Proszę czekać trwa pobieranie danych

Zdanie odrębne

sędziego TK Piotra Pszczółkowskiego
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 11 grudnia 2023 r., sygn. Kp 1/23
Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. Kp 1/23 oraz uzasadnienia tego wyroku przedłożonego mi do podpisu 14 maja 2024 r.
Moje zdanie odrębne dotyczy zarówno kwestii proceduralnych, jak i merytorycznych. Uzasadniam je następująco:
1. Zastrzeżenia wobec trybu postępowania w sprawie o sygn. Kp 1/23.
1.1. Przed przystąpieniem do zasadniczych wywodów, czuję się w obowiązku odnieść do samego trybu rozpoznania sprawy o sygn. Kp 1/23 przez Trybunał. Uważam bowiem, że postępowanie sądowokonstytucyjne, mające zmierzać do przywrócenia stanu zgodności z fundamentalnymi normami i zasadami polskiego porządku prawnego, powinno gwarantować najwyższy standard rzetelności.
Takiemu standardowi nie uczyniono zadość w niniejszym postępowaniu.
1.2. Po raz kolejny (zob. np. moje zdania odrębne do postanowienia z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20, OTK ZU A/2020, poz. 60, oraz do wyroku z 7 października 2021 r., sygn. K 3/21, OTK ZU A/2020 poz. 65) jestem zmuszony zaakcentować sprzeciw wobec sposobu procedowania przez Trybunał nad wnioskami o wyłączenie sędziów Trybunału z udziału w rozpoznawaniu sprawy.
Pomijanie części sędziów TK podczas wyznaczania składów rozstrzygających wnioski o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy nabrało już, niestety, charakteru trwałego. Członkowie składów orzekających w sprawach dotyczących wniosków o wyłączanie z udziału w rozpoznawaniu sprawy z przyczyn określonych w art. 39 ust. 2 u.o.t.p.TK (iudex suspectus) powinni być wyznaczani zgodnie z zasadami określonymi w art. 38 ust. 1 u.o.t.p.TK, a zatem według kolejności alfabetycznej (z uwzględnieniem ewentualnego wyjątku dotyczącego, ,,w szczególnie uzasadnionych przypadkach”, sędziego sprawozdawcy, zob. art. 38 ust. 2 u.o.t.p.TK). O tym, że reguły ujęte w artykule 38 u.o.t.p.TK odnoszą się również do trzyosobowych składów orzekających wyznaczanych do rozpoznania wniosków w przedmiocie wyłączenia sędziego TK, świadczy choćby systematyka ustawy: skład rozpoznający wnioski o wyłączenie sędziego (iudex suspectus) określony jest w art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.o.t.p.TK, który bezpośrednio poprzedza regulację normującą regułę alfabetycznego wyznaczania składów, wyrażoną w art. 38 u.o.t.p.TK. Stosowanie norm ujętych w art. 38 u.o.t.p.TK podczas wyznaczania składów orzekających w przedmiocie wyłączenia jest też gwarancją rzetelnej procedury sądowokonstytucyjnej. Zgodne z przepisami ustawy wyznaczenie składu orzekającego, który rozpoznaje wniosek o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy sędziego konstytucyjnego, warunkuje prawidłowe uformowanie składu orzekającego w postępowaniu, w którym taki wniosek został złożony.
Jeśli instytucja wyłączenia sędziego TK ma być gwarancją bezstronności składu orzekającego Trybunału, to wyznaczanie składów orzekających w sposób sprzeczny z art. 38 u.o.t.p.TK – a więc z pomijaniem części sędziów – taką gwarancję niweczy. Tymczasem zarówno w sprawie o sygn. Kp 1/23, jak i w procedowanej tego samego dnia sprawie o sygn. K 8/21 nie zostałem wyznaczony do rozpoznania żadnego z łącznie czterech złożonych w tych sprawach wniosków o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy sędziów TK, co nie daje się pogodzić z treścią art. 38 u.o.t.p.TK. Zaznaczam, że niezależnie od powyższych zastrzeżeń podtrzymuję mój pogląd, wyrażony w zdaniu odrębnym do postanowienia TK z 21 kwietnia 2020 r. o sygn. Kpt 1/20, iż postanowienia w przedmiocie wyłączenia sędziów konstytucyjnych z udziału w rozpoznawaniu sprawy w niektórych przypadkach powinny być kwalifikowane do rozpoznania przez pełny skład Trybunału (co oczywiste, bez udziału w składzie sędziego, którego dotyczy wniosek o wyłączenie) na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. e) u.o.t.p.TK. Takim właśnie przypadkiem, z uwagi zarówno na szczególną zawiłość i doniosłość problemu, jak i okoliczności sprawy, było rozstrzygnięcie o wyłączeniu sędziów z udziału w rozpoznawaniu sprawy o sygn. Kp 1/23.
1.3. Od momentu ogłoszenia wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC) z 7 maja 2021 r. w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce (skarga nr 4907/18), kilkakrotnie zwracałem uwagę, że Trybunał Konstytucyjny – kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 Konstytucji – powinien był w pełnym składzie, we właściwych procedurach, rozważyć i stosownie odnieść się do wszystkich potencjalnych następstw cytowanego wyroku ETPC dla postępowań sądowokonstytucyjnych (por. zdania odrębne do wyroków z: 16 czerwca 2021 r., sygn. P 10/20, OTK ZU A/2021, poz. 40; 7 października 2021 r., sygn. K 3/21; 11 grudnia 2023 r., sygn. K 8/21, wyrok dotychczas nie został opublikowany w: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy). W niniejszej sprawie również czuję się w obowiązku podtrzymać swoje stanowisko.
