1. W skardze konstytucyjnej z 29 marca 2011 r. Michał Szydłowski (dalej: skarżący) wniósł o orzeczenie, że art. 26 ust. 1
pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.;
dalej: ustawa o polityce rozwoju) jest niezgodny z art. 61 ust. 1, art. 45, art. 64 ust. 1, art. 87 i art. 94 w związku z
art. 2 Konstytucji oraz że art. 37 tej ustawy jest niezgodny z art. 61 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.
1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w następującym stanie faktycznym:
30 marca 2009 r. skarżący przystąpił do ogłoszonego przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego konkursu nr 5/I/2009 dla działania
1.2 „Wsparcie rozwoju MSP”, schemat III, składając wniosek i dokumentację aplikacyjną projektu, którego przedmiot obejmował
świadczenie usług, w szczególności w zakresie zajęć na basenie kąpielowym, aerobiku, usług upiększających, kosmetycznych,
gastronomicznych. Pismem Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego z 15 stycznia 2010 r. skarżący został poinformowany
o negatywnej ocenie jego projektu. Wnioskodawca wniósł protest, który orzeczeniem Komisji Odwoławczej z 30 marca 2010 r. został
oddalony w całości. Na odmowę uwzględnienia protestu skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu,
wnosząc o uchylenie orzeczenia Komisji Odwoławczej. Wyrokiem z 28 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Po 250/10, Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Następnie skarżący wniósł skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem Naczelnego
Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1234/10.
1.2. Skarżący podniósł, że orzekanie przez organy i sądy administracyjne na podstawie pozakonstytucyjnych źródeł prawa spowodowało
negatywne rozpoznanie jego wniosku o przyznanie dotacji oraz negatywne rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych w postępowaniach
przed sądami administracyjnymi. To znaczy, że został pozbawiony prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy administracyjnej
przez sąd.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 87 i art. 94 w związku z art. 2 Konstytucji, skarżący wskazał, że nie ma podstaw do uznania
kryteriów wyboru projektów ustalanych przez organy zarządzające za zamieszczone w źródłach prawa wymienionych w art. 87 i
art. 94 Konstytucji. Powszechne obowiązywanie norm prawnych zawartych w akcie prawnym spoza katalogu określonego w art. 87
Konstytucji stanowi – zdaniem skarżącego – naruszenie zasady bezpieczeństwa prawa i zaufania obywateli do państwa i prawa.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji, skarżący wskazał, że z uwagi na przyjęte przez Zarząd Województwa
Wielkopolskiego kryteria oceny wniosków i sposób ich rozpatrzenia doszło do faktycznego utajnienia przebiegu oceny wniosków
o dofinansowanie złożonych w ramach „konkurencyjnego systemu konkursowego”. Nieznajomość tożsamości i kwalifikacji osób prowadzących
postępowanie oraz dokonujących oceny projektów w sprawach wymagających wiedzy specjalistycznej i informacji na temat ich bezstronności
stanowi – zdaniem skarżącego – naruszenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób
pełniących funkcje publiczne. Uczestnik postępowania nie ma możliwości powołania się na podstawy do wyłączenia osób pełniących
funkcje publiczne od udziału w sprawie.
W ocenie skarżącego, przeprowadzenie przez organy administracyjne i sądy administracyjne postępowań na podstawie przepisów
naruszających art. 61 ust. 1, art. 45, art. 87 i art. 94 w związku z art. 2 Konstytucji spowodowało, że nie otrzymał dotacji,
o którą się ubiegał, wskutek czego zostały naruszone jego prawa majątkowe chronione przez art. 64 Konstytucji.
Zdaniem skarżącego, ważny cel publiczny, jakim jest jak najsprawniejsze wdrożenie dotacji finansowanych z Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego, nie powinien być realizowany kosztem konstytucyjnych praw wnioskodawców.
1.3. Zarządzeniem z 9 maja 2011 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał skarżącego do wskazania sposobu, w jaki zakwestionowane
w skardze konstytucyjnej przepisy ustawy o polityce rozwoju naruszyły konstytucyjne wolności i prawa skarżącego. Pismem z
23 maja 2011 r. skarżący wskazał między innymi, że, w jego ocenie, art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju „stanowiące,
iż propozycje kryteriów wyboru projektów instytucja zarządzająca przekazuje do zatwierdzenia Komitetowi Monitorującemu oraz
że w oparciu o zatwierdzone przez ten Komitet kryteria dokonuje się wyboru projektów”, naruszają art. 61 ust. 1 w związku
z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 87 i art. 94 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 w związku z art.
2, art. 87 i art. 94 Konstytucji.
1.4. Postanowieniem z 8 kwietnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Po
wniesieniu przez skarżącego zażalenia Trybunał wydał postanowienie z 27 czerwca 2013 r. o jego uwzględnieniu w zakresie badania
zgodności art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju z art. 45, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 87 i art. 94
w związku z art. 2 Konstytucji oraz o nieuwzględnieniu zażalenia w pozostałym zakresie.
2. W piśmie z 10 października 2014 r. w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie zajął jego Marszałek, wnosząc o orzeczenie, że
art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 lipca
2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.
U. poz. 1146), nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie Sejm wniósł o umorzenie
postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102,
poz. 643, ze zm.) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Zdaniem Sejmu, z uwagi na to, że art. 87 i art. 94 Konstytucji mają charakter ustrojowy oraz kompetencyjny i są adresowane
głównie do organów prawodawczych, nie mogą stanowić samoistnego wzorca kontroli. Nie wynika z nich żadne prawo ani wolność
skarżącego. Dodatkowo Sejm wskazał, że zarzuty sformułowane na tle art. 87 i art. 94 Konstytucji są bezzasadne. Po pierwsze,
instytucja zarządzająca jedynie przygotowuje propozycje kryteriów wyboru projektów, które następnie zatwierdza komitet monitorujący.
Po drugie, informacja o kryteriach jest upubliczniana przez instytucję zarządzającą w ogłoszeniu o konkursie, zamieszczanym
na stronie internetowej (art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o polityce rozwoju), zaś w dzienniku o zasięgu
ogólnopolskim lub regionalnym zamieszczana jest informacja o konkursie (art. 29 ust. 3 ustawy o polityce rozwoju). Sejm stwierdził,
że naruszenie zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji skarżący wiązał z naruszeniem art. 87 i art. 94 Konstytucji. Z tego względu,
zdaniem Sejmu, zasadny jest wniosek, że niedopuszczalność merytorycznego orzekania w odniesieniu do art. 87 i art. 94 Konstytucji
dotyczy także art. 2 Konstytucji. Tak więc, w ocenie Sejmu, art. 87 i art. 94 w związku z art. 2 Konstytucji nie można kwalifikować
jako wzorców kontroli w postępowaniu w sprawie skargi konstytucyjnej.
Z kolei co do zarzutów naruszenia art. 45 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji skarżący nie przytoczył żadnych argumentów
za niezgodnością art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Przemawia to za
umorzeniem postępowania w tym zakresie. Sejm zauważył, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji został podniesiony
przez skarżącego wyłącznie w odniesieniu do art. 37 ustawy o polityce rozwoju, w zakresie którego odmówiono nadania dalszego
biegu postanowieniem z 8 kwietnia 2013 r. (sygn. Ts 94/11).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, skarżący zauważył, że wskazany przepis Konstytucji nie odnosi
się w żaden sposób do hipotezy normy zawartej w art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju. Z przepisu tego bowiem
wynikają normy kompetencyjne dla organu administracji publicznej, jakim jest zarząd województwa pełniący funkcję instytucji
zarządzającej. Sejm wskazał, że w świetle orzecznictwa Trybunału, obowiązek sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy odnosi się
do procedury stosowanej przez sąd, nie zaś do samej treści rozstrzygnięcia. Z ustaleń Sejmu, wynika, że zaskarżone przepisy
nie wkraczają w materię normowaną przez art. 45 ust. 1 Konstytucji, a w konsekwencji wskazany przepis Konstytucji nie stanowi
podstawy ich kontroli.
