji, jest niezgodny z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Kolejny zarzut wnioskodawcy dotyczy niezgodności art. 110 § 7 zdanie drugie kodeksu wyborczego z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zakwestionowany przepis nakłada na pełnomocnika wyborczego obowiązek pokrycia kosztów usunięcia plakatów i haseł wyborczych
oraz urządzeń ogłoszeniowych ustawionych w celu prowadzenia agitacji wyborczej, w razie nieusunięcia ich w terminie 30 dni
po dniu wyborów.
Zdaniem wnioskodawcy, nałożenie na pełnomocnika wyborczego odpowiedzialności majątkowej, której rozmiary przekraczają zakres
jego działania i możliwości finansowe, powoduje, że wprowadzona zaskarżonym przepisem sankcja jest nadmierna i nieskuteczna.
Celem regulacji jest zagwarantowanie usunięcia plakatów i haseł wyborczych. Jednakże, w ocenie wnioskodawcy, zastosowany przez
ustawodawcę środek nie zabezpiecza realizacji tego celu. Wnioskodawca podkreślił, że obciążenie pełnomocnika wyborczego kosztami
usunięcia plakatów i haseł wyborczych oraz innych urządzeń ogłoszeniowych stanowi nadmierne i nieproporcjonalne do skali uchybienia
obciążenie finansowe. Biorąc pod uwagę skalę kampanii wyborczej, która prowadzona jest w setkach gmin na obszarze całej Polski,
rozmiary potencjalnej odpowiedzialności pełnomocnika wyborczego są trudne do oszacowania. Lepszym rozwiązaniem, zdaniem wnioskodawcy,
byłoby obciążenie partii politycznej kosztami usunięcia plakatów i haseł wyborczych oraz innych urządzeń ogłoszeniowych. Odpowiedzialność
pełnomocnika wyborczego mogłaby ewentualnie wchodzić w grę dopiero w drugiej kolejności – stwierdził wnioskodawca.
Ponadto zwrócono uwagę we wniosku, że sposób ukształtowania odpowiedzialności pełnomocnika wyborczego nie pozwala na jej miarkowanie
w zależności od okoliczności sprawy, gdyż odpowiedzialność ta polega na automatycznym obciążeniu go kosztami usunięcia plakatów
i haseł wyborczych. Konsekwencją zakwestionowanego przepisu jest odpowiedzialność finansowa pełnomocnika wyborczego nawet
wówczas, gdy zawarł on umowy o usunięcie plakatów i haseł wyborczych z osobami trzecimi, które nie wywiązały się z przyjętego
zobowiązania. Pełnomocnik wyborczy może w takiej sytuacji korzystać jedynie z roszczenia regresowego.
Niezgodny z Konstytucją jest, zdaniem wnioskodawcy, również art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego, ustanawiający sankcję grzywny
dla pełnomocnika wyborczego, który w terminie 30 dni od dnia wyborów nie usunie plakatów i haseł wyborczych oraz urządzeń
ogłoszeniowych ustawionych w celu prowadzenia kampanii. Zaskarżonemu przepisowi wnioskodawca zarzuca naruszenie art. 31 ust.
3 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Jak uzasadnia wnioskodawca, przepis ten pociąga za sobą nieproporcjonalnie duże ryzyko odpowiedzialności. Biorąc pod uwagę,
że kampania wyborcza prowadzona jest na terenie całego kraju, a w Polsce funkcjonuje 2479 gmin i grzywna może być nałożona
w wysokości od 20 do 5000 zł, – nie można wykluczyć, że pełnomocnik zostanie ukarany kilkoma tysiącami mandatów za każdy stwierdzony
przypadek nieusunięcia plakatów i haseł wyborczych. Rozmiary takiej grzywny są trudne do oszacowania, a ponadto nie realizują
celów wymierzania kary – podkreśla wnioskodawca. Kara powinna być współmierna do winy oraz czynu sprawcy. Skutkiem zastosowania
art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego jest natomiast kumulacja odpowiedzialności cywilnej i karnej, której rozmiarów nie sposób
określić na podstawie zakwestionowanego przepisu – konkluduje wnioskodawca.
Wnioskodawca zaznaczył również, że ze względu na potencjalne rozmiary odpowiedzialności majątkowej pełnomocnika wyborczego,
orzekana w stosunku do niego kara nie jest karą sprawiedliwą i zgodną z istotą instytucji wykroczenia oraz kary grzywny. Przywołując
wyrok Sądu Najwyższego z 28 kwietnia 1978 r. (OSNKW 41/1978), wnioskodawca podkreślił, że kara grzywny, obok dolegliwości
ekonomicznej, zmierzać powinna do pozbawienia sprawcy korzyści z przestępstwa (wykroczenia) oraz pogłębiać w społeczeństwie
przekonanie, że popełnianie przestępstw lub wykroczeń w celu osiągnięcia korzyści majątkowej jest nieopłacalne. Natomiast
celem sankcji określonej w art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego nie jest pozbawienie sprawcy korzyści majątkowej pochodzącej
z czynu zabronionego, jaką jest potencjalnie kwota pieniężna zaoszczędzona w związku z nieusunięciem urządzeń ogłoszeniowych.
Cel ten realizuje już bowiem obowiązek pokrycia kosztów usunięcia urządzeń ogłoszeniowych na podstawie art. 110 § 7 zdania
drugiego kodeksu wyborczego. Dlatego zastosowanie grzywny w takiej sytuacji jest nieuzasadnione, nadmiernie surowe, a przy
tym niezapewniające realizacji celów odpowiedzialności z tytułu popełnienia wykroczenia – stwierdzono we wniosku.
Uzasadniając zarzut niezgodności art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego z zasadą odpowiedzialności karnej za czyn własny oraz
z zasadą winy, wyrażonymi w art. 42 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca podniósł, że zakwestionowany przepis nakłada na pełnomocnika
wyborczego karę grzywny w sytuacji, gdy nie można mu przypisać winy; tj. wówczas, gdy do wypełnienia znamion określonych w
kwestionowanym przepisie doprowadziło działanie lub zaniechanie osoby trzeciej. Tak więc pełnomocnik wyborczy może być ukarany
karą grzywny, nawet jeśli wypełnił swoje obowiązki i dochował należytej staranności, zawierając z osobą trzecią umowę o usunięcie
plakatów, ale kontrahent nie wywiązał się należycie z umowy. Tymczasem, w świetle art. 42 ust. 1 Konstytucji, do odpowiedzialności
powinien być pociągnięty wyłącznie sprawca czynu wypełniającego znamiona wykroczenia. Odpowiedzialność pełnomocnika wyborczego
za cudze zaniechanie, polegające na nieusunięciu w ustawowym terminie plakatów i haseł wyborczych oraz innych urządzeń ogłoszeniowych
jest, zdaniem wnioskodawcy, sprzeczna z zasadą wynikającą z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca podniósł również, że
obowiązki nałożone na pełnomocnika wyborczego są niemożliwe do wykonania. Nie jest on bowiem w stanie osobiście zapewnić,
że każdy plakat na terenie całego kraju zostanie usunięty.
Kolejny zarzut wnioskodawcy dotyczy przepisu art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach. Zakwestionowanym przepisom wnioskodawca zarzucił
niezgodność z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy, ograniczenie źródeł pozyskiwania środków finansowych przez partię polityczną, w tym zakaz korzystania
przez partie z majątku w sposób, który stanowiłby działalność gospodarczą, jest nadmierną ingerencją w swobodę dysponowania
posiadanym majątkiem, a tym samym narusza zasadę wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) oraz zasadę proporcjonalności
(art. 31 ust. 3 Konstytucji). Wnioskodawca wyjaśnił, że powołanie dwóch powyższych wzorców oceny konstytucyjności art. 24
ust. 1-5 ustawy o partiach politycznych wynika z ostrożności procesowej i podyktowane jest rozbieżnością stanowisk co do wzajemnych
relacji między art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Powołując się na orzecznictwo Trybunału oraz poglądy doktryny, wnioskodawca wskazał, iż z jednej strony, art. 22 Konstytucji
zaliczany jest do szczegółowych przepisów konstytucyjnych samodzielnie i całościowo regulujących ograniczenia wolności działalności
gospodarczej, z drugiej natomiast daje się pierwszeństwo art. 31 ust. 3 Konstytucji przed innymi, równobrzmiącymi klauzulami,
ustanowionymi w przepisach szczegółowych.
Zdaniem wnioskodawcy, art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach wywołuje liczne problemy w praktyce funkcjonowania partii politycznych.
Ograniczenie swobody dysponowania majątkiem przez partię polityczną powoduje, że nie może ona wykorzystać posiadanego majątku
w celu uzyskania środków finansowych na prowadzenie działalności statutowej. Niedopuszczalność odpłatnego wynajmu albo wydzierżawienia
nieruchomości będących własnością partii politycznej powoduje zamrożenie środków do chwili, gdy dana nieruchomość zostanie
sprzedana. Jak wskazuje wnioskodawca, zakwestionowane przepisy wywołują także wątpliwości, czy w wypadku sporu wygranego przez
partię polityczną będzie ona mogła egzekwować przyznane jej odszkodowanie, gdyż nie stanowi ono źródła powstawania majątku
partii politycznej (art. 24 ust. 1 ustawy o partiach).
W ocenie wnioskodawcy, ograniczenie wprowadzone zakwestionowanym przepisem nie znajduje uzasadnienia. Obawa, że udział partii
politycznych w relacjach biznesowych może oddziaływać na pozycję poszczególnych przedsiębiorców, nie dotyczy bowiem partii
politycznych. Partie, zajmując szczególne miejsce w polskim systemie władzy, nie dysponują władztwem publicznym ani instrumentami
kreowania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach obywateli. Ustawowym celem partii politycznych jest wpływanie metodami demokratycznymi
na kształtowanie polityki państwa (art. 11 ust. 1 Konstytucji). Wprowadzenie zatem całkowitego zakazu prowadzenia działalności
gospodarczej przez partie polityczne – przy bardzo szerokim zakresie tego pojęcia w prawie polskim, obejmującym w zasadzie
każde świadczenie usług, udostępnianie majątku itp. – jest, w ocenie wnioskodawcy, nieuzasadnione.
Przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 25/03, wnioskodawca podkreślił, że brak możliwości prowadzenia
jakiejkolwiek działalności gospodarczej przez partie polityczne miał być zrekompensowany przyznawaniem dotacji i subwencji.
Jednakże mechanizm ten stanowi jedynie „premię dla wygranych” i nie służy urzeczywistnianiu zasady pluralizmu politycznego.
Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy o partiach prawo do subwencji ma wyłącznie ta partia, która otrzymała w skali kraju
określoną liczbę ważnie oddanych głosów. Podobne zasady dotyczą przyznawania dotacji (art. 150 kodeksu wyborczego), której
wysokość uzależniona jest od liczby mandatów poselskich i senatorskich uzyskanych przez komitet wyborczy danej partii politycznej.
W takiej sytuacji umożliwienie partiom politycznym prowadzenia działalności gospodarczej, choćby w ograniczonym zakresie,
pozwoliłoby, zdaniem wnioskodawcy, na uzyskanie stabilizacji finansowej, co jest szczególnie ważne w wypadku nieuzyskania
odpowiedniej liczby głosów w wyborach parlamentarnych lub utraty prawa do dotacji podmiotowej lub subwencji z innych przyczyn.
Wnioskodawca, przyjmując, że partie polityczne mogą być podmiotem wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji),
uznał, że wprowadzony w art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach zakaz prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej stanowi
nadmierną ingerencję w tę wolność. Skoro bowiem działalność taką, w ograniczonym zakresie, mogą prowadzić posłowie i senatorowie,
jako przedstawiciele Narodu, to, zdaniem wnioskodawcy, brak jest uzasadnienia, aby z uprawnienia takiego nie korzystały partie
polityczne. Jak wskazuje wnioskodawca, niezależność sprawowania mandatu posła i senatora gwarantowana jest w takiej sytuacji
przez zapewnienie transparentności ich działań. W tym celu składają oni oświadczenia o stanie majątkowym, a korzyści uzyskiwane
przez posłów, senatorów i ich małżonków ujawniane są rejestrze korzyści (art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 35a ust. 1 ustawy z dnia
9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, Dz. U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29). Wnioskodawca zwrócił także uwagę,
że w rozporządzeniu (WE) nr 2004/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie przepisów regulujących
partie polityczne na poziomie europejskim oraz zasad dotyczących ich finansowania (Dz. U. UE. L 297 z 15.11.2003) wartością
chronioną jest przejrzystość finansowania, a nie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego też, zdaniem wnioskodawcy,
wystarczającym sposobem zapewnienia ochrony niezależności partii politycznych jest zagwarantowanie jawności ich finansowania.
Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej nie jest konieczny dla zapobiegania korupcji politycznej, a nadto prowadzi do
niekorzystnego i nieefektywnego korzystania przez partię z posiadanego majątku.
Naruszenie przez przepisy art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, przejawia się, zdaniem
wnioskodawcy, w zbyt daleko idącym ograniczeniu możliwości korzystania z własności oraz praw majątkowych, w zbyt daleko posuniętej
ingerencji w istotę prawa własności. Jak zaznacza wnioskodawca, przedstawiając argumenty przemawiające za niezgodnością z
Konstytucją zakwestionowanego przepisu, ograniczono się do wykazania niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 21 ust. 1 Konstytucji.
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika bowiem, że wykazanie niezgodności zaskarżonego przepisu z przepisem Konstytucji
o szerszym zakresie zastosowania pociąga za sobą konieczność stwierdzenia jego niezgodności także z przepisem o węższym zakresie
zastosowania. Art. 21 ust. 1 Konstytucji ma bardziej ogólną treść niż art. 64 Konstytucji, który szczegółowo reguluje problematykę
konstytucyjnej ochrony praw majątkowych – wyjaśnił wnioskodawca.
Ograniczenie źródeł powstawania majątku partii politycznej (w tym zakaz prowadzenia działalności gospodarczej) i uzyskiwania
z niego pożytków stanowi nadmierną ingerencję w istotę praw majątkowych – podkreślono we wniosku. Granice takiej ingerencji
wyznacza art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, odwołując się do istoty wolności i praw. Zasadę tę powtarza art. 64 ust.
3 Konstytucji w odniesieniu do prawa własności. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 9/98,
wnioskodawca wskazał, że „w ramach każdego konkretnego prawa i wolności można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń,
jądro), bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będzie mogła istnieć, oraz pewne elementy dodatkowe (otoczkę), które
mogą być ujmowane i modyfikowane w różny sposób bez zniszczenia tożsamości danego prawa czy wolności”. Wyłączenie prawa do
pobierania przez partie polityczne wszelkich pożytków cywilnych rzeczy oraz praw stanowi ograniczenie istoty przysługujących
partiom politycznym praw majątkowych, składających się na treść prawa własności w rozumieniu art. 140 k.c. – podkreślił wnioskodawca.
Wprawdzie, jak zaznaczył wnioskodawca, ekwiwalentem za ograniczenie możliwości korzystania przez partie polityczne z przysługujących
im praw majątkowych było przyznanie subwencji i dotacji, jednakże z tego systemu finansowania mogą korzystać jedynie partie
polityczne, które uzyskały określony wynik wyborczy. Pozostałe partie polityczne pozbawione są środków materialnych koniecznych
dla realizacji celów wskazanych w art. 11 ust. 1 Konstytucji.
W związku z powyższym, wnioskodawca wniósł o stwierdzenie niezgodności przepisów art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach z art.
21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskodawca wniósł także o stwierdzenie niezgodności art. 218 § 2 zdania drugiego kodeksu wyborczego z art. 99 ust. 1 i 2
w związku z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżony przepis jest niezgodny z prawem
obywateli do dochodzenia na drodze sądowej naruszenia biernego prawa wyborczego ponieważ wyłącza kontrolę sądową postanowienia
Państwowej Komisji Wyborczej o odmowie rejestracji listy kandydatów w wyborach do Sejmu i Senatu.
Omawiając treści normatywne art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca odnosi się jednocześnie do art. 99 ust.
1 i 2 Konstytucji jako wzorca kontroli zakwestionowanego przepisu. Przytaczając wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca
uważa, że mimo ulokowania tych przepisów w rozdziale IV Konstytucji „Sejm i Senat”, a nie w rozdziale II „Wolności, prawa
i obowiązki człowieka i obywatela”, nie sposób biernemu prawu wyborczemu odmówić charakteru konstytucyjnego prawa podmiotowego.
Zdaniem wnioskodawcy, „o naruszeniu art. 99 ust. 1 i 2 w zw. z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przesądza nie
tylko okoliczność braku kontroli sądowej rozstrzygnięcia Państwowej Komisji Wyborczej, ale także fakt, że postępowanie przed
organami wyborczymi (okręgowa komisja wyborcza, Państwowa Komisja Wyborcza) nie należy do postępowań spełniających standardy
postępowania sądowego”. Według wnioskodawcy, podstawowa rola organów przedstawicielskich w systemie rządów w Rzeczypospolitej
Polskiej wymaga zagwarantowania kontroli przestrzegania prawa w toku wyborów przez sądy administracyjne. Gwarancji takiej
nie dają organy wyborcze – podkreśla wnioskodawca.
2. Pismem procesowym z 3 lipca 2012 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek z 1 lutego 2012 r. W niniejszym piśmie wnioskodawca
rozwinął argumentację przemawiającą za koniecznością wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w przedmiocie zgodności
art. 111 ust. 1, art. 113 ust. 1 i 2, art. 126 ust. 1 i 2 oraz art. 127 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 1 sierpnia 2011 r., mimo iż przepisy te zostały formalnie uchylone.
Wnioskodawca wskazał, że Trybunał Konstytucyjny sformułował dwie reguły dotyczące stosowania art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale.
Zgodnie z pierwszą – w razie wątpliwości istnienia związku między przepisem, który utracił moc obowiązującą, a ochroną konstytucyjnych
wolności lub praw przyjmuje się domniemanie przemawiające na rzecz merytorycznego rozpoznania nie tylko w trybie kontroli
konkretnej, lecz także w trybie kontroli abstrakcyjnej. W świetle drugiej – „uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że w odniesieniu
do danej sprawy istnieje konieczność ochrony konstytucyjnych wolności lub praw w drodze wydania orzeczenia na podstawie art.
39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem przez TK niezgodności zaskarżonego aktu
normatywnego lub jego części z Konstytucją”.
Zdaniem wnioskodawcy, wydanie wyroku przez Trybunał, mimo formalnego uchylenia zaskarżonych przepisów ordynacji, jest konieczne
dla ochrony jego konstytucyjnych wolności lub praw. Na podstawie wskazanych przepisów orzeczono bowiem sankcję w stosunku
do wnioskodawcy, co oznacza, że wpływają one na aktualny stan jego praw i obowiązków. Wnioskodawca przypomniał, że nadal egzekwowana
jest kwota w wysokości 9 422 255,84 zł, a na podstawie art. 126 ust. 1 ordynacji PSL zostało pozbawione dotacji podmiotowej
za rok 2002 oraz subwencji za lata 2002-2005 w wysokości 40 999 000 zł.
Wnioskodawca zwrócił także uwagę, że normy wynikające z zaskarżonych, formalnie uchylonych przepisów, zostały powtórzone w
obowiązujących przepisach kodeksu wyborczego. Art. 111 ust. 1 ordynacji odpowiada treściowo art. 132 § 1 kodeksu wyborczego;
art. 113 ust. 1 ordynacji został powtórzony, z pewnymi zmianami, w art. 134 § 1 kodeksu wyborczego; a treść art. 113 ust.
2 ordynacji pokrywa się z art. 134 § 5 kodeksu wyborczego. Podobnie wygląda sytuacja z art. 127 ust. 1 ordynacji, któremu
odpowiada art. 149 § 1 kodeksu wyborczego i art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, którego treść znajduje odzwierciedlenie w art.
148 § 1 i 2 kodeksu wyborczego. Ponieważ Trybunał bada zgodność normy prawnej z Konstytucją, a nie zgodność przepisu, nie
jest – zdaniem wnioskodawcy – dopuszczalne umorzenie postępowania w tym zakresie przez Trybunał Konstytucyjny, na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale.
Ponadto wnioskodawca wskazał, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie wynika jednoznacznie, czy skorzystanie z art.
39 ust. 3 ustawy o Trybunale jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy wzorce kontroli, powołane przez wnioskodawcę, obejmują przepisy
(normy) określające konstytucyjne wolności lub prawa. W jego ocenie, „wśród przesłanek otwierających drogę do zastosowania
art. 39 ust. 3 Konstytucji (…), znajduje się wymóg, aby przepis będący przedmiotem oceny zawierał treści normatywne odnoszące
się do sfery praw i wolności konstytucyjnie chronionych. Związek z prawami i wolnościami konstytucyjnymi wyraża się więc w
ramach przedmiotu kontroli, a niekoniecznie w zakresie samego wzorca kontroli”. Niezależnie od tego, wnioskodawca uznał, że
merytoryczna kontrola każdego z wymienionych wyżej przepisów ordynacji jest konieczna ze względu na ochronę prawa własności.
Dlatego też wnioskodawca z ostrożności powołał art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3, a także art. 21 ust. 2 Konstytucji jako
dodatkowe wzorce kontroli art. 111 ust. 1, art. 113 ust. 1 i 2, art. 126 ust. 1 i 2 oraz art. 127 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu
obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 1 sierpnia 2011 r. W ocenie wnioskodawcy, ingerencja w prawo własności oraz inne prawa
majątkowe partii politycznej, jaką umożliwiają zaskarżone przepisy ordynacji, ma znamiona bezprawnego wywłaszczenia (art.
21 ust. 2 Konstytucji), a tym samym naruszają one istotę prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji).
Powyższe ustalenie wpływa na ocenę zgodności z Konstytucją art. 126 ust. 1 i 2 oraz art. 127 ust. 1 ordynacji, przywidujących
sankcję za niewywiązywanie się z obowiązków określonych w zaskarżonych przepisach ordynacji. Następstwem uznania niekonstytucyjności
przepisów sankcjonowanych musi być uznanie niekonstytucyjności przepisów sankcjonujących, na podstawie których następuje bezpośrednia
ingerencja w prawo własności oraz inne prawa majątkowe partii politycznej. Ponadto, jak wskazuje wnioskodawca, w odniesieniu
do przepisów ordynacji, objętych wnioskiem, nie istnieje żaden alternatywny instrument prawny, który mógłby spowodować zmianę
sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie, zanim utraciły one moc obowiązującą. Jedynie uznanie tych przepisów za niekonstytucyjne
pozwoliłoby na uruchomienie właściwej procedury służącej przywróceniu ochrony praw partii politycznych naruszonych w następstwie
stosowania tych przepisów – stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji.
Wnioskodawca wyjaśnił także, że powołanie przez niego przykładów z praktyki stosowania prawa w odniesieniu do art. 111 ust.
1 i art. 113 ust. 1 i 2 ordynacji oraz art. 36a ust. 3 ustawy o partiach nie zmierza do zainicjowania kontroli przez Trybunał
Konstytucyjny prawidłowości wykładni tych przepisów czy też kontroli określonej praktyki ich stosowania przez Sąd Najwyższy,
sądy powszechne oraz organy administracji publicznej. Celem ich przywołania było jedynie ustalenie norm prawnych zawartych
w zaskarżonych przepisach.
W odniesieniu natomiast do art. 130 § 1, art. 110 § 7 zdanie drugie oraz art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego wnioskodawca,
z ostrożności procesowej, powołał art. 2 Konstytucji jako dodatkowy wzorzec kontroli. Jak wskazuje wnioskodawca, orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonywania kontroli na podstawie zasady proporcjonalności nie jest jednolite. Z jednej
strony, przyjmuje się bowiem, że zasada proporcjonalności, wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji, może być powoływana jedynie
w powiązaniu z innym przepisem określającym konstytucyjną wolność lub prawo. W pozostałych natomiast przypadkach, gdy kwestionowane
są przepisy określające obowiązki, bez powiązania zarzutu naruszenia Konstytucji z konkretnym prawem lub wolnością, zasada
proporcjonalności powinna być wywodzona z art. 2 Konstytucji.
Z drugiej jednak strony, jak wskazał wnioskodawca, z orzecznictwa Trybunału wynika, że „zasada proporcjonalności odnosi się
nie tylko do ograniczania korzystania przez jednostkę z przysługujących jej wolności i praw, ale także do nakładania na nią
obowiązków. Każdy obowiązek nałożony przez prawo na człowieka i obywatela jest jednocześnie pewnym ograniczeniem jego wolności”.
Skoro zatem nałożenie obowiązku prowadzi do ograniczenia wolności bez ingerencji w konkretne prawo lub wolność, nie powinno
to, zdaniem wnioskodawcy, zwalniać Trybunału z konieczności zbadania zaskarżonych przepisów w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wnioskodawca uzupełnił także uzasadnienie zarzutu naruszenia przez art. 111 ust. 1 i art. 113 ust. 1 oraz art. 126 ust. 1
i 2 i art. 127 ust. 1 ordynacji „zasady określoności zgodnie z tzw. testem określoności”. Jak wskazał wnioskodawca, kryteriami
tego testu są: precyzyjność, jasność i poprawność pod względem spełnienia wymogów wynikających z zasad prawidłowej legislacji.
Art. 111 ust. 1 oraz art. 113 ust. 1 ordynacji nie spełniają, zdaniem wnioskodawcy, kryterium precyzyjności. Dopuszczają odmienną
interpretację, zgodnie z którą dla komitetu wyborczego musi co prawda być prowadzony rachunek bankowy, ale rachunek ten nie
musi być koniecznie wyodrębniony od innych rachunków partii politycznej. Ponadto wskazane przepisy naruszają standard poprawności
przepisów prawa, w szczególności § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie
„Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który wymaga, aby sposób redakcji przepisów pozwalał adresatom norm
w nich zawartych na odczytanie intencji prawodawcy. Nieprecyzyjne, w ocenie wnioskodawcy, są także przepisy art. 126 ust.
1 i 2 oraz art. 127 ust. 1 ordynacji. Dlatego też wnioskodawca podtrzymał zarzut niezgodności art. 111 ust. 1, art. 113 ust.
1, art. 126 ust. 1 i 2 oraz art. 127 ust. 1 ordynacji z art. 2 Konstytucji.
3. Marszałek Sejmu w piśmie z 28 czerwca 2012 r. wniósł o stwierdzenie, że:
– art. 111 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 1 sierpnia 2011 r., jest zgodny z wyrażonymi
w art. 2 Konstytucji zasadami prawidłowej legislacji (określoności prawa) i ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa,
– art. 111 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 1 sierpnia 2011 r., nie jest niezgodny z art.