Należy dostrzec, że przed wydaniem wyroku w sprawie o sygn. Kp 1/23 zapadł kolejny wyrok ETPC, który powinien zostać odnotowany przez Trybunał Konstytucyjny, mianowicie wyrok z 23 października 2023 r. Wałęsa przeciwko Polsce (skarga nr 50849/21). Natomiast tuż po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. Kp 1/23, lecz jeszcze przed przyjęciem jego pisemnych motywów (uzasadnienie tego wyroku przedłożono mi do podpisu 14 maja 2024 r.) zapadł wyrok ETPC z 14 grudnia 2023 r. w sprawie M.L. przeciwko Polsce (skarga nr 40119/21), w którym ETPC podtrzymał pogląd, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są niezgodne z wymogami praworządności z uwagi na nieprawidłowości w procedurze wyboru trzech sędziów TK (§ 174). Przed przyjęciem uzasadnienia wyroku o sygn. Kp 1/23 w Monitorze Polskim oznaczonym datą 11 marca 2024 r. opublikowano uchwałę Sejmu RP z 6 marca 2024 r. w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego (M.P. poz. 198), w której na wyroki ETPC w sprawach Xero Flor oraz M.L. Sejm bezpośrednio się powołał.
W chwili, w której składam pisemne motywy zdania odrębnego do wyroku o sygn. Kp 1/23, w wielu sprawach zawisłych przed Trybunałem Konstytucyjnym, niektórzy uczestnicy postępowania, w tym Prokurator Generalny i Rzecznik Praw Obywatelskich, podważają zdolność Trybunału do wykonywania jego konstytucyjnych funkcji. W związku z tym odmawiają także wzięcia udziału w tych postępowaniach. Od pewnego czasu wyroki Trybunału, wydane w składach, w których zasiadał sędzia, którego status jest podważany, są publikowane w Dzienniku Ustaw z adnotacją, w której wskazuje się, że Trybunał Konstytucyjny jest pobawiony cech trybunału powołanego ustawą. Co więcej, po 11 marca 2024 r. w Dzienniku Ustaw nie został już opublikowany żaden wyrok Trybunału.
Wskazane wyżej okoliczności dowodzą, że formułowany przeze mnie od blisko trzech lat postulat nie tylko zachował aktualność, lecz jego zasadność można oprzeć na dodatkowych przesłankach. Mimo to Trybunał Konstytucyjny nadal nie zajął żadnego stanowiska odnośnie następstw nie tylko przywołanych wyroków ETPC, lecz także uchwały Sejmu z 6 marca 2024 r.
Braku reakcji ze strony Trybunału – w mojej ocenie – nie uzasadnia wyrok TK z 24 listopada 2021 r. (sygn. K 6/21, OTK ZU A/2022, poz. 9). O ile bez znaczenia w tym miejscu jest moja merytoryczna ocena tego wyroku (uważam, że w sprawie o sygn. K 6/21 Trybunał powinien był umorzyć postępowanie wobec niedopuszczalności wydania wyroku), o tyle zasadnicze znaczenie ma fakt, że pomimo szczególnej zawiłości i doniosłości oraz rangi rozpatrywanego problemu wyrok ten nie zapadł w pełnym składzie Trybunału (art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. e) u.o.t.p.TK), a co najistotniejsze, że wyrok ten nie został dotąd w żaden sposób wykonany przez Państwo Polskie. Art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja) ma zatem nadal taką treść, jaka wynika z wyroku ETPC w sprawie Xero Flor (zob. art. 32 ust 1 i 2 Konwencji), a wobec niewypowiedzenia tego przepisu Konwencji przez właściwe organy Państwa Polskiego, czy to w zakresie wskazanym przez TK w wyroku o sygn. K 6/21, czy w całości, stanowi nadal element wiążącej umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 9 Konstytucji (por. moje stanowisko dotyczące dopuszczalności i skutków wydawania przez TK wyroków interpretacyjnych, quasi zakresowych i zakresowych w przedmiocie przepisów prawa międzynarodowego wyrażone w zdaniu odrębnym do wyroku TK o sygn. K 3/21).
W tej sytuacji – zważywszy w szczególności to, że podczas sprawowania urzędu sędzia konstytucyjny, co do zasady, powinien wypowiadać się poprzez orzeczenia lub złożone do nich zdania odrębne – postanowiłem poruszyć jeszcze kilka kwestii.
Nawet gdyby przyjąć założenie, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2015 r. (sygn. K 34/15, OTK ZU nr 11A/2015, poz. 185) i z 9 grudnia 2015 r. (sygn. K 35/15, OTK ZU nr 11A/2015, poz. 186) oraz postanowienie TK z 7 stycznia 2016 r. (sygn. U 8/15, OTK ZU A/2016, poz. 1) nie rozwiązały w sposób ostateczny problemu statusu trzech sędziów wybranych przez Sejm VIII kadencji, nie oznacza to, iż organy państwa, w tym Trybunał Konstytucyjny, nie mają obowiązku rozważyć, jakie skutki wywołują wyroki ETPC w sprawie Xero Flor oraz w sprawie M.L. Obowiązek taki wynika bowiem z zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej.
To, że Trybunał Konstytucyjny nie dysponuje dostatecznymi narzędziami, by rozwiązać wszystkie problemy, jakie wynikają z podważania statusu trzech sędziów TK, nie jest równoznaczne z brakiem możliwości podjęcia takich działań, które w zakresie kompetencji polskiego sądu konstytucyjnego będą się mieścić. Dostrzegam oczywiście, że problemy związane z kwestionowanym statusem trzech sędziów TK wybranych przez Sejm VIII kadencji może definitywnie rozwiązać dopiero upływ czasu, upływ kadencji tych osób, działania ustawodawcy lub zmiana stanowiska Prezydenta RP w tej sprawie. Jednocześnie jednak uważam, że Trybunał Konstytucyjny w bieżącej działalności orzeczniczej nie może traktować per non est wyroków ETPC, przywołanych w uchwale Sejmu z 6 marca 2024 r. Dlatego w mojej ocenie, Trybunał Konstytucyjny powinien rozważyć bądź zawieszenie postępowań w sprawach z udziałem sędziów, których status jest kwestionowany, bądź wyłączenie tych sędziów z udziału w rozpoznawaniu spraw, a Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego powinno wezwać organy władzy ustawodawczej i wykonawczej do niezwłocznego podjęcia działań zmierzających do przywrócenia zdolności Trybunału do wykonywania jego konstytucyjnych kompetencji w sposób wolny od wątpliwości co do jego legitymacji.