Zdaniem Sejmu, również art. 64 ust. 1 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli kwestionowanych przepisów. Art.
26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju nie determinują wykonywania prawa własności lub innych praw majątkowych przez
skarżącego, ani ich nie uszczuplają. Z uzasadnienia skargi wynika, że prawem majątkowym, o którego ochronę ubiega się skarżący,
jest możliwość uzyskania dofinansowania w ramach programu operacyjnego. Z takim założeniem nie sposób się zgodzić, bo wybór
projektów przeznaczonych do dofinansowania dokonywany jest w postępowaniu konkursowym. Środki finansowe trafią nie do wszystkich
wnioskodawców, lecz wyłącznie do tych, z którymi instytucja zarządzająca zawrze umowę o dofinansowanie. Do chwili zawarcia
umowy po stronie wnioskodawcy nie powstaje żadne prawo majątkowe czy choćby uzasadniona prawnie ekspektatywa tego prawa.
3. W piśmie z 1 października 2013 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko w sprawie, wnosząc o orzeczenie, że art. 26 ust.
1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 87 i art. 94 Konstytucji oraz
nie jest niezgodny z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny przedstawił rozbudowaną analizę wskazanych przez skarżącą wzorców konstytucyjnych, omówił podstawowe
akty normatywne dotyczące polityki rozwoju oraz odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r., sygn.
P 1/11 (OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 115), a także do zmian wprowadzonych w kwestionowanej ustawie w następstwie tego wyroku.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, problem konstytucyjny w niniejszej sprawie dotyczy funkcjonowania w obrocie prawnym przepisów
określających kryteria wyboru projektów, które nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Prokurator Generalny przeprowadził
analizę charakteru prawnego kryteriów wyboru projektów. Kryteria te przygotowuje instytucja zarządzająca, a następnie zatwierdza
uchwałą komitet monitorujący. Są one podstawą wyboru zgłoszonych do konkursu projektów, które będą dofinansowane w ramach
programu operacyjnego. Przygotowywany przez zarząd województwa program operacyjny określa m.in. cel strategii spójności oraz
rozwoju i priorytety interwencji wraz z planem finansowym. Instytucja zarządzająca, odpowiadając za zarządzanie programami
operacyjnymi oraz ich realizację, spełnia funkcje typowo wykonawcze. Taki właśnie charakter mają kryteria wyboru projektów,
które przyjmuje się dla każdego rodzaju wsparcia możliwego do otrzymania w ramach ogłoszonych konkursów. Zdaniem Prokuratora
Generalnego, kryteria niewątpliwie nie wynikają ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego; są to normy o charakterze pozasystemowym,
do których odsyłają przepisy prawne stanowiące źródło prawa. Za dopuszczalnością uregulowania kryteriów wyboru projektów w
formie norm pozasystemowych przemawia przede wszystkim ich techniczny i wykonawczy charakter. Ponadto ze względu na wielość
tego typu uregulowań, trudno byłoby obarczać sejmiki wojewódzkie obowiązkiem prac nad ich przyjęciem w formie uchwał, będących
źródłem prawa miejscowego, a następnie ogłaszania w wojewódzkich dziennikach urzędowych przepisów zawierających kryteria oceny
projektów wobec każdego rodzaju inwestycji otrzymującego dofinansowanie w ramach realizowanych konkursów. Prokurator Generalny
dostrzegł, że kryteria te mają wpływ na realizację praw obywateli i dlatego – w jego ocenie – zasadny jest postulat, aby pewien
zarys zasad ich opracowywania oraz ogólnych reguł stosowanych podczas ich przygotowania był uregulowany w aktach prawa miejscowego.
Brak realizacji tego zalecenia nie przesądza jednak o niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów, gdyż regulują one etap
wykonawczy realizacji programów operacyjnych i każdorazowo odnoszą się do konkretnego rodzaju inwestycji realizowanych w ramach
ogłoszonego konkursu. Prokurator Generalny zauważył, że w niniejszej sprawie adekwatnymi źródłami prawa powszechnie obowiązującego
są art. 17 oraz art. 26 ustawy o polityce rozwoju oraz art. 60 i art. 65 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca
2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego
oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25-78, ze zm.;
dalej: rozporządzenie nr 1083/2006), natomiast kryteria wyboru projektów zapewniają prawidłowe wykonanie tych norm prawnych.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, unormowanie szczegółowych kwestii związanych z oceną projektów za pomocą norm pozasystemowych
jest konstytucyjnie dopuszczalne i nie stanowi naruszenia art. 87 i art. 94 Konstytucji.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów sformułowanych przez skarżącego, Prokurator Generalny wskazał, że kwestionowane przepisy
nie naruszają żadnego z podstawowych elementów prawa do sądu określonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie.
Ponadto żaden z zaskarżonych przepisów nie dotyczy kwestii dostępu do informacji o przebiegu procedury wyboru projektów ani
możliwości uzyskania danych personalnych osób dokonujących oceny i wyboru projektów zgłoszonych w konkursie. Wreszcie zaskarżona
regulacja nie ma związku z korzystaniem przez skarżącego z przysługujących mu praw majątkowych. W ocenie Prokuratora Generalnego,
nie sposób przyjąć, że podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma prawo majątkowe do jego otrzymania. Do momentu zakwalifikowania
danego projektu do dofinansowania oraz zawarcia przez instytucję zarządzającą umowy, do której odnosi się art. 30 ustawy o
polityce rozwoju, podmiot ubiegający się o dofinansowanie nie legitymuje się żadnym prawem majątkowym do dofinansowania projektu.
4. W piśmie z 23 kwietnia 2014 r. stanowisko w sprawie zajął Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: minister), wnosząc
o stwierdzenie, że art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju „nie narusza zasad i praw wynikających z art. 45, art.
61 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 87, art. 94 w związku z art. 2 Konstytucji”.
Zdaniem ministra, treść kwestionowanego art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju, w zakresie, w jakim powierza instytucji
zarządzającej przygotowanie i przekazanie komitetowi monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów
oraz wybór na podstawie tych kryteriów projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego, zdeterminowana
jest przepisami rozporządzeń unijnych i jest skutkiem bezpośredniego ich stosowania. Chodzi tu o rozporządzenie nr 1083/2006
oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia
Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego
Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz. Urz. UE L 371 z 27.12.2006, s. 1, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1828/2006).
Zgodnie z art. 65 lit. a rozporządzenia nr 1083/2006 kryteria wyboru projektów zatwierdzane są przez komitet monitorujący.
Art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju stanowi wyłącznie realizację obowiązku wynikającego z rozporządzenia nr
1083/2006, które przesądza, jaki organ podejmuje ostateczną i wyłączną decyzję w zakresie ustalania kryteriów wyboru. Podmiotem
tym jest komitet monitorujący, zaś przepisy prawa unijnego nie przewidują w tym zakresie żadnych odstępstw.