31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 31 grudnia 2001 r., jest zgodny z wyrażoną
w art. 2 Konstytucji zasadą prawidłowej legislacji i z art. 11 ust. 1 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 31 grudnia 2001 r., nie jest niezgodny z
art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji,
– art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 31 grudnia 2001 r., nie jest niezgodny z
art. 46 Konstytucji,
– art. 127 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 9 sierpnia 2002 r. i od 10 sierpnia 2002 r. do
1 stycznia 2011 r., jest zgodny z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą przyzwoitej legislacji (określoności prawa),
– art. 127 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 9 sierpnia 2002 r. i od 10 sierpnia 2002 r. do
1 stycznia 2011 r., jest zgodny z art. 11 ust. 1 Konstytucji,
– art. 127 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 9 sierpnia 2002 r. i od 10 sierpnia 2002 r. do
1 stycznia 2011 r., nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 127 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 9 sierpnia 2002 r. i od 10 sierpnia 2002 r. do
1 stycznia 2011 r., nie jest niezgodny z art. 42 ust. 1 i 3 oraz z art. 46 Konstytucji,
– art. 36a ustawy o partiach nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 24 ust. 1, 2 i 5 ustawy o partiach nie jest niezgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 24 ust. 1 ustawy o partiach nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji,
– art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o partiach jest zgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji,
– art. 110 § 7 zdanie drugie, art. 130 § 1 i art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego nie są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego jest niezgodny z art. 99 ust. 1 i 2 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust.
1 Konstytucji.
Ponadto Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w zakresie odnoszącym się do:
– art. 113 ust. 1 i 2 ordynacji, ze względu na utratę mocy obowiązującej w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia
przez Trybunał Konstytucyjny,
– art. 24 ust. 4-5 ustawy o partiach z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, ze względu na zbędność wydania wyroku,
– art. 24 ust. 3-4 ustawy o partiach z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ze względu na zbędność wydania wyroku.
W pierwszej kolejności Marszałek Sejmu ustosunkował się do kwestii formalnych, dotyczących dopuszczalności merytorycznego
badania przez Trybunał zaskarżonych przepisów. Wskazał bowiem, że na mocy art. 10 pkt 3 w związku z art. 17 ustawy z dnia
5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113), 1 sierpnia 2011 r. ordynacja formalnie
utraciła moc obowiązującą. Dlatego też wyjaśnienia wymagała kwestia, czy pomimo formalnego uchylenia ordynacji zaskarżone
przepisy posiadają moc obowiązującą, w rozumieniu ustawy o Trybunale.
W ocenie Marszałka Sejmu, norma wynikająca z art. 111 ust. 1 ordynacji, będąca podstawą odrzucenia sprawozdania oraz postanowienia
o przepadku korzyści majątkowej, zachowała moc obowiązującą. Skutki oddziaływania tej normy trwają nadal; przeciwko Polskiemu
Stronnictwu Ludowemu prowadzone jest postępowanie zmierzające do wyegzekwowania orzeczonego przepadku korzyści.
Mocy obowiązującej nie zachowały natomiast, zdaniem Marszałka Sejmu, art. 113 ust. 1, ani art. 113 ust. 2 ordynacji, które
nie były podstawą orzekania w sprawie PSL.
W związku z powyższym, Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania, w zakresie badania zgodności art. 113 ust. 1 ordynacji
z art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 113 ust. 2 ordynacji z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji, ze względu na
utratę mocy obowiązującej przepisów przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności z Konstytucją art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach, Marszałek Sejmu wskazał, że wyrokiem
z 14 grudnia 2004 r., sygn. K 25/03 Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o partiach z art.
11 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także o zgodności art. 24 ust. 4 i 5 wymienionej ustawy z art. 2, art.
21 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. W związku z powyższym, zdaniem Marszałka Sejmu, merytorycznemu badaniu podlegają:
– art. 24 ust. 1, 2 i 5 ustawy o partiach z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3Konstytucji,
– art. 24 ust. 1-3 i 5 ustawy o partiach z art. 21 ust. 1 Konstytucji,
– art. 24 ust. 1-3 ustawy o partiach z art. 64 ust. 3 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania ze względu na zbędność wydania wyroku. Zdaniem Marszała
Sejmu, we wniosku nie pojawiają się żadne nowe argumenty ani treści normatywne, które uzasadniałyby wydanie merytorycznego
orzeczenia, w zakresie, który był już przedmiotem orzekania przez Trybunał. Wnioskodawca, ograniczając się do lakonicznych
twierdzeń, niepopartych argumentami, nie wykazał, zdaniem Marszałka Sejmu, że pierwotny pogląd Trybunału o konstytucyjności
zaskarżonej regulacji wymaga rewizji z powodu odmienności stanów faktycznych lub zapadłych na ich tle rozstrzygnięć sądów
lub organów administracji.
Zajmując stanowisko odnośnie do zarzutu niezgodności art. 111 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001
r. do 1 sierpnia 2011 r., z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, Marszałek Sejmu wskazał, że zaskarżony przepis powinien podlegać
kontroli z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą prawidłowej legislacji (określoności prawa) oraz z zasadą ochrony zaufania
obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jak bowiem podkreślił, chociaż ten wzorzec kontroli nie został wskazany
w petitum wniosku, lecz w jego uzasadnieniu, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Trybunał Konstytucyjny powinien dokonać kontroli normy z wzorcami wskazanymi w treści całego wniosku, a nie tylko w jego petitum.
W ocenie Marszałka Sejmu, zarzuty podniesione przez wnioskodawcę nie zasługują na uwzględnienie. Odwołując się do stanowiska
doktryny, potwierdzonego w orzecznictwie sądów, Marszałek Sejmu uznał, że obowiązek gromadzenia środków Funduszu Wyborczego
na osobnym rachunku bankowym był precyzyjnie określony. Wskazał ponadto, że z komunikatu Państwowej Komisji Wyborczej z 3
czerwca 2002 r. o przyjętych i o odrzuconych sprawozdaniach wyborczych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach do
Sejmu i do Senatu wynika, iż wypadki niespełnienia przez adresatów wspomnianego obowiązku prowadzenia odrębnych rachunków
bankowych dla komitetu wyborczego i funduszu wyborczego stanowiły zdecydowaną mniejszość wśród wszystkich komitetów wyborczych.
Zdaniem Marszałka Sejmu wynika stąd, że analizowany przepis ordynacji spełnia wymogi precyzyjności w stopniu zapewniającym
ustalenie jego znaczenia i skutków prawnych, czego dowodzi jego jednolita wykładnia i jednolite stosowanie. Dlatego też, jego
zdaniem, zaskarżony przepis nie narusza zasady prawidłowej legislacji ani zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa, wyrażonych w art. 2 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 111 ust. 1 ordynacji z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Marszałek Sejmu podniósł, iż
w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, nie istnieje zasada „swobody gospodarowania pozyskanymi
przez partię środkami pieniężnymi”. Wyjątkowość roli partii politycznych polega na tym, że są one nie tylko jedną z form obywatelskiego
prawa do zrzeszania się, ale przede wszystkim formą organizacji politycznej, która wywiera wpływ na sprawowanie władzy. Dlatego
też nie mogą być postrzegane jako zwykły uczestnik obrotu, poddany regułom rynku, a ich szczególna pozycja ustrojowa decyduje
o niedopuszczalności prowadzenia przez nie działalności gospodarczej – podkreślił Marszałek Sejmu. Dlatego też uznał, że art.
31 ust. 3 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli, i wniósł o stwierdzenie, że art. 111 ust. 1 nie jest niezgodny
z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zajmując stanowisko odnośnie zarzutu niezgodności art. 126 ust. 1 i 2 oraz art. 127 ust. 1 ordynacji z Konstytucją, Marszałek
Sejmu odniósł się najpierw do kwestii formalnej utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wskazał, że mimo utraty
z dniem 1 sierpnia 2011 r. mocy obowiązującej ordynacji, art. 126 ust. 1 i 2 oraz art. 127 ust. 1 zachowały moc obowiązującą
w rozumieniu przepisów ustawy o Trybunale. Skutkiem odrzucenia przez PKW sprawozdania komitetu wyborczego PSL, była utrata
prawa do subwencji i dotacji na podstawie przepisów art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, jak również orzeczenie przepadku środków
finansowych przekazanych lub przyjętych przez komitet wyborczy. Obecnie prowadzone jest przeciwko Polskiemu Stronnictwu Ludowemu
postępowanie zmierzające do wyegzekwowania przepadku korzyści majątkowej orzeczonego na podstawie art. 127 ust. 1 w związku
z art. 111 ust. 1 ordynacji. Uznanie tych przepisów za niekonstytucyjne skutkowałoby możliwością dochodzenia roszczeń przez
Polskie Stronnictwo Ludowe wobec Skarbu Państwa o wypłatę dotacji i subwencji. Roszczenia te nie są przedawnione. Należy więc
uznać, że w odniesieniu do wskazanego stanu faktycznego i prawnego przepisy te zachowały moc obowiązującą.
Analizując treść art. 126 ordynacji, Marszałek Sejmu wskazał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, w ustawie zostały określone
obowiązki, których naruszenie powoduje utratę prawa do dotacji i subwencji. Przesłanką utraty prawa do subwencji i dotacji,
określoną w art. 126 ordynacji, jest decyzja PKW o odrzuceniu sprawozdania wyborczego. Zgodnie natomiast z art. 122 ust. 1
ordynacji, Państwowa Komisja Wyborcza odrzuca sprawozdanie wyborcze w razie stwierdzenia naruszenia przez komitet przepisów
ustawy dotyczących finansowania kampanii wyborczej; przepisy rozdziału 13 ordynacji „Finansowanie kampanii wyborczej” szczegółowo
precyzują wymogi dotyczące finansowania kampanii wyborczej, których niespełnienie skutkować będzie odrzuceniem sprawozdania
wyborczego. Ponadto, zgodnie z art. 119 ust. 1 ordynacji, do finansowania komitetów wyborczych partii politycznych w sprawach
nieuregulowanych w ordynacji stosuje się przepisy ustawy o partiach, czyli przepisy zawarte w rozdziale 4 ustawy o partiach
– „Finanse i finansowanie partii politycznych”.
Dlatego też Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie zgodności art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji z zasadą prawidłowej legislacji,
wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przez art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji zasady pluralizmu politycznego – wolności tworzenia
i działania partii politycznej, wyrażonej w art. 11 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu uznał za nietrafne twierdzenie wnioskodawcy,
iż sankcja utraty przez partię polityczną całej dotacji i całej subwencji powoduje, że każda próba realizacji przez partię
polityczną jej statutowych zadań (przez udział w wyborach) może doprowadzić do ograniczenia czy nawet zakończenia jej działalności.
Sankcja ta nie jest bowiem skutkiem każdej próby realizacji przez partię polityczną jej statutowych zadań, ale jedynie tych,
które naruszają przepisy ordynacji lub ustawy o partiach. Ponadto, jak wskazał Marszałek Sejmu, dotacje i subwencje nie powinny
być głównym mechanizmem finansowania majątku i działalności partii. Zakłada się bowiem, że w odróżnieniu od składek członkowskich
i innych instrumentów samofinansowania się partii, wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o partiach, jedynie niektóre z ugrupowań
politycznych mogą otrzymać dofinansowanie ze środków publicznych. Marszałek Sejmu zwrócił także uwagę, że finansowanie partii
politycznych z budżetu państwa nie wynika z norm konstytucyjnych, lecz ustawowych. Wynika stąd, że w zakresie wyboru modelu
finansowania partii politycznych ustawodawcy przysługuje duży zakres swobody regulacyjnej. Natomiast możliwość pozyskiwania
przez partie środków z innych, określonych ustawowo źródeł, powoduje, że zmniejszenie środków finansowych przypadających partiom
z budżetu, nie ogranicza per se przewidzianej w art. 11 ust. 1 Konstytucji wolności tworzenia i działania partii politycznych – podkreślił Marszałek Sejmu.
Marszałek Sejmu odrębnie ustosunkował się do zarzutu wnioskodawcy, że „sankcja” całkowitego pozbawienia prawa do dotacji i
subwencji, określona w art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji stanowi nieuzasadnioną i nadmierną ingerencję w zasadę wolności tworzenia
i działania partii politycznej. Odwołując się do utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, Marszałek Sejmu
podkreślił, że ustawodawcy przysługuje swoboda polityczna określania sankcji za naruszenie prawa. W świetle art. 83 Konstytucji,
nakładającego na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, można przyjąć, że w granicach zakreślonych
przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku – podkreślił Marszałek
Sejmu. Wyjaśnił także, że ustawodawca, ustalając sankcję określoną w art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, kierował się wymogami
wynikającymi z zaleceń Rady Europy dla państw członkowskich, zgodnie z którymi naruszenie przepisów o finansowaniu partii
politycznych i kampanii wyborczych powinno się spotkać z zastosowaniem skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji.
W związku z powyższym, Marszałek Sejmu zarzut wnioskodawcy uznał za chybiony.
Marszałek Sejmu wyjaśnił ponadto, że obowiązek prowadzenia odrębnych kont funduszu wyborczego i komitetu wyborczego partii
realizuje zasadę jawności i kontroli finansów partyjnych, eliminując jednocześnie nieprzejrzyste rozwiązania, które umożliwiały
„mieszanie się zasobów pieniężnych Funduszu Wyborczego z pozostałymi partyjnymi środkami pieniężnymi przy finansowaniu wyborów”.
W związku z powyższym, Marszałek Sejmu uznał, że art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji nie narusza zasady pluralizmu politycznego
(wolność tworzenia i działania partii politycznej) i jest zgodny z art. 11 ust. 1 Konstytucji.
Nietrafny, zdaniem Marszałka Sejmu, jest także zarzut naruszenia przez art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji zasady proporcjonalności,
wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Powołany przepis nie jest adekwatnym wzorcem kontroli, ponieważ naruszenie art. 31
ust. 3 Konstytucji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy można stwierdzić, że w ogóle doszło do ingerencji w któreś z proklamowanych
w innych przepisach Konstytucji wolności lub praw człowieka i obywatela. Przepis ten nie formułuje samoistnego prawa o randze
konstytucyjnej i zawsze musi być współstosowany z innymi normami Konstytucji. „Prawo do dotacji” i „prawo do subwencji” nie
należy natomiast do kategorii praw i wolności jednostki. Dlatego też Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że art. 126 ust.
1 i 2 ordynacji nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem Marszałka Sejmu, zarzut wnioskodawcy dotyczący niezgodności art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji z art. 46 Konstytucji, w
którym kwestionuje on możliwość wprowadzenia „automatycznej” utraty prawa do dotacji oraz subwencji przez partię polityczną,
bez konieczności wydania orzeczenia sądu, opiera się na błędnym założeniu. Art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji dotyczy utraty prawa
do otrzymania dotacji, a nie przepadku korzyści. Analogiczne uregulowanie dotyczy również utraty prawa do subwencji, o której
mowa w art. 28 ustawy o partiach. W związku z powyższym, Marszałek Sejmu stwierdził, że choć utrata prawa do subwencji i dotacji
następuje z mocy prawa, a więc niejako automatycznie, to jednak „automatyzm ten nie jest w żaden sposób związany z przepadkiem
korzyści, ale ze spełnieniem się przesłanki utraty prawa do subwencji i dotacji, którą jest odrzucenie sprawozdania finansowanego
przez PKW”. Natomiast decyzja o odrzuceniu sprawozdania wyborczego poprzedzona jest postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym
przez PKW. Na postanowienie PKW w przedmiocie odrzucenia sprawozdania finansowego przysługuje skarga do Sądu Najwyższego.
Konkludując, Marszałek Sejmu podkreślił, że prawo do subwencji i dotacji stanowi formę „nagrodzenia” partii za osiągnięcie
określonego wyniku w wyborach, a utrata prawa do subwencji i dotacji jest swego rodzaju karą za naruszenie prawa. Pojęcia
„pozbawienie prawa do subwencji” i „pozbawienie prawa do dotacji”, zawarte w przepisach ordynacji, nie są równoznaczne z „przepadkiem
rzeczy”, o której mowa w art. 46 Konstytucji. W ocenie Marszałka Sejmu, wynika stąd, że wnioskodawca przywołał nieadekwatny
wzorzec konstytucyjny. W związku z tym Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji nie jest niezgodny
z art. 46 Konstytucji.
Przechodząc do zarzutu niezgodności z Konstytucją art. 127 ust. 1 ordynacji, zarówno w brzmieniu obowiązujący od jego wejścia
w życie do 9 sierpnia 2002 r. i po zmianie przepisu wprowadzonej 10 sierpnia 2002 r., Marszałek Sejmu zauważył, że norma nieomal
identyczna z wyrażoną w art. 127 ust. 1 ordynacji była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, oceniającego konstytucyjność
art. 84d ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95,
poz. 602, ze zm.; dalej: ordynacja samorządowa) w wyroku z 13 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. P 20/03.
Nie znajduje, zdaniem Marszałka Sejmu, potwierdzenia zarzut niezgodności art. 127 ust. 1 ordynacji z zasadą przyzwoitej legislacji,
wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Marszałek Sejmu, odwołując się do przepisów ordynacji, wskazał, że przepadkowi podlegają korzyści
majątkowe przekazane albo przyjęte z naruszeniem określonych enumeratywnie przepisów powołanej ustawy. Dlatego też uznał,
że art. 127 ust. 1 ordynacji, w obu formach obowiązujących przed zmianą i po zmianie, przez odesłanie do ściśle sprecyzowanych
regulacji ordynacji, precyzyjnie określa obowiązki, których naruszenie aktualizuje „sankcję” w postaci przepadku korzyści
majątkowej. W ocenie Marszałka Sejmu, zarzut wnioskodawcy dotyczący materialnoprawnych elementów unormowania jest więc niezasadny.
Marszałek Sejmu za bezpodstawny uznał również zarzut naruszenia proceduralnych aspektów art. 127 ordynacji, przez nieokreślenie
charakteru orzeczenia w przedmiocie przepadku. Odwołując się do wyroku Trybunału w sprawie o sygn. P 20/03, Marszałek Sejmu
przypomniał, że przepadek następuje ex lege ze skutkiem ex tunc (tj. w chwili ziszczenia się niezgodnego z prawem stanu faktycznego). Orzeczenie sądu ma charakter deklaratywny. W związku
z tym orzekanie o przepadku korzyści w postępowaniu nieprocesowym jest, zdaniem Marszałka Sejmu, trybem prawidłowym. Dlatego
też uznał, że art. 127 ust. 1 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą i po zmianie w 2002 r. jest zgodny z zasadą
przyzwoitej legislacji, wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 127 ust. 1 ordynacji z art. 11 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu w pierwszej kolejności
wskazał, że z perspektywy art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale – art. 127 ust. 1 ordynacji, w zakresie odnoszącym się do komitetów
partii politycznych, zachował swoją moc obowiązującą. Zwrócił jednak uwagę, że adresatem normy wynikającej z art. 127 ust.
1 ordynacji jest komitet wyborczy, a nie partia polityczna. Dlatego też uznał, że norma ta nie odnosi się do zasady pluralizmu
politycznego.
Zdaniem Marszałka Sejmu, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, przepadek na rzecz Skarbu Państwa korzyści majątkowych uzyskanych
z naruszeniem prawa nie może być postrzegany jako rezultat podejmowania przez partię polityczną prób realizacji swoich statutowych
zadań, bo jest to wyłącznie konsekwencja działania niezgodnego z prawem. Podkreślił ponadto, że swoboda tworzenia i działania
partii politycznej nie ma charakteru absolutnego. Ewentualne ograniczenie, czy zakończenie, działalności partii politycznej,
jako skutek orzeczenia przez sąd przepadku korzyści majątkowej, nie może być w związku z tym postrzegane jako naruszenie konstytucyjnej
zasady swobody tworzenia i działania partii politycznej, ale jako realizacja tej zasady. W związku z powyższym Marszałek Sejmu
uznał, że art. 127 ust. 1 ordynacji jest zgodny z art. 11 ust. 1 Konstytucji.
Zajmując stanowisko odnośnie do zarzutu naruszenia przez art. 127 ust. 1 ordynacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, Marszałek Sejmu
zwrócił uwagę, że wnioskodawca nie wskazał, jakie konstytucyjne prawa lub wolności podlegają ograniczeniu przez art. 127 ust.
1 ordynacji. Cel, jaki wywodzi z zaskarżonego przepisu wnioskodawca, polegający na zagwarantowaniu jawności (przejrzystości)
finansowania kampanii wyborczej, nie należy bowiem, zdaniem Marszałka Sejmu, do kategorii konstytucyjnych praw i wolności
jednostki. W konsekwencji Marszałek Sejmu uznał, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli art.
127 ust. 1 ordynacji.
Adekwatnym wzorcem kontroli art. 217 ust. 1 ordynacji nie jest także, w ocenie Marszałka Sejmu, art. 46 ani art. 42 ust. 1
i 3 Konstytucji. Wskazał on bowiem, że przepadek przewidziany w art. 127 ust. 1 ordynacji można uznać za środek represji karnej
tylko wobec komitetu wyborczego wyborców. Natomiast w odniesieniu do osób prawnych (partii politycznych) „sankcja” finansowa
ma charakter administracyjny. Wobec tego art. 46 Konstytucji mógłby być właściwym wzorcem kontroli konstytucyjności art. 127
ordynacji wyłącznie w zakresie odnoszącym się do komitetu wyborczego wyborców. W tym jednak zakresie zaskarżony przepis utracił
moc obowiązującą w rozumieniu przepisów ustawy o Trybunale. Nieaktualne są tym samym, zdaniem Marszałka Sejmu, zarzuty wnioskodawcy
odnoszące się do niezgodności art. 126 ust. 1 i 2 oraz art. 127 ust. 1 ordynacji z art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji. Zarzuty
wnioskodawcy w tym zakresie mają charakter warunkowy, uzależniony od ustalenia, czy „sankcja” określona w zaskarżonych przepisach
ma charakter karny. W związku z wykazaniem, że w stosunku do partii politycznej nie jest to sankcja o charakterze karnym,
Marszałek Sejmu uznał, iż art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w sprawie.
Marszałek Sejmu, zajmując stanowisko odnośnie do zarzutu niezgodności art. 36a ust. 3 ustawy o partiach politycznych z art.
31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że zaskarżony przepis ustanawia zamknięty katalog dopuszczalnych sposobów dokonywania wpłat
na Fundusz Wyborczy i nie dotyczy bezpośrednio praw i wolności obywatelskich. W ocenie Marszałka Sejmu, wnioskodawca nie wskazał
podstaw do oceny zaskarżonego przepisu według wzorca, jakim jest art. 31 ust. 3 Konstytucji. Art. 31 ust. 3 Konstytucji –
wskazany samodzielnie, bez przywołania normy konstytucyjnej, stanowiącej źródło konkretnego prawa lub wolności jednostki –
nie jest adekwatnym wzorcem oceny konstytucyjności art. 36a ustawy o partiach – podkreślił Marszałek Sejmu.
Marszałek Sejmu nie podzielił także zarzutu wnioskodawcy o niezgodności art. 36a ustawy o partiach z art. 32 Konstytucji.
Przypomniał, że w podobnej sprawie orzekał już Trybunał Konstytucyjny, poddając kontroli art. 83d ordynacji samorządowej z
art. 32 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stanął wówczas na stanowisku, że przepis ten nie narusza zasady równości wobec
prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Wskazał bowiem, że celem przepisu, określającego dopuszczalne sposoby dokonywania
wpłat na fundusz wyborczy, jest zagwarantowanie jawności, przejrzystości finansowania kampanii wyborczej. Wymagany w nim sposób
dokonywania wpłaty stanowi pewnego rodzaju przeszkodę, ale jej usunięcie pozostaje w gestii każdego obywatela. Dlatego też
zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów, wynikającego z treści zaskarżonego przepisu, nie można uznać za narzucone przez
ustawodawcę. Zdaniem Marszałka Sejmu, powyższa ocena Trybunału zachowuje aktualność również w związku z zaskarżonym przepisem
w niniejszej sprawie. Dlatego też wniósł o stwierdzenie, że art. 36a ustawy o partiach jest zgodny z art. 32 Konstytucji.
Zajmując stanowisko w kwestii zgodności art. 24 ust. 1-3 i 5 ustawy o partiach z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
Marszałek Sejmu wskazał, że powołane przez wnioskodawcę przepisy Konstytucji nie stanowią adekwatnego wzorca kontroli. Odwołują
się one bowiem do dopuszczalnego zakresu ograniczenia przez ustawodawcę wolności działalności gospodarczej. Zgodnie z art.
24 ust. 3 ustawy o partiach, partia polityczna nie może prowadzić działalności gospodarczej. Ponadto, jak wskazuje Marszałek
Sejmu, zaskarżone przepisy art. 24 ust. 1, 2 i 5 ustawy o partiach nie dotyczą prowadzenia działalności gospodarczej, ale
źródeł majątku partyjnego oraz dopuszczalnych sposobów dysponowania tym majątkiem. Tymczasem „swoboda dysponowania majątkiem
przez partię polityczną” nie jest zasadą ani konstytucyjną, ani ustawową.
Marszałek Sejmu wskazał ponadto, że art. 24 ust. 3 ustawy o partiach, dotyczący prowadzenia działalności gospodarczej, był
już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który potwierdził jego zgodność z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi.
W części pozostałej, zgłoszonej przez wnioskodawcę – przepisy nie dotyczą wolności działalności gospodarczej. W związku z
powyższym Marszałek Sejmu uznał, że nie ma podstaw do oceny zaskarżonych przepisów ze wskazanym przez wnioskodawcę wzorcem
konstytucyjnym i wniósł o stwierdzenie, że art. 24 ust. 1-2 i 5 ustawy o partiach nie jest niezgodny z art. 22 w związku z
art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Mimo łącznego zaskarżenia przez wnioskodawcę przepisów art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach, Marszałek Sejmu zajął odrębne stanowisko
w stosunku do każdego z nich, uzasadniając to specyfiką zredagowania zarzutów wniosku.
W ocenie Marszałka Sejmu, art. 24 ust. 1 ustawy o partiach nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Zaskarżony przepis określa katalog źródeł majątku partyjnego. Jednakże nie wprowadza ani nakazu nabywania składników majątkowych,
ani generalnego zakazu stosowania innych niż wymienione w nim instytucji prawnych. Dlatego też Marszałek Sejmu stwierdził,
że przepis ten nie dotyczy wprost kwestii ochrony prawa własności, korzystania z tego prawa czy jego ograniczeń.
Marszałek Sejmu nie zgodził się także z zarzutem wnioskodawcy o niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy o partiach z art. 21 ust.