Należy podnieść, że z podważeniem statusu sędziów Trybunał Konstytucyjny ma do czynienia nie po raz pierwszy od 2015 r. Prokurator Generalny wnioskiem z 11 stycznia 2017 r., inicjującym postępowanie w sprawie o sygn. U 1/17, wniósł o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją uchwały Sejmu z dnia 26 listopada 2010 r. (M.P. Nr 93, poz. 1067) w sprawie wyboru na urząd sędziego Trybunału Konstytucyjnego Stanisława Rymara, Piotra Tulei i Marka Zubika. Prokurator Generalny, będąc wówczas uczestnikiem postępowania w innych sprawach, składał wnioski o wyłączenie tych sędziów, a Trybunał do tych wniosków się przychylał (zob. np. sprawy o sygn. Kp 4/15 i Kp 1/17), stwierdzając, że w związku z wnioskiem w sprawie o sygn. U 1/17 istnieją wątpliwości co do bezstronności tych sędziów TK. Przywołana praktyka trybunalska pozostaje w sprzeczności z obecnym sposobem postępowania Trybunału. To sprzeczność tym bardziej rażąca, że w obecnej sytuacji, status sędziów TK kwestionowany jest przez więcej niż jeden organ państwa oraz przez sąd międzynarodowy. Już w momencie wyrokowania w sprawie o sygn. Kp 1/23 Trybunał Konstytucyjny posiadał z urzędu wiedzę o kwestionowaniu statusu sędziów TK (Rzecznik Praw Obywatelskich złożył 27 wniosków o wyłączenie sędziów TK z udziału w rozpoznawaniu spraw, Sejm złożył takie wnioski w sprawach o sygn. K 8/21 i Kp 1/23). Postępowanie w sprawie o sygn. U 1/17 Trybunał umorzył po ponad trzech latach od dnia złożenia wniosku, po zakończeniu kadencji sędziów TK, których wybór próbowano kwestionować (zob. postanowienie z 12 marca 2020 r., sygn. U 1/17, OTK ZU A/2020, poz. 11, do postanowienia tego również zgłosiłem zdanie odrębne, kwestionując m.in. wieloletnie procedowanie tej sprawy przez Trybunał).
2. Istota sprawy o sygn. Kp 1/23 oraz jej kontekst systemowy.
W mojej ocenie, ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa z 13 stycznia 2023 r.) jest niezgodna z Konstytucją. Uważam jednak, że niezgodność ta wynika z innych powodów niż wskazane przez Trybunał w wyroku o sygn. Kp 1/23. Moim zdaniem, ustawę tę dyskwalifikuje z konstytucyjnego punktu widzenia nie tyle treść zawartych w niej rozwiązań, ile sam tryb jej uchwalenia, naruszający wymogi poprawnego (rzetelnego) procesu legislacyjnego, wynikające z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego.
Jeśli chodzi natomiast o samą treść rozwiązań przyjętych ustawą z 13 stycznia 2023 r., to podzielam wątpliwości wnioskodawcy dotyczące przeniesienia spraw dyscyplinarnych i immunitetowych dotyczących sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i sądów wojskowych do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to rozwiązania stanowią ingerencję w konstytucyjne kompetencje Sądu Najwyższego do sprawowania nadzoru judykacyjnego nad sądami powszechnymi i wojskowymi oraz istotnie modyfikują konstytucyjną pozycję samego Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. art. 183 ust. 1 i art. 184 Konstytucji). Ponadto, vacatio legis, jaką ustawodawca przewidział na „dostosowanie” funkcjonowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do obowiązków związanych z realizacją nowych zadań orzeczniczych, w sposób rażący narusza standardy przyzwoitej legislacji i zagraża wartościom konstytucyjnym, jakim są rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych.
Co do zaś zarzutów dotyczących testu niezależności i bezstronności sędziego (tzw. testu niezależności), uważam, że zarzuty te odnoszą się w istocie nie tyle do rozwiązań przyjętych w ustawie z 13 stycznia 2023 r., ile do rozwiązań funkcjonujących już w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1259; dalej: ustawa z 9 czerwca 2022 r.). Wnioskodawca podnosi naruszenie m.in. konstytucyjnej prerogatywy Prezydenta RP do powoływania sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, zasady niezawisłości sędziów (w związku ze stałym „zagrożeniem” testem niezawisłości), zasady nieusuwalności sędziów, konstytucyjnego prawa do sądu (wobec ryzyka przedłużania postępowań sądowych w związku z koniecznością rozpatrywania wniosków o przeprowadzenie testu niezawisłości), zasady stabilności orzeczeń sądowych itp. Zarzuty te wnioskodawca odnosi formalnie do nowych elementów dodanych ustawą z 13 stycznia 2023 r., lecz jednocześnie nie kwestionuje zasadniczych elementów mechanizmów ustanowionych ustawą z 9 czerwca 2022 r. Oczekuje tym samym od Trybunału fragmentarycznej kontroli konstytucyjności „detali” legislacyjnych, podczas gdy źródło problemu konstytucyjnego tkwi zupełnie gdzie indziej. Moim zdaniem, zarzuty w tej części mają tym samym albo charakter pozornych, ponieważ dotyczą w istocie rozwiązań prawnych nieobjętych wnioskiem, albo co najmniej przedwczesnych, z uwagi na to, że w trybie kontroli prewencyjnej – którą determinuje „silniejsze” domniemanie konstytucyjności – nie da się stwierdzić, jaka będzie przyszła praktyka. Nie da się stwierdzić, że w przyszłej praktyce stosowania prawa zakwestionowane rozwiązania pogłębią, jak zdaje się to sugerować wnioskodawca, stan naruszenia wskazanych wzorców konstytucyjnych.