Minister zauważył ponadto, że konieczność określania kryteriów wyboru projektów w rozporządzeniach będących źródłami prawa
powszechnie obowiązującego znacząco utrudniłaby wdrażanie wsparcia ze środków unijnych. Wymagania związane z przyjmowaniem
aktów prawnych, w szczególności konieczność przygotowania projektu takiego aktu z wyprzedzeniem, odebrałyby kryteriom walor
elastyczności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady jawności oraz prawa do sądu, minister wskazał, że art. 29 ustawy o polityce rozwoju
określa obowiązki informacyjne instytucji zarządzającej w związku z przeprowadzanymi konkursami. Wnioskodawca ma możliwość
zapoznania się z regułami konkursu i jest informowany, według jakich kryteriów będzie oceniany jego wniosek.
Trybunał Konstytucyjny, zważył, co następuje:
1.1. Zakwestionowane w niniejszej sprawie art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia
polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649; dalej: ustawa o polityce rozwoju), w dniu złożenia skargi konstytucyjnej, miały
następujące brzmienie:
„Art. 26. 1. Do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności:
3) przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów;
4) wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego”.
1.2. Spośród innych przepisów ustawy o polityce rozwoju dla przedstawienia przedmiotu kontroli istotne znaczenie mają przepisy
wymienione poniżej:
Zgodnie z art. 5 pkt 2 tej ustawy wyrażenie „instytucja zarządzająca” oznacza „właściwego ministra, ministra właściwego do
spraw rozwoju regionalnego lub, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd województwa, odpowiedzialnych za przygotowanie
i realizację programu operacyjnego”.
Z kolei art. 36 ustawy o polityce rozwoju brzmi:
„1. Realizacja programów operacyjnych podlega monitorowaniu przez Komitet Monitorujący.
2. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego pełniący funkcję instytucji zarządzającej programem operacyjnym, w drodze
zarządzenia, a w przypadku regionalnego programu operacyjnego zarząd województwa w drodze uchwały, powołuje Komitet Monitorujący
zgodnie z art. 63 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie
(WE) nr 1260/1999.
3. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego oraz marszałek województwa uczestniczą, poprzez swoich przedstawicieli,
w pracach Komitetu Monitorującego powołanego dla regionalnego programu operacyjnego, o którym mowa w ust. 2.
4. W pracach Komitetu Monitorującego powołanego dla regionalnego programu operacyjnego, o którym mowa w ust. 2, uczestniczą
także przedstawiciele Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego”.
Stosownie do art. 5 pkt 4 ustawy o polityce rozwoju, instytucja wdrażająca to „podmiot publiczny lub prywatny, któremu na
podstawie porozumienia lub umowy została powierzona, w ramach programu operacyjnego, realizacja zadań odnoszących się bezpośrednio
do beneficjentów; instytucja wdrażająca (instytucja pośrednicząca II stopnia) pełni również funkcje instytucji pośredniczącej
w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006”.
Z kolei instytucja pośrednicząca to podmiot, któremu instytucja zarządzająca może powierzyć, w drodze porozumienia, część
zadań związanych z realizacją programu operacyjnego (art. 27 ust. 1 ustawy o polityce rozwoju).
1.3. Należy odnotować, że 13 września 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów
w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146; dalej: ustawa z 2014 r.).
Art. 90 pkt 8 tej ustawy nadał kwestionowanemu w niniejszej sprawie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o polityce rozwoju następujące
brzmienie: „przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów,
spełniających warunki niedyskryminacji i przejrzystości, z uwzględnieniem w szczególności art. 16 i art. 17 rozporządzenia
Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,
Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wskazana zmiana nie wpływa na treść normatywną kwestionowanego przepisu, w takim stopniu,
aby można było mówić o jego utracie mocy obowiązującej w znaczeniu przyjętym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
1.4. Powołana ustawa z 2014 r. określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie
finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art.
1 ust. 1 ustawy z 2014 r.). Należy zauważyć, że podstawowe rozwiązania przyjęte w ustawie z 2014 r. są analogiczne do regulacji
zawartych w ustawie o polityce rozwoju. Kwestionowanym w niniejszej sprawie art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju
odpowiada art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 2014 r., zgodnie z którymi:
„2. Do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności:
1) przygotowanie propozycji kryteriów wyboru projektów, spełniających warunki określone w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia
ogólnego;
2) wybór projektów do dofinansowania – w przypadku krajowego albo regionalnego programu operacyjnego”.
Zgodnie z art. 14 ust. 10 ustawy z 2014 r.: „Komitet monitorujący realizuje w szczególności zadania, o których mowa w art.
49 i art. 110 rozporządzenia ogólnego, w tym zatwierdza kryteria wyboru projektów, uwzględniając art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia
ogólnego”.
To znaczy, że mechanizm przygotowywania przez instytucję zarządzającą kryteriów wyboru projektów i przekazywania ich do zatwierdzenia
komitetowi monitorującemu przywidziany przez kwestionowane przepisy został wprowadzony również w ustawie z 2014 r. dotyczącej
perspektywy finansowej na lata 2014-2020.
Przepisy ustawy z 2014 r. nie są objęte kontrolą Trybunału w niniejszej sprawie. Zasługują jednak na odnotowanie w celu wykazania
trwałości i powtarzalności rozwiązań ustawowych w omawianej materii.
2. Zakres dopuszczalnej kontroli konstytucyjności w sprawie.
2.1. Art. 79 ust. 1 Konstytucji ustanawia prawo do wniesienia skargi w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu
normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach lub wolnościach skarżącego.
To znaczy, że przesłanką dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, lecz tylko naruszenie
wyrażonych w niej i przysługujących skarżącemu konstytucyjnych wolności lub praw. Skarga konstytucyjna powinna zatem wskazywać,
które z proklamowanych w Konstytucji wolności lub praw zostały naruszone, oraz określać sposób tego naruszenia. Powyższy wymóg
został sprecyzowany w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw powinien zostać
skonkretyzowany przez skarżącego (zob. np. postanowienia z: 18 listopada 2008 r., sygn. SK 23/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz.
166; 4 października 2010 r., sygn. SK 12/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 87).
2.2. Skarżący wskazał w petitum skargi jako wzorce kontroli art. 61 ust. 1, art. 45, art. 64 ust. 1, art. 87 i art. 94 w związku z art. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny może na każdym etapie rozpoznania sprawy badać, czy nie zaistniała któraś z ujemnych przesłanek skutkujących
umorzeniem postępowania (por. np. postanowienia z: 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66; 14 listopada
2007 r., sygn. SK 53/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 139). Możliwe jest zatem przeprowadzenie badania skargi konstytucyjnej
pod kątem spełnienia przesłanek dopuszczalności postępowania także po zakończeniu określonej w art. 49 w związku z art. 36
ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) procedury
wstępnej kontroli i umorzeniu postępowania.
2.3. Trybunał podtrzymał ocenę dokonaną we wstępnym etapie rozpoznania skargi, że skarżący spełnił przesłankę wskazania sposobu
naruszenia przez kwestionowany przepis wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia
sprawy przez sąd. Należy zatem uznać, że w tym zakresie skarga spełnia przesłanki dopuszczalności merytorycznego rozpoznania
sprawy.
2.4. Powołane przez skarżącego art. 87 i art. 94 Konstytucji nie mogą zasadniczo być odrębnymi wzorcami kontroli w ramach
postępowania wszczętego w wyniku wniesienia skargi konstytucyjnej. (por. np. wyroki z: 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08,
OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22; 12 kwietnia 2012 r., sygn. SK 30/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 39). Przepisy te zostały umieszczone
w rozdziale III Konstytucji „Źródła prawa” i mają charakter ustrojowy. Nie można z nich wywodzić konstytucyjnych praw i wolności
jednostek, których ochronie służy skarga konstytucyjna. Należy jednak zauważyć, że skarżący wiąże naruszenie art. 87 i art.