1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Choć przepis ten, ustanawiając nakaz wykorzystywania majątku partyjnego wyłącznie na wskazane
w ustawie cele, dotyczy prawa własności, to jednak nie narusza go w stopniu uzasadniającym stwierdzenie niezgodności ze wskazanymi
wzorcami kontroli. Jak bowiem wskazał Marszałek Sejmu, zaskarżony przepis pozostawia partiom znaczny zakres swobody decydowania
o sposobach korzystania ze składników majątkowych w ustawowo zakreślonych granicach.
Zdaniem Marszałka Sejmu, w istotę prawa własności nie ingeruje również art. 24 ust. 3 ustawy o partiach, zakazujący prowadzenia
przez partie polityczne działalności gospodarczej. Jak wskazał Marszałek Sejmu, pogląd taki wyraził Trybunał Konstytucyjny
w wyroku o sygn. K 25/03. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Marszałek Sejmu zwrócił także uwagę na
specyfikę prawa własności przysługującego partii politycznej, która wpływa na odmienne postrzeganie istoty tego prawa. Określając
prerogatywy właściciela i oceniając wykonywanie przez niego służącego mu prawa, należy brać bowiem pod uwagę cel gospodarczy
prawa oraz kontekst sytuacyjny, w jakim prawo to funkcjonuje. Uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia majątku
partii politycznych, ściśle związane z ich konstytucyjnymi zadaniami powoduje, że ograniczenie czerpania dochodów z nieruchomości
lub lokali można uznać za rozwinięcie, czy też bliższe określenie, społeczno-gospodarczego przeznaczenia przysługującego partiom
prawa własności – stwierdził Marszałek Sejmu.
Następnie Marszałek Sejmu ustosunkował się do zarzutu naruszenia przez art. 110 § 7 zdanie drugie, art. 130 § 1 i art. 495
§ 2 kodeksu wyborczego art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podkreślił, że wnioskodawca, wskazując art. 31 ust. 3 Konstytucji jako
wzorzec kontroli, nie określił prawa lub wolności konstytucyjnej podlegającej ograniczeniu przez zaskarżone przepisy. W związku
z tym uznał, że art. 110 § 7 zdanie drugie, art. 130 § 1 i art. 495 § 2 kodeksu wyborczego nie są niezgodne z art. 31 ust.
3 Konstytucji.
Za zgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji Marszałek Sejmu uznał także art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego, określającego sankcję
grzywny dla pełnomocnika wyborczego za nieusunięcie haseł i plakatów wyborczych. Marszałek Sejmu wskazał, że obowiązkiem pełnomocnika
wyborczego jest takie zorganizowanie kampanii wyborczej, by po jej zakończeniu wszystkie plakaty, hasła wyborcze, urządzenia
ogłoszeniowe zostały w terminie 30 dni usunięte. Z zaskarżonego przepisu nie wynika expressis verbis, że art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego czyni odpowiedzialnym pełnomocnika wyborczego za czyny osób trzecich. Wręcz przeciwnie,
zdaniem Marszałka Sejmu, pełnomocnik wyborczy nigdy nie będzie zagrożony odpowiedzialnością za czyny osób trzecich. Zaskarżony
przepis nie narusza zatem zasady nullum crimen sine lege – stwierdził Marszałek Sejmu.
Zajmując stanowisko odnośnie do zgodności art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego z art. 99 ust. 1 i 2 w związku z art.
77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu wskazał, że od odmowy rejestracji listy kandydatów przysługuje komitetowi
wyborczemu odwołanie do PKW, której orzeczenie jest ostateczne. Jednak uregulowania kodeksu wyborczego pod tym względem są
niejednolite. Jak zauważył, część przepisów stwierdza, że od decyzji Państwowej Komisji Wyborczej lub komisarza wyborczego
nie przysługuje środek prawny (np. art. 222 i art. 346 – unieważnienie rejestracji listy kandydatów; art. 254, art. 326, art.
348, art. 412 i art. 491a – decyzja w sprawie ustalenia podziału czasu antenowego; art. 405 § 2 – decyzja w sprawie odmowy
przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego; art. 420 § 2, art. 456 § 2 – decyzja w sprawie okręgów wyborczych;
art. 432 § 2 – decyzja w sprawie odmowy przyjęcia listy kandydatów). Inne przepisy przewidują zaś drogę sądową, w tym również
odwołania od postanowień PKW do Sądu Najwyższego (np. art. 145 § 1). Odwołując się do wyroku, sygn. P 20/03, Marszałek Sejmu
wskazał, że Państwowa Komisja Wyborcza, jako stały najwyższy organ wyborczy właściwy w sprawach przeprowadzania wyborów i
referendów, nie może być zakwalifikowana w kategorii sądów wymienionych w art. 175 Konstytucji. Dlatego też Marszałek Sejmu
wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego z art. 99 ust. 1 i 2 w związku z art. 77
ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
4. Prokurator Generalny w stanowisku z 9 lipca 2012 r. wniósł o stwierdzenie, że:
– art. 111 ust. 1 oraz art. 113 ust. 1 ordynacji są zgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie są niezgodne
z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 113 ust. 2 ordynacji jest zgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r., jest zgodny z art. 2 i art. 11 ust. 1 Konstytucji
oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 i 3 i art. 46 Konstytucji,
– art. 127 ust. 1 ordynacji jest zgodny z art. 2, art. 11 ust. 1 i art. 46 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust.
3 i art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji,
– art. 24 ust. 1 ustawy o partiach nie jest niezgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust.
3 Konstytucji,
– art. 24 ust. 2 ustawy o partiach jest zgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art.
22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 24 ust. 3 ustawy o partiach jest zgodny z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji,
– art. 24 ust. 5 ustawy o partiach nie jest niezgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 36a ust. 3 ustawy o partiach jest zgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 110 § 7 zdanie drugie kodeksu wyborczego nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 130 § 1 kodeksu wyborczego nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego jest niezgodny z art. 99 ust. 1 i 2 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust.
1 Konstytucji,
– art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego jest zgodny z art. 42 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Ponadto Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale, w zakresie
badania zgodności:
– art. 24 ust. 3 ustawy o partiach z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 24 ust. 4 ustawy o partiach z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji,
– art. 24 ust. 5 ustawy o partiach z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, ze względu na zbędność wydania wyroku.
Prokurator Generalny w pierwszej części swojego stanowiska przedstawił kilka ogólnych uwag dotyczących problematyki statusu
prawnego i zasad finansowania partii politycznych. Unormowania te, jak wskazuje Prokurator Generalny, mają istotne znaczenie
nie tylko dla funkcjonowania partii, ale także z punktu widzenia urzeczywistniania zasady pluralizmu politycznego, jawności
finansowania i konieczności poddania partii politycznych kontroli w kontekście zagrożeń korupcyjnych.
Zajmując stanowisko odnośnie do zarzutu niezgodności art. 111 ust. 1 oraz art. 113 ust. 1 ordynacji z zasadą określoności
prawa, Prokurator Generalny podkreślił, że jednolita wykładnia zaskarżonych przepisów w praktyce sądowej wskazuje, iż ich
treść jest dostatecznie czytelna. Dlatego też Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie zgodności art. 111 ust. 1 oraz art.
113 ust. 1 ordynacji z art. 2 Konstytucji. Zasady określoności prawa nie narusza także, w ocenie Prokuratora Generalnego,
art. 113 ust. 2 ordynacji.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu sprzeczności art. 111 ust. 1 oraz art. 113 ust. 1 i 2 ordynacji oraz art. 36a ust.
3 ustawy o partiach z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, Prokurator Generalny wskazał, że art. 31 ust. 3 Konstytucji
nie jest adekwatnym wzorcem kontroli. Przepis ten nie formułuje bowiem samoistnego prawa o randze konstytucyjnej i zawsze
musi być współstosowany z innymi normami Konstytucji. Wnioskodawca natomiast nie wskazał wzorców zawierających gwarancje ochrony
praw lub wolności konstytucyjnych. Do sfery konstytucyjnie chronionych praw i wolności nie odnoszą także postanowienia zawarte
w zaskarżonych przepisach, dotyczące nakazu posiadania przez partię polityczną osobnych rachunków bankowych dla komitetu wyborczego
i Funduszu Wyborczego oraz wyłączności dokonywania wpłat na rzecz Funduszu Wyborczego czekiem, przelewem lub kartą płatniczą.
Ponadto, Prokurator Generalny przypomniał, że ograniczenie możliwości dokonywania wpłat na konto Funduszu Wyborczego tylko
czekiem, przelewem lub kartą płatniczą, o którym mowa w art. 113 ust. 2 ordynacji i art. 36a ust. 3 ustawy o partiach, w brzmieniu
obowiązującym od 31 maja 2001 r., było przedmiotem badania Trybunału w sprawie o sygn. P 20/03. Trybunał, poddając kontroli
art. 83d ust. 3 ordynacji wyborczej do rad i sejmików uznał, że ograniczenie możliwości dokonywania wpłat jest niezbędne dla
stworzenia wiarygodnych i obiektywnych dowodów co do tożsamości podmiotu wspierającego kampanię i sumy, którą konkretna osoba
na ten cel przeznaczyła.
Choć, w ocenie Prokuratora Generalnego, zaskarżone przepisy, zapewniając transparentność finansów partii politycznych oraz
jawność finansowania kampanii wyborczej, spełniają wymogi zasady proporcjonalności, to wniósł o stwierdzenie, że przepisy
art. 111 ust. 1 oraz art. 113 ust. 1 i 2 ordynacji oraz art. 36a ust. 3 ustawy o partiach nie są niezgodne z art. 31 ust.
3 Konstytucji.
Prokurator Generalny nie zgodził się także z zarzutem wnioskodawcy o niezgodności art. 113 ust. 2 ordynacji z art. 32 Konstytucji.
Ze względu na wielość funkcjonujących w Polsce instytucji finansowych, a także dostępność oferowanych przez nie usług nie
można uznać, że wymagania wprowadzone w kwestionowanym przepisie stanowią dla niektórych obywateli przeszkodę w finansowaniu
komitetu wyborczego. Zróżnicowanie sytuacji obywateli nie ma w tym przypadku charakteru obiektywnego, wynikającego z zaskarżonej
regulacji, lecz czysto faktyczny, uzależniony od indywidualnej decyzji osób, które chcą dofinansować partię.
Zajmując stanowisko odnośne do zarzutu niezgodności art. 127 ust. 1 ordynacji z art. 46 Konstytucji, Prokurator Generalny
wskazał, że sankcja przepadku korzyści lub ich równowartości związana jest z odrzuceniem przez organ wyborczy sprawozdania
finansowego. Nie jest ona uzależniona od stopnia naruszenia prawa czy winy osób odpowiedzialnych za to naruszenie. Przepadek
następuje ex lege, ze skutkiem ex tunc. Orzeczenie sądu w przedmiocie przepadku ma natomiast charakter deklaratywny. Prokurator Generalny wskazał także, że w sprawie
o sygn. P 20/03 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że sankcja przepadku korzyści gwarantuje przejrzystość i legalność finansowania
wyborów. Dlatego też Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że art. 127 ust. 1 ordynacji jest zgodny z art. 46 Konstytucji.
W ocenie Prokuratora Generalnego, nie zasługują także na aprobatę zarzuty wnioskodawcy o przyjęciu przez ustawodawcę nieprawidłowego
trybu orzekania o przepadku korzyści majątkowych uzyskanych z naruszeniem przepisów ordynacji. Jak wskazał Prokurator Generalny,
postępowanie nieprocesowe jest trybem, w jakim orzeka się o przepadku korzyści również na podstawie innych ustaw. W związku
z powyższym, Prokurator Generalny uznał, że art. 127 ust. 1 jest zgodny z zasadą określoności, wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Prokurator Generalny wskazał także, że odpowiedzialność ponoszona przez komitet wyborczy za naruszenie, zawartych w ordynacji,
przepisów o gospodarowaniu środkami finansowymi w związku z wyborami nie ma charakteru ani odpowiedzialności administracyjnej,
ani odpowiedzialności karnej. W ocenie Prokuratora Generalnego, należy ją uznać – ze względu na skutki oraz tryb postępowania
– za swoistego rodzaju odpowiedzialność cywilną. Dlatego też stwierdził, że art. 42 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem
kontroli zaskarżonego przepisu i wniósł o stwierdzenie, iż art. 127 ust. 1 ordynacji nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji.
Prokurator Generalny nie zgodził się z zarzutem naruszenia przez art. 127 ust. 1 ordynacji art. 11 ust. 1 Konstytucji. Rozwiązanie
przewidziane w art. 127 ust. 1 ordynacji stanowi instrument służący zagwarantowaniu jawności finansowania kampanii wyborczej,
a tym samym, w sposób pośredni, urzeczywistnieniu konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii politycznych, o której
mowa w art. 11 ust. 2 Konstytucji. Wprowadzenie tego instrumentu prawnego do sytemu wyborczego nie wpływa, zdaniem Prokuratora
Generalnego, na naruszenie zasady pluralizmu politycznego. Gospodarowanie środkami pozyskiwanymi i wydatkowanymi na cele wyborcze
zgodnie z obowiązującym prawem nie spowoduje zastosowania sankcji. Dlatego też Prokurator Generalny nie zgodził się z twierdzeniem
wnioskodawcy, że każda próba realizacji przez partię polityczną jej konstytucyjnie legitymowanego zadania, jakim jest udział
w wyborach, może doprowadzić do ograniczenia czy nawet zakończenia działalności. Istnienie w porządku prawnym instrumentów
służących egzekwowaniu przestrzegania prawa nie można uznać za ograniczające swobodę działania partii politycznej czy za naruszenie
pluralizmu politycznego.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 127 ust. 1 ordynacji nie narusza zasady poprawnej legislacji i zasady określoności prawa,
wyrażonych w art. 2 Konstytucji. Skoro bowiem art. 111 ust. 1 i art. 113 ust. 1 ordynacji, sankcjonowane przez zaskarżony
przepis, nie naruszają zasad poprawności legislacyjnej, to nie można uznać, że art. 127 ust. 1 ordynacji uchybia tym zasadom.
Jak wskazał Prokurator Generalny, art. 127 ust. 1 ordynacji skonstruowany jest na tyle jasno i przejrzyście, że nie budzi
wątpliwości interpretacyjnych w praktyce sądowej.
W ocenie Prokuratora Generalnego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wnioskodawcy dotyczący niezgodności art. 126 ust.
1 i 2 ordynacji z zasadą prawidłowej legislacji, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Ordynacja szczegółowo określa wymogi dotyczące
finansowania partii politycznych, których naruszenie skutkuje odrzuceniem sprawozdania wyborczego. Dodatkowe uregulowania
w tym zakresie zawarte zostały także w ustawie o partiach. W świetle powyższego, Prokurator Generalny uznał, że obowiązki,
których naruszenie powoduje utratę dotacji i subwencji, zostały wskazane w ordynacji w sposób wyraźny i szczegółowy, co oznacza,
że art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
Art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji zgodny jest także, zdaniem Prokuratora Generalnego, z zasadą pluralizmu politycznego, wynikającą
z art. 11 ust. 1 Konstytucji. Nie znajdują bowiem potwierdzenia zarzuty wnioskodawcy dotyczące ograniczenia czy nawet zakończenia
działalności partii na skutek utraty prawa do dotacji i subwencji. Sankcja ta nie jest bowiem konsekwencją każdej próby realizacji
przez partię polityczną jej statutowych zadań, ale jedynie takiej, która następuje z naruszeniem prawa. Ponadto, jak wskazał
Prokurator Generalny, dotacje i subwencje nie powinny być głównym mechanizmem finansowania majątku i działalności partii.
W odróżnieniu bowiem od składek członkowskich i innych instrumentów samofinansowania się, które stanowią typowy przejaw działalności
finansowej każdej partii, jedynie niektóre z ugrupowań politycznych mogą otrzymać dofinansowanie środkami publicznymi. Prokurator
Generalny, odwołując się do wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 25/03, podkreślił także, że finansowanie partii politycznych
z budżetu państwa nie wynika z norm konstytucyjnych, lecz ustawowych. Oznacza to, że wybór właściwego modelu finansowania
partii politycznych należy do ustawodawcy. Dlatego też Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie zgodności art. 126 ust.
1 i 2 ordynacji z art. 11 ust. 1 Konstytucji.
Następnie Prokurator Generalny wskazał, że art. 46 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 126 ordynacji. W
zaskarżonym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem „utrata prawa do dotacji”, nie zaś „zwrot dotacji”, „utrata dotacji”,
czy „przepadek dotacji”. Nie chodzi tu zatem o zwrot czy przepadek dotacji, lecz o utratę prawa, co oznacza, że w momencie
jego utraty dotacja nie została jeszcze udzielona. Analogicznie została uregulowana kwestia utraty prawa do otrzymania subwencji,
o której mowa w art. 28 ustawy o partiach. Ponadto, jak wskazał Prokurator Generalny, utrata prawa do subwencji i dotacji
następuje z mocy prawa, ale nie jest związana z przepadkiem korzyści, lecz ze spełnieniem się przesłanki odrzucenia sprawozdania
finansowanego przez PKW. Pojęcie „utrata prawa do subwencji i dotacji” nie jest równoznaczne z przepadkiem korzyści. Dlatego
też Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji nie jest niezgodny z art. 46 Konstytucji.
Odnosząc się do oceny art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji w kontekście pozostałych wzorców kontroli powołanych przez wnioskodawcę,
Prokurator Generalny odwołał się do przedstawionej wcześniej argumentacji, dotyczącej art. 127 ust. 1 ordynacji w kontekście
art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji. Stwierdził, że art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji nie może być oceniany w aspekcie naruszenia reguł
odpowiedzialności karnej, bowiem pozbawienie partii politycznej świadczenia z budżetu państwa nie stanowi sankcji karnej.
Art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji nie stanowi zatem adekwatnego wzorca kontroli art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji.
Nieadekwatnym wzorcem kontroli art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji jest także, zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Jak wskazał, „prawo do dotacji” i „prawo do subwencji”, przysługujące odpowiednio komitetowi wyborczemu i partii politycznej,
nie należą do kategorii praw i wolności jednostki. Wobec powyższego, Prokurator Generalny uznał, że art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji
nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Odnosząc się natomiast do zarzutów adresowanych wobec art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach, Prokurator Generalny przypomniał,
że Trybunał Konstytucyjny dokonał już oceny konstytucyjności tej regulacji w wyroku o sygn. K 25/03. W wyroku tym Trybunał
stwierdził zgodność art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o partiach z art. 11 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art.
24 ust. 4 i 5 tej ustawy z art. 2, art. 21 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Dlatego też Prokurator Generalny wniósł o
umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności: art. 24 ust. 3 ustawy o partiach z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji, art. 24 ust. 4 ustawy o partiach z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3
Konstytucji, a także art. 24 ust. 5 ustawy o partiach z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, ze względu na zbędność
wydania wyroku. W ocenie Prokuratora Generalnego, wnioskodawca, zaskarżając wskazane przepisy, nie podniósł żadnych nowych
argumentów ani treści normatywnych uzasadniających konieczność ich ponownej kontroli.
W związku z powyższym Prokurator Generalny uznał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie może być jedynie art. 24 ust.
1, 2 i 5 ustawy o partiach z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 24 ust. 1-3 ustawy o partiach z
art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutów niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o partiach politycznych, reglamentujących źródła pochodzenia
majątku partii i ograniczających możliwość dysponowania tym majątkiem, Prokurator Generalny wskazał, że wnioskodawca, domagając
się możliwości pobierania pożytków z przysługujących im praw majątkowych, nie dowiódł, iż doszło do nieuzasadnionej i nadmiernej
ingerencji w wolność tworzenia i działalności partii politycznej. Zauważył, że „swoboda dysponowania majątkiem przez partię
polityczną” nie jest zasadą konstytucyjną. Natomiast kompetencja ustawodawcy do wskazania źródeł i sposobów finansowania partii
wynika z konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii. Ponadto, jak wskazał Prokurator Generalny, regulacje art. 24
ust. 1, 2 i 5 ustawy o partiach nie dotyczą prowadzenia działalności gospodarczej, ale źródeł pochodzenia majątku partyjnego
(ust. 1) oraz dopuszczalnych sposobów gospodarowania nim (ust. 2 i 5).
Dlatego też Prokurator Generalny uznał, że przepisy art. 24 ust. 1, 2 i 5 ustawy o partiach nie są niezgodne z art. 22 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Odnośnie do zarzutu zakazu prowadzenia przez partię działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o partiach,
Prokurator Generalny przypomniał, że w wyroku w sprawie o sygn. K 25/03 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że partie polityczne
nie mogą korzystać z wolności działalności gospodarczej, ponieważ są podmiotami prawa publicznego, które dysponują szczególnymi
środkami wywierania wpływu na gospodarkę. Zaliczenie dotacji podmiotowej oraz subwencji do źródeł finansowania partii politycznych
rekompensuje brak możliwości prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej.
Zajmując stanowisko odnośnie do zarzutu niezgodności art. 24 ust. 1-3 ustawy o partiach z art. 64 ust. 3 Konstytucji, a przez
to również z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał, że art. 24 ust. 1, ustanawiając katalog źródeł majątku
partyjnego, nie wprowadza ani nakazu nabywania składników majątkowych, ani generalnego zakazu stosowania innych niż wymienione
w nim instytucji prawnych. Przepis ten nie dotyczy więc wprost kwestii ochrony prawa własności, korzystania z tego prawa bądź
jego ograniczeń.
W związku z powyższym Prokurator Generalny uznał, że art. 24 ust. 1 ustawy o partiach nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1
i art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Prokurator Generalny nie zgodził się także z twierdzeniem wnioskodawcy, że art. 24 ust. 2 ustawy o partiach, ustanawiający
nakaz wykorzystywania majątku partyjnego wyłącznie na wskazane w ustawie cele statutowe lub charytatywne, stanowi niedopuszczalną
ingerencję w istotę prawa własności. W ocenie Prokuratora Generalnego, ustawodawca pozostawił partiom znaczny zakres swobody
decydowania o sposobach korzystania ze składników majątkowych w ustawowo zakreślonych granicach. Zdaniem Prokuratora Generalnego,
wnioskodawca nie zdołał obalić domniemania konstytucyjności zaskarżonego przepisu. W tym stanie rzeczy, Prokurator Generalny
stwierdził, że art. 24 ust. 2 ustawy o partiach jest zgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Istoty prawa własności nie narusza także, zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 24 ust. 3 ustawy o partiach, ustanawiający
zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez partię polityczną. Odwołując się do poglądów Trybunału Konstytucyjnego,
wyrażonych w wyroku w sprawie o sygn. K 25/03, Prokurator Generalny wskazał, że partie polityczne nie są powołane do prowadzenia
działalności gospodarczej, a zakaz wynajmowania nieruchomości przez partie, a więc czerpania z tego tytułu dochodów czy pożytków,
nie zbliża się nawet do poziomu kategorii, jaką jest „istota prawa podmiotowego”.
W związku z tym Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że art. 24 ust. 3 ustawy o partiach jest zgodny z art. 21 ust.
1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Odnosząc się z kolei do zarzutu niezgodności art. 130 § 1, art. 110 § 7 zdanie drugie, art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego
z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał, że dopuszczalność badania przepisów w świetle zasady proporcjonalności
wymaga uprzedniego ustalenia, że doszło do wkroczenia prawodawcy w sferę wolności lub praw jednostki. Wnioskodawca nie wskazał
natomiast przepisu konstytucyjnego, statuującego prawo lub wolność podlegającą ograniczeniu przez kwestionowaną regulację.
Dlatego też stwierdził, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli zaskarżonych przepisów kodeksu
wyborczego.
Prokurator Generalny nie podzielił zarzutów wnioskodawcy co do niezgodności art. 495 § 2 pkt 1 Kodeksu z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Prokuratora Generalnego, zaskarżony przepis nie zawiera treści normatywnej, która prowadziłaby do wniosku, że pełnomocnik
wyborczy będzie zagrożony odpowiedzialnością za czyny osób trzecich. W świetle powyższego Prokurator Generalny stwierdził,
że art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego nie narusza zasady nullum crimen sine lege, co prowadzi do wniosku o zgodności tego przepisu z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Zajmując stanowisko odnośnie do zarzutów sformułowanych wobec art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego z art. 99 ust.
1 i 2 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że brak środka odwoławczego
od postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie odwołania od postanowienia okręgowej komisji wyborczej dotyczącego
odmowy rejestracji list kandydatów lub kandydatów, narusza prawo obywateli do dochodzenia na drodze sądowej naruszenia ich
konstytucyjnego prawa w postaci biernego prawa wyborczego. W związku z powyższym Prokurator Generalny uznał, że art. 218 §
2 zdanie drugie kodeksu wyborczego jest niezgodny z art. 99 ust. 1 i 2 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
5. Zarządzeniem przewodniczącego składu orzekającego z 29 maja 2012 r. Państwowa Komisja Wyborcza została wezwana do udziału
w postępowaniu w niniejszej sprawie i przedstawienia stanowiska w terminie 14 dni od daty jego otrzymania.
W piśmie z 14 czerwca 2012 r. Państwowa Komisja Wyborcza przedstawiła informację o stosowaniu przez nią przepisów objętych
wnioskiem grupy posłów.
Odnosząc się do naruszenia przez komitety wyborcze art. 111 ust. 1 ordynacji, PKW wskazała, że przepis ten był podstawą odrzucenia:
6 sprawozdań wyborczych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej 23 września 2001 r.; 5 sprawozdań wyborczych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 25 września 2005 r.; 3 sprawozdań wyborczych komitetów wyborczych uczestniczących
w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 21 października 2007 r.; 1 sprawozdania
wyborczego komitetu wyborczego uczestniczącego w wyborach do Senatu 22 czerwca 2008 r.
Naruszenie art. 113 ust. 1 i 2 ordynacji było podstawą wskazania uchybień w: 41 sprawozdaniach wyborczych komitetów wyborczych
uczestniczących w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 23 września 2001 r.; 14
sprawozdań wyborczych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej 25 września 2005 r.; 3 sprawozdań wyborczych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 21 października 2007 r.
W postanowieniach wskazujących naruszenie zasad finansowania kampanii wyborczej Państwowa Komisja Wyborcza, działając na podstawie
art. 127 ust. 1 ordynacji stwierdziła, że korzyści majątkowe przyjęte przez komitet wyborczy z naruszeniem przepisów ustawy
podlegają przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa, a następnie w wypadku niedokonania wpłat dobrowolnych wystąpiła do właściwego
sądu o orzeczenie przepadku.
Następnie Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że art. 126 ordynacji był podstawą pomniejszenia dotacji podmiotowej 3 komitetów
wyborczych uczestniczących w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 23 września
2001 r.