Uwzględniając kontekst sytuacyjny niniejszej sprawy, uważam, że wniosek Prezydenta RP, jak i wydany w jego następstwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. Kp 1/23 są działaniami, których rzeczywistym celem nie jest ochrona wartości i zasad konstytucyjnych, lecz wyłącznie utrwalenie niekonstytucyjnego i niezgodnego z prawem europejskim stanu prawnego w obszarze sądownictwa. Rozwiązania prawne przyjęte najpierw w ustawie z 9 czerwca 2022 r., a następnie rozbudowywane ustawą z 13 stycznia 2023 r. nie byłyby uchwalane i nie generowałyby dodatkowych wątpliwości konstytucyjnych, gdyby ustawodawca nie wprowadził w 2017 r. – z naruszeniem standardów konstytucyjnych i europejskich – nowego modelu wyboru sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa. Niniejsza sprawa nie jest pierwszą, w której upoważnienie do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału oraz kompetencje Trybunału próbuje się wykorzystać do sanowania skutków prawnych ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3) oraz powołań sędziowskich dokonanych na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej zgodnie z tą ustawą. Mam tu na myśli w szczególności wnioski i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn.: Kpt 1/20, K 3/21 oraz U 2/20 (w każdej z tych spraw złożyłem zdanie odrębne). Przywołanym orzeczeniom TK konsekwentnie stawiałem zarzut obejścia przepisów konstytucyjnych wyznaczających kompetencje polskiego sądu konstytucyjnego; dokonywana przez Trybunał kontrola konstytucyjności miała w tych sprawach charakter pozorny, utrwalając zjawisko, które można określić jako „narastającą niekonstytucyjność”. Uważam, że wniosek Prezydenta RP oraz wyrok Trybunału w niniejszej sprawie stanowią dalszy ciąg „deformowania” rozwiązań systemowych w obszarze działania władzy sądowniczej, narażając Rzeczpospolitą Polską na dalsze konsekwencje, w tym również konsekwencje finansowe, związane z niezapewnieniem skutecznej ochrony sądowej. O wiele efektywniejszym rozwiązaniem, przywracającym zgodność z wymaganiami konstytucyjnymi i europejskimi, byłoby odpolitycznienie procesu wyboru sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa.
3. Ocena merytoryczna zarzutów podniesionych w sprawie o sygn. Kp 1/23.
3.1. Prezydent RP w petitum wniosku zaskarżył większość przepisów ustawy z 13 stycznia 2023 r. Biorąc pod uwagę treść zakwestionowanych rozwiązań, jak i uzasadnienie zarzutów, należy przyjąć, że w istocie rzeczywistym przedmiotem wniosku jest cała ustawa z 13 stycznia 2023 r., choć formalnie granice zaskarżenia nie zostały w taki sposób ujęte. Wniosek obejmuje jednak właściwie ogół zagadnień regulowanych przez tę ustawę, mianowicie:
– po pierwsze, wprowadzenie w ramach tzw. testu niezawisłości dodatkowej przesłanki „ustanowienia na podstawie ustawy”;
– po drugie, przyznanie sądowi właściwemu możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie testu niezawisłości, jeżeli zachodzi w tym względzie „poważna wątpliwość”;
– po trzecie, rozszerzenie kontratypów przewinień dyscyplinarnych sędziów. Ustawa z 13 stycznia 2023 r. uściśliła, że sędziowie nie odpowiadają za treść orzeczenia sądowego oraz za badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności oraz ustanowienia na podstawie ustawy;
– po czwarte, przeniesienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego spraw dyscyplinarnych i immunitetowych, podlegających obecnie kognicji Izby Odpowiedzialności Zawodowej Sądu Najwyższego;
– po piąte, wprowadzenie możliwości wznowienia postępowania w sprawach dyscyplinarnych lub immunitetowych prawomocnie zakończonych orzeczeniem Izby Dyscyplinarnej lub Izby Odpowiedzialności Zawodowej SN;
– po szóste, przepisy intertemporalne i przepisy o wejściu w życie ustawy z 13 stycznia 2023 r.
3.1.1. W zakresie dotyczącym zarzutów odnoszących się do rozwiązań modyfikujących tzw. test niezawisłości sędziego, wnioskodawca oparł wywód przede wszystkim na założeniu o niedopuszczalności kwestionowania „przez kogokolwiek” statusu sędziego powołanego przez Prezydenta RP. Wnioskodawca uważa bowiem, że to wyłącznie na podstawie aktu nominacyjnego głowy państwa sędzia uzyskuje kompetencje do sprawowania wymiaru sprawiedliwości (tzw. votum) oraz że akt ten jako taki jest niepodważalny. Prezydent RP w tej części uzasadnienia odwołał się przede wszystkim do wyroków Trybunału w sprawach o sygn. K 12/18 oraz Kpt 1/20.
Trybunał, stwierdzając niekonstytucyjność w tej części, wyszedł z tych samych założeń co wnioskodawca i podzielił postawione przez niego zarzuty.
Nie popieram takiego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia, na którym się ono opiera. Już wcześniej negowałem stanowisko (zob. zdania odrębne do wyroku TK z 7 października 2021 r., sygn. K 3/21 oraz do wyroku z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20), wedle którego akty urzędowe Prezydenta RP wydane w ramach tzw. prerogatyw konstytucyjnych miałyby być niekontrolowalne i niewzruszalne, a jednocześnie miałyby sanować wszelkie wady prawne obciążające postępowania poprzedzające wydanie tych aktów. Uważam, że takie przekonanie jest nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w którym każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa, a jego działalność podlega kontroli legalności, mogącej skutkować nie tylko uchyleniem aktu władczego, ale także odpowiedzialnością indywidualną funkcjonariusza wydającego akt oraz odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa za szkody wynikające z niezgodnego z prawem działania tego funkcjonariusza. Jestem przekonany, że pojęcia prerogatywy nie można utożsamiać z bezwzględną ostatecznością („niekwestionowalnością”) aktów urzędowych Prezydenta RP, ani przypisywać jej skutku konwalidującego ewentualne wady prawne czynności urzędowych związanych z wykonywaniem prerogatywy bądź je poprzedzających.