94 Konstytucji z naruszeniem prawa gwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zarzuca bowiem naruszenie swojego prawa do
sądu z tego względu, że podstawą prawną orzeczeń sądowych były akty prawne niespełniające wymagań przewidzianych dla źródeł
prawa powszechnie obowiązującego. Z uzasadnienia skargi wynika więc, że w istocie zarzut dotyczy naruszenia art. 45 w związku
z art. 87 i art. 94 Konstytucji. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie art. 87 oraz art.
94 Konstytucji mogą być dopuszczalnymi związkowymi wzorcami kontroli. Analogiczna sytuacja miała miejsce w sprawie zakończonej
wyrokiem z 10 czerwca 2003 r., sygn. SK 37/02 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 53).
Skarżący nie uzasadnił natomiast zarzutu naruszenia art. 45 ust. 2 Konstytucji, wobec czego Trybunał umorzył postępowanie
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
2.5. Wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego i wyprowadzane z niej szczegółowe zasady mogą stanowić
w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętym w wyniku skargi konstytucyjnej jedynie pomocniczy wzorzec kontroli,
pod warunkiem jednoczesnego wskazania innej naruszonej normy konstytucyjnej statuującej wolności lub prawa (zob. np. wyroki
z: 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2; 26 kwietnia 2005 r., sygn. SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005,
poz. 40 oraz postanowienie z 26 czerwca 2002 r., sygn. SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53). Należy jednak zauważyć, że w
sytuacji gdy szczegółowe przepisy Konstytucji w wyraźny sposób zawierają określone unormowania, wzorcami oceny zgodności regulacji
stanowiących przedmiot kontroli powinny być właśnie te przepisy, bez potrzeby odwoływania się do art. 2 Konstytucji. Sytuacja
taka występuje w niniejszej sprawie. Istota zarzutu dotyczy dopuszczalności uregulowania kryteriów wyboru projektów w aktach
prawnych nienależących do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Rozwiązania dotyczące konstytucyjnego systemu źródeł
prawa powszechnie obowiązującego są uregulowane w osobnych przepisach Konstytucji, w szczególności we wskazanych przez skarżącego
art. 87 i art. 94 Konstytucji.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w zakresie badania zgodności art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o
polityce rozwoju z art. 2 Konstytucji na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność orzekania.
2.6. Kolejnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie powołanym przez skarżącego był art. 61 ust. 1 Konstytucji, który statuuje
prawo obywateli dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także o działalności osób pełniących funkcje
publiczne. Korelatem tego prawa jest spoczywający na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych
informacji o działalności instytucji (zob. wyroki z: 16 września 2002 r., sygn. K 38/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 59; 20 marca
2006 r., sygn. K 17/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 30). Trybunał Konstytucyjny podkreślał w dotychczasowym orzecznictwie, że
powszechny i szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego,
a tym samym urzeczywistniania demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w państwie prawnym (zob. wyrok z 15 października
2009 r., sygn. K 26/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 135).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżący nie wykazał w skardze konstytucyjnej związku pomiędzy treścią zaskarżonego
przepisu ustawy, który określa kompetencje instytucji zarządzającej, a treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wykazanie takiego
związku było obowiązkiem skarżącego. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżący nie spełnił wymagania uzasadnienia
naruszenia przez art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju art. 61 ust. 1 Konstytucji i – w tym zakresie – umorzył
postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
2.7. Skarżący wskazał jako wzorzec kontroli również art. 64 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że każdy ma prawo do własności,
innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Zdaniem skarżącego, wyznaczenie kryteriów wyboru projektu w akcie nienależącym
do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego pozbawiło go prawa do dofinansowania projektu ze środków
regionalnego programu operacyjnego. Oznaczało to, że – w jego ocenie – kwestionowany przepis pozbawił go ochrony innego prawa
majątkowego, o którym mowa w art. 64 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, wszystkie istniejące w porządku prawnym prawa majątkowe podlegają ochronie konstytucyjnej
(zob. wyrok z 17 listopada 2003 r., sygn. K 32/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 93). Warunkiem tej ochrony jest jednak przysługiwanie
skarżącemu danego prawa lub istnienie ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej takiego prawa (zob. wyrok z 23 listopada 1998
r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114).
Skarżący nie wykazał, że przywoływane przez niego prawo majątkowe, które w jego ocenie zostało naruszone, w ogóle mu przysługuje.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżący, przystępując do konkursu, którego przedmiotem było dofinansowanie projektów
ze środków regionalnego programu operacyjnego, nie legitymował się żadnym prawem majątkowym. Nie sposób także doszukać się
wystąpienia ekspektatywy takiego prawa. Przystępując do konkursu, skarżący podjął dopiero wstępne działania, które miały prowadzić
do uzyskania prawa majątkowego, w razie gdyby jego projekt został wybrany i zakwalifikowany do dofinansowania. Z uwagi na
to Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze
względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
3. Problem konstytucyjny.
3.1. Skarżący wskazał, że został pozbawiony prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd ze względu na to, że organy
administracyjne i sądy administracyjne opierały swoje rozstrzygnięcia na podstawie aktów niebędących źródłami prawa w rozumieniu
Konstytucji. Spowodowało to – zdaniem skarżącego – m.in. negatywne rozpatrzenie zgłoszonych przez niego zarzutów w postępowaniach
przed sądami administracyjnymi. Jako argumenty za naruszeniem prawa do sądu skarżący wskazał: ustanowienie kompetencji do
stanowienia prawa powszechnie obowiązującego dla organów nieupoważnionych do tego oraz orzekanie przez sądy administracyjne
o prawach skarżącego na podstawie aktów prawnych nienależących do kategorii aktów wymienionych w Konstytucji.
Problem konstytucyjny w niniejszej sprawie dotyczy charakteru prawnego aktów, w których zarządy województw działające jako
instytucje zarządzające określają kryteria wyboru projektów w ramach konkursów ogłaszanych w związku z realizacją regionalnych
programów operacyjnych. Konieczne więc było przede wszystkim zbadanie, czy akty te mają charakter normatywny. Negatywna odpowiedź
na to pytanie uczyniłaby bezprzedmiotowym zarzut skarżącego, według którego rozstrzygnięcie dotyczące praw skarżącego odbywa
się na podstawie aktów normatywnych niemających charakteru powszechnie obowiązującego.
3.2. Zaskarżone przepisy określają kompetencje instytucji zarządzającej i komitetu monitorującego do określania kryteriów
konkursowego wyboru projektów, które mają być dofinansowane w ramach programów operacyjnych. Przepisy te nie są adresowane
do sądów administracyjnych. Jednakże, stosownie do art. 30c ust. 1 ustawy o polityce rozwoju, po wyczerpaniu środków odwoławczych
wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002
r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.). Następnie, stosownie do art.
30d ust. 1 ustawy o polityce rozwoju, wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę
kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Analogiczna regulacja została przewidziana w art. 61 i art. 62 ustawy z 2014 r. Tak więc ustalone kryteria wyboru projektów
mają znaczenie dla sądów administracyjnych sprawujących kontrolę nad rozstrzygnięciami dokonywanymi w postępowaniach konkursowych.
Zarzut niezgodności aktów prawnych określających kryteria wyboru projektów z przepisami konstytucyjnymi dotyczącymi źródeł
prawa powszechnie obowiązującego może zatem wpływać na ocenę zgodności tych aktów prawnych z konstytucyjnym prawem do sądu
(art. 45 ust. 1 Konstytucji).