W latach 2001-2009 Państwowa Komisja Wyborcza, na podstawie art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach, odrzuciła w sumie 20 sprawozdań
finansowych partii politycznych. Natomiast art. 36a ust. 3 ustawy o partiach, w latach 2001-2010, był podstawą odrzucenia
sprawozdań finansowych (do 9 sierpnia 2002 r.) lub wskazania uchybień (od 10 sierpnia 2002 r.) w 27 wypadkach.
Jak wskazała Państwowa Komisja Wyborcza, pozostałe przepisy objęte wnioskiem nie były podstawą podejmowanych przez Państwową
Komisję Wyborczą postanowień, stwierdzających naruszenie zasad gospodarki finansowej przez komitety wyborcze lub partie polityczne.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zakres rozpoznania zaskarżonych przepisów.
1.1. W pierwszej kolejności Trybunał przeszedł do ustalenia zakresu merytorycznego rozpoznania wniosku, biorąc w szczególności
pod uwagę, prima facie, że wnioskodawca zaskarżył również przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.; dalej:
ordynacja), a także to, że wskazał jako wzorce kontroli konstytucyjnej zaskarżonych przepisów również przepisy konstytucyjne
zamieszczone w rozdziale II zatytułowanym „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, a więc przepisy poświęcone
określeniu i ochronie wolności praw i obowiązków człowieka i obywatela (jednostki).
Nie budzi wątpliwości konieczność merytorycznego rozpoznania przez Trybunał zaskarżonych przepisów ustawy z dnia 5 stycznia
2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: kodeks wyborczy), a także zaskarżonych przepisów ustawy
z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924; dalej: ustawa o partiach). Trybunał
postanowił rozpoznać zaskarżone przepisy ustawy o partiach oraz kodeksu wyborczego, jako aktów korzystających z powszechnej
mocy obowiązywania, pod warunkiem wszakże, iż nie stoją temu na przeszkodzie inne przesłanki konstytucyjne, a w szczególności
wskazane przez wnioskodawcę wzorce kontroli konstytucyjnej.
1.2. Wnioskodawca zaskarżył następujące przepisy ordynacji:
– art. 111 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. [wejście w życie ustawy] do 31 lipca 2011 r. [uchylenie ustawy],
jako niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji;
– art. 113 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 31 lipca 2011 r.), jako niezgodny z art. 2, art. 21 ust.
1 i 2, art. 31 ust. 3, oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji;
– art. 113 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 31 lipca 2011 r.), jako niezgodny z art. 21 ust. 1 i 2,
art. 31 ust. 3, art. 32 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji;
– art. 127 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 9 sierpnia 2002 r.), jako niezgodny z art. 2, art. 11 ust.
1, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 i 3, art. 46 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji;
– art. 127 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym od 10 sierpnia 2002 r. do 31 lipca 2011 r.), jako niezgodny z art. 2, art. 11
ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 i 3, z art. 46 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji;
– art. 126 ust. 1 i 2 (w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2001 r. do 31 grudnia 2001 r.), jako niezgodny z art. 2, art.
11 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 i 3, art. 46 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Zgodnie z art. 10 pkt 3 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy
(Dz. U. Nr 21, poz. 113, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające kodeks wyborczy) straciła moc powszechnego obowiązywania ordynacja
wyborcza. W kontekście zaskarżonych przez wnioskodawcę przepisów ordynacji oznacza to, że 31 lipca (po upływie 6 miesięcy
od dnia ogłoszenia przepisów wprowadzających), straciły moc powszechnego obowiązywania, tzn. przestały być elementami obowiązującego
powszechnie porządku prawnego, te zaskarżone przepisy ordynacji, które nie zostały uchylone (straciły moc powszechnie obowiązującą)
jeszcze przed ogłoszeniem przepisów wprowadzających kodeks wyborczy, a mianowicie art. 127 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym
do 9 sierpnia 2002 r. i art. 126 ust. 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.;
dalej: ustawa o Trybunale), Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, „jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym
zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał”. Jednakże Trybunał zwraca uwagę, że formalne uchylenie
przepisu i pozbawienie go powszechnej mocy obowiązywania nie jest równoznaczne z pozbawieniem tego przepisu mocy obowiązującej
w każdym przypadku. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału, przepis prawny uznany jest za obowiązujący w takim zakresie,
w jakim ma nadal zastosowanie do określonych zdarzeń prawnych, a więc przez taki okres, w jakim na jego podstawie są lub mogą
być podejmowane indywidualne decyzje stosowania prawa (por. np. postanowienie z 18 listopada 1998 r., sygn. SK 1/98, OTK ZU
nr 7/1998, poz. 120; wyroki z: 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5; 9 lipca 2009 r., sygn. K 31/08,
OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 107). „Zatem należy przypomnieć, że utrata mocy obowiązującej jako przesłanka umorzenia postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje dopiero wówczas, gdy przepis ten nie może być stosowany do jakiejkolwiek sytuacji
faktycznej (por. postanowienie z 8 września 2004 r., sygn. SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 86; wyrok z 21 października
2008 r., sygn. SK 51/04; OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 140)” – pokreślił Trybunał w postanowieniu z 15 grudnia 2009 r., o sygn.
K 30/08 (OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 175).
Ustalenie, czy zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy ordynacji mogą być zaliczone do kategorii tych przepisów, które – mimo
że zostały formalnie uchylone, a tym samym wyprowadzone z porządku prawnego i pozbawione powszechnej mocy obowiązywania –
mogą podlegać, w świetle utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału, merytorycznej kontroli konstytucyjnej, wymaga syntetycznego
przedstawienia stanu faktycznego i prawnego, z którym wnioskodawca wiąże argumenty na rzecz kontroli merytorycznej zaskarżonych
przepisów ordynacji.
1.3. Uchwałą z 28 lutego 2002 r. Państwowa Komisja Wyborcza (dalej również jako: PKW) postanowiła, na podstawie art. 122 ust.
1 pkt 3 lit. a i d ordynacji, odrzucić sprawozdanie Komitetu Wyborczego Polskiego Stronnictwa Ludowego o przychodach, wydatkach
i zobowiązaniach finansowych tego Komitetu, związanych z udziałem w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej, przeprowadzonych 23 września 2001 r. PKW stwierdziła: – naruszenie przez Komitet Wyborczy art.
111 ust. 1 ordynacji, gdyż Komitet przyjął środki finansowe pochodzące od osób fizycznych (5 251 689 zł), a więc z innego
źródła niż Fundusz Wyborczy; – naruszenie przez Komitet Wyborczy art. 110 ust. 4 pkt 1 ordynacji, gdyż na jego rachunek bankowy
wpłynęły środki finansowe (2 305 234 zł) po dniu wyborów, a Komitet wydatkował je na kampanię wyborczą; – naruszenie przez
Komitet Wyborczy art. 110 ust. 1 ordynacji, gdyż Komitet wydatkował środki finansowe (40 660 zł) na cele charytatywne.
Trybunał nadmienia, że Komitet Wyborczy PSL złożył, na podstawie art. 123 ust. 1 ordynacji, skargę do Sądu Najwyższego na
wspomnianą uchwałę PKW z 28 lutego 2002 r., w przedmiocie odrzucenia jego sprawozdania wyborczego.
Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów, postanowieniem z 23 kwietnia 2002 r. (sygn. akt III SW 1/02) oddalił skargę, wskazując,
że przepisy ordynacji oraz ustawy o partiach nakazują utworzenie oddzielnych rachunków bankowych na gromadzenie środków finansowych
dla funduszu wyborczego partii, z przeznaczeniem na finansowanie różnego rodzaju wyborów czy referendów, oraz dla komitetu
wyborczego partii uczestniczącej w konkretnych wyborach.
Kolejnym postanowieniem z 3 października 2002 r. (sygn. akt III SW 17/02) Sąd Najwyższy oddalił skargę Polskiego Stronnictwa
Ludowego na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z 29 lipca 2002 r. w przedmiocie odrzucenia sprawozdania PSL o źródłach pozyskania
środków finansowych oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego (art. 38 ust. 3 w związku z art. 38 ust.
1 ustawy o partiach).
Sąd Najwyższy oddalił skargę na postanowienie PKW o odrzuceniu wspomnianego sprawozdania, na podstawie przepisów art. 34b
ust. 2-3 ustawy o partiach. W postanowieniu tym SN stwierdził między innymi, że gromadzenie przez partię polityczną środków
funduszu wyborczego na rachunku wspólnym z rachunkiem komitetu wyborczego tej partii jest naruszeniem art. 36 ust. 3 ustawy
o partiach.
Państwowa Komisja Wyborcza wystąpiła 13 października 2003 r. do Sądu Okręgowego w Warszawie, wnosząc, na podstawie art. 127
ust. 1 ordynacji, o orzeczenie przepadku na rzecz Skarbu Państwa korzyści majątkowych w kwocie 9 422 255,84 zł, przyjętych
przez Komitet Wyborczy PSL z naruszeniem art. 111 ust. 1 ordynacji, z odsetkami ustawowymi od dnia podjęcia uchwały PKW o
odrzuceniu sprawozdania wyborczego Komitetu Wyborczego PSL, tj. od 28 lutego 2002 r.
Sąd Okręgowy w Warszawie, Wydział II Cywilny, postanowieniem z 27 listopada 2008 r., oddalił wniosek PKW, argumentując, że
przepis art. 127 ust. 1, a zwłaszcza przepisy art. 111 ust. 1 ordynacji oraz art. 35 i art. 36 ustawy o partiach, do których
odwołuje się art. 111 ust. 1 ordynacji, są „niejasne, nieczytelne, zagmatwane i niezrozumiałe”, są „przykładem niechlujnej
legislacji” i „nie spełniają standardów. Dotyczy to zwłaszcza brzmienia tych przepisów przed nowelizacją z 10 sierpnia 2002
r.”, tzn. w wersji mającej zastosowanie w sprawie – podkreślił Sąd Okręgowy.
Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z 11 sierpnia 2009 r., wydanym na skutek apelacji wnioskodawcy (PKW), zmienił zaskarżone
postanowienie Sądu Okręgowego z 27 listopada 2008 r., orzekając „w stosunku do Polskiego Stronnictwa Ludowego” przepadek na
rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście, przepadek korzyści
majątkowej stanowiącej kwotę 9 422 255,84 zł, wraz z ustawowymi odsetkami od 23 kwietnia 2002 r., przyjętych przez Komitet
Wyborczy Polskiego Stronnictwa Ludowego.
Sąd Apelacyjny podzielił pogląd apelującej PKW „o braku podstaw do zastosowania” przepisu art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia
1964 r., – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.). Sąd Apelacyjny przypomniał na wstępie, że wniosek PKW: „ograniczał
się do żądania orzeczenia przepadku korzyści majątkowej w kwocie 9.422.255 zł, przyjętej przez Komitet Wyborczy Polskiego
Stronnictwa Ludowego z naruszeniem art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.). Jego podstawę faktyczną
stanowiła wyłącznie okoliczność nieutworzenia dla potrzeb kampanii wyborczej do Sejmu i Senatu, w związku z wyborami które
odbyły się 23 września 2001 r., odrębnych kont bankowych dla Funduszu Wyborczego Polskiego Stronnictwa Ludowego i Komitetu
Wyborczego Polskiego Stronnictwa Ludowego. Ani we wniosku, ani w toku postępowania wnioskodawca nie dokonał rozszerzenia podstawy
faktycznej roszczenia, chociaż w uchwale z 28 lutego 2002 r. o odrzuceniu sprawozdania wyborczego Komitetu Wyborczego Polskiego
Stronnictwa Ludowego wskazano także inne naruszenia przepisów prawa wyborczego. Z uwagi na treść art. 321 k.p.c. w związku
z art. 13 § 2 k.p.c. Sąd Okręgowy był związany żądaniem (…)”.
Sąd Apelacyjny uznał wniosek PKW o orzeczenie przepadku korzyści majątkowej na podstawie art. 127 ust. 1 ordynacji za uzasadniony,
w zakresie sumy głównej w całości, a co do odsetek uzasadniony częściowo.
Trybunał nadmienia, że postanowieniem z 17 listopada 2010 r., sygn. Ts 256/09 (OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 358) Trybunał Konstytucyjny
odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej wniesionej 29 października 2009 r. przez Polskie Stronnictwo Ludowe,
z powodu braku legitymacji do wniesienia skargi. Przedmiotem skargi PSL były między innymi przepisy zaskarżone w niniejszym
wniosku. W kolejnym postanowieniu z 15 września 2011 r. (OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 359), w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego
na powyższe postanowienie Trybunału, Trybunał postanowił nie uwzględnić zażalenia skarżącego oraz uchylić postanowienie tymczasowe
Trybunału z 6 stycznia 2010 r. (niepublikowane), wstrzymujące wykonanie, zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, punktu pierwszego
wspomnianego postanowienia Sądu Apelacyjnego z 11 sierpnia 2009 r., orzekającego, w stosunku do Polskiego Stronnictwa Ludowego,
przepadek korzyści majątkowej stanowiącej kwotę 9 422 255,84 zł wraz z ustawowymi odsetkami od 23 kwietnia 2002 r. przejętych
przez Komitet Wyborczy PSL.
Po wyczerpaniu wspomnianych wyżej środków prawnych Minister Finansów wydał 5 stycznia 2012 r. decyzję (FR6/6203/1/MOS/09/12/BMI9-13982) w sprawie zapłaty przez Polskie Stronnictwo Ludowe należności na rzecz Skarbu Państwa
– Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Warszawie, z tytułu przepadku korzyści majątkowej w kwocie 9 422 255,84 zł wraz
z ustawowymi odsetkami od 23 kwietnia 2002 r. do dnia zapłaty.
Minister Finansów wydał powyższą decyzję na podstawie art. 42 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104,
ze zm.; dalej: ustawa o finansach) w związku z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające ustawę o finansach) oraz art.
104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej:
k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Stronnictwa Ludowego (dalej: PSL) z 17 grudnia 2009 r. o rozłożenie na raty należności
Skarbu Państwa w wysokości 9 422 255,84 zł wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od 23 kwietnia 2002 r. do dnia zapłaty, zasądzonej
postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt I ACa 378/09, uzupełnionego wnioskiem z 30 grudnia
2009 r. o umorzenie odsetek od należności głównej.
Minister odmówił umorzenia odsetek oraz postanowił rozłożyć zapłatę należności na 20 kwartalnych rat, w tym pierwsza rata
w wysokości 471 127,84 zł, a kolejne 19 rat w wysokości 471 112,00 zł, z odsetkami ustawowymi liczonymi od 23 kwietnia 2002
r. do 5 stycznia 2010 r. oraz od 15 września 2011 r. do dnia zapłaty, płatnych do ostatniego dnia każdego kwartału począwszy
od 31 marca 2012 r.
Minister wyjaśnił dodatkowo, że okres za jaki należy naliczyć odsetki, wynikający ze wspomnianego postanowienia Sądu Apelacyjnego
w Warszawie, został pomniejszony o okres, za który nie naliczano odsetek, co wynikało ze wstrzymania biegu naliczania odsetek
w konsekwencji wstrzymania wykonalności postanowienia Sądu Apelacyjnego postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 14 września
2011 r.
Wydając wspomnianą wyżej decyzję o rozłożeniu na 20 kwartalnych rat należności Skarbu Państwa od Polskiego Stronnictwa Ludowego
(9 422 255,84 zł), Minister wskazał, jako podstawę prawną decyzji, przepisy ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach i art.
104 k.p.a. oraz powołał się na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r., zasądzające powyższą kwotę
wraz z odsetkami.
1.4. Uzasadniając potrzebę merytorycznej kontroli konstytucyjnej zaskarżonych przepisów ordynacji, pomimo utraty przez ten
akt prawny mocy obowiązującej, wnioskodawca wskazuje, że „skutki oddziaływania normy wynikającej z art. 111 ust. 1 Ordynacji
wyborczej, która doprowadziła do odrzucenia złożonego sprawozdania wyborczego PSL, trwają nadal – obecnie prowadzone jest
przeciwko tej partii postępowanie zmierzające do wyegzekwowania przepadku korzyści majątkowych orzeczonego na podstawie art.
127 ust. 1 w zw. z art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej – wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie jest więc konieczne, w szczególności,
dla ochrony konstytucyjnego prawa własności”.
Podkreślając, że 5 stycznia 2012 r. Minister Finansów wydał decyzję o rozłożeniu na raty należności Skarbu Państwa w wysokości
9 422 255,84 zł wraz z odsetkami, zasądzonej postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt
I ACa 378/09, a płatności na podstawie tej decyzji będą następowały w kolejnych latach – wnioskodawca argumentuje, że tym
samym oznacza to, iż „przepis art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej oddziałuje na sytuację prawną – w tym na konstytucyjne prawa
i wolności – jednostek (partii politycznych) również po jego uchyleniu, a więc że zachował on co najmniej w tym zakresie i
co najmniej w odniesieniu do wskazanego stanu faktycznego moc obowiązującą”.
Z kolei kwestionując przepis art. 113 ust. 1 ordynacji, wnioskodawca zaznacza, że czyni to „z ostrożności”, w myśl poglądu,
że „rzeczywistym źródłem normy ustanawiającej nakaz prowadzenia odrębnych rachunków bankowych dla komitetu wyborczego i funduszu
wyborczego jest art. 111 ust. 1 w związku z art. 113 ust. 1 Ordynacji wyborczej, względnie sam art. 113 ust. 1 Ordynacji wyborczej”.
Prawidłowe sformułowanie zarzutu jest, zdaniem wnioskodawcy, utrudnione z powodu niskiej jakości legislacyjnej powyższych
przepisów ordynacji.
W odniesieniu do zaskarżonego art. 113 ust. 2 ordynacji wnioskodawca uważa, że Trybunał powinien dokonać kontroli konstytucyjnej
tego przepisu, ponieważ jego „rzekome” naruszenie przez partię PSL „stanowiło jedną z podstaw odrzucenia sprawozdania wyborczego”
PSL w wyniku podjęcia uchwały Państwowej Komisji Wyborczej 28 lutego 2002 r., a „w konsekwencji orzeczenia wobec tej partii
przepadku korzyści majątkowych na podstawie art. 127 ust. 1 w związku z (m.in.) art. 113” ordynacji. Doprowadziło to w rezultacie,
podkreśla wnioskodawca, do wydania przez Ministra Finansów wspomnianej decyzji 5 stycznia 2012 r. Uzasadniając, że, na gruncie
orzecznictwa Trybunału, art. 113 ust. 2 ordynacji jest nadal stosowany, a rozpoznawanie merytoryczne tego przepisu jest konieczne
ze względu na ochronę konstytucyjnego prawa własności, wnioskodawca stwierdza: „Płatności na podstawie tej decyzji będą następowały
w kolejnych latach, a zatem również art. 113 ust. 2 Ordynacji wyborczej oddziałuje na sytuację prawną partii politycznej po
jego uchyleniu, a więc że zachował on co najmniej w tym zakresie i co najmniej w odniesieniu do wskazanego stanu faktycznego
mocobowiązującą. Wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie jest więc konieczne, wszczególności, dla ochrony konstytucyjnego
prawa własności”.
Analogicznie uzasadnia wnioskodawca konieczność kontroli przepisu art. 127 ust. 1 ordynacji, na podstawie którego sąd orzekł
o przepadku korzyści majątkowych Komitetu Wyborczego PSL. Ponieważ, zdaniem wnioskodawcy, „Kwota przepadku jest obecnie dochodzona
przez Skarb Państwa na mocy orzeczenia Sądu Okręgowego w Warszawie i w odniesieniu do niej wydano w dniu 5 stycznia 2012 r.
wymienianą już wyżej przez Ministra Finansów decyzję nr FR6/6203/1/MOS/09/12/BMI9-13982 o rozłożeniu na raty należności Skarbu
Państwa”, to „w związku z tym przepis art. 127 ust. 1 Ordynacji wyborczej, jako materialnoprawne źródło obowiązku egzekwowanego
obecnie przez Ministra Finansów, nadal odnosi skutki wobec jego adresatów (komitetów wyborczych, względnie partii politycznych).
Należy więc podkreślić, że wydanie orzeczenia jest uzasadnione koniecznością ochrony praw jednostek (w szczególności prawa
własności)”.
Natomiast w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, wnioskodawca w następujący sposób uzasadnia
wniosek o ich rozpoznanie merytoryczne, mimo utraty mocy obowiązującej przez ordynację: „Wskazane roszczenia Polskiego Stronnictwa
Ludowego nie są przedawnione i w przypadku, gdyby niekonstytucyjne przepisy art. 126 ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej nie odnosiły
skutku prawnego, partia ta mogłaby obecnie skutecznie dochodzić przysługujących jej od Skarbu Państwa roszczeń o wypłatę dotacji
podmiotowej oraz subwencji za lata 2002-2005. Fakt, że przepisy te nadal odnoszą skutek prawny, skutecznie to uniemożliwia
do czasu stwierdzenia ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Należy więc podkreślić, że wydanie orzeczenia
jest uzasadnione koniecznością ochrony praw jednostek (w szczególności prawa własności)”.
1.5. Uzasadniając konieczność merytorycznego rozpoznania zakwestionowanych przepisów ordynacji wyborczej wnioskodawca błędnie
pojmuje utrwalony w orzecznictwie Trybunału pogląd, zgodnie z którym przepis prawny może być uznany za obowiązujący pomimo
formalnej utraty mocy obowiązującej, jeżeli na jego podstawie są lub mogą być wydawane indywidualne akty stosowania prawa.
Natomiast rzeczywista (materialna) utrata mocy obowiązującej przez dany przepis następuje wówczas, gdy nie może on być już
w przyszłości zastosowany do żadnej sytuacji faktycznej, tzn. przepis ten nie może być podstawą konkretnych rozstrzygnięć
lub stanowić podstawy kwalifikacji określonego stanu faktycznego. „Dalsze obowiązywanie” określonych przepisów ma miejsce
zazwyczaj wtedy, gdy przewidują to postanowienia intertemporalne. W rozważanej przez Trybunał sprawie nie mamy do czynienia
z tego rodzaju sytuacją.
Trybunał pragnie podkreślić, że zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy prawne ordynacji nie obowiązują formalnie od 1 sierpnia
2011 r., gdyż zostały uchylone na podstawie art. 10 pkt 3 w związku z art. 1 przepisów wprowadzających kodeks wyborczy; wbrew
twierdzeniom wnioskodawcy nie są one stosowane w sprawie związanej z odrzuceniem sprawozdania Komitetu Wyborczego PSL przez
Państwową Komisję Wyborczą. Trybunał zwraca uwagę, że adresatem norm wynikających z zaskarżonych przepisów: art. 111 ust.
1, art. 113 ust. 1 i art. 113 ust. 2 – były osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie funduszy wyborczych partii, a także osoby
odpowiedzialne za funkcjonowanie komitetów wyborczych partii oraz osoby kierujące organami partii politycznych, a w przypadku
art. 113 ust. 2 ordynacji również osoby, które zamierzają wpłacić środki pieniężne na rzecz komitetów wyborczych. Naruszenie
przepisów ordynacji wskazanych w art. 122 ust. 1 pkt 3 powodowało odrzucenie sprawozdania wyborczego partii. Tak też się stało
w przypadku odrzucenia sprawozdania wyborczego PSL uchwałą PKW z 28 lutego 2002 r. W uchwale wskazano naruszenie art. 111
ust. 1 oraz art. 110 ust. 4 pkt 1 ordynacji.
W związku z odrzuceniem sprawozdania Komitetu Wyborczego PSL i oddaleniem skargi tego Komitetu na uchwałę PKW przez Sąd Najwyższy
postanowieniem 23 kwietnia 2002 r., a następnie oddaleniem 3 października 2002 r. przez Sąd Najwyższy skargi PSL, Państwowa
Komisja Wyborcza, na podstawie art. 127 ust. 3 w związku z ust. 1 tego artykułu wniosła o orzeczenie przez Sąd Okręgowy w
Warszawie o przepadku na rzecz Skarbu Państwa korzyści majątkowych przejętych przez Komitet Wyborczy PSL z naruszeniem art.
111 ust. 1 ordynacji. Jak wspomniano, w sprawie tej orzekał najpierw Sąd Okręgowy w Warszawie (postanowienie z 27 listopada
2008 r.), a następnie Sąd Apelacyjny w Warszawie (postanowienie z 11 sierpnia 2009 r.). Sąd Okręgowy w Warszawie orzekał na
podstawie art. 127 ust. 1 w związku z art. 127 ust. 2 ordynacji. Trybunał zwraca uwagę, że postanowienie Sądu Apelacyjnego
wydane na podstawie art. 127 ust. 1 ordynacji w związku z art. 367 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeksu postępowania
cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.), orzekające w stosunku do PSL między innymi przepadek korzyści majątkowej,
kończy postępowanie w sprawie odrzucenia sprawozdania Komitetu Wyborczego przez PKW, w której Komitet ten oraz partia PSL
wykorzystały wszystkie środki prawne, aby doprowadzić do uchylenia wspomnianej uchwały PKW z 28 lutego 2002 r. oraz konsekwencji
tej uchwały, wynikających w szczególności z art. 127 ust. 1 oraz art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji.
Trybunał podkreśla, że zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy ordynacji nie były podstawą prawną wydania wspomnianej decyzji
Ministra Finansów dotyczącej sprawy egzekucji kwoty 9 422 255,84 zł wraz z odsetkami, zasądzonej przez Sąd Apelacyjny wspomnianym
wyżej postanowieniem. Minister wydał tę decyzję po rozpatrzeniu wniosku PSL o rozłożenie na raty zasądzonej kwoty, a podstawę
prawną jego decyzji stanowił art. 42 ust. 1, 3 i 6 ustawy o finansach w związku z art. 115 ust. 1 przepisów wprowadzających
ustawę o finansach oraz art. 104 k.p.a.
Z powyższych ustaleń wynika, że twierdzenie wnioskodawcy, iż wydanie decyzji Ministra Finansów z 5 stycznia 2012 r. jest dowodem,
że zaskarżone przepisy art. 111 ust. 1 oraz art. 113 ust. 1 i 2 są nadal stosowane i że wobec tego zachowały moc obowiązującą
w omawianej sprawie po ich formalnym uchyleniu, jest pozbawione podstaw. Natomiast twierdzenie wnioskodawcy, iż art. 127 ust.
1 stanowi „materialnoprawne źródło obowiązku egzekwowanego obecnie przez Ministra Finansów” – jest zgodne z prawdą, ale nie
oznacza, iż przepis ten był stosowany przez Ministra Finansów, co miałoby być dowodem na jego obowiązywanie. Podobnie ocenia
Trybunał również argument wnioskodawcy, że zaskarżone przepisy „nadal odnoszą skutek prawny”. Argument taki, stwierdzający
po prostu, że widoczne są skutki prawne i faktyczne (wnioskodawca dowodzi, że skutki postanowienia Sądu Apelacyjnego prowadzą
do degradacji finansowej partii PSL), nie jest równoznaczny z argumentem na rzecz twierdzenia, że zaskarżone przepisy ordynacji
są nadal stosowane.