Dostrzegam oczywiście, że takie wyłączenie możliwości podważania aktów nominacyjnych sędziów po nadaniu im prawa jurysdykcji ma służyć stabilizacji orzeczeń sądowych i ochronie autorytetu wymiaru sprawiedliwości, co z kolei ma wzmacniać poczucie pewności prawa i zaufanie obywateli do państwa (również będące wartościami konstytucyjnymi chronionymi na mocy art. 2 Konstytucji). Jednakże właśnie dla osiągnięcia tych celów jeszcze bardziej niezbędna konstytucyjnie jest z pełna, efektywna kontrola legalności wyboru kandydatów na sędziów przez Krajową Radę Sądownictwa oraz powołania sędziego na dane stanowisko. Niezbędne jest, aby wszelkie wątpliwości prawne dotyczące konkretnej nominacji zostały rozstrzygnięte w miarę możliwości zanim sędzia rozpocznie efektywne wykonywanie obowiązków orzeczniczych na danym stanowisku.
Tymczasem – czego z dość oczywistych względów w ogóle nie podniesiono ani we wniosku Prezydenta RP, ani w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego – Krajowa Rada Sądownictwa w składzie ustalonym na podstawie art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 269, ze zm.; dalej: ustawa o KRS) – dodanego na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3; dalej: ustawa z 2017 r.) – nie jest organem ukształtowanym w sposób wymagany przez art. 187 ust. 1 Konstytucji, i co niemniej ważne – Krajowa Rada Sądownictwa w jej obecnym kształcie nie spełnia również wymagań wynikających z art. 19 ust. 1 TUE. Takie stanowisko uzasadniłem już wcześniej w moich zdaniach odrębnych, w tym w zdaniu odrębnym złożonym ostatnio do uzasadnienia wyroku Trybunału z 8 listopada 2023 r., sygn. K 1/23 (OTK ZU A/2023, poz. 80).
Jeśli chodzi natomiast o sam test niezawisłości sędziego, to uważam, że rzeczywiście jest on instytucją wątpliwą konstytucyjnie. Moim zdaniem jednak, jest tak z innych powodów, niż twierdzi wnioskodawca w niniejszej sprawie. Po pierwsze, test niezawisłości niepotrzebnie powtarza regulacje konkretnych procedur dotyczące instytucji wyłączenia sędziego. Jestem przekonany, że kolejne zbędne zmiany i regulacje prawne (w tym ta zaskarżona do Trybunale w sprawie o sygn. Kp 1/23) są konsekwencją nieprawidłowego postrzegania możliwości, jakie niosła i nadal niesie instytucja wyłączenia sędziego. Badanie okoliczności powołania sędziego było i jest w jej ramach możliwe. Wniosek przeciwny nie może wynikać ani z orzeczeń Trybunału o sygn. U 2/20 i Kpt 1/20, ponieważ orzeczenia te dotyczyły jedynie uchwały Sądu Najwyższego (w tym miejscu podkreślam wyraźnie raz jeszcze, że z wymienionymi orzeczeniami TK nie zgadzam się w całości, zob. moje zdania odrębne złożone w obu sprawach), ani z tzw. ustawy kagańcowej, która wprowadziła nowy katalog sędziowskich deliktów dyscyplinarnych.
Za wysoce dysfunkcjonalne – z punktu widzenia wymogów poprawnej (a więc też racjonalnej) legislacji – uważam indywidulane badanie okoliczności powołania sędziego w specjalnej procedurze, jaką jest „test niezawisłości i bezstronności”, w sytuacji, w której ustawodawca nie podejmuje działań zmierzających do usunięcia źródła stanu wadliwego konstytucyjnie, mianowicie ograniczenia wpływu władzy politycznej na proces wyboru sędziów-członków KRS. Ustawa z 13 stycznia 2023 r. stanowi – kolejną po ustawie z 9 czerwca 2022 r. – próbę sanowania skutków niekonstytucyjnego, w moim przekonaniu, mechanizmu kształtowania składu organu odpowiedzialnego za selekcję i rekomendowanie Prezydentowi RP kandydatów na sędziów.
Trybunał – przystąpiwszy do merytorycznej kontroli zgodnie z konstrukcją wniosku – mógł, zgodnie z zasadą związania granicami wniosku, wypowiedzieć się jedynie na temat rozwiązań ustawowych mających w istocie wtórny charakter. Nie mógł zaś dokonać kontroli samych założeń mechanizmu określanego jako test niezawisłości, do których w rzeczywistości odnoszą się zarzuty wnioskodawcy, takie jak zarzut ingerencji w konstytucyjną prerogatywę Prezydenta do powoływania sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, zarzut naruszenia zasad nieusuwalności sędziów i ich niezawisłości, czy zarzut przedłużania postępowań sądowych w naruszeniem wymagań wynikających z prawa do sądu. W ten sposób kontrola konstytucyjności przybrała postać kontroli o charakterze niepełnym, iluzorycznym, utrzymując w porządku prawnym rozwiązania z Konstytucją sprzeczne. Wyrok Trybunału w sprawie o sygn. Kp 1/23 prowadzić może wyłącznie do „następczej”, a raczej „narastającej” niekonstytucyjności, ponieważ tylko utrwala stan normatywny, który jest niezgodny z ustawą zasadniczą. Jedynie pozornie ma eliminować zagrożenie standardów konstytucyjnych obowiązujących w dziedzinie ustroju i funkcjonowania sądownictwa. Tymczasem źródło tych zagrożeń tkwi – jak już wspomniałem – w wadliwym ukształtowaniu modelu powoływania sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa, którego to zagrożenia rozwiązania przyjmowane kolejno w ustawach z 9 czerwca 2022 r. oraz z 13 stycznia 2023 r. nie usuwają, a tylko starają się „pudrować”.