3.3. Jak wynika z obszernego orzecznictwa Trybunału, na treść prawa do sądu składają się: prawo dostępu do sądu, tj. prawo
uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); prawo
do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; prawo do wyroku sądowego,
tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, oraz prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju
i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. wyroki z: 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143 oraz
24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Ponadto Trybunał uznał za element prawa do sądu także
prawo do wykonania prawomocnego orzeczenia sądowego w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok z 4 listopada 2010 r., sygn. K
19/06, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 96).
Zdaniem skarżącego, orzekanie o jego prawach na podstawie aktów prawa niebędących źródłami prawa powszechnie obowiązującego
pozbawiło go prawa do sprawiedliwego rozpoznania sprawy przez sąd. Tak więc naruszenie prawa do sądu miałoby w niniejszej
sprawie polegać na tym, że rozstrzygnięcie sądowe zostało oparte na podstawie przepisów, które nie należą do źródeł prawa
powszechnie obowiązującego. Trafność tego zarzutu zależy od wspomnianej już kwestii kwalifikacji charakteru aktów prawnych
określających kryteria wyboru projektów.
4. Charakterystyka procedury wyboru projektów do dofinansowania.
Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o polityce rozwoju w ramach programu operacyjnego mogą być dofinansowane projekty: 1) indywidualne
– o strategicznym znaczeniu dla realizacji programu, wskazane przez instytucją zarządzającą; 2) systemowe, w tym również projekty
pomocy technicznej – polegające na realizacji zadań publicznych przez podmioty działające na podstawie odrębnych przepisów,
w zakresie określonym przepisami prawa i dokumentami strategiczno-programowymi przyjętymi przez Radę Ministrów; 3) wyłonione
w trybie konkursu. W kontekście niniejszej sprawy na uwagę zasługuje ta ostatnia kategoria.
Według art. 5 pkt 9 ustawy o polityce rozwoju projekt to „przedsięwzięcie, realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie
decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub
instytucją wdrażającą”.
W celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie konkursu, instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja
wdrażająca ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej (art. 29 ust. 1 ustawy o polityce rozwoju). Podmioty ubiegające
się o dofinansowanie składają wnioski o dofinansowanie projektu według wzoru wniosku oraz w terminie, miejscu i w sposób określony
w ogłoszeniu (art. 29 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy o polityce rozwoju).
Wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego, dokonuje instytucja zarządzająca (art. 26 ust.
1 pkt 4 ustawy o polityce rozwoju) lub instytucja pośrednicząca (art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o polityce rozwoju). Wybrany
do dofinansowania może być projekt, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania
oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w
ramach programu operacyjnego (art. 30a ust. 1 ustawy o polityce rozwoju). Ustawa określa przesłanki, które należy brać pod
uwagę, dokonując wyboru projektów. Przede wszystkim, wykonując swoje zadania, w tym zadanie polegające na wyborze projektów
do dofinansowania (art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o polityce rozwoju), instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego
dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych podczas
oceny projektów (art. 26 ust. 2 ustawy o polityce rozwoju). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ocena
wniosku powinna być rzetelna i bezstronna; pośrednio wynika to z art. 31 ust. 1 ustawy o polityce rozwoju. Jako zasadę postępowania
konkursowego uważa się wymaganie, aby w jego wyniku został wyłoniony projekt, który przyczyni się najpełniej do osiągnięcia
założonego celu w danym programie operacyjnym. Wiąże się z tym uczestnictwo ekspertów w postępowaniu, a także wymóg dokonywania
obiektywnych ocen projektów (zob. wyroki NSA z: 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 97/14, Lex nr 1497888; 17 lipca 2014 r.,
sygn. akt II GSK 1364/14, Lex nr 1519088).
Instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca informują pisemnie wnioskodawcę o wynikach poszczególnych
etapów oceny jego projektu wraz z podaniem otrzymanej punktacji lub informacji o spełnieniu bądź niespełnieniu kryteriów wyboru
projektów (art. 30a ust. 3 ustawy o polityce rozwoju). Dodatkowo instytucje te ogłaszają na swojej stronie internetowej listę
projektów, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania (art. 30a ust. 2 ustawy o polityce rozwoju).
Etap wyboru projektów przeznaczonych do dofinansowania kończy się rozstrzygnięciem o zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania
lub o negatywnej ocenie projektu. Ustawa nie określa charakteru prawnego rozstrzygnięcia o wyborze projektu do dofinansowania.
Pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206,
ze zm.; dalej: ustawa o n.p.r.) NSA wskazywał, że przyznanie dofinansowania projektu zgłoszonego do realizacji w ramach sektorowego
programu operacyjnego jak i odmowa przyznania takiego dofinansowania następują w drodze decyzji administracyjnej wydanej na
podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o n.p.r. (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06, Lex nr 1885514, a także
uchwałę NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, Lex nr 258925). Pogląd, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania dofinansowania
projektowi stanowi decyzję, jest spotykamy w literaturze również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o polityce rozwoju
(zob. R. Poździk, Ocena i wybór projektów do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego
i Funduszu Spójności, Warszawa 2013, s. 181). Należy jednak zauważyć, że w ustawie nie używa się terminu „decyzja”. Stosownie do art. 37 ustawy
o polityce rozwoju do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie tej
ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz do ustalania i nakładania korekt finansowych,
o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.
– Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.). Trzeba również zwrócić uwagę na art. 30e ustawy
o polityce rozwoju, który przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi
stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.
U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,
czyli aktów lub czynności innych niż decyzje administracyjne.
W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawcy przysługuje środek odwoławczy – protest do właściwej instytucji zarządzającej
(art. 30b ustawy o polityce rozwoju). Obecne brzmienie nadała temu przepisowi ustawa z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie
ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013 r. poz. 714), której celem było dostosowanie treści przepisów
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. o sygn. P 1/11 (OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 115) (zob. druk sejmowy
nr 1125/VII kadencja).
Art. 30c ustawy o polityce rozwoju stanowi, że po wyczerpaniu postępowania odwoławczego, wnioskodawca może wnieść skargę do
wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 30d ustawy o polityce rozwoju od wyroku wojewódzkiego sądu
administracyjnego wnioskodawcy, właściwej instytucji pośredniczącej lub zarządzającej przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego
Sądu Administracyjnego (zob. cz. III, pkt 3.2. uzasadnienia).
Z beneficjentami, których projekty zostały wybrane w trybie konkursu lub wyłonione w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych
przewidzianych w ustawie, zawierane są umowy o dofinansowanie projektu (por. art. 30a ust. 1 w związku z art. 29 ust. 4 ustawy
o polityce rozwoju). Umowa zawierana jest z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję
pośredniczącą lub instytucję wdrażającą. Umowa stanowi podstawę dofinansowania (art. 30 ust. 1 ustawy o polityce rozwoju).
5. Charakterystyka stanu prawnego odnoszącego się do ustalania kryteriów wyboru projektów.
5.1. Istotne znaczenie ma w niniejszej sprawie stwierdzenie, że zagadnienia unormowane w zaskarżonych przepisach art. 26 ust.
1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju są przedmiotem regulacji zawartej w przepisach prawa Unii Europejskiej.
W czasie, kiedy został wydany wyrok NSA, po którym została wniesiona skarga konstytucyjna w niniejszej sprawie, obowiązywało
rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
(Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25-78, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1083/2006)
Od 21 grudnia 2013 r. obowiązuje rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.
ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego,
Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego
i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu
Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr
1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 320; dalej: rozporządzenie nr 1303/2013). W rozważanej tu materii ustalania
kryteriów wyboru projektów oba rozporządzenia przyjmują podobne rozwiązania. Dotyczy to funkcji i kompetencji instytucji zarządzającej
i komitetu monitorującego.
5.2. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 288 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej rozporządzenie ma zasięg
ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Rozporządzenia to akty, które
obowiązują bezpośrednio w porządkach prawnych państw członkowskich i nie wymagają implementacji do prawa krajowego (por. wyrok
TS z 10 października 1973 r. w sprawie 34/73 Variola, Zb. Orz. 1973, s. 981). Normy rozporządzenia mają zasadniczo charakter generalny i abstrakcyjny. Adresatami norm rozporządzeń
są nie tylko państwa członkowskie i ich organy, lecz także jednostki. Mogą one stanowić podstawę prawną decyzji administracyjnych
i orzeczeń sądowych w państwach członkowskich, w tym także w Polsce (zob. wyrok z 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK
ZU nr 9/A/2011, poz. 97).
W polskim porządku prawnym pozycja rozporządzeń unijnych została wyznaczona w art. 91 ust. 3 Konstytucji. Rozporządzenia te
należą do szerszej kategorii „prawa stanowionego przez organizację międzynarodową” i są stosowane bezpośrednio. Tak więc omawiane
przepisy rozporządzeń unijnych, zarówno obecnie obowiązującego rozporządzenia nr 1303/2013, jak i poprzedniego rozporządzenia
nr 1083/2006 są stosowane bezpośrednio bez potrzeby ich implementowania i są podstawą prawną kompetencji instytucji zarządzającej
do sporządzenia kryteriów wyboru projektów oraz komitetu monitorującego do ich zatwierdzania.
Podstawą traktatową rozporządzenia nr 1303/2013 jest art. 178 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zawarty w tytule
XVIII Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna, natomiast podstawą rozporządzenia nr 1083/2006 był art. 161 Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zamieszczony tytule XVII Spójność gospodarcza i społeczna. Merytorycznie kompetencje
Unii Europejskiej do wydania tych rozporządzeń są uzasadnione tym, że normują m.in. organizację funduszy unijnych i środki
niezbędne do ich skuteczności.
5.2.1. W poprzednio obowiązującym rozporządzeniu nr 1083/2006 rola instytucji zarządzającej została unormowana przede wszystkim
w art. 60 lit. a, który stanowił, że instytucja ta odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie
z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie
z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one zasady wspólnotowe i krajowe mające zastosowanie
przez cały okres ich realizacji. Natomiast według art. 65 tego rozporządzenia komitet monitorujący analizował i zatwierdzał
kryteria wyboru finansowanych operacji w terminie sześciu miesięcy od zatwierdzenia programu operacyjnego, a także zatwierdzał
wszelkie zmiany tych kryteriów zgodnie z potrzebami programowania.
W obecnym stanie prawnym funkcje instytucji zarządzającej zostały określone w art. 125, a komitetu monitorującego w art. 110
rozporządzenia nr 1303/2013. Stosownie do art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 1303/2013, w odniesieniu do wyboru operacji
instytucja zarządzająca sporządza i, po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria. Z kolei art. 110 ust.
2 lit. a rozporządzenia nr 1303/2013 stanowi, że komitet monitorujący rozpatruje i zatwierdza metodykę i kryteria wyboru operacji.
5.2.2. Art. 123 rozporządzenia nr 1303/2013 stanowi, że państwo członkowskie wyznacza dla każdego programu operacyjnego krajową,
regionalną lub lokalną instytucję lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny jako instytucję zarządzającą. Ta sama instytucja
zarządzająca może zostać wyznaczona dla więcej niż jednego programu operacyjnego. Art. 124 tego rozporządzenia określa procedurę
desygnowania instytucji zarządzającej, natomiast art. 125 określa jej funkcje. Zgodnie z motywem 108 preambuły do rozporządzenia
nr 1303/2013 instytucja zarządzająca ponosi główną odpowiedzialność za skuteczne i efektywne wdrażanie funduszy polityki spójności
oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, a zatem spełnia znaczną liczbę funkcji odnoszących się do zarządzania
programem i jego monitorowania, zarządzania i kontroli finansowych, jak również wyboru projektów. W związku z tym należy określić
obowiązki i funkcje instytucji zarządzającej.
5.2.3. Art. 63 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowił, że państwo członkowskie ustanawia, w porozumieniu z instytucją zarządzającą,
komitet monitorujący dla każdego programu operacyjnego w terminie trzech miesięcy od daty powiadomienia państwa członkowskiego
o decyzji zatwierdzającej program operacyjny. Rozporządzenie to przewidywało, że o składzie komitetu monitorującego decydowało
państwo członkowskie w porozumieniu z instytucją zarządzającą.
W obecnym stanie prawnym, art. 47 rozporządzenia nr 1303/2013 stanowi, że w terminie trzech miesięcy od daty powiadomienia
państwa członkowskiego o decyzji Komisji dotyczącej przyjęcia programu państwo członkowskie ustanawia komitet, zgodnie ze
swoimi instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi ramami, w celu monitorowania wdrażania programu, w porozumieniu z instytucją
zarządzającą. Rozporządzenie nr 1303/2013 określa również skład (art. 48) oraz funkcje (art. 49) komitetu monitorującego.
O składzie komitetu monitorującego decyduje państwo członkowskie, z zastrzeżeniem, że składa się on z przedstawicieli stosownych
instytucji państwa członkowskiego i instytucji pośredniczących oraz przedstawicieli partnerów z właściwych instytucji lokalnych
i regionalnych (por. art. 5).
Istotne znaczenie ma konkluzja, że kompetencje instytucji zarządzającej i komitetu monitorującego do określania kryteriów
konkursowego wyboru projektów, które mają być dofinansowane w ramach programów operacyjnych, wynikają wprost z bezpośrednio
stosowalnych przepisów rozporządzeń unijnych. W tym zakresie nie występuje zatem autonomia proceduralna państw członkowskich.
5.2.4. Analogiczna regulacja została przewidziana w prawie polskim. Art. 5 pkt 2 ustawy o polityce rozwoju precyzuje, że funkcje
instytucji zarządzającej pełnią minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego albo zarząd województwa. Z kolei, zgodnie
z art. 25 pkt 1 ustawy o polityce rozwoju, instytucja zarządzająca odpowiada za prawidłową realizację programu operacyjnego.
Art. 36 ustawy o polityce rozwoju powtarza z kolei treść art. 47 rozporządzenia nr 1303/2013 wskazując ogólnie, że realizacja
programów operacyjnych podlega monitorowaniu przez komitet monitorujący oraz określając skład i zasady powoływania komitetu
(zob. cz. III, pkt 1 uzasadnienia).
W analogiczny sposób uregulowano pozycję i zadania instytucji zarządzającej i komitetu monitorującego w ustawie z 2014 r.
(zob. art. 9 ust. 1 oraz art. 14).
Art. 26 ustawy o polityce rozwoju określa katalog zadań instytucji zarządzającej, w tym przewidziane w kwestionowanych przepisach
kompetencje do: przygotowania kryteriów wyboru projektów oraz wybór w oparciu o te kryteria projektów, które będą dofinansowane
w ramach programu operacyjnego. Należy odnotować, że podstawowe zadania instytucji zarządzającej – odpowiadające tym przewidzianym
w art. 26 ustawy o polityce rozwoju – zostały określone w art. 9 ust. 2 ustawy z 2014 r. Za obowiązujące można uznać tylko
te kryteria wyboru projektów, które zostały zatwierdzone przez komitet monitorujący w trybie ustanowionym dla podejmowania
czynności i uchwał przez ten organ w ramach danego systemu realizacji.