Podsumowując, Trybunał pragnie podkreślić, że zaskarżone przepisy ordynacji były stosowane w sprawie przedstawionej przez
wnioskodawcę w okresie ich formalnego obowiązywania. Sprawa przedstawiona przez wnioskodawcę, dotycząca PSL, w której przepisy
te zostały zastosowane przez podmioty do tego upoważnione (PKW, Sąd Okręgowy w Warszawie, Sąd Apelacyjny w Warszawie) dotyczyła
stanu faktycznego zaistniałego w okresie obowiązywania zakwestionowanych przepisów. Przepisy te nie były natomiast podstawą
prawną wspomnianej decyzji Ministra Finansów. Nie można więc przyjąć, jak chce tego wnioskodawca, że przepisy art. 111 ust.
1 i art. 127 ust. 1 ordynacji, stanowiące podstawę prawnomaterialną postanowienia Sądu Apelacyjnego, są tym samym podstawą
decyzji Ministra Finansów, skoro decyzja ta egzekwuje postanowienie Sądu Apelacyjnego. Postanowienie Sądu Apelacyjnego, które
jest prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy nielegalnego przyjęcia przez Komitet Wyborczy PSL korzyści majątkowej, stanowi bowiem
tytuł egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym.
Trybunał podkreśla, że ostatni z zaskarżonych przepisów ordynacji był zastosowany przez Sąd Apelacyjny 11 sierpnia 2009 r.
Obecnie nie mamy do czynienia ze stosowaniem tych przepisów przez Ministra Finansów, lecz z egzekucją prawomocnego postanowienia
Sądu Apelacyjnego z 11 sierpnia 2009 r. Sąd ten, na podstawie art. 127 ust. 1 ordynacji, orzekł w stosunku do Polskiego Stronnictwa
Ludowego o przepadku wspomnianej wyżej korzyści majątkowej.
W piśmie procesowym z 3 lipca 2012 r. wnioskodawca, rozwijając argumentację, która miałaby przemawiać za wydaniem przez Trybunał
wyroku, w którym przepisy ordynacji byłyby poddane merytorycznej kontroli, powołuje się w szczególności na ustalenia dotyczące
linii orzeczniczej Trybunału wynikające z wyroku z 16 marca 2011 r. (sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11). Odrywając
od kontekstu normatywnego sprawy o sygn. K 35/08 niektóre ustalenia Trybunału, wnioskodawca poddaje je błędnej interpretacji.
Wnioskodawca błędnie utożsamia sytuację, w której przepis może zostać zastosowany (co Trybunał określa jako jego „dalsze obowiązywanie”)
z sytuacją, w której przepis zastosowany w czasie jego obowiązywania nadal – po utracie mocy obowiązującej – „wywołuje skutki
prawne”, oddziaływuje na sytuację prawną PSL lub – jak wskazano na rozprawie – jest „urzeczywistniany”. Do takiej konkluzji
prowadzi wnioskodawcę niepoprawna analiza wyroku o sygn. K 35/08, którą przedstawił w piśmie procesowym z 3 lipca 2012 r.
Trybunał przypomina, że w przywołanym przez wnioskodawcę wyroku o sygn. K 35/08 Trybunał podkreślił, iż „wątpliwości co do
obowiązywania określonego aktu normatywnego Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga a casu ad casum na tle konkretnych przepisów i ich kontekstu faktycznego. Należy przy tym pamiętać, że stosowanie określonego przepisu nie
jest tożsame z każdą sytuacją, w której sąd lub inny organ stosujący prawo w wyroku lub innym rozstrzygnięciu dotyczącym indywidualnej
sprawy powołuje się na uchylone przepisy. Przepisy takie mogą jednak stanowić kryterium ocen prawnych i faktycznych. Bywa
bowiem tak, że obowiązujące normy nakazują kwalifikowanie pewnego zdarzenia czy czynu według przepisów, które już nie obowiązują”.
W omawianym wyroku Trybunał uznał, że dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz. U. Nr 29, poz. 154) jest nadal
stosowany, ponieważ ustalił, że między tym aktem prawnym a innymi obowiązującymi aktami prawnymi istnieje, z woli ustawodawcy,
bezpośredni związek normatywny zobowiązujący organ stosujący obowiązujące przepisy do „pośredniego” stosowania również przepisów
dekretu o stanie wojennym. „Trybunał zauważył, że stosowanie norm dekretu o stanie wojennym, następuje według mechanizmu,
który polega na tym, że organ stosujący prawo (przede wszystkim Sąd Najwyższy) stosuje obowiązującą normę kompetencyjną, zobowiązującą
go do sięgnięcia do formalnie derogowanego aktu normatywnego” – stwierdził Trybunał.
Wyjaśniając ów mechanizm stosowania norm dekretu o stanie wojennym, Trybunał stwierdził, że normy te są stosowane przez Sąd
Najwyższy oraz sądy powszechne za pośrednictwem „świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepisy ustawy z dnia 17 grudnia
1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa
o emeryturach i rentach z FUS) przewidują zaliczanie okresów niewykonywania pracy w okresie przed 4 czerwca 1989 r. na skutek
represji politycznych, nie więcej jednak niż 5 lat, do okresów nieskładkowych (art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach
z FUS). Podobne regulacje przewidywała ustawa z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym
zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172, ze zm.). Jej
celem było usunięcie ujemnych skutków w sferze uprawnień pracowniczych spowodowanych zwolnieniem z pracy za wyżej wymienioną
działalność. Regulacje te są powiązane z dekretem o stanie wojennym w taki sposób, że ciężary wynikające ze stosowania dekretu
wywarły wpływ na stosunki pracy, a w dalszej perspektywie również na uprawnienia do zabezpieczenia społecznego” – zaznaczył
Trybunał.
W piśmie procesowym z 3 lipca 2012 r. wnioskodawca przedstawia jeszcze jeden rodzaj argumentacji, mającej – jego zdaniem –
przemawiać za tym, że wspomniane wyżej przepisy ordynacji są nadal stosowane. Błędnie interpretując spotykany w orzecznictwie
i doktrynie pogląd, iż faktycznym przedmiotem kontroli konstytucyjnej dokonywanej przez Trybunał są normy prawne, a nie przepisy
prawne, wnioskodawca dochodzi do następujących konkluzji: „Skoro przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
jest pewna treść normatywna, to dopiero jej definitywne usunięcie z systemu prawnego pozwala na ustalenie, że nie zachodzi
już potrzeba dokonania kontroli jej konstytucyjności. W sytuacji, gdy kwestionowana norma pojawia się zarówno w przepisach
formalnie uchylonych, jak i obowiązujących stanowiących jedynie ich powtórzenie, nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym”.
Wnioskodawca wyjaśnia bliżej swój pogląd, stwierdzając, że w przepisach prawnych kodeksu wyborczego znajdują się normy analogiczne
do norm zawartych w zaskarżonych przepisach prawnych ordynacji, a mianowicie: art. 111 ust. 1 ordynacji „odpowiada treściowo”
art. 132 § 1 kodeksu wyborczego; art. 113 ust. 1 ordynacji „został powtórzony” w zasadzie w art. 134 § 1 kodeksu wyborczego;
art. 113 ust. 2 ordynacji – w art. 134 § 5 kodeksu wyborczego; art. 127 ust. 1 ordynacji „został powtórzony” w art. 149 §
1 kodeksu wyborczego, a art. 148 § 1 i 2 kodeksu wyborczego, chociaż różni się od zaskarżonego art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji,
to „istota sankcji pozostaje niezmienna zaś jej dolegliwość tylko nieznacznie zmniejszona”. Wnioskodawca wyciąga stąd wniosek,
że „w sytuacji, gdy nowa regulacja prawna (kodeks wybroczy) wyraża normy analogiczne do norm będących przedmiotem niniejszego
postępowania (Ordynacja wyborcza) umorzenie postępowania przez Trybunał Konstytucyjny nie jest zasadne”.
Przedstawiony w piśmie procesowym z 3 lipca 2012 r. „nowy argument” umacnia wnioskodawcę w przekonaniu, że zaskarżone przepisy
ordynacji nadal obowiązują, mimo ich formalnego uchylenia, gdyż „nadal kształtują one sytuację prawną jednej z partii politycznych
(Polskiego Stronnictwa Ludowego), tj. wywierają one skutki prawne w zakresie sytuacji prawnej tej partii”.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z art. 188 pkt 1-3 oraz pkt 5 Konstytucji oraz z art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy
o Trybunale, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw
z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, zgodności przepisów
prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, oraz
w sprawach skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Przedmiotem orzeczenia Trybunału jest zawsze akt normatywny lub zawarty w akcie normatywnym przepis prawny (przepisy prawne).
Metodologia pracy Trybunału przewiduje, że konieczne może być ustalenie normy prawnej, wyrażonej w tym akcie lub jego przepisach.
Zawsze jednak, co Trybunał pragnie podkreślić, norma prawna jest konstruowana (rekonstruowana) na gruncie konkretnego przepisu
prawnego, tj. przepisu zawartego w konkretnym akcie normatywnym.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zbieżność treści normatywnych przepisów prawnych (lub podobieństwo jego treści normatywnych)
nie oznacza, że dokonana ocena konstytucyjna przepisu prawnego odnosi się zarazem do przepisu innego, o zbieżnej lub podobnej
treści normatywnej, zawartego w innym akcie.
Trybunał zwraca uwagę, że powyższe uzasadnienie wnioskodawcy o „podobieństwie” normatywnym zaskarżonych przepisów ordynacji
i odpowiednich przepisów kodeksu wyborczego nie ma znaczenia dla ustaleń Trybunału dotyczących niedopuszczalności stosowania
zaskarżonych przepisów ordynacji, które utraciły moc obowiązującą. Trybunał nadmienia, że wnioskodawca, uzasadniając „podobieństwo”
normatywne wskazanych przepisów ordynacji i przepisów kodeksu wyborczego i sugerując niekonstytucyjność wymienionych wyżej
przepisów kodeksu wyborczego, nie wnioskuje o kontrolę konstytucyjną obowiązujących przepisów kodeksu wyborczego.
1.6. Wnioskodawca błędnie powołuje się również na przepis art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale, jako argument na rzecz merytorycznej
kontroli zaskarżonych przepisów ordynacji. Jego zdaniem, kontrola tych przepisów jest konieczna ze względu na ochronę konstytucyjnych
praw, przysługujących partiom politycznym, w tym także prawa własności. Trybunał nadmienia, że wnioskodawca nie wskazuje stosownego
wzorca kontroli konstytucyjnej, dotyczącego prawa własności.
W piśmie procesowym z 3 lipca 2012 r. wnioskodawca zaznacza, że powołuje się na zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale
jedynie w sytuacji, gdyby Trybunał uznał, że zaskarżone przepisy ordynacji nie mają zastosowania po ich formalnej derogacji
z porządku prawnego (utracie powszechnej mocy obowiązywania).
Trybunał zbadał, czy dopuszczalna jest merytoryczna kontrola konstytucyjna powyższych przepisów ordynacji z punktu widzenia
zgodności ze wskazanymi wzorcami kontroli wynikającymi z przepisów art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 oraz art. 46 Konstytucji,
a więc wynikającymi z przepisów zamieszczonych w rozdziale II Konstytucji, poświęconym wolnościom, prawom i obowiązkom człowieka
i obywatela, wywodzonym, zgodnie z art. 30 tego rozdziału, z „przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka”, stanowiącej
„źródło wolności i praw człowieka i obywatela”.
Trybunał przypomina, że zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy art. 111 ust. 1 oraz art. 127 ust. 1 ordynacji (w brzmieniu
obowiązującym do 9 sierpnia 2002 r.) były już przedmiotem wstępnego rozpoznania przez Trybunał skargi konstytucyjnej złożonej
29 października 2009 r. przez Polskie Stronnictwo Ludowe. Trybunał postanowieniem z 17 listopada 2010 r. (sygn. Ts 256/09)
odmówił nadania dalszego biegu skardze, stwierdzając „brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi konstytucyjnej w analizowanej
sprawie”, co stanowi „wystarczającą podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze”. W postanowieniu z 15 września 2011 r.,
po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie z 17 listopada 2010 r., Trybunał nie uwzględnił zażalenia skarżącego PSL,
podzielając argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu z 17 listopada 2010 r. i w rezultacie uznając, że „skarżący
– będący partią polityczną – nie posiada prawa do inicjowania postępowania przed Trybunałem w ramach skargi konstytucyjnej”.
Odmowa nadania biegu skardze konstytucyjnej Polskiego Stronnictwa Ludowego, w której zaskarżono między innymi wszystkie przepisy
ordynacji (wówczas jeszcze obowiązującej), zaskarżone w niniejszym wniosku, nie oznaczała pozbawienia partii PSL możliwości
zaskarżenia tych przepisów w trybie tzw. kontroli abstrakcyjnej, co Trybunał wyraźnie podkreślił. Omawiane postanowienia mają
jednak istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, ponieważ Trybunał dokonał w nich istotnych ustaleń w zakresie swej kognicji
w sprawach, w których partie polityczne, występujące jako podmioty prawa publicznego, wykonują zadania wynikające z art. 11
Konstytucji, a w szczególności wpływają „metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”.
Dokonując ustaleń dotyczących szczególnego charakteru prawnego partii w kontekście dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału
oraz poglądów wyrażonych w doktrynie, Trybunał w postanowieniu z 17 listopada 2010 r. przypomniał, że partie polityczne, w
świetle Konstytucji, są nie tylko szczególną postacią zrzeszania się obywateli, ale także elementem systemu politycznego,
są organizacjami bezpośrednio współkształtującymi „ustrój polityczny państwa, co przekłada się w ujęciu przedmiotowym na uczynieniu
z partii instytucji ustroju politycznego o charakterze «państwowotwórczym» (por. W. Sokolewicz, uwaga 3 do art. 11 Konstytucji,
[w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007; M. Granat, Publicznoprawny status partii politycznej w świetle ustawy z 27 czerwca 1997 r., „Państwo i Prawo” 1998, nr 5, s. 35; K. Klima, Prawno-publiczna rola partii politycznych, [w:] Prawne aspekty funkcjonowania partii politycznych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, red. A. Domańska, K. Skotnicki, Łódź 2003, s. 27 i 28; W. Sokolewicz, Partie polityczne w polskim prawie konstytucyjnym: wczoraj, dziś, jutro, „Studia Prawnicze” 1991, nr 4, s. 4)”. Wymaga podkreślenia, że w porównaniu z innymi rodzajami zrzeszeń partie polityczne
uzyskują szczególne uprawnienia w sferze życia publicznego, tylko im przysługujące z uwagi na ową funkcję „państwowotwórczą”,
którymi są m.in.: strukturalizowanie parlamentu, kreowanie rządu oraz kształtowanie polityki wewnętrznej i zewnętrznej państwa
– podkreślił Trybunał. „Ponadto, cechą wyróżniającą partie polityczne od innych zrzeszeń jest – co do zasady – ich dążenie
do sprawowania bądź utrzymania władzy w państwie (por. W. Sokolewicz, uwaga 26 do art. 11 Konstytucji, [w:] Konstytucja…), a także finansowanie partii ze środków publicznych na warunkach określonych w ustawie” – zaznaczył Trybunał w omawianym
postanowieniu.
Analizując charakter prawny partii politycznych, Trybunał stwierdził między innymi: „skoro zadaniem partii politycznych jest
wpływanie na kształt polityki państwa, nie ulega wątpliwości, że – uczestnicząc (choćby potencjalnie) w działalności legislacyjnej
parlamentu poprzez posłów lub senatorów z ich ramienia w nim zasiadających, a także biorąc udział w kreowaniu składu personalnego
organów władzy wykonawczej i w różny sposób oddziałując później na podejmowane przez nie decyzje – mogą one kształtować normy
prawne generalne, regulujące funkcjonowanie państwa, w tym dotyczące samych partii politycznych. Zarówno na etapie walki o
władzę, jak i – tym bardziej – w okresie jej sprawowania, partie nie mogą być postrzegane jako zwykłe osoby prawne, będące
tylko dobrowolnymi zrzeszeniami obywateli. Skłania ku temu już sama systematyka Konstytucji, która art. 11 dotyczący partii
politycznych umiejscawia przed przepisem generalnie gwarantującym wolność zrzeszeń (art. 58) i art. 12 traktującym zbiorczo
o związkach zawodowych, organizacjach społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeniach czy ruchach obywatelskich”.
Dlatego Trybunał doszedł do wniosku, że „zagwarantowana na poziomie konstytucyjnym szczególna pozycja prawnoustrojowa partii
politycznych oraz postanowienia ustawowe w przedmiocie finansowania partii ze środków publicznych sprzeciwiają się poglądowi,
iż partie polityczne korzystają bez żadnych ograniczeń – na równi z podmiotami prywatnoprawnymi – z przewidzianej w art. 79
ust. 1 Konstytucji ochrony konstytucyjnych wolności lub praw”. Trybunał nie wykluczył jednak możliwości rozpoznania skargi
konstytucyjnej partii politycznej, analogicznie, jak np. skarga jednostki samorządu terytorialnego. Mogłaby ona „być rozpoznana
merytorycznie jedynie w sytuacji, w której podmiot ten mógłby być traktowany w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego.
W analizowanej sprawie sytuacja taka jednak nie występuje, mamy tu bowiem do czynienia z problemem publicznoprawnych rozliczeń
z tytułu dotacji przysługujących partii z budżetu państwa i sankcji finansowej za naruszenie dyscypliny budżetowej w warunkach
realizacji przepisów ustawy o partiach politycznych oraz Ordynacji wyborczej. To zaś przekłada się na odmowę nadania dalszego
biegu skardze konstytucyjnej PSL ze względu na jej niedopuszczalność (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK)” – konkludował Trybunał.
W konsekwencji Trybunał w omawianym postanowieniu stwierdził między innymi, że przywołane przez skarżące PSL, jako wzorce
kontroli konstytucyjnej, przepisy art. 42 ust. 1 i 3, art. 45 ust. 1, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, ze względu
na materię zaskarżonych postanowień ordynacji (oraz ustawy o partiach) nie mogą stanowić wzorców kontroli konstytucyjnej w
rozpatrywanej sprawie.
Podtrzymując powyższe ustalenia, Trybunał w postanowieniu z 15 września 2011 r., w składzie trzyosobowym, stwierdził jednoznacznie,
że w postępowaniu przed Trybunałem, w sprawach, w których partia polityczna realizuje funkcje związane z bezpośrednim wpływaniem
na sprawowanie władzy publicznej, nie korzysta ona z zagwarantowanych podmiotom prywatnym praw i wolności określonych w rozdziale II Konstytucji. Trybunał, po gruntownej analizie
statusu prawnokonstytucyjnego partii politycznej w świetle orzecznictwa Trybunału, uzasadnił to w sposób następujący: „W tym
świetle należy dostrzegać podstawowe różnice między pozycją prawną osoby fizycznej oraz organizacji prawa prywatnego a konstytucyjnym
statusem partii politycznej jako osoby prawnej o charakterze publicznym, mającej wpływ na władzę publiczną lub dążącej do
uzyskania takiego wpływu. Odmienny status osób prawa prywatnego (fizycznych i prawnych) oraz partii politycznych wpływa na
charakter praw przyznanych im na mocy Konstytucji. Jednostka korzysta bowiem ze swych praw swobodnie w granicach wyznaczonych
przez prawo. Podstawą tych praw jest jej godność i wolność. Partia polityczna natomiast korzysta ze swych praw w celu wpływania
na państwo przez wykonywanie swoich zadań w sferze publicznej, wyznaczonych przez Konstytucję”. Konkludując, Trybunał doszedł
do wniosku, że partia polityczna, mająca szczególny status, określony przede wszystkim przez przepisy rozdziału I Konstytucji,
gdy funkcjonuje w obszarze prawa publicznego, nie korzysta z zagwarantowanych podmiotom prywatnym praw lub wolności określonych
w rozdziale II Konstytucji.
Omówiony wyżej status partii politycznych na gruncie Konstytucji, powodujący, że partie, w zakresie realizacji swych konstytucyjnych
funkcji, wynikających z art. 11 ust. 1 Konstytucji, nie są podmiotem konstytucyjnych praw i wolności określonych w rozdziale
II Konstytucji, dotyczy również konstytucyjnego prawa podmiotowego, określonego w art. 46, wskazanym przez skarżącą PSL jako
wzorzec kontroli konstytucyjnej – zaznaczył Trybunał w omawianym postanowieniu, stwierdzając między innymi: „zastosowanie
wobec partii politycznej sankcji przepadku mienia za naruszenie przepisów ustawy o partiach politycznych i ordynacji przez
partię w trakcie gromadzenia funduszy podczas kampanii wyborczej nie może być – jak chce tego skarżący – w prosty sposób przenoszone
na grunt prawa prywatnego, ponieważ – o czym była mowa wyżej – partii politycznej nie sposób de lege lata traktować jako podmiotu prawa prywatnego, zaś kwestia rozliczeń z tytułu finansowania partii politycznych z budżetu państwa
i innych źródeł należy do sfery prawa publicznego”.
Trzeba zauważyć – uzasadniał dalej Trybunał – że partie polityczne, ze względu na – omówioną w uzasadnieniu postanowienia
z 17 listopada 2010 r. oraz w poprzedzających punktach niniejszego uzasadnienia – szczególną ich pozycję w systemie ustrojowym
państwa, która przejawia się m.in. w treści regulacji konstytucyjnej (art. 11) oraz ich finansowaniu – na zasadach określonych
w ustawie – z budżetu państwa, muszą liczyć się z ograniczeniami co do gromadzenia i dysponowania swoim majątkiem. Przepadek
mienia partii politycznej, jako sankcja za naruszenie prawa normującego finansowanie wyborów do parlamentu, pozostaje w bezpośrednim
związku z podstawową działalnością partii jako podmiotów prawa publicznego, wynikającą z art. 11 ust. 1 Konstytucji. Udział
w wyborach jest bowiem niewątpliwie „wpływaniem metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. Przepadek mienia
na podstawie ordynacji wyborczej nie może być więc utożsamiany z sankcjami finansowymi stosowanymi wobec podmiotów prawa prywatnego
– podkreślił Trybunał w omawianym postanowieniu z 17 listopada 2010 r. Jednocześnie Trybunał zaznaczył, że jest możliwa ochrona
praw konstytucyjnych partii politycznych w sferze, w której występują one jako podmioty prawa prywatnego, na podstawie przepisów
powszechnego prawa prywatnego, a nie jako podmioty wykonujące zadania wynikające z art. 11 Konstytucji. „Przykładowo, skarga
konstytucyjna przysługiwałaby partii politycznej jako właścicielowi nieruchomości, gdyby kwestionowała zgodność z Konstytucją
unormowań prawa rzeczowego, na podstawie których zostało wydane ostateczne orzeczenie naruszające – zdaniem skarżącej partii
– jej prawo własności” – wyjaśnił Trybunał.
Trybunał Konstytucyjny, w związku z niniejszą sprawą, podtrzymuje zasadnicze ustalenia dotyczące charakteru prawnego partii
politycznych, zawarte w omówionych wyżej postanowieniach Trybunału, stanowiących w dużym stopniu pogłębioną syntezę dotychczasowej
linii orzeczniczej Trybunału.
W związku z tym, w świetle powyższych ustaleń, Trybunał stwierdza, że niedopuszczalna jest merytoryczna kontrola konstytucyjna
zaskarżonych przepisów nieobowiązującej już ordynacji, regulujących działalność partii politycznych, jako podmiotów realizujących
funkcje wynikające z zadań określonych w art. 11 Konstytucji; niedopuszczalna jest więc merytoryczna kontrola zaskarżonych
przepisów ordynacji ze wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli określonymi w art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art.
42 ust. 1 i 3 oraz w art. 46 Konstytucji. Przepisy te, zamieszczone w rozdziale II Konstytucji odnoszą się bowiem do wolności,
praw i obowiązków człowieka i obywatela.
Niedopuszczalna jest więc określona wyżej kontrola konstytucyjna zaskarżonych przepisów ordynacji, które regulują: sposób
korzystania przez partie polityczne ze środków budżetowych (art. 126 ust. 1 i 2), sposoby pozyskiwania, gromadzenia i wydatkowania
środków finansowych „jedynie na cele związane z wyborami” (art. 110 ust. 1 ordynacji), oraz problem sankcji za nieprzestrzeganie
przepisów ordynacji dotyczących pozyskiwania i wydatkowania środków finansowych (art. 127 ust. 1 ordynacji). Przepisy te mają
bowiem na celu zapewnienie jawności finansowania partii politycznych, zabezpieczenie równoprawnej konkurencji partii politycznych
rywalizujących ze sobą w wyborach oraz zagwarantowanie, że pozyskiwane środki finansowe będą służyły rzeczywiście realizacji
funkcji wyborczej partii, wynikającej z art. 11 ust. 1 Konstytucji, a – w rezultacie wyborów – również realizację przez partię
funkcji rządzenia, poprzez udział jej reprezentantów w strukturze władzy ustawodawczej, a niekiedy również we władzy wykonawczej.
Trybunał podkreśla, że zakwestionowane przez wnioskodawcę przepisy ordynacji dotyczą sfery działalności partii politycznej,
w której funkcjonuje ona jako ogniwo mechanizmu wyłaniania władz publicznych, element struktury i mechanizmu funkcjonowania
systemu politycznego, a w konsekwencji – także jako element struktury władz publicznych, realizując te funkcje w przeważającej
części ze środków finansowych uzyskiwanych z budżetu państwa. Dlatego partia polityczna nie może zarazem funkcjonować w tej
sferze jako podmiot, któremu przysługuje konstytucyjna ochrona praw i wolności przed działalnością władzy publicznej, określona
w rozdziale II Konstytucji, zatytułowanym wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela.
Powyższe poglądy podtrzymują dotychczasową linię orzeczniczą Trybunału, w której Trybunał podkreślał, że partie polityczne
pełnią szczególną rolę ustrojową, będąc nie tylko szczególną formą realizacji obywatelskiego prawa do zrzeszania się, ale
także szczególną formą organizacji politycznej wywierającej wpływ na sprawowanie władzy.