Na tle kontekstu sprawy o sygn. Kp 1/23 muszę wyrazić mój stanowczy sprzeciw wobec praktyki wybiórczego, punktowego ujmowania przedmiotu zaskarżenia – osadzonej na błędnym założeniu, że ewentualne stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności rozwiązań pobocznych (wtórych) będzie potem legitymizować rozwiązania stanowiące faktyczne źródło naruszenia wymagań konstytucyjnych. Tak właśnie postrzegam inicjatywę wnioskodawcy w niniejszej sprawie.
Moim zdaniem, Trybunał Konstytucyjny powinien był więc umorzyć niniejsze postępowanie w części dotyczącej modyfikacji przepisów regulujących tzw. test niezawisłości ze względu na nieadekwatność zarzutów, które nie tyle dotyczą zmian wprowadzanych ustawą z 13 stycznia 2023 r., ile odnoszą się do samego testu ustanowionego ustawą z 9 czerwca 2022 r. Uważam, że wybiórcza, „fragmentaryczna” kontrola konstytucyjności – której przykładem jest właśnie wyrok o sygn. Kp 1/23 – jest przejawem deformacji działania polskiego sądu konstytucyjnego, co w istocie uniemożliwia temu organowi wypełnianie konstytucyjnie określonych funkcji. Uważam ponadto, że skierowanie przez wnioskodawcę do Trybunału wniosku dotyczącego wyłącznie ustawy z 13 stycznia 2021 r., przy jednoczesnym braku sprzeciwu wobec niezgodnych z Konstytucją i prawem unijnym zmian legislacyjnych dotyczących władzy sądowniczej, nie broni się w świetle konstytucyjnie wyznaczonej roli Prezydenta RP, opisanej w art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji.
3.1.2. W odniesieniu natomiast do zarzutów dotyczących zmiany właściwości sądowej w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych sędziów, uważam, że:
– poszerzenie kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego o sprawy wymienione w ustawie z 13 stycznia 2023 r. jest niezgodne z art. 177, art. 183 ust. 1 i art. 184 Konstytucji;
– przepis dotyczący vacatio legis w sposób rażący narusza art. 2 Konstytucji.
W tym zakresie podzielam argumentację wnioskodawcy, powielającą w istocie przede wszystkim tezy wyrażane przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanowiskach przedstawianych w procesie ustawodawczym.
4. Kwestia niezgodności ustawy z 13 stycznia 2023 r. z art. 2 Konstytucji.
4.1. Choć nie podzielam zasadniczych motywów wyroku Trybunału o sygn. Kp 1/23, to – jak już zaznaczyłem – uważam, że ustawa z 13 stycznia 2023 r. jest konstytucyjnie wadliwa przede wszystkim z uwagi na niezgodność z art. 2 Konstytucji. Moim bowiem zdaniem, ustawa z 13 stycznia 2023 r. została uchwalona z naruszeniem konstytucyjnych reguł rządzących procesem ustawodawczym. Jest tak z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, ustawa ta powinna być procedowana jako projekt rządowy (a nie poselski), a po drugie – w toku prac sejmowych doszło do kumulacji uchybień proceduralnych, które łącznie świadczą o naruszeniu wymogów rzetelnego postępowania legislacyjnego, wynikających właśnie z ujętej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego.
4.2. Należy przypomnieć, że projekt ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw formalnie był procedowany jako projekt poselski (druk sejmowy nr 2870). Został jednocześnie zakwalifikowany jako projekt ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej (w rozumieniu art. 95a Regulaminu Sejmu [uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, M.P. z 2022 r. poz. 990, ze zm.], zob. wydana na podstawie art. 34 ust. 9 Regulaminu Sejmu opinia BAS, znak: BAS-WAPEiM-2467/22). W uzasadnieniu projektu wskazano m.in., że jego ratio wiąże się z wykonaniem przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań wynikających z decyzji wykonawczej Rady (UE) nr 9728/22 z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększenia odporności dla Polski, na mocy której zatwierdzono Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększenia Odporności oraz zawarte w nim tzw. kamienie milowe.
Przepisy ustawy z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 213, poz. 1395; dalej: ustawa kooperacyjna) określają obowiązki Rady Ministrów w dziedzinie wykonywania zobowiązań państwa członkowskiego UE. Ustawa kooperacyjna posługuje się pojęciem „projektu wykonującego prawo Unii Europejskiej”. Jak podniesiono w literaturze, „chodzi o sytuację, w której prawo Unii Europejskiej wymaga od państwa członkowskiego jakiegoś wyraźnego działania prawotwórczego” (E. Tkaczyk, Realizacja prawa inicjatywy ustawodawczej w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2014, s. 145). To, że przedmiot ustawy z 13 stycznia 2023 r. do tego zakresu należy, nie budziło wątpliwości już na etapie wszczęcia procesu ustawodawczego, skoro projekt wprost został zakwalifikowany jako „projekt ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej w rozumieniu art. 95a regulaminu Sejmu” (zob. opinia BAS-WAPEiM-2467/22).
Tymczasem podczas prac legislacyjnych w Sejmie i Senacie projekt formalnie poselski prezentowany był nie przez posłankę wyznaczoną do reprezentowania posłów-inicjatorów projektu, lecz przez Ministra do Spraw Unii Europejskiej S. Szynkowskiego vel Sęka. Nie było jednocześnie wątpliwości co do tego, że projekt został przygotowany przez rząd, choć z pominięciem etapów sformalizowanego rządowego procesu legislacyjnego (zob. zwłaszcza wypowiedź Ministra do Spraw Unii Europejskiej podczas 70. posiedzenia Sejmu w dniu 11 stycznia 2023 r., Sprawozdanie stenograficzne z 70. posiedzenia Sejmu w dniu 11 stycznia 2023 r., s. 41, oraz podczas posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka [nr 143] w dniu 11 stycznia 2023 r.).