5.2.5. Zawarte w art. 26 ust. 1 pkt 1-16 ustawy o polityce rozwoju przepisy wyznaczające kompetencje instytucji zarządzającej
mają charakter wykonawczy i uzupełniający w stosunku do uregulowań określonych uprzednio przepisami rozporządzenia nr 1083/2006,
a obecnie rozporządzenia nr 1303/2013. W tym kontekście należy rozpatrywać zaskarżone przepisy art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy
o polityce rozwoju. Są one w istocie powtórzeniem przytoczonych przepisów unijnych. Powyższe spostrzeżenie odnosi się także
do unormowania kompetencji instytucji zarządzającej w art. 9 ust. 2 ustawy z 2014 r.
Przyjmuje się, że przepisy prawa państw członkowskich nie powinny kopiować przepisów zawartych w rozporządzeniach unijnych.
Niemniej jednak powtórzenie poszczególnych przepisów unijnych w ustawie w celu unormowania w całości pewnych konstrukcji prawnych,
np. w omawianym kontekście, dla pełnego określenia sytuacji prawnej instytucji zarządzającej i komitetu monitorującego, nie
powinno budzić zastrzeżeń ani z perspektywy prawa unijnego, ani prawa polskiego.
6. Charakter prawny aktów ustalających kryteria wyboru projektów.
6.1. W związku z zarzutem skarżącego odnoszącym się do niezgodności z Konstytucją aktów ustalających kryteria wyboru projektów
ze względu na to, że akty te nie spełniają wymagań przewidzianych dla źródeł prawa powszechnie obowiązującego, niezbędne było
syntetyczne przedstawienie stosownych rozwiązań konstytucyjnych w tej materii i dotychczasowego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.
W rozdziale III Konstytucji został przyjęty podział źródeł prawa na źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa
wewnętrznego. Katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest przy tym zamknięty. Konstytucja wyczerpująco wylicza formy
aktów normatywnych powszechnie obowiązujących oraz podmioty upoważnione do ich wydawania (zob. np. wyrok z 28 czerwca 2000
r., sygn. K 25/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 141). Katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego został zamieszczony przede
wszystkim w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wyliczenie zawarte w tych przepisach nie jest pełne i dalsze kategorie źródeł
prawa powszechnie obowiązującego są wskazane w innych przepisach Konstytucji.
Z kolei, stosownie do art. 93 Konstytucji, na źródła prawa wewnętrznego składają się akty normatywne obowiązujące tylko jednostki
organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Przyjmuje się, że katalog aktów prawa wewnętrznego nie jest zamknięty
podmiotowo ani przedmiotowo i dopuszczalne jest stanowienie innych niż wymienione w powołanym przepisie aktów należących do
prawa wewnętrznego, jeśli spełniają wymagania sformułowane w powołanym przepisie.
6.2. Należy podkreślić, że konstytucyjna regulacja źródeł prawa – zarówno powszechnie obowiązującego jak i wewnętrznego –
odnosi się do aktów normatywnych, tj. do aktów prawnych, które ustanawiają normy prawne (zob. wyrok z 10 czerwca 2003 r.,
sygn. SK 37/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 53). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtowała się materialna koncepcja
aktu normatywnego. Aktem normatywnym jest akt ustanawiający normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. np.:
orzeczenie z 7 czerwca 1989 r., sygn. U 15/88, OTK w 1989 r., poz. 10; wyroki z: 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK
ZU nr 9/A/2011, poz. 97; 3 lipca 2012 r., sygn. K 22/09, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 74). Generalność oznacza, że adresat określonej
normy prawnej jest określony przez wskazanie określonej cechy lub cech rodzajowych. Natomiast abstrakcyjność „dotyczy przedmiotu
normy określającego należne zachowanie się adresata. Przedmiotem normy prawnej winna być klasa zachowań się, nie zaś konkretne
zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest (…) – to, że nie ulega umorzeniu czy «skonsumowaniu» poprzez
jednorazowe zastosowanie” (zob. postanowienie z 14 grudnia 1999 r., sygn. U 7/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 170).
6.3. Powyższe ustalenia są punktem wyjścia oceny i kwalifikacji kryteriów wyboru projektu. Dokładniejsza analiza przedstawionych
wyżej przepisów regulujących wybór projektów w procedurze konkursowej (zob. cz. III, pkt 4 uzasadnienia) wskazuje, że ta procedura
podzielona jest na kilka odrębnych faz. Najpierw odbywa się ocena formalna, a następnie ocena merytoryczna wniosków. Potem
ma miejsce ranking projektów. Po nim następuje kolejna faza: wybór projektów do dofinansowania, który kończy procedurę konkursową.
Po zakończeniu konkursu następuje podpisanie umowy o dofinansowaniu projektu.
Jak wynika z powyższego opisu, kryteria wyboru mają zastosowanie w początkowych fazach konkursu. Zawierają one listę wymagań
dostosowanych do realizacji celu, któremu ma służyć określony program, a ich spełnienie warunkuje dofinansowanie wniosku.
Poszczególne kryteria są formułowane osobno dla każdego ogłaszanego konkursu i ewentualnie dla poszczególnych „schematów”
w ramach konkursów. Należy zauważyć, że postanowienia aktów ustalających kryteria wyboru nie mają więc charakteru abstrakcyjnego,
bo nie wyznaczają zachowań powtarzalnych. Akty zawierające kryteria wyboru znajdują zastosowanie jednorazowe, na użytek tego
a nie innego konkursu, nie mają zatem cech pozwalających na kwalifikowanie ich jako aktów normatywnych. Niemniej jednak osoby
zainteresowane mają możliwość zapoznania się z informacjami dotyczącymi ogłaszanych konkursów, w tym także z kryteriami wyboru
projektów, które są ogłaszane na stronie internetowej instytucji zarządzającej, instytucji pośredniczącej lub instytucji wdrażającej
(art. 29 ustawy o polityce rozwoju).
6.4. Propozycje aktów zawierających kryteria wyboru projektów są przygotowywane przez zarząd województwa, czyli organ samorządu
wojewódzkiego. Skoro jednak nie mają charakteru normatywnego, nie jest konieczne by były ustanawiane w formie powszechnie
obowiązującego aktu prawa miejscowego.
6.5. Ogólne spostrzeżenia dotyczące cech charakterystycznych aktów ustalających kryteria wyboru projektów potwierdza analiza
dokumentacji w niniejszej sprawie.
Kryteria wyboru projektów w ramach działania 1.2 Wsparcie rozwoju MSP (dalej: kryteria 5/I/2009) znajdujące zastosowanie do
oceny wniosku skarżącego o dofinansowanie stanowiły załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu nr 05/I/2009 (http://www.wrpo.wielkopolskie.pl/zalaczniki/Zalacznik_do_Regulaminu_Konkursu_Kryteria_Wyboru_Dzialanie_1.2_konkurs_nr_05_I_2009.pdf).