W wyroku z 14 grudnia 2004 r., sygn. K 25/03 (OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 116) Trybunał w następujący sposób określił rolę ustrojową
partii politycznych na gruncie Konstytucji: „Już sam fakt umieszczenia przepisów o partiach politycznych w rozdziale I Konstytucji
zatytułowanym «Rzeczpospolita» (art. 11 i art. 13) świadczy o randze, jaką ustrojodawca nadaje partiom politycznym. Ich rola
została wyraźnie podkreślona zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który sformułował tezę
o społeczno-ustrojowym znaczeniu partii. Wyjątkowość ich roli polega na tym, że są one nie tylko jedną z form obywatelskiego
prawa do zrzeszania się, ale przede wszystkim formą organizacji politycznej, która wywiera wpływ na sprawowanie władzy. Trybunał
Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 8 marca 2000 r. stwierdził, że «obowiązujące w Polsce regulacje prawne dotyczące partii
politycznych, tak na poziomie Konstytucji, jak i ustawodawstwa zwykłego, uwzględniają najnowsze tendencje w prawie współczesnych
państw demokratycznych» (sygn. Pp 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 58). Oznacza to, że państwo akceptuje zasadniczą funkcję partii
w systemie demokratycznym i uznaje prawo partii politycznych do wpływania na kształtowanie polityki państwa. Jest to funkcja
publiczna, ściśle związana z władzą państwową. Partie, stanowiąc element systemu politycznego, są podstawową instytucją publicznego
życia politycznego (por. też J. Majchrowski, Partie polityczne w świetle nowej Konstytucji, PiP nr 11-12/1997, s. 169; M. Granat, Glosa do postanowienia SN z 1 października 2003 r., „Przegląd Sejmowy” nr 5/2004, s. 192)”.
Dlatego Trybunał umorzył postępowanie w zakresie kontroli konstytucyjnej zaskarżonych przepisów ordynacji uznając, że nie
zachodzą przesłanki konieczności ochrony konstytucyjnych wolności i praw, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale;
ustalając zarazem wcześniej, że zaskarżone przepisy ordynacji nie są już i nie mogą być stosowane po utracie powszechnej mocy
obowiązywania przez ordynację.
2. Kontrola konstytucyjna art. 36 ust. 3 ustawy o partiach.
Wnioskodawca zaskarżył art. 36a ust. 3 ustawy o partiach, wskazując jako wzorzec kontroli konstytucyjnej art. 31 ust. 3 oraz
art. 32 Konstytucji.
Zaskarżony przepis stanowi: „Środki finansowe mogą być wpłacane na Fundusz Wyborczy jedynie czekiem, przelewem lub kartą płatniczą”.
Należy jednak dodać, że przepis ten, jak wynika z przepisu art. 36a ust. 1 ustawy o partiach, odnosi się do wpłat dokonywanych
przez osoby fizyczne. Przepis ten stanowi mianowicie: „Łączna suma wpłat osoby fizycznej na Fundusz Wyborczy danej partii
politycznej w jednym roku nie może przekraczać 15-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych
przepisów, obowiązującego w dniu poprzedzającym wpłatę”. Zdaniem wnioskodawcy, art. 36a ust. 3 ustawy o partiach ustanawia
ograniczenia w zakresie sposobów pozyskiwania przez partie polityczne środków finansowych, które nie są konieczne do osiągnięcia
założonego przez ustawodawcę celu (wymóg konieczności), jak również nie pozostaje w proporcji do interesu publicznego, który
ma zabezpieczać (wymóg proporcjonalności sensu stricto).
Jawność finansowania kampanii wyborczej – uzasadnia się we wniosku – takiego ograniczenia nie wymaga, „bowiem prześledzenie
przepływu środków finansowych dokonywanych przelewami pocztowymi odbywa się podobnie do przepływu za pośrednictwem rachunków
bankowych (m.in. jest szeroko dokumentowane)”. Naruszenia zasady proporcjonalności należy upatrywać również od strony obywatelskiego
prawa do uczestniczenia w życiu politycznym w drodze udzielania finansowego wsparcia wybranej partii politycznej – podkreśla
wnioskodawca, wskazując na naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konsekwencją zaskarżonej regulacji jest faktyczne wykluczenie
możliwości finansowania funduszu wyborczego przez osoby, które nie dysponują rachunkiem bankowym, przy czym należy podkreślić,
że posiadanie rachunku bankowego nie jest prawnym obowiązkiem obywateli. Ograniczenia w zakresie dozwolonych form dokonywania
płatności na rzecz komitetu wyborczego (art. 113 ust. 2 ordynacji) i funduszu wyborczego (art. 36a ust. 3 ustawy o partiach)
mają z tego powodu skutek dyskryminujący, a tym samym naruszają art. 32 Konstytucji (zasada równości) – uzasadnia wnioskodawca.
W ten sposób – uzasadnia się we wniosku – uderza to zwłaszcza w ludność wiejską (stanowiącą w dużej mierze elektorat partii
PSL), ponieważ „korzystanie z usług bankowych nie jest rozpowszechnione wśród znacznej części społeczeństwa (np. wśród ludności
wiejskiej) ze względu na nierównomierny rozkład sieci placówek bankowych (brak pokrycia obszarów wiejskich), brak edukacji
w zakresie obrotu bezgotówkowego, jak również przyzwyczajenia ludności”.
Wielokrotnie wskazywany jako wzorzec kontroli konstytucyjnej art. 31 ust. 3 Konstytucji formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki
dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Są to: ustawowa forma ograniczenia, istnienie
w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją takich wartości,
jak bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i prawa
innych osób. Istotną przesłanką jest zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności. Art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraża
zasadę proporcjonalności, która staje się podstawą określenia granicy wyznaczającej ramy swobody regulacyjnej ustawodawcy
zwykłego. Treść normatywną zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, przypominał Trybunał w wielu
swoich orzeczeniach, między innymi w wyroku z 11 maja 1999 r. (sygn. K 13/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 74), w którym wyjaśnił,
że przesłanka „konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie”, określona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, z jednej strony
stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki,
z drugiej zaś strony winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście
służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów (przydatne). Chodzi też o środki niezbędne, to znaczy takie, które
chronią określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Przypominając,
jak należy rozumieć zasadę proporcjonalności, Trybunał we wspomnianym wyroku podkreślił między innymi: „«Konieczność», którą
wyraża art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Nie ulega wątpliwości, iż spełnienie powyższych postulatów wymaga bliższej analizy w każdym konkretnym
przypadku ograniczania prawa czy wolności, w szczególności przez skonfrontowanie wartości i dóbr chronionych daną regulacją
z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu, jak również przez ocenę metody realizacji ograniczenia” (zob. też wyroki
TK z: 27 kwietnia 1999 r., sygn. P 7/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 72, 14 czerwca 2004 r., sygn. SK 21/03, OTK ZU nr 6/A/2004,
poz. 56).
Wnioskodawca wskazał również, jako wzorzec kontroli konstytucyjnej zaskarżonego przepisu ustawy o partiach, art. 32 Konstytucji.
Z uzasadnienia wniosku wynika (falsa demonstratio non nocet), że faktycznie wskazanym wzorcem kontroli jest przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowiący, iż wszyscy są wobec prawa
równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Trybunał umorzył postępowanie w zakresie badania
zgodności zaskarżonego przepisu z art. 32 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten, statuujący zasadę niedyskryminacji jednostki w
życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym dotyczy zakazu niedyskryminacji „z jakiejkolwiek przyczyny”, w szczególności
z przyczyn wynikających z innych przepisów konstytucyjnych, np. zakaz dyskryminacji z powodu przynależności obywatela polskiego
do mniejszości narodowej, etnicznej czy językowej, czy też z powodu odrębności obyczajowej lub kulturowej (art. 35 ust. 1
Konstytucji), zakaz dyskryminacji z powodu przekonań religijnych czy światopoglądowych (art. 25 ust. 1, art. 53 Konstytucji),
ale także zakaz dyskryminacji osób, które z istotnych powodów od nich niezależnych byłyby pozbawione możliwości korzystania
z praw lub wolności obywatelskich (np. osoby niepełnosprawne). Trybunał zwraca uwagę, że wnioskodawca nie wskazuje czytelnego
kryterium, które miałoby powodować dyskryminację określonej grupy osób, która wynikałaby z zaskarżonego przepisu.
Z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika zasada równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Treść
normatywna art. 32 ust. 1 Konstytucji została utrwalona w orzecznictwie Trybunału; powyższy przepis konstytucyjny jest jednym
z tych, które są najczęściej wskazywane jako wzorce kontroli konstytucyjnej. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada
oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych. Wszystkie podmioty prawa (sytuacje) charakteryzujące
się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań
zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących.
Przypominając w syntetyczny sposób utrwalone w orzecznictwie Trybunału treści normatywne art. 32 ust. 1 Trybunał w wyroku
z 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09 (OTK ZU nr 1/A/2012 poz. 4), stwierdził między innymi: „Podstawowe znaczenie dla oceny
zgodności przepisów ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji ma ustalenie «cechy istotnej», która przesądza o uznaniu porównywanych
podmiotów za podobne lub odmienne (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 32, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 7). Trybunał wskazywał, że oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady
równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy
pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (zob. wyrok z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz.
96).
Zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie mają wspólnej cechy istotnej.
Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją
odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane kryterium,
na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Kryterium różnicujące powinno mieć «uzasadniony charakter» albo «znajdować
podstawę w przekonujących argumentach». Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś
związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych
(por. np. orzeczenia TK z: 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; 24 października 2001 r., sygn. SK
22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216)”. Trybunał, w związku z niniejszą sprawą, w pełni podtrzymuje powyższy pogląd.
Trybunał przypomina, że w wyroku z 13 lipca 2004 r., sygn. P 20/03 (OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 64), przedmiotem oceny konstytucyjnej
był między innymi przepis art. 83d ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i
sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547; dalej: ordynacja do rad), który stanowił: „Wpłata od osoby fizycznej
może być dokonywana na rzecz komitetu wyborczego jedynie czekiem, przelewem lub kartą płatniczą”. Trybunał orzekł, że powyższy
przepis jest zgodny z art. 32 Konstytucji, a więc także z ust. 1 tego artykułu. Trybunał w powyższym wyroku rozstrzygał więc
dalece podobny problem konstytucyjny, aczkolwiek w niniejszej sprawie wzorcem kontroli konstytucyjnej jest również art. 31
ust. 3 Konstytucji.
Wskazując na ratio legis przywołanego wyżej przepisu, Trybunał podkreślił w przywołanym wyroku, że chodzi o realizację zasady jawności finansowania
partii politycznych. Zasada ta staje się oczywista w kontekście innych przepisów ustawy, a także jej nowelizacji, również
w kierunku pogłębienia przejrzystości finansów partii politycznych. Trybunał, przypominając, że zaskarżony przepis art. 83d
ust. 3 ordynacji do rad odnosił się do osób fizycznych, stwierdził między innymi: „Sygnalizowana zmiana ustawy z 20 kwietnia
2004 r. wyeliminowała ograniczenie zastosowania przepisu do osób fizycznych”. Obecnie art. 83d ust. 3 stanowi: «Środki finansowe
mogą być wpłacane na rzecz komitetu wyborczego jedynie czekiem, przelewem lub kartą płatniczą». Ratio legis tego postanowienia nie budzi wątpliwości: celem przepisu było i jest zagwarantowanie jawności, czy inaczej – przejrzystości
finansowania kampanii wyborczej (zob. S. Gebethner, Wybory do Sejmu i Senatu. Komentarz, Warszawa 2001, s. 158, 166 i n.). Pośrednio przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę, zgodnie z którą: «Finansowanie partii
politycznych jest jawne» (art. 11 ust. 2 Konstytucji). Dla pełniejszego zrozumienia myśli ustawodawcy trzeba dodać, że – zgodnie
z art. 83d ust. 1 – środki finansowe komitetu wyborczego mogą być gromadzone wyłącznie na specjalnie w tym celu założonym,
jednym (warunek wprowadzony ustawą z 20 kwietnia 2004 r.) rachunku bankowym. Szczególne wymaganie wprowadza art. 83d ust.
4, według którego taka umowa rachunku bankowego «musi zawierać zastrzeżenie, że wpłaty na rachunek komitetu wyborczego mogą
być dokonywane tylko czekiem, przelewem lub kartą płatniczą». Cytowane postanowienie, doprecyzowane ustawą z 20 kwietnia 2004
r., zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ma istotną wagę dla oceny pozostałych kwestionowanych przepisów” – podkreślił Trybunał
w omawianym wyroku.
Uzasadniając zgodność zaskarżonego przepisu z art. 32 Konstytucji Trybunał stwierdził między innymi: „Najważniejsze z punktu
widzenia konstytucyjności art. 83d ust. 3 ordynacji jest jednak wyjaśnienie natury ograniczenia wypływającego z tego przepisu.
Otóż nie mamy tu do czynienia z barierą prawną, ustanowioną przez ustawodawcę. Oczywiście, wymagany przez kwestionowany przepis
sposób dokonywania wpłaty stanowi przeszkodę, ale jej usunięcie pozostaje w gestii każdego obywatela. Posiadanie konta bankowego
jest dostępne dla każdego. Trudno nie zgodzić się z Prokuratorem Generalnym, że dla osoby, która «posiada realne środki»,
by finansować kampanię wyborczą, brak konta bankowego nie powinien stanowić przeszkody w urzeczywistnieniu tego zamiaru. Wystarczy
podjąć wysiłek w celu założenia konta bankowego. Można więc powiedzieć, że zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, niewątpliwie
wynikające z treści ocenianego przepisu, nie jest narzucone przez ustawodawcę, nie ma charakteru obiektywnego. Przynależność
każdej osoby fizycznej do jednej z dwu kategorii osób, dających się wyróżnić na tle art. 83d ust. 3 ordynacji, zależy od indywidualnej
decyzji tej osoby. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że oceniany przepis nie narusza zasady równości
wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji”.
Trybunał, w związku z niniejszą sprawą podziela zasadniczy nurt powyższej argumentacji stwierdzając, że zaskarżony art. 36a
ust. 3 ustawy o partiach jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca wybrał w art. 36a ust. 3 takie sposoby wpłat,
które umożliwiają największą przejrzystość finansowania partii politycznych i skuteczną kontrolę finansowania. Po ośmiu latach
od wyroku w sprawie P 20/03 wybór ustawodawcy wydaje się jeszcze bardziej przekonujący, ponieważ w tym okresie liczba punktów
obsługi bankowej oraz liczba obywateli korzystających z krat płatniczych i operacji przelewów bankowych wydatnie wzrosła,
natomiast udział usług pocztowych oraz operacji finansowych dokonywanych przez placówki pocztowe wyraźnie zmalał.
Trybunał nie dopatrzył się również naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji przez zaskarżony przepis ustawy. Aczkolwiek wskazanie
przez ustawodawcę określonych sposobów wpłaty na rzecz komitetu wyborczego jest ograniczeniem wolności działania obywateli
to jednak, ze względu na potrzebę przejrzystości finansowej partii politycznej, ograniczenie to, dokonane przepisem ustawowym,
jest dopuszczalne. Nie jest też ograniczeniem nadmiernym, wziąwszy pod uwagę, że związana z wolą obywateli, finansowego wspomożenia
partii politycznej, konkretna operacja finansowa realizująca wpłatę finansową zawsze powoduje pewien stopień uciążliwości.
Trybunał podtrzymuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu omawianego wyroku o sygn. P 20/03, w którym wyjaśniał, że pewien poziom
„trudności technicznych” przy dokonywaniu wpłaty na komitet wyborczy jest nieuchronny, a dysponowanie wiarygodnymi, obiektywnymi
dowodami co do tożsamości podmiotu wspierającego kampanię i sumy, którą konkretna osoba na ten cel przeznaczyła, nie byłoby
możliwe bez wprowadzenia czynnika zewnętrznego (spoza danego komitetu wyborczego), np. notarialnego potwierdzania wpłat czy
dokonywania ich w obecności mężów zaufania. W tym kontekście wymaganie wynikające z art. 83d ust. 3 ordynacji jest stosunkowo
najmniej uciążliwe zwłaszcza, że zwiększyła się dostępność usług bankowych.
Dlatego Trybunał orzekł, że art. 36a ust. 3 jest zgodny z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3. Badanie zgodności art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach z art. 21 ust. 1 oraz art. 22 Konstytucji.
3.1. Wnioskodawca zaskarżył również przepisy art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach. Trybunał zbadał zgodność tych przepisów z
art. 21 ust. 1 oraz art. 22 Konstytucji. W związku z powyższymi ustaleniami dotyczącymi natury prawnej partii politycznej
oraz niedopuszczalności merytorycznej kontroli konstytucyjnej przepisów dotyczących funkcji partii wynikających z art. 11
ust. 1 Konstytucji, Trybunał umorzył postępowanie w zakresie badania zgodności powyższych przepisów ustawy o partiach z art.
31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.
Przepisy art. 24 ustawy o partiach określają źródła majątku partii politycznej. Przepisy te w zasadniczym stopniu przesądzają
o sposobie finansowania partii politycznych. Konstytucja nie rozstrzyga o sposobie finansowania partii politycznych. W wyroku
z 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09 (OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3), Trybunał podtrzymał wyrażony wcześniej we wspomnianym wyroku
o sygn. K 25/03 pogląd, że na gruncie Konstytucji możliwe są różne rozwiązania prawne finansowania partii politycznych, mieszczące
się w standardach demokratycznego państwa prawnego. Trybunał stwierdził między innymi, że „ocena, który z możliwych wariantów
zapewnienia finansowych podstaw działania partii politycznych jest najlepszy, nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.
Wybór właściwego modelu finansowania partii politycznych należy do ustawodawcy”.
Obecny kształt przepisów regulujących kwestie finansowania partii politycznych jest wynikiem nowelizacji ustawy o partiach
politycznych z 1997 r. zawartej w ustawie nowelizującej z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca z 12 kwietnia 2001
r.). Wskazana ustawa wprowadziła subwencjonowanie partii politycznych z budżetu państwa. Celem wprowadzonych zmian było zwiększenie
nadzoru państwa nad finansami partii politycznych, uporządkowanie źródeł ich finansowania, a także określenie zasad przyznawania
subwencji i dotacji z budżetu państwa. Omawiana nowelizacja wprowadziła zakaz pozyskiwania majątku z działalności gospodarczej
oraz ze zbiórek publicznych.
Art. 24 ustawy o partiach stanowi:
Ust. „1. Majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, z dochodów z majątku oraz
z określonych ustawami dotacji i subwencji.
2. Majątek partii politycznej może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne.
3. Partia polityczna nie może prowadzić działalności gospodarczej.
4. Partia polityczna może pozyskiwać dochody z majątku pochodzące jedynie:
1) z oprocentowania środków zgromadzonych na rachunkach bankowych i lokatach;
2) z obrotu obligacjami Skarbu Państwa i bonami skarbowymi Skarbu Państwa;
3) ze zbycia należących do niej składników majątkowych;
4) z działalności, o której mowa w art. 27.
5. Partia polityczna może użyczać posiadane przez siebie nieruchomości i lokale jedynie na biura poselskie, senatorskie oraz
biura radnych gminy, powiatu albo województwa.
6. Partia polityczna nie może przeprowadzać zbiórek publicznych.
7. Partia polityczna może zaciągać kredyty bankowe na cele statutowe.
8. Partia polityczna może gromadzić środki finansowe jedynie na rachunkach bankowych, z zastrzeżeniem art. 26a”.
Wnioskodawca zaskarżył przepisy ust. 1-5 cytowanego artykułu. Przyjęty przez ustawodawcę model finansowania partii politycznych
jest w zasadniczym stopniu oparty na finansowaniu ze środków publicznych. Wyklucza on prowadzenie przez partię działalności
gospodarczej i radykalnie ogranicza pozyskiwanie dochodów z majątku partii. Wyklucza również prowadzenie zbiórek publicznych,
a przepis art. 24 ust. 8 ustawy nakazuje gromadzenie środków finansowych, z wyjątkiem art. 26a, który stanowi: „Obowiązek
gromadzenia środków pieniężnych przez partię polityczną na rachunkach bankowych nie dotyczy kwot ze składek członkowskich
w wysokości nieprzekraczającej od jednego członka w jednym roku minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie
odrębnych przepisów, obowiązującego w dniu poprzedzającym wpłatę, pozostawionych w terenowych jednostkach organizacyjnych
partii – z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością”.
Cytowany przepis art. 24 ust. 4 ustawy o partiach wymienia taksatywnie sposoby pozyskiwania dochodów z majątku partii. Art.
27 ustawy o partiach, do którego odsyła art. 24 ust. 4 pkt 4 tej ustawy brzmi następująco: „Prowadzenie przez partię polityczną
działalności własnej polegającej na sprzedaży tekstu statutu lub programu partii, a także przedmiotów symbolizujących partię
i wydawnictw popularyzujących cele i działalność partii politycznej oraz na wykonywaniu odpłatnie drobnych usług na rzecz
osób trzecich z wykorzystaniem posiadanego sprzętu biurowego nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych
przepisów”.
Można więc powiedzieć, że w Rzeczypospolitej Polskiej, od czasu wspomnianej nowelizacji ustawy o partiach z 12 kwietnia 2001
r., przyjęto model finansowania partii politycznych oparty w przeważającym stopniu na finansowaniu partii z budżetu państwa,
a mianowicie: otrzymywanej subwencji na działalność statutową, określonej przepisami art. 28 i art. 29 ustawy o partiach,
której wysokość zależy generalnie od liczby głosów ważnie oddanych na listy okręgowe kandydatów partii na posłów, wg systemu
określonego w art. 29 ustawy, pod warunkiem wszakże, że partia polityczna uzyskała w skali kraju co najmniej 3% głosów ważnie
oddanych na swoje listy (lub 6%, jeśli partia ta występowała w koalicji wyborczej) oraz tzw. dotacji podmiotowej za każdy
uzyskany mandat posła i senatora, określonej do czasu wejścia w życie kodeksu wyborczego w art. 128 ordynacji, a od daty wejścia
w życie kodeksu wyborczego, określonej przez przepisy art. 150 kodeksu wyborczego, a w odniesieniu do wyborów do Parlamentu
Europejskiego za każdy uzyskany mandat w wyborach do tego Parlamentu, według wzoru określonego w art. 151 kodeksu wyborczego.
We wspomnianym wyroku o sygn. Kp 6/09 Trybunał, analizując przyjęty przez ustawodawcę system finansowania partii politycznych
zaznaczył, że znane są sygnalizowane w doktrynie zalety i wady systemu finansowania partii politycznych ze środków publicznych,
stwierdzając między innymi: „Jako zalety wymienia się: wyrównywanie szans poszczególnych ugrupowań w systemie partyjnym, zapobieganie
przekształcaniu się partii politycznych w organizacje nastawione na zysk, ochronę partii przed grupami nacisku i niebezpieczeństwem
korupcji, tworzenie gwarancji dla stałej działalności polityczno-organizacyjnej oraz sprzyjanie stabilizacji systemu partyjnego.
Z kolei krytycy subwencjonowania partii z budżetu wskazują, że można w ten sposób doprowadzić do zagrożenia demokratycznych
procedur gry politycznej, a w szczególności do osłabienia opozycji w systemie politycznym, umożliwienia organom państwowym
nadmiernej ingerencji w wewnętrzne sprawy partii oraz wzmacniania się procesów etatyzacji partii politycznych, a także wzmacniania
status quo w systemie partyjnym. W publicystyce stwierdza się, że subwencjonowanie partii ze środków publicznych przyczynia się wręcz
do «zabetonowania sceny politycznej»”.
Trybunał pragnie podkreślić, że przyjęty w Polsce system finansowania partii politycznych ze środków budżetu państwa nie pozostawia
wątpliwości, iż jest to finansowanie partii politycznych w związku i w zakresie w jakim wykonują one, wynikające z art. 11
ust. 1 Konstytucji, funkcje w systemie politycznym. Nie ulega też wątpliwości, że chodzi o finansowanie partii zwłaszcza w
zakresie kluczowych funkcji jakie pełnią one w systemie politycznym, a mianowicie w zakresie wykonywanej funkcji wyborczej
i w zakresie wykonywanej funkcji rządzenia państwem (sensu largo) poprzez udział partii we władzy ustawodawczej lub władzy wykonawczej państwa, a także (obecnie) we władzy parlamentarnej
Unii Europejskiej, której Rzeczpospolita Polska jest członkiem.
Zakres finansowania partii politycznej z tytułu subwencji, oparty o kryterium ważnych głosów oddanych na partię, wskazuje
w sposób mierzalny, że jest to odzwierciedlenie stopnia, w jakim partia okazała się niezbędna w wyłonieniu, w wyniku przeprowadzonych
wyborów, przedstawicieli narodu sprawujących władzę w jego imieniu. „W państwie demokratycznym wybory są nieodzowną instytucją
życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli, sprawujących władzę w imieniu suwerena (wszystkich obywateli).
Sprawowanie władzy przez przedstawicieli uważa się na gruncie współczesnych standardów państwa demokratycznego za zasadę (…).
Art. 4 Konstytucji głoszący, że «władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu» (ust. 1), dopuszcza obydwa
sposoby sprawowania władzy przez Naród: przez przedstawicieli lub bezpośrednio (ust. 2). Nie ulega jednak wątpliwości, że
sprawowanie władzy przez przedstawicieli jest na tle obowiązującego systemu konstytucyjnego zasadą, a bezpośrednie sprawowanie
władzy przez suwerena (referendum, inicjatywa ustawodawcza) – wyjątkiem. Dał temu wyraz także Trybunał Konstytucyjny, określając
model demokracji przedstawicielskiej jako podstawową formę demokracji w Polsce (por. wyrok z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03,
OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 43)” – podkreślił Trybunał w wyroku z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz.
147).
Z kolei kryteria, zastosowane przez ustawodawcę przy uzyskiwaniu przez partię polityczną prawa do dotacji podmiotowej, nie
pozostawiają wątpliwości, iż chodzi tutaj o finansowanie partii, w zakresie, w jakim uczestniczy ona w sprawowaniu władzy
ustawodawczej, czyli w zakresie w jakim wykonuje, przez swych parlamentarzystów „funkcję rządzenia”, wpływając w ten sposób
na kształtowanie polityki państwa. Uzyskiwanie dotacji podmiotowej jest związane w szczególności z liczbą mandatów posłów
i senatorów uzyskanych przez partię polityczną (komitet wyborczy). Oznacza to, że uzyskiwanie przez daną partię dotacji podmiotowej,
zależy od zakresu uczestnictwa partii w ogólnej puli dotacji podmiotowej; jest zależne od zakresu (stopnia), w jakim partia
ta okazała się niezbędna dla uformowania, a w konsekwencji dla funkcjonowania władzy (ustawodawczej), wybranej w wyborach,
w których uczestniczyła.
Z powyższej analizy dotyczącej charakteru, celu i sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa wynikają również
między innymi wnioski co do konieczności jawności w zakresie dysponowania przez partię polityczną środkami finansowymi uzyskanymi
z budżetu państwa, a także co do istotnego zakresu ograniczenia uprawnień partii politycznej w dysponowaniu tymi środkami
finansowymi.