Wątpliwości co do tego, czy projekt ten jest rzeczywiście projektem poselskim, czy jednak „rządowym”, podnoszono konsekwentnie podczas prac w komisji i na posiedzeniach Sejmu (zob. np. wypowiedzi posłanki A.M. Żukowskiej na Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, posiedzenie [nr 143] w dniu 11 stycznia 2023 r., oraz na 70. posiedzenia Sejmu w dniu 12 stycznia 2023 r.).
Należy w tym kontekście zauważyć, że regulacja konstytucyjna (zob. art. 146 ust. 1 i ust. 4 pkt 9 Konstytucji), a także regulacje niższej rangi (m.in. ustawa kooperacyjna) dotyczące ustrojowych zadań i kompetencji Rady Ministrów, wskazują – moim zdaniem – że wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą w razie konieczności wykonania prawa Unii Europejskiej to obowiązek Rady Ministrów, w którym nie może jej wyręczać Sejm ani posłowie.
Szczególnym postanowieniem Konstytucji, w którym można poszukiwać źródła nakazu określonego działania przez Radę Ministrów, jest art. 146 Konstytucji, który w ust. 1 stanowi, że Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną RP, natomiast w ust. 4 pkt 9 do zakresu właściwości (i odpowiedzialności) Rady Ministrów zalicza ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Jak pisze P. Sarnecki: „Prawo inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów rozpatrywane jako jeden z zasadniczych wyrazów «prowadzenia polityki państwa» zmusza do postawienia problemu, czy w pewnych granicach nie mamy tu do czynienia z obowiązkiem wykonania inicjatywy ustawodawczej (wyłączając naturalnie konkretne sytuacje konstytucyjne (…) wyraźnie stwarzające taki obowiązek)”. Autor ten stawia retoryczne pytanie: „Czy nie narusza Konstytucji czynnik mający «prowadzić politykę państwa», który nie projektuje ustaw w powszechnej ocenie wymaganych, a nawet niezbędnych dla jej efektywnego prowadzenia?” (P. Sarnecki, w: Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Zakamycze 202, s. 222-223).
W obszarze związanym z wykonywaniem prawa UE na Radzie Ministrów ciążą obowiązki szczególne. Radzie Ministrów przypada bowiem zasadnicza rola jako reprezentanta Rzeczypospolitej w relacjach z Unią Europejską. Trybunał Konstytucyjny, stwierdziwszy w postanowieniu z 20 maja 2009 r. (sygn. Kpt 2/08, OTK ZU 5A/2009, poz. 78), że do stosunków z Unią Europejską i jej państwami członkowskimi znajduje zastosowanie art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytucji, zauważył, że stosunki Polski z Unią Europejską nie dadzą się zamknąć tylko w konstytucyjnych ramach „polityki zagranicznej” ani też „polityki wewnętrznej”. Prawo Unii Europejskiej stanowi bowiem zarazem część krajowego porządku prawnego. W tym zakresie konsekwencje członkostwa w Unii Europejskiej można uznać za należące do sfery polityki wewnętrznej.
W świetle konstytucyjnie wyznaczonej roli Rady Ministrów w zakresie kształtowania stosunków Rzeczypospolitej z Unią Europejską i w ramach tej organizacji, uzasadniony jest wniosek, iż Rada Ministrów jest organem odpowiedzialnym za realizację zobowiązań unijnych w obszarze prawa wewnętrznego.
Jak pisze S. Patyra, „W kontekście normatywnych i praktycznych relacji pomiędzy Radą Ministrów i parlamentem w zakresie legislacji szczególnie doniośle przedstawia się rządowa inicjatywa ustawodawcza w obliczu procesów związanych z integracją europejską. (…) w świetle konstrukcji organizacyjnych Unii Europejskiej, to właśnie Rada Ministrów jest głównym reprezentantem państwa członkowskiego strukturach UE, partycypującym w procesie tworzenia prawa unijnego o wiele bardziej intensywnie niż parlament narodowy. Polski model współpracy egzekutywy i parlamentu w sprawach europejskich, ukształtowany na gruncie ustawy z 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej w Unii Europejskiej, sytuuje polski Sejm i Senat w grupie parlamentów o tzw. średniej pozycji wpływania na kształt prawodawstwa europejskiego, monopolizując inicjatywę ustawodawczą w gestii Rady Ministrów, co do projektów ustaw implementujących prawo unijne” (S. Patyra, Inicjatywa ustawodawcza Rady Ministrów pod rządami Konstytucji z 1997 r. – kilka uwag w kontekście systemu rządów i praktyki ustrojowej, s. 221).
Choć ani przepisy Konstytucji, ani ustawy kooperacyjnej nie zabraniają explicite innym podmiotom inicjatywy ustawodawczej możliwości przedłożenia Sejmowi projektu służącego wykonaniu prawa Unii Europejskiej, to ze względu na to, że prawo unijne obejmuje materię, która w porządku konstytucyjnym znajduje się w zakresie zainteresowania i odpowiedzialności Rady Ministrów, Rada Ministrów musi być każdorazowo „zaangażowana” w prace nad projektami implementacyjnymi. Najbardziej efektywną metodą tego zaangażowania jest przyjęcie przez rząd roli inicjatora prac legislacyjnych.
Uważam, że nieprzedstawienie przez Radę Ministrów własnego (rządowego) projektu ustawy jest co najmniej „obejściem” (projekt tego rodzaju został przedstawiony formalnie przez inny podmiot, tj. grupę posłów) regulacji konstytucyjnej rekonstruowanej z art. 118 ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1 i ust. 4 pkt 9 Konstytucji, w świetle której to Rada Ministrów ma obowiązek przedstawiać Sejmowi projekty ustaw niezbędnych do prawidłowego wykonania zobowiązań ciążących na państwie członkowskim. Moim zdaniem, tego rodzaju sytuację należy analizować nie tylko z punktu widzenia odpowiedzialności konstytucyjnej, lecz także z perspektywy wymagań rzetelnej procedury stanowienia prawa. W toku prac nad projektem ustawy z 13 stycznia 2023 r. doszło do swoistego „zniekształcenia” procesów decyzyjnych w państwie w analizowanym obszarze, czego zresztą przejawem jest również skierowanie do Trybunału przez Prezydenta RP wniosku dotyczącego ustawy mającej stanowić realizację podjętych przez Radę Ministrów zobowiązań w związku z członkostwem w Unii Europejskiej.
W sprawie o sygn. Kp 1/23 mamy zatem do czynienia z niewykonaniem obowiązku wystąpienia przez Radę Ministrów z inicjatywą ustawodawczą oraz nadużyciem w tym celu poselskiej inicjatywy ustawodawczej.
4.3. Analiza sposobu procedowania nad ustawą nowelizującą z 13 stycznia 2023 r. wskazuje również na naruszenie innych przepisów (o niższej randze) wyznaczających reguły procesu ustawodawczego dla aktów wykonujących prawo Unii Europejskiej.
4.3.1. Ustawa kooperacyjna nakłada na Radę Ministrów pewne obowiązki informacyjne wobec parlamentu w sprawach związanych z członkostwem w Unii Europejskiej. Również Regulamin Sejmu w art. 125a reguluje rozpatrywanie informacji Rady Ministrów o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w pracach Unii Europejskiej, która to informacja powinna zawierać plan prac nad projektami ustaw wykonujących prawo unijne, określający termin ich wniesienia do Sejmu (zob. także art. 148b Regulaminu Sejmu dotyczący zakresu działania Komisji do Spraw UE; por. też wyrok TK z 12 stycznia 2005 r. o sygn. K 24/04, OTK ZU nr 1A/2005, poz. 3). W toku prac nad ustawą z 13 stycznia 2023 r. zauważono zaniechania Rady Ministrów w tym obszarze (zob. wypowiedź posła A. Grzyba, Sprawozdanie stenograficzne z 70. posiedzenia Sejmu w dniu 11 stycznia 2023, s. 36. oraz wypowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości S. Kalety, Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka [nr 143] w dniu 11 stycznia 2023 r.).
Ponadto, ze względu na okoliczności procedowania nad ustawą z 13 stycznia 2023 r. należy zwrócić uwagę na art. 39 ust. 1 Regulaminu Sejmu, który stanowi, że pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, debatę w sprawie ogólnych zasad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy. Zgodnie z informacją zamieszczoną w druku nr 2870, posłowie wnoszący projekt ustawy upoważnili do reprezentowania wnioskodawcy w pracach nad projektem posłankę Annę Milczanowską. Tymczasem podczas pierwszego czytania (70. posiedzenie Sejmu w dniu 11 stycznia 2023 r.) posłanka A. Milczanowska skrótowo przedstawiła projekt, natomiast na pytania odpowiadał już Minister do Spraw Unii Europejskiej S. Szynkowski vel Sęk. Podczas pracy w sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka projekt był już przedstawiany przez Ministra do Spraw Unii Europejskiej; tak było też podczas kolejnych etapów prac parlamentarnych. W tym aspekcie należy zwrócić dodatkowo uwagę na kwestię deklarowanego konsensusu w wypracowaniu stanowiska w sprawie warunków KPO w samej Radzie Ministrów, co podniesiono w toku prac parlamentarnych. Znamienna jest tu zwłaszcza wypowiedź sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości S. Kalety podczas posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka [nr 143] w dniu 11 stycznia 2023 r.
4.3.2. Oceniając tryb procedowania nad ustawą z 13 stycznia 2023 r., nie można tracić z pola widzenia również tego, że wniesienie projektu formalnie jako poselskiego pozwoliło ominąć sformalizowaną procedurę opracowania projektu rządowego (tzw. rządowy proces legislacyjny). Jak można przypuszczać, przygotowanie projektu rządowego z zachowaniem sformalizowanego etapu prelegislacyjnego byłoby trudniejsze do zrealizowania i bardziej czasochłonne (pomijam w tym miejscu wielość przyczyn takiego stanu rzeczy). Należy podkreślić, że reguły rządowego procesu legislacyjnego (zob. uchwała nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów, M.P. z 2022 r. poz. 348) właściwe dla projektów ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej w większym stopniu niż reguły na poziomie parlamentarnym są „wkomponowane” w model funkcji i roli Rady Ministrów w zakresie realizacji polityki związanej z członkostwem w UE.
Nie bez znaczenia pozostaje wzgląd na kamień milowy F2.1, dotyczący usprawnienia procesu stanowienia prawa (wdrażanie tej reformy miało być zakończone 30 września 2022 r.). Jego realizacja wymagała przyjęcia nowelizacji do regulaminów Sejmu, Senatu i Rady Ministrów, która wprowadziłaby obowiązek przeprowadzania oceny skutków regulacji oraz konsultacji społecznych w przypadku projektów ustaw zgłaszanych przez posłów i senatorów. Reforma miała także ograniczyć stosowanie procedur przyspieszonych do ściśle określonych i wyjątkowych przypadków. Dotychczas takie wymogi spełniał właśnie rządowy proces legislacyjny (por. E. Tkaczyk, Opracowywanie projektów aktów normatywnych wykonujących prawo Unii Europejskiej na szczeblu rządowym. Wybrane zagadnienia, „Przegląd Prawa Publicznego” 2016, nr 4, s. 75-88).
Podczas procedowania projektu ustawy z 13 stycznia 2023 r. uchybiono również wymogowi przeprowadzenia rzetelnych konsultacji. Nawet jeśli przyjmiemy, że wniesiony projekt był projektem poselskim, to i tak był on objęty obowiązkiem konsultacyjnym