Skarżący przystąpił do konkursu nr 05/I/2009 w ramach schematu III: Projekty inwestycyjne zakładające nabycie i zastosowanie
nowych rozwiązań technologicznych. Kryteria 5/I/2009 dla schematu III przewidywały podział oceny na dwa etapy: ocenę formalną
oraz ocenę merytoryczną. W ramach oceny formalnej wniosku kryteria zostały podzielone na kryteria dopuszczające oraz kryteria
z możliwością poprawienia wniosku w przypadku stwierdzenia błędów formalnych. Na etapie oceny merytorycznej przewidziano 5
kryteriów dopuszczających (opłacalność oraz wykonalność finansowa, wykonalność pod względem kadrowym, technicznym i organizacyjnym,
niezbędność przewidzianych wydatków, zastosowanie nowych rozwiązań technologicznych stosowanych na świecie przez okres nie
dłuższy niż 3 lata) oraz 13 kryteriów punktowanych. Za spełnienie wymagań wynikających z poszczególnych kryteriów punktowanych
można było uzyskać od 2 do 6 punktów. Maksymalna liczba punktów, które mógł uzyskać wniosek, wynosiła 43 punkty. Wniosek skarżącego
w niniejszej sprawie uzyskał 23 punkty.
Analiza treści kryteriów wyboru projektów w konkursie z udziałem skarżącego potwierdza ogólną tezę, że akty zawierające te
kryteria nie mają charakteru normatywnego.
6.6. Problem charakteru aktów prawnych normujących realizację programów operacyjnych był przedmiotem sprawy zakończonej wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. o sygn. P 1/11. Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 5 pkt 11,
art. 30b ust. 1 oraz art. 30c ust. 1 ustawy o polityce rozwoju. Trybunał wskazał na niedopuszczalność uregulowania „poza systemem
źródeł powszechnie obowiązującego prawa”: praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu
operacyjnego, a także środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcom w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego.
Ponadto w ocenie Trybunału, niezgodne z art. 87 Konstytucji było uzależnienie prawa do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego
od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem
Trybunału, z Konstytucji wynikał nakaz określenia zasad i trybu postępowania w sprawach o dofinansowanie z regionalnych programów
operacyjnych w drodze aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. Normowanie powołanych zagadnień w aktach
normatywnych, które nie mają charakteru powszechnie obowiązującego oraz zawierają różnorodne i odmienne rozwiązania prawnoproceduralne
w zależności od tego, na jakim obszarze obowiązują i jaki podmiot je ustanowił, zarówno narusza przepisy Konstytucji, jak
i utrudnia wykonywanie przez osoby uprawnione ich praw wynikających z rozporządzenia unijnego.
Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przedmiotem oceny w sprawie zakończonej wyrokiem w sprawie o sygn. P 1/11 były przepisy
ustawy o polityce rozwoju przewidujące uregulowanie elementów proceduralnych kształtujących prawa uczestników konkursów przez
akty nienależące do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie zakwestionowany został natomiast
przepis określający kompetencje do ustalania kryteriów wyboru projektów w ramach konkursów. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym
składzie podtrzymał pogląd, że określenie trybu postępowania w sprawach o dofinansowanie z programów operacyjnych powinno
następować w formie aktów normatywnych należących do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ przepisy proceduralne
dotyczą wszystkich lub określonych kategorii konkursów. Odmienny charakter mają natomiast kryteria wyboru projektów, które
mają charakter merytoryczny i są oddzielnie ustalane dla przeprowadzanych konkursów. Akty prawne ustalające kryteria wyboru
projektów w trybie poszczególnych konkursów nie mają charakteru normatywnego i nie wymagają spełniania wymagań przewidzianych
dla źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
7. Ocena zgodności art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju z art. 45 ust. 1 w związku z art. 87 i art. 94 Konstytucji.
Wobec stwierdzenia, że akty ustalające kryteria wyboru projektów nie mają charakteru normatywnego, nie jest wymagane, aby
miały one formę przewidzianą dla aktów prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał Konstytucyjny nie widzi także potrzeby odwoływania
się podczas kwalifikowania charakteru kryteriów wyboru do koncepcji norm pozasystemowych, przyjmowanej przez Prokuratora Generalnego
w niniejszej sprawie.
Przedstawiona tu konkluzja dotycząca charakteru prawnego aktów ustalających kryteria wyboru projektów nie znaczy jednak, że
akty te pozostają poza zasięgiem regulacji prawa powszechnie obowiązującego.
Omawiane akty, przygotowywane przez instytucję zarządzającą i zatwierdzane przez komitet monitorujący, są wydawane na podstawie
rozporządzenia unijnego i ustawy, a więc mają podstawę kompetencyjną w źródłach prawa powszechnie obowiązującego. Nie wyznaczają
one praw lub obowiązków osób ubiegających się o dofinansowanie projektów, ale określają, czym się mają kierować organy dokonujące
rozdziału deficytowych zasobów i w tym sensie wpływają na treść rozstrzygnięć w sprawie wyboru projektów.
Zgodnie z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2010 r., sygn. akt II
GSK 539/10, Lex nr 596921) oraz w doktrynie (zob. R. Poździk, op.cit., s. 227), jeśli kryteria oceny projektów znajdują oparcie w przepisach prawa i nie są sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym,
mogą stanowić, wraz ze właściwym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, wzorzec sądowej kontroli zgodności z prawem negatywnych
ocen projektów. Niezbędne jest zatem zapewnienie zgodności kryteriów oceny projektów z normami prawa powszechnie obowiązującego.
Takie normy, nakazujące instytucjom zarządzającym i komitetom monitorującym przestrzeganie określonych wymagań i tym samym
wyznaczające pośrednio treść kryteriów wyboru – choćby w aspekcie negatywnym – są zawarte zarówno w prawie unijnym, jak i
polskim.
Rozporządzenie nr 1303/2013 wymaga, aby kryteria: zapewniały przyczynianie się operacji do osiągnięcia szczegółowych celów
i rezultatów odpowiednich priorytetów; były niedyskryminacyjne i przejrzyste; uwzględniały ogólne zasady ustanowione w art.
7 (promowanie równości mężczyzn i kobiet oraz niedyskryminacji) i art. 8 (zasada zrównoważonego rozwoju) tego rozporządzenia
(art. 125 ust. 3 lit. a ppkt i-iii rozporządzenia nr 1303/2013).
Z kolei z art. 26 ust. 2 ustawy o polityce rozwoju wynika, że instytucja zarządzająca, określając kryteria wyboru projektów,
powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość
reguł stosowanych podczas oceny projektów. Ponadto z art. 28 ust. 1 ustawy o polityce rozwoju wynika, że w ramach programu
operacyjnego mogą być dofinansowane projekty wyłonione w trybie konkursu zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez komitet
monitorujący, spełniającymi warunki niedyskryminacji i przejrzystości, z uwzględnieniem w szczególności art. 16 (zasada równości
mężczyzn i kobiet oraz niedyskryminacji) i art. 17 (zasada zrównoważonego rozwoju) rozporządzenia nr 1083/2006. Zgodnie z
art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o polityce rozwoju, w brzmieniu obowiązującym od 13 września 2014 r., kryteria wyboru projektów
powinny spełniać warunki niedyskryminacji i przejrzystości uwzględniając w szczególności art. 16 i art. 17 rozporządzenia
nr 1083/2006, które określały treść zasady równości mężczyzn i kobiet oraz niedyskryminacji, a także zasadę zrównoważonego
rozwoju.
Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z 2014 r. „[w]łaściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób
przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów
do dofinansowania”.
Kryteria wyboru projektów, które spełniają powyższe wymagania, są uwzględniane, obok norm unijnego i polskiego prawa powszechnie
obowiązującego, przez sądy administracyjne badające zgodność z prawem rozstrzygnięć w sprawie dofinansowania projektów. Prawo
do sądu uczestników konkursów nie jest więc naruszone.
Biorąc pod uwagę powyższe względy, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o polityce rozwoju jest
zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 87 i art. 94 Konstytucji.
Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.