3.2. Wnioskodawca uważa, że zaskarżone przepisy naruszają art. 22 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności
gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, ponieważ rozwiązanie legislacyjne
polegające na ustanowieniu w przepisie prawnym katalogu zawierającego enumeratywne wyliczenie źródeł pozyskiwania środków
finansowych przez partię polityczną należy uznać za nadmierną ingerencję w swobodę dysponowania posiadanym majątkiem i wolność
prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym naruszenie zasady ograniczenia wolności działalności gospodarczej wyrażonej
w art. 22 Konstytucji oraz zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wnioskodawca akcentuje też, że zaskarżone przepisy nadmiernie ingerują w swobodę dysponowania przez partię jej majątkiem,
co powoduje, że partia polityczna nie może wykorzystać posiadanego majątku w celu uzyskania środków finansowych na prowadzenie
działalności statutowej. Przykładowo – uzasadnia wnioskodawca – w świetle przepisów art. 24 ustawy o partiach niedopuszczalny
jest odpłatny wynajem albo wydzierżawienie nieruchomości będących własnością partii politycznej. W konsekwencji, aktywa przeznaczone
na nabycie danej nieruchomości zostają niejako „zamrożone” aż do chwili, gdy dana nieruchomość zostanie sprzedana. „Ponadto
– wyjaśnia dalej wnioskodawca – np. w przypadku wygranej w sporze sądowym, którego stroną będzie partia polityczna, mogą powstać
wątpliwości co do dopuszczalności egzekwowania przez nią przyznanego odszkodowania (np. z tytułu niewykonania lub nienależytego
wykonania zobowiązania), gdyż nie stanowi ono źródła powstawania majątku partii politycznej (art. 24 ust. 1 UPP). Wskazane
problemy nie są problemami teoretycznymi, lecz stricte praktycznymi dylematami napotykanymi w praktyce funkcjonowania partii politycznych”. Wprowadzenie całkowitego zakazu – a
nie jedynie ograniczeń – prowadzenia działalności gospodarczej przez partie polityczne – przy bardzo szerokim rozumieniu tego
pojęcia w prawie polskim, umożliwiającym uznanie za działalność gospodarczą w zasadzie każdego świadczenia usług, udostępniania
majątku itd. – jest nieuzasadnione, zwłaszcza, że posłowie i senatorowie mogą prowadzić działalność gospodarczą pod warunkiem,
że nie wiąże się to z wykorzystywaniem mienia państwowego lub komunalnego – argumentuje dalej wnioskodawca.
Zdaniem wnioskodawcy, zasady przyznawania dotacji i subwencji „dają premię” wygranym i „nie służą urzeczywistnieniu pluralizmu
politycznego”, gdyż partie polityczne mogą realizować swoje cele również wtedy, gdy ich członkowie nie uzyskają mandatu parlamentarnego,
skoro, zgodnie z Konstytucją, partia polityczna może wpływać metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa także
w drodze organizacji zgromadzeń, demonstracji oraz pikiet czy przez składanie petycji lub listów otwartych. Możliwość prowadzenia
przedmiotowych działań jest jednak uzależniona od posiadania środków finansowych – podkreśla wnioskodawca.
Trybunał przypomina, że postawiony Trybunałowi przez wnioskodawcę problem konstytucyjny, a w szczególności ocena konstytucyjna
zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z punktu widzenia zgodności z art. 22 Konstytucji, był już przedmiotem analiz
Trybunału przy okazji rozpatrywania sprawy z wniosku grupy posłów w sprawie badania zgodności art. 24 ust. 3 oraz art. 24
ust. 4 ustawy o partiach z art. 11 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 24 ust. 4 i 5 tej ustawy
z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Trybunał w sprawie tej, oznaczonej sygnaturą K 25/03 wydał 14 grudnia
2004 r. wyrok, w którym orzekł, że art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o partiach jest zgodny z art. 11 i art. 22 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji oraz że art. 24 ust. 4 i 5 tej ustawy jest zgodny z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji.
Ze względu na inny sposób zaskarżenia w niniejszej sprawie oraz częściowo inne wzorce kontroli, Trybunał postanowił poddać
merytorycznemu rozpoznaniu zaskarżone przepisy art. 24 ustawy o partiach.
Trybunał, w związku z niniejszą sprawą, podziela zasadnicze ustalenia Trybunału zawarte w wyroku o sygn. K 25/03, dotyczące
charakteru prawnego partii politycznej, rzutujące na zawarty w art. 24 ust. 3 ustawy o partiach zakaz prowadzenia działalności
gospodarczej przez partię polityczną.
W omawianym wyroku Trybunał podkreślił, że „z jednoznacznego określenia celu partii politycznych wynika, że nie są to zrzeszenia
powołane do prowadzenia działalności gospodarczej”. Trybunał obszernie wyjaśnił, dlaczego partie nie powinny prowadzić działalności
gospodarczej, a w związku z tym – wprowadzony w art. 24 ust. 3 ustawy o partiach – zakaz prowadzenia działalności gospodarczej
przez partie jest zgodny z Konstytucją.
Interpretując treści normatywne art. 22 Konstytucji, w kontekście funkcji partii politycznych wynikających z art. 11 Konstytucji,
Trybunał w omawianym wyroku w następujący sposób wyjaśniał dlaczego zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez partie
polityczne jest zgodny z Konstytucją: „Skoro ich zadaniem jest wpływanie na kształt polityki państwa, nie ulega wątpliwości,
że – uczestnicząc w sprawowaniu władzy – mogą one też kształtować normy prawne generalne regulujące funkcjonowanie gospodarki,
a także brać udział w udzielaniu pozwoleń i koncesji, rozstrzyganiu przetargów itd. Zarówno na etapie walki o władzę, jak
i – tym bardziej – w okresie jej sprawowania, partie nie mogłyby być postrzegane jako zwykły uczestnik obrotu, poddany regułom
rynku. Jak słusznie zauważył SN w uzasadnieniu postanowienia z 1 października 2001 r., «partie uczestniczą w wyborach, wchodzą
w skład władzy ustawodawczej, tworzą organa władzy wykonawczej, ich związki ze sferą działalności gospodarczej muszą więc
podlegać ograniczeniom dla unikania powstania choćby pozorów związków korupcjogennych» (OSNP z 2004 r., nr 10, poz. 181).
Zagwarantowana konstytucyjnie pozycja ustrojowoprawna partii politycznych sprzeciwia się więc przyjęciu, że korzystają one
– na równi z podmiotami prywatnoprawnymi – z wolności działalności gospodarczej. Nie oznacza to oczywiście, że ustawodawca
nie może – w określonym zakresie – przyznawać podmiotom publicznoprawnym, także partiom politycznym, pewnych możliwości w
sferze gospodarki. Z art. 22 Konstytucji nie da się jednak wyprowadzić zasady absolutnej, obejmującej ogół podmiotów prawa”.
Trybunał podtrzymuje powyższe ustalenia zawarte w wyroku o sygn. K 25/03. Trybunał przypomina, że w wyroku tym podkreślił,
iż art. 22 Konstytucji jest ściśle związany z art. 20 Konstytucji, w którym wolność działalności gospodarczej określona jest
jako jeden z fundamentów społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej zasadę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał w związku z niniejszą sprawą pragnie podkreślić, że art. 22 Konstytucji nie odnosi się tylko do wolności działalności
gospodarczej w aspekcie podmiotowym, ale przede wszystkim wskazuje na rolę ustrojową tej wolności w ustroju gospodarczym.
Dlatego Trybunał, podzielając pogląd wyrażony w wyroku o sygn. K 25/03, że adresatami wolności działalności gospodarczej są
„osoby fizyczne i inne podmioty, które korzystają z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi”, natomiast
„formuły wolnościowej nie można używać w odniesieniu do państwa i innych instytucji publicznych” (wyrok z 7 maja 2001 r.,
sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82, tak samo wyrok z 21 kwietnia 2004 r., sygn. K 33/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 31)
– postanowił odnieść wzorzec kontroli konstytucyjnej wynikający z art. 22 Konstytucji do zaskarżonych przepisów art. 24 ustawy
o partiach; postanowił orzec o zgodności tych przepisów z powyższym artykułem Konstytucji.
Wybór przez ustawodawcę omówionego wyżej sposobu finansowania partii, w którym są one finansowane w zasadniczej mierze z budżetu
państwa, w zakresie w jakim realizują ważne funkcje w systemie politycznym, powoduje, że generalny zakaz prowadzenia przez
nie działalności gospodarczej staje się tym bardziej zrozumiały. Prowadzenie działalności gospodarczej, tzn. korzystanie z
wolności działalności gospodarczej przez partię polityczną, której celem jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu
na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze
są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych – powodowałoby ryzyko braku przejrzystości finansów
partii, a w skrajnym przypadku mogłoby prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Z całą
pewnością jednak stwarzałoby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym, gdyż aktywność
partii mogłaby się koncentrować nadmiernie na prowadzeniu działalności gospodarczej.
Natomiast inną sprawą jest to, czy obecny kształt modelu finansowania partii politycznych z budżetu jest adekwatny dla wypełniania
przez nie funkcji wynikających z ich roli ustrojowych; czy sprzyja on prawidłowo funkcjonującemu systemowi partyjnemu, czy
sprzyja prawidłowej artykulacji poglądów obywateli i funkcjonowaniu systemu politycznego zgodnie z zasadą alternacji demokratycznej.
Trybunał sygnalizuje, że ustawodawca powinien przeanalizować czy obecny kształt systemu finansowania partii politycznych odpowiada
wskazanym wyżej wymogom prawidłowo funkcjonującego systemu politycznego.
Trybunał nadmienia, że wnioskodawca nie zaskarżył przepisów określających system finansowania partii politycznych z budżetu
państwa.
3.3. Wnioskodawca wskazał również, jako wzorzec kontroli zaskarżonych przepisów art. 24 ustawy o partiach i art. 21 ust. 1
Konstytucji stanowiący, że „Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia”. Wnioskodawca podkreślił, że „ograniczenia
określone w kwestionowanych przepisach pozbawiają partie polityczne możności pobierania pożytków z tytułu przysługiwania im
określonych praw majątkowych, co należy uznać za naruszenie o istotnym charakterze (nadmierna ingerencja)”. Wnioskodawca uzasadnił,
że zaskarżona regulacja przepisów art. 24 ustawy o partiach powoduje całkowite pozbawienie partii, jako podmiotu praw majątkowych
możliwości pobierania jakichkolwiek pożytków i dochodów z tych praw majątkowych. „Właściciel trwale i całkowicie traci jedno
z podstawowych uprawnień składających się na prawo własności. Sytuacja ta mieści się w ramach definicji naruszenia istoty
prawa sformułowanej przez B. Banaszaka: «(...) należy przyjąć, że istota prawa lub wolności zostanie naruszona, gdy regulacje
prawne – nie znosząc danego prawa (lub wolności) – w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego (np. prywatne środki produkcji
zostaną obłożone tak wysokim podatkiem, że ich posiadanie stanie się nieopłacalne)». Podkreślenia wymaga fakt, że kwestionowana
regulacja pozbawia możności pobierania wszelkich pożytków cywilnych z rzeczy i praw, a nie tylko określonej ich kategorii”
– akcentuje wnioskodawca.
Zdaniem wnioskodawcy, „drogą do zapewnienia niezależności partii politycznych jest jawność i przejrzystość finansowania partii
politycznych, a nie wprowadzanie restrykcyjnych ograniczeń w zakresie możności efektywnego wykorzystania majątku partii politycznych,
w tym zakaz prowadzenia działalności gospodarczej”. Zaskarżona regulacja nie uzasadnia – podkreślił wnioskodawca – tak daleko
idących ograniczeń w możności korzystania z konstytucyjnie chronionych praw majątkowych, o których mowa w art. 24 ustawy o
partiach.
Wnioskodawca odwołał się też do doktryny prawa cywilnego, w której „uznaje się prawo do pobierania pożytków i innych przychodów
z rzeczy za element treściowy prawa własności w rozumieniu art. 140 k.c.”.
Konkludując, wnioskodawca stwierdza, że przepisy art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach naruszają istotę prawa własności zarówno
w rozumieniu art. 21 ust. 1, jak i art. 64 ust. 1 Konstytucji w ten sposób, że „ustanawiają ograniczenia w możności korzystania,
odpowiednio, z wszelkich praw majątkowych oraz z własności w rozumieniu art. 140 KC, które to ograniczenia naruszają istotę
konstytucyjnego prawa własności”.
Jak się wydaje, zarzuty wnioskodawcy odnoszą się w szczególności do przepisów art. 24 ust. 4 i 5 ustawy o partiach. Zarzuty
te dotyczą przede wszystkim naruszenia przepisów art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, które, ze względów wyżej wymienionych, nie
mogą być wzorcami kontroli przepisów dotyczących partii politycznych, gdyż odnoszą się do praw i wolności (oraz obowiązków)
człowieka i obywatela. Ponadto Trybunał nadmienia, że wnioskodawca wskazuje w petitum wniosku art. 64 ust. 3 Konstytucji jako wzorzec kontroli, natomiast w przytoczonej wyżej konkluzji, jako wzorzec kontroli
wskazuje przepis art. 64 ust. 1 Konstytucji. Trybunał zwraca uwagę, że wnioskodawca argumentuje również, że zaskarżona regulacja
narusza zasady określone w kodeksie cywilnym.
Trybunał podkreśla, że badanie zgodności przepisów ustawy z inną ustawą, nawet jeśli tą ustawą jest ustawa szczególnie ważna dla porządku prawnego, o randze kodeksowej – nie należy do zakresu kognicji
Trybunału.
4. Ocena konstytucyjna zaskarżonych przepisów kodeksu wyborczego.
W piśmie procesowym z 3 lipca 2012 r. wnioskodawca, uzupełniając wniosek, wniósł o zbadanie zaskarżonych przepisów kodeksu
wyborczego również z art. 2 Konstytucji, jednakże nie wskazał, jaka zasada wynikająca z art. 2 Konstytucji miałaby być wzorcem
kontroli, ani też nie uzasadnił, na czym miałaby polegać niezgodność zaskarżonych przepisów kodeksu wyborczego z art. 2 Konstytucji.
Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie zbadania zgodności art. 110 § 7 zdanie drugie, art. 130 § 1 oraz art.
495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego z art. 2 Konstytucji, z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.
4.1. Wnioskodawca zaskarżył art. 130 § 1 kodeksu wyborczego, wskazując jako wzorzec kontroli konstytucyjnej art. 31 ust. 3
Konstytucji. Zaskarżony przepis stanowi: „Odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik
finansowy”.
Wnioskodawca uważa, że zaskarżony przepis ustanawia mechanizm odpowiedzialności pełnomocnika finansowego, który nie jest konieczny
do zagwarantowania realizacji zasady jawności finansowania kampanii wyborczej. Przepis ten narusza – zdaniem wnioskodawcy
– określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności, ponieważ nakłada na pełnomocnika obowiązek nadmierny, naruszając
zasadę proporcjonalności sensu stricto. Ustawodawca dla realizacji celu, który sobie założył, nie wybrał rozwiązania najmniej uciążliwego wobec osoby, którą obciążył
odpowiedzialnością za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego, gdyż obciążył pełnomocnika finansowego nieograniczoną odpowiedzialnością
nie za jego działania osobiste, lecz za rezultat działań komitetu wyborczego, co jest niezgodne z zasadami odpowiedzialności
majątkowej – uzasadnia wnioskodawca.
Wnioskodawca nie znajduje również żadnego interesu publicznego, który miałby być chroniony przez tak drastycznie nieproporcjonalną
regulację. Z tego punktu widzenia regulacja ta nie jest przydatna dla realizacji założonego przez ustawodawcę celu. „Należy
pamiętać, że w toku kampanii wyborczej komitety wyborcze wydatkują na agitację znaczne środki finansowe, jak również zaciągają
kredyty oraz inne zobowiązania finansowe. Nie ulega wątpliwości, że suma powyższych zobowiązań zaciąganych przez – z natury
dużą – organizację znacznie przekracza możliwości finansowe przeciętnej osoby fizycznej (jednostki). Z tego względu przyjęte
rozwiązanie legislacyjne nie spełnia wymogu przydatności, gdyż nie jest w stanie zagwarantować osiągnięcia zakładanego celu.
Ponadto, przyjęte rozwiązanie czyni koniecznym zawarcie między pełnomocnikiem finansowym a partią polityczną umowy o zwolnienie
dłużnika od obowiązku świadczenia (art. 392 KC). Ustawodawca winien w tym zakresie zastosować bardziej adekwatne i sprawdzone
konstrukcje prawne, które byłyby zgodne z wymogami składającymi się na zasadę proporcjonalności” – uzasadnia wnioskodawca.
Jeśli celem zakwestionowanej regulacji jest zapewnienie przejrzystości finansowej komitetu wyborczego oraz właściwej jego
organizacji, to – zdaniem wnioskodawcy – „taki interes publiczny jest już właściwie zabezpieczony przez szereg obowiązków
o charakterze administracyjnym, w tym m.in. obowiązek prowadzenia rejestru kredytów oraz wpłat o wartości przekraczającej
łącznie od jednej osoby kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę (art. 140 § 1 kodeksu wyborczego), a także obowiązek składania
sprawozdania o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu (art. 142 § 1 kodeksu wyborczego). Ponadto, pełnomocnik
finansowy jest zagrożony odpowiedzialnością karną np. z tytułu naruszenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia w terminie
sprawozdania finansowego o źródłach pozyskania funduszy oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze albo podania w tym sprawozdaniu
nieprawdziwych danych (art. 509 § 1 kodeksu wyborczego)”.
Wnioskodawca dochodzi do dość radykalnego wniosku, stwierdzając: „Wydaje się, że celem art. 130 § 1 kodeksu wyborczego nie
jest zabezpieczenie interesu o charakterze publicznym, lecz prywatnoprawnych interesów kontrahentów w postaci uniknięcia groźby
poniesienia strat ekonomicznych w przypadku niewypłacalności komitetu wyborczego (partii politycznej)”.
Trybunał zwraca uwagę, że wnioskodawca wskazał art. 31 ust. 3 Konstytucji jako jedyny wzorzec kontroli konstytucyjnej zaskarżonego
przepisu art. 130 § 1 kodeksu wyborczego. Z treści normatywnych art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że określa on przesłanki
ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Przepis ten wyraża zasadę proporcjonalności ograniczenia
w ustawie konstytucyjnych praw i wolności. Zaskarżenie przepisu prawnego wymaga więc, bez względu na sposób inicjowania postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym (wniosek, skarga konstytucyjna lub pytanie prawne), wskazania, obok art. 31 ust. 3 Konstytucji,
również prawa lub wolności konstytucyjnej, która, zdaniem podmiotu inicjującego postępowanie, została naruszona w sposób niezgodny
z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie można bowiem, zaskarżając jakiś przepis prawny, wskazywać
zasadę proporcjonalności jako wzorzec kontroli konstytucyjnej w sposób abstrakcyjny, nie wskazując i nie uzasadniając, jakie
prawo lub wolność konstytucyjna zostały naruszone.
Trybunał przy okazji niniejszej sprawy przypomina, że powyższy pogląd został utrwalony w orzecznictwie Trybunału. Przypomniał
o tym Trybunał np. w wyroku z 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08, stwierdzając: „art. 31 ust. 3 Konstytucji nie formułuje
samoistnego prawa o randze konstytucyjnej i zawsze musi być stosowany wraz z innymi normami konstytucyjnymi (zob. wyrok TK
z 22 listopada 2004 r., sygn. SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107). Nie może więc służyć on za samoistny wzorzec kontroli,
w sytuacji gdy skarżący nie wykazał związku pomiędzy naruszeniem zasady proporcjonalności a naruszeniem praw wynikających
z innych – wymienionych w petitum skargi konstytucyjnej – wzorców kontroli. Niczego nie zmienia w tym kontekście napomknienie o «świętym prawie własności»
w uzasadnieniu skargi. Powyższe prowadzi do konstatacji, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w zakresie wymienionego
wzorca kontroli jest niedopuszczalne, zatem – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (…) postępowanie podlega w tym zakresie umorzeniu” (OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 125. Por. również np. wyroki:
z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165; z 22 listopada 2004 r., sygn. SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004,
poz. 107).
Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania wskazanego wyżej przepisu kodeksu wyborczego z art. 31 ust. 3
Konstytucji.
4.2. Kolejny zaskarżony przepis kodeksu wyborczego, art. 110 § 7 zdanie drugie, brzmi następująco: „koszty usunięcia ponoszą
obowiązani”. Jednakże norma wynikająca z tego przepisu, jako przepisu centralnego, musi być odczytywana w związku z przepisami
art. 110 § 7 zdanie pierwsze, określającym o jakie „usunięcie” chodzi oraz w związku z art. 110 § 6 kodeksu wyborczego, wskazującym
kto jest obowiązany usunąć plakaty i hasła wyborcze oraz urządzenia ogłoszeniowe.
Przepisy art. 110 § 6 oraz § 7 zdanie pierwsze zawierają więc elementy hipotezy normy prawnej konstruowanej na gruncie przepisu
art. 110 § 7, który został formalnie zaskarżony przez wnioskodawcę. W rezultacie chodzi o zaskarżoną normę prawną, której
pełne brzmienie jest następujące: Koszty usunięcia plakatów, haseł wyborczych oraz urządzeń ogłoszeniowych ustawionych w celu
prowadzenia agitacji wyborczej ponoszą pełnomocnicy wyborczy (komitetów wyborczych partii politycznych lub koalicyjnych komitetów
wyborczych – art. 86 § 2 pkt 1 oraz art. 87 § 4 pkt 1 kodeksu), obowiązani do usunięcia ich w terminie 30 dni po dniu wyborów,
w przypadku gdy plakaty, hasła wyborcze lub urządzenia ogłoszeniowe zostały usunięte po wskazanym wyżej terminie na mocy postanowienia
wójta.
Wnioskodawca wskazał, jako wzorzec kontroli konstytucyjnej zaskarżonego przepisu wyłącznie art. 31 ust. 3 Konstytucji, uzasadniając,
że art. 110 § 7 zdanie drugie kodeksu wyborczego jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji z powodu naruszenia zasady proporcjonalności
(zakazu nadmiernej ingerencji), ponieważ przepis ten obciąża pełnomocnika wyborczego groźbą poniesienia odpowiedzialności
majątkowej, której rozmiary nie pozostają w relacji do jego działania ani w proporcji do jego możliwości finansowych, co czyni
sankcję nadmierną i nieskuteczną.
Zaskarżony przepis narusza także zasadę proporcjonalności dlatego, że, zdaniem wnioskodawcy, określa odpowiedzialność pełnomocnika
finansowego komitetu wyborczego w sposób arbitralny, bez „miarkowania” jego odpowiedzialności w zależności od okoliczności
sprawy.
Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności omawianego przepisu z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ
wnioskodawca, podobnie jak w przypadku przepisu art. 130 § 1 kodeksu wyborczego, nie wskazał do jakiego konstytucyjnego prawa
podmiotowego odnosi się, wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasada proporcjonalności. Podobnie również, jak w przypadku
art. 130 § 1 kodeksu wyborczego, z uzasadnienia wniosku nie wynika, aby została wskazana wolność lub prawo konstytucyjne,
które zostało ograniczone niezgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.3. Wnioskodawca zaskarżył art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego, wnosząc o zbadanie zgodności tego przepisu z art. 31 ust.
3 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stanowi: „Tej samej karze podlega pełnomocnik wyborczy, który w terminie 30
dniu po dniu wyborów nie usunie plakatów i haseł wyborczych oraz urządzeń ogłoszeniowych ustawionych w celu prowadzenia kampanii”.
Przepis ten, następujący bezpośrednio po § 1 tego artykułu, odsyła do zamieszczonej w § 1 sankcji w postaci kary grzywny za
określone tam wykroczenia (pkt 1-3, § 1 art. 495). W rezultacie wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności z Konstytucją (art.
31 ust. 3 oraz art. 42 ust. 1) normy prawnej, która brzmi: „pełnomocnik wyborczy, który w terminie 30 dni po dniu wyborów
nie usunie plakatów i haseł wyborczych oraz urządzeń ogłoszeniowych ustawionych w celu prowadzenia kampanii podlega karze
grzywny”. Zgodnie z art. 516 kodeksu wyborczego, „do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 494-496, art. 498, art.
499, art. 503, art. 505, art. 511-513a, stosuje się przepisy o postępowaniu w sprawach o wykroczenia”. Oznacza to, że do postępowania
w sprawach, o których mowa w zaskarżonym przepisie art. 495 § 2 pkt 1 (w związku z § 1 tego artykułu) stosuje się przepisy
w sprawach o wykroczenia. Wszystkie wymienione wyżej przepisy zostały zamieszczone w dziale IX kodeksu wykroczeń, zatytułowanym
„Przepisy karne”.
Wnioskodawca uzasadnia, że wskazany wyżej, zaskarżony przepis kodeksu wyborczego narusza zasadę proporcjonalności, gdyż wprowadza
karę grzywny, „której rozmiary są trudne do oszacowania oraz nie realizuje celów karania”.
Uzasadniając naruszenie przez omawiany przepis kodeksu wyborczego art. 31 ust. 3 Konstytucji wnioskodawca argumentuje w sposób
następujący: „Artykuł 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego narusza zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), gdyż
dopuszcza do sytuacji, w której na pełnomocnika wyborczego może zostać nałożona kara finansowa w trudnej do oszacowania wysokości.
Na karę taką będą składały się grzywny orzeczone z tytułu naruszenia obowiązku usunięcia plakatów i haseł wyborczych oraz
urządzeń ogłoszeniowych w terminie 30 dni po dniu wyborów w poszczególnych gminach. Mając na uwadze, że w Polsce funkcjonuje
obecnie 2479 gmin, zaś grzywna może być nałożona w wysokości od 20 do 5 000 zł (art. 24 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r.
– Kodeks wykroczeń, dalej także: «KW») maksymalną sumą potencjalnej grzywny jest w kwota 12 395 000 zł”.
Wnioskodawca uważa również, że kara określona za wykroczenie jest niesprawiedliwa, ponieważ pełnomocnik wyborczy ponosi już
koszty usunięcia plakatów i haseł wyborczych oraz urządzeń ogłoszeniowych w przypadku, gdy nie usunie ich w terminie 30 dni
po dniu wyborów, na podstawie art. 110 § 7 zdanie drugie kodeksu wyborczego. Jest to, zdaniem wnioskodawcy, niedopuszczalna
kumulacja odpowiedzialności cywilnej i odpowiedzialności karnej.
Zdaniem wnioskodawcy, określona w zaskarżonym przepisie kara jest nie tylko nadmiernie surowa, ale nie zapewnia realizacji
celów odpowiedzialności z tytułu popełnienia wykroczenia, ponieważ „nie zmierza do pozbawienia sprawcy pochodzącej z czynu
zabronionego korzyści majątkowej, jaką jest potencjalnie kwota pieniężna zaoszczędzona w związku z nieusunięciem urządzeń
ogłoszeniowych”. Takiej korzyści pozbawia, zdaniem wnioskodawcy, art. 110 § 7 zdanie drugie kodeksu wyborczego. Dlatego zastosowanie
grzywny jest nieuzasadnione – podkreśla wnioskodawca.
Argumenty wnioskodawcy uzasadniające nadmiernie surową karę grzywny, opierające się na przedstawionym wyżej szacunku, są chybione
i wynikają, zdaniem Trybunału, z wadliwej interpretacji zaskarżonego przepisu. Z przepisu tego wynika, że pełnomocnik wyborczy
podlega karze grzywny (określonej w przepisach o wykroczeniach), jeśli w terminie 30 dni nie usunie plakatów i haseł wyborczych
oraz urządzeń ustawionych w celu prowadzenia kampanii, która, należy dodać, prowadzona jest w okręgach wyborczych na terenie
całego kraju. Pełnomocnik wyborczy sprawuje swoją funkcję na całym obszarze prowadzonej kampanii wyborczej. Wnioskodawca bezpodstawnie
łączy interpretację omawianego przepisu z art. 110 § 7 zdanie drugie kodeksu wyborczego sądząc, że pełnomocnikowi wyborczemu
zostanie wymierzonych tyle grzywien, ile jest gmin, w których nie usunięto wspomnianych środków agitacji wyborczej. Nic takiego
nie wynika z zaskarżonego przepisu; chodzi o wymierzenie kary grzywny za nieusunięcie wspomnianych urządzeń agitacyjnych „ustawionych
w celu prowadzenia kampanii”. Określona w art. 1 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr
46, poz. 275, ze zm.; dalej: kodeks wykroczeń) grzywna, to kwota do 5 000 zł.
W tym kontekście kara grzywny wskazana w zaskarżonym przepisie nie jest, zdaniem Trybunału, nadmiernie surowa. Inne argumenty
wnioskodawcy związane z niesprawiedliwością kary lub kumulacją odpowiedzialności nie wiążą się ze wskazanym wzorcem kontroli
wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy, omawiany przepis kodeksu wyborczego jest również niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. „Artykuł 495
§ 2 pkt 1 kodeksu wyborczego narusza zasadę odpowiedzialności karnej za czyn własny oraz zasadę winy określonej w art. 42
ust. 1 Konstytucji RP w ten sposób, że przewiduje ukaranie karą grzywny pełnomocnika wyborczego w sytuacji, gdy do wypełnienia
znamion określonym w kwestionowanym przepisie doprowadziło działanie lub zaniechanie osoby trzeciej, co uniemożliwia przypisanie
pełnomocnikowi wyborczemu winy” – uzasadnia wnioskodawca.
Nawiązując do spotykanego w doktrynie pojmowania wykroczenia jako czynu człowieka (działania lub zaniechania) zależnego od
jego woli, wnioskodawca podkreśla, że w sprzeczności z powyższym rozumieniem wykroczenia jest taka sytuacja, w której na jakiegoś
człowieka nałożona jest odpowiedzialność za działania lub zaniechania osób trzecich. „Sytuacja taka może wystąpić na podstawie
art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego, gdy np. podmiot obowiązany w drodze umowy z komitetem wyborczym do zdjęcia plakatów
i innych urządzeń ogłoszeniowych w terminie 30 dni po dniu wyborów nie wykona swojego obowiązku. Możliwa jest więc sytuacja,
w której pełnomocnik wypełnił swoje obowiązki i dochował należytej staranności (zamówił usunięcie plakatów), ale kontrahent
nie wywiązał się należycie z umowy i w takim przypadku odpowiedzialność dotyczyć będzie pełnomocnika. Dodatkowo – można nawet
powiedzieć, że wskazane przepisy ustanawiają obowiązki niemożliwe do wykonania. Pełnomocnik wyborczy nie jest bowiem w stanie
osobiście zapewnić, że każdy plakat zostanie usunięty (biorąc pod uwagę terytorium całego kraju i środki angażowane w kampanię
wyborczą)” – uzasadnia wnioskodawca. Podkreśla on również, że „obciążenie odpowiedzialnością innego podmiotu niż sprawca pociąga
za sobą również naruszenie zasady winy mającej swoją konstytucyjną podstawę w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. W przykładowej
sytuacji wskazanej w punkcie 170 powyżej nie jest możliwe stwierdzenie winy pełnomocnika wyborczego, choć: «(...) Współczesne
prawo opiera się (...) na zasadzie nullum crimen sine culpa (nie ma przestępstwa bez winy)». Winę można stwierdzić u sprawcy czynu, ale jest ona irrelewantna, gdyż odpowiedzialnością karną obciąża się pełnomocnika wyborczego,
a nie rzeczywistego sprawcę czynu” – akcentuje wnioskodawca.
Zdaniem Trybunału, argumenty wnioskodawcy uzasadniające naruszenie przez zaskarżony przepis art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego
art. 42 ust. 1 Konstytucji, opierają się w dużej mierze na swoistym pojmowaniu przez wnioskodawcę pojęcia czynu w odniesieniu
do omawianego przepisu, a także na błędnym zastosowaniu przepisów kodeksu wykroczeń do postępowania w sprawach określonych
w przepisie art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego. Zapewne przepis ten jest dość niefortunnie sformułowany (wnioskodawca nie
wskazuje zasady należytej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji), ale jest wystarczająco jasny, aby stwierdzić, że nie
chodzi o osobiste usunięcie przez pełnomocnika plakatów i haseł wyborczych oraz urządzeń ogłoszeniowych. Pełnomocnik odpowiada
w gruncie rzeczy za skuteczność w doprowadzeniu do usunięcia wymienionych wyżej środków agitacyjnych w okresie 30 dni po dniu
wyborów. Nie można więc powiedzieć, że nie ma on wpływu na doprowadzenie do ich usunięcia, czy też, że nie zależy to od jego
woli (jak sugeruje wnioskodawca).
Nieskuteczność pełnomocnika wyborczego w doprowadzeniu do usunięcia wymienionych środków agitacyjnych prezentuje się jako
zaniechanie ze strony pełnomocnika. Zaskarżony przepis stanowi, że pełnomocnik wyborczy podlega karze grzywny w przypadku
nieusunięcia wspomnianych środków agitacyjnych. Ale wbrew temu co twierdzi wnioskodawca, zgodnie z art. 1 § 2 kodeksu wykroczeń
„nie popełnia wykroczenia sprawca czynu zabronionego (wykroczenia) jeżeli nie można mu przypisać winy w czasie czynu”. Ponadto
organ orzekający, badając okoliczności danej sprawy, indywidualny stan faktyczny i zmierzając do ustalenia stopnia zawinienia
kieruje się, zawartymi w art. 33 kodeksu wykroczeń, dyrektywami wymiaru kary. Wymierzając karę (według swego uznania) bierze
pod uwagę między innymi rodzaj i rozmiar szkody wyrządzonej wykroczeniem, stopień winy, warunki osobiste i majątkowe sprawcy
wykroczenia (art. 33 § 2 kodeksu wykroczeń).
Ustawodawca na podstawie doświadczeń szeregu kampanii wyborczych wybrał, jak wspomniano, rozwiązania polegające na przyjęciu
konstrukcji prawnej opierającej się na konkretnej, personalnej odpowiedzialności. W przypadku omawianego przepisu chodzi o
odpowiedzialność osobistą pełnomocnika za nieusunięte w ciągu 30 dni środki agitacyjne. Jest to odpowiedzialność za niewykonanie
obowiązku wynikającego z art. 110 § 6 kodeksu wyborczego, na gruncie kodeksu wykroczeń. Sankcja przewidziana za niewywiązanie
się z tego obowiązku nie jest sankcją nadmiernie surową, a kodeks wykroczeń, jak wskazano wyżej, umożliwia ocenę winy i miarkowanie
kary w każdym przypadku, a nawet wyłączenie kary.
Ustawodawca ma prawo poszukiwania skutecznych rozwiązań dla zachowania porządku publicznego w oparciu o indywidualną, personalną
odpowiedzialność. Ustawodawca ma również prawo określać rodzaj czynu stanowiącego wykroczenie, tzn. czynu społecznie szkodliwego,
zabronionego przez ustawę (art. 1 § 1 kodeksu wykroczeń).
Określony przez zaskarżony przepis art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę, polega
na niewykonywaniu obowiązku doprowadzenia do usunięcia wspomnianych środków agitacyjnych.
Trybunał nie znalazł podstaw, aby orzec, że omawiany przepis kodeksu wyborczego narusza art. 42 ust. 1 Konstytucji, w szczególności
Trybunał nie stwierdził naruszenia zasady proporcjonalności kary, o której mowa w tym przepisie konstytucyjnym. Dlatego Trybunał
orzekł, że art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego jest zgodny z art. 42 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał
uważa jednak, że ustawodawca powinien rozważyć, czy sygnały o nieprawidłowym stosowaniu tego przepisu kodeksu wyborczego,
o których informuje wnioskodawca, nie powinny spowodować nowelizacji art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu, celem precyzyjniejszego jego
sformułowania i uniknięcia wielokrotności kary określonej w kodeksie wykroczeń.
4.4. Brzmienie zaskarżonego przez wnioskodawcę przepisu art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego warto wskazać w kontekście
całego art. 218 kodeksu. Stanowi on:
„§ 1. Postanowienie okręgowej komisji wyborczej, o którym mowa w art. 215 § 3-5, art. 216 § 2 i art. 217 § 2, wraz z uzasadnieniem
doręcza się niezwłocznie osobie zgłaszającej listę”.
„§ 2. Od postanowień, o których mowa w § 1, osobie zgłaszającej listę przysługuje prawo odwołania do Państwowej Komisji Wyborczej
w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Od postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny.
Jeżeli Państwowa Komisja Wyborcza uzna odwołanie za zasadne, okręgowa komisja wyborcza niezwłocznie rejestruje listę kandydatów
w zakresie wskazanym w postanowieniu Państwowej Komisji Wyborczej”.
Przepis § 2 zdanie pierwsze kodeksu wyborczego stanowi, że od postanowień wskazanych w § 1 tego artykułu przysługuje prawo
odwołania. W świetle tego przepisu, w związku z przepisami art. 215 § 3-5, art. 216 § 2 oraz art. 217 § 2, wskazanymi w §
1 artykułu 218 kodeksu wyborczego, odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje od postanowień okręgowej komisji
wyborczej wydanych w następujących sprawach:
a) gdy po zgłoszeniu, zgodnie z przepisami kodeksu wyborczego, listy kandydatów, zgłoszenie to ma inne wady niż brak wymaganej
liczby prawidłowo złożonych podpisów wyborców, a komisja postanowiła o odmowie rejestracji listy w całości lub co do poszczególnych
kandydatów, gdyż osoba zgłaszająca listę mimo wezwania do usunięcia wspomnianych wad w terminie 3 dni, nie usunęła ich (art.
215 § 3 kodeksu wyborczego);
b) gdy okręgowa komisja wyborcza postanowiła o odmowie rejestracji kandydata z powodu nieposiadania przez niego prawa wybieralności
(biernego prawa wyborczego – art. 215 § 4 kodeksu wyborczego);
c) gdy okręgowa komisja wyborcza postanowiła o odmowie rejestracji listy w całości, ponieważ, mimo wezwania osoby zgłaszającej
listę do usunięcia w terminie 3 dni wady polegającej na niespełnieniu wymogu, o którym mowa w art. 211 § 3, wada ta nie została
usunięta. Zgodnie z art. 211 § 3 kodeksu wyborczego, liczba kandydatów – kobiet nie może być mniejsza niż 35% wszystkich kandydatów
na liście, a liczba kandydatów mężczyzn nie może być mniejsza niż 35% liczby wszystkich kandydatów na liście;
d) gdy po wezwaniu osoby zgłaszającej listę do uzupełnienia wykazu podpisów, w terminie do godziny 24.00 w 40 dniu przed dniem
wyborów, nie dokonano tego uzupełnienia w terminie, okręgowa komisja wyborcza postanawia o odmowie rejestracji listy kandydatów
(art. 216 § 2 w związku z § 1 tego artykułu oraz w związku z art. 211 § 1 kodeksu wyborczego);
e) gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do prawdziwości danych
zawartych w wykazie podpisów bądź wiarygodności podpisów w oparciu o dostępne urzędowo dokumenty, w tym rejestry wyborców
i urzędowe rejestry mieszkańców, a w miarę potrzeby również wyjaśnienia mieszkańców, po uprzednim powiadomieniu osoby zgłaszającej
listę o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, okręgowa komisja wyborcza postanowiła o odmowie rejestracji listy kandydatów
(art. 217 § 1 w związku z art. 217 § 2 kodeksu wyborczego).
Postanowienia okręgowej komisji wyborczej wydawane w określonych wyżej sprawach doręcza się niezwłocznie wraz z uzasadnieniem
osobie zgłaszającej listę (art. 218 § 1 kodeksu wyborczego). Od postanowień tych, zgodnie z art. 218 § 2 zdanie pierwsze kodeksu
wyborczego przysługuje prawo odwołania się do Państwowej Komisji Wyborczej.
Natomiast, zgodnie z zaskarżonym przez wnioskodawcę przepisem art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego, od postanowień
PKW wydanych w wyniku odwołania od okręgowej komisji wyborczej, w sprawach, o których mowa w art. 218 § 1 kodeksu wyborczego
– nie przysługuje środek prawny.
Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżona regulacja narusza „prawa obywateli do dochodzenia na drodze sądowej naruszenia biernego prawa
wyborczego”, gdyż wyłączona jest kontrola sądowa postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej o odmowie rejestracji listy kandydatów
w wyborach do Sejmu i Senatu. „O naruszeniu art. 99 ust. 1 i 2 w zw. z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przesądza
nie tylko okoliczność braku kontroli sądowej rozstrzygnięcia PKW, ale także fakt, że postępowanie przed organami wyborczymi
(okręgowa komisja wyborcza, Państwowa Komisja Wyborcza) nie należy do postępowań spełniających standardy postępowania sądowego”
– uzasadnia wnioskodawca. Jego zdaniem, ze względu na charakter postępowania, które toczy się przed organami wyborczymi, zasadne
jest, aby sądy administracyjne sprawowały kontrolę postanowień Państwowej Komisji Wyborczej w powyższych sprawach.
Konkludując, wnioskodawca podkreśla, że skoro zaskarżony przepis art. 218 § 2 zdanie drugie wyłącza konstytucyjne prawo do
dochodzenia na drodze sądowej ochrony, określonego w art. 99 ust. 1 i 2 biernego prawa wyborczego do Sejmu i do Senatu, to
jest on niezgodny „z art. 99 ust. 1 i 2 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji”.
4.4.1. Prawo do sądu i jego konstytucyjne znaczenie było wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału. W szczególności Trybunał
stwierdził, że prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji, stanowiące, że „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego
rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd” – jest jednym z podstawowych
praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składają się w szczególności:
1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo
do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego,
tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (zob. wyroki: z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU
nr 4/1998, poz. 50 oraz z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36). Potwierdzając dotychczasową linię
orzeczniczą, Trybunał dokonał jej rozwinięcia w wyroku z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06 (OTK ZU nr 9/A/2007, poz.
108), a mianowicie uznał, że konstytucyjne prawo do sądu obejmuje też czwarty, istotny element − prawo do odpowiedniego ukształtowania
ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Pogląd ten Trybunał powtórzył w wyroku z 14 listopada 2007 r. (sygn. SK 16/05,
OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 124), a następnie w kolejnych orzeczeniach.
Dla ustalenia treści konstytucyjnego prawa do sądu istotne znaczenie ma art. 77 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że ustawa
nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Przepis ten zabrania zamykania sądowej drogi
dochodzenia wolności i praw konstytucyjnych. Konstytucja nie wyklucza natomiast ustanawiania w ustawie pewnych ograniczeń
prawa do sądu, jeżeli nie prowadzą do zamknięcia sądowej drogi dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw i mieszczą się
w ramach określonych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyznaczający granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę wolności
i praw konstytucyjnych. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Konstytucja nakłada na prawodawcę z jednej strony,
obowiązki pozytywne – utworzenia sprawnie funkcjonujących sądów i ustanowienia sprawiedliwej procedury sądowej, a z drugiej
strony, obowiązki negatywne, polegające na zakazie zamykania lub nadmiernego ograniczania dostępu do sądu.
Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swoich orzeczeniach ścisłą więź w zakresie treści materialnych między art. 45 ust. 1 i
art. 77 ust. 2 Konstytucji. W wyroku z 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06 (OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 63) Trybunał stwierdził między
innymi: „Dokonując wykładni art. 77 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy wziąć pod uwagę, iż przepis ten
nie stanowi prostego powtórzenia treści art. 45 ust. 1 Konstytucji. Art. 45 ust. 1 Konstytucji, w myśl przyjętej przez Trybunał
szczególnej interpretacji, dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw – także ustanowionych w aktach normatywnych innych
niż Konstytucja, natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji, obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie.
W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiąc uzupełnienie i rozwinięcie ogólniejszego ujęcia z art. 45 ust. 1, zawiera
zarazem swoistą regulację, szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji. Płynie stąd istotny wniosek co do zakresu
dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu. Ograniczenia prawa do sądu ustanawiane normą ustawową, stosownie do art. 31 ust.
3 Konstytucji, muszą mianowicie uwzględniać kategoryczny zakaz zamykania drogi sądowej zawarty w art. 77 ust. 2 w zakresie
dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw; to znaczy, że wyłączenie drogi sądowej, w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw, może być ustanowione jedynie wprost przepisami
konstytucyjnymi”.
Podsumowując analizę dotyczącą relacji między art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Trybunał w omawianym wyroku podkreślił,
że „generalne (ogólne) prawo do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, nie może zostać ograniczone w postaci zamknięcia
przez ustawę drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw konstytucyjnych, gdyż takie ograniczenie byłoby oczywiście
sprzeczne z art. 77 ust. 2 Konstytucji. W tym sensie art. 77 ust. 2 Konstytucji wyznacza, oprócz art. 31 ust. 3, zakres dopuszczalnych
ograniczeń prawa do sądu. Określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanki ustawowego ograniczenia konstytucyjnych praw i
wolności należy bowiem odnosić także do prawa do sądu, wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji”. Art. 99 ust. 1 Konstytucji
stanowi, że „wybrany do Sejmu może być obywatel polski mający prawo wybierania, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 21
lat”. Natomiast ust. 2 tego artykułu stanowi: „wybrany do Senatu może być obywatel polski mający prawo wybierania, który najpóźniej
w dniu wyborów kończy 30 lat”.
Art. 99 Konstytucji określa przesłanki biernego prawa wyborczego, a mianowicie prawo do kandydowania w wyborach parlamentarnych
do Sejmu (ust. 1) i do Senatu (ust. 2). Jest to prawo o randze konstytucyjnej, chociaż, ze względu na systematykę Konstytucji,
nie jest zamieszczone w rozdziale II Konstytucji. Art. 99 ma w swoim ujęciu częściowo charakter regulacji odsyłającej, a częściowo
charakter regulacji prawnomaterialnej. Charakter odsyłający tego artykułu przejawia się w tym, że bierne prawo wyborcze przysługuje
osobom mającym prawo wybierania (czynne prawo wyborcze), określone w art. 62 Konstytucji. „Kluczowy charakter dla określenia,
komu przysługuje bierne prawo wyborcze, ma więc art. 62 Konstytucji, jako przepis ustalający przesłanki czynnego prawa wyborczego.
Tylko na tle art. 62 można bowiem ustalić, kto nie ma prawa wybierania, a tym samym nie może kandydować” (zob. L. Garlicki,
uwagi do art. 99, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 2).
Art. 99 Konstytucji określa również dwie przesłanki materialnoprawne, a mianowicie przesłankę wieku i przesłankę obywatelstwa
polskiego. Określona w art. 99 przesłanka wieku dla biernego prawa wyborczego, 21 lat w wyborach do Sejmu i 30 lat w wyborach
do Senatu, stanowi lex specialis w stosunku do przesłanki wieku określonej w art. 62 ust. 1 Konstytucji. Przeto ustalona w tym przepisie konstytucyjnym przesłanka
wieku (18 lat), nie odnosi się do biernego prawa wyborczego do Sejmu i do Senatu (nie odnosi się również do biernego prawa
wyborczego w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – art. 127 ust. 3 Konstytucji). Art. 62 ust. 2 Konstytucji określa
dwie przesłanki negatywne, mające zastosowanie również w odniesieniu do biernego prawa wyborczego do Sejmu i do Senatu, których
zaistnienie pozbawia prawa wyborczego, także biernego prawa wyborczego w wyborach do Sejmu i do Senatu. Mianowicie osoby ubezwłasnowolnione,
a także osoby pozbawione praw publicznych albo wyborczych, nie posiadają prawa wyborczego.
4.4.2. W świetle treści normatywnych art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji ustawa nie może nikogo pozbawić prawa do
sądu w dochodzeniu ochrony jego wolności lub praw konstytucyjnych. Oznacza to, że w dochodzeniu swoich praw i wolności jednostka
winna mieć zagwarantowaną możliwość drogi sądowej. Jedynie niezależny, bezstronny i niezawisły sąd może ostatecznie rozstrzygać
o prawach lub wolnościach jednostki. Ten konstytucyjny wymóg, wynikający z powyższych przepisów konstytucyjnych dotyczy również,
przysługującego obywatelom polskim, określonego w przepisach art. 99 ust. 1 i 2 biernego prawa wyborczego w wyborach do Sejmu
i do Senatu.
Trybunał zbadał, czy zaskarżony przepis art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego pozbawiający wszelkich środków prawnych,
a więc także możliwości zaskarżenia do sądu, wobec postanowień Państwowej Komisji Wyborczej, rozstrzygającej odwołania od
postanowień okręgowych komisji wyborczych – dotyczy bezpośrednio biernego prawa wyborczego (prawa wybieralności), jak twierdzi
wnioskodawca.
Przytoczone wyżej kategorie spraw określonych w przepisach art. 215 § 3-5, art. 216 § 2 oraz art. 217 § 2 kodeksu wyborczego,
w których zapadają postanowienia okręgowych komisji wyborczych, a następnie, w wyniku odwołania od nich, postanowienia Państwowej
Komisji Wyborczej, od których, zgodnie z zaskarżonym przepisem art. 218 § 2 zdanie drugie, nie przysługuje żaden środek prawny,
w szczególności nie przysługuje prawo do sądu – wskazują, że sytuacja dotyczy bezpośrednio biernego prawa wyborczego (prawa
wybieralności), o której mowa w art. 215 § 4 kodeksu wyborczego. Przepis ten brzmi: „Okręgowa komisja wyborcza postanawia
o odmowie rejestracji kandydata, jeżeli kandydat nie posiada prawa wybieralności; przepis § 3 zdanie trzecie stosuje się”.
Stosowanie przepisu art. 215 § 3 zdanie trzecie oznacza w takiej sytuacji, że z zastrzeżeniem przepisu art. 211 § 2, rejestruje
się listę kandydatów w zakresie nieobjętym wspomnianą wyżej odmową. Gdy Państwowa Komisja Wyborcza, w rezultacie złożonego
odwołania przez osobę zgłaszającą listę, podtrzymuje odmowę rejestracji kandydata nie uwzględniając odwołania, od takiego
postanowienia PKW nie przysługuje prawo do sądu, zgodnie z zaskarżonym przepisem art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego.
Sytuacja taka oznacza, że zaskarżony przepis ustawy zamyka drogę sądową dochodzenia naruszonego konstytucyjnego prawa wybieralności
do Sejmu i do Senatu określonego przepisami art. 99 ust. 1 i 2 Konstytucji. Dlatego Trybunał orzekł, że, w powyższym zakresie,
w związku z art. 215 § 2 kodeksu wyborczego, zaskarżony przepis art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego jest niezgodny
z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz w związku z art. 99 ust. 1 i 2 Konstytucji. Brzmienie sentencji dotyczące
oceny konstytucyjnej art. 218 § 2 zdanie drugie wynika z tego, że Trybunał rozstrzygał problem konstytucyjny, którego centrum
stanowi brak dostępu do sądu (art. 45 ust. 1) w zakresie dotyczącym konstytucyjnego prawa wybieralności (art. 99 ust. 1 i
2 ), tzn. w zakresie, w którym niedopuszczalne jest wyłączenie drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Natomiast w pozostałym
zakresie spraw rozstrzyganych postanowieniami okręgowych komisji wyborczych, a następnie, w wyniku odwołania, postanowieniami
Państwowej Komisji Wyborczej, Trybunał nie stwierdził naruszenia wskazanych wzorców kontroli konstytucyjnej, bowiem sprawy
te nie dotyczą bezpośrednio prawa wybieralności określonego w art. 99 Konstytucji. Wyłączenie drogi sądowej jako środka zaskarżenia
postanowień PKW w tych sprawach nie narusza więc art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Sprawy określone w
art. 215 § 3 kodeksu wyborczego dotyczą bowiem wad listy innych niż brak wymaganej liczby prawidłowo złożonych podpisów; sprawy
określone w art. 216 § 2 dotyczą niedochowania terminu uzupełnienia liczby podpisów, a sprawy określone w art. 217 § 2 dotyczą
wątpliwości co do prawdziwości danych zawartych w wykazie podpisów lub wiarygodności podpisów, a więc odnoszą się do ustawowych
wymogów formalnych list kandydatów. Art. 215 § 5 kodeksu wyborczego dotyczy spełnienia wymogów, o których mowa w art. 211
§ 3 kodeksu, tzn. wymogu liczby kandydatów – kobiet nie mniej niż 35% liczby wszystkich kandydatów na liście (pkt 1) oraz
wymogu liczby kandydatów – mężczyzn nie mniejszej niż 35% liczby wszystkich kandydatów na liście. Trybunał zaznacza, że nie
poddał kontroli konstytucyjnej art. 211 § 3, do którego odsyła art. 215 § 5 kodeksu wyborczego. Trybunał nadmienia jednak,
że art. 215 § 5 kodeksu wyborczego, odsyłający do art. 211 § 3, określającego na zasadzie powyższego parytetu minimalny udział
kobiet i mężczyzn na listach wyborczych – dotyczy materii spraw rozstrzyganych przez PKW; nie wpływa to na naruszenie wskazanych
wzorców kontroli konstytucyjnej.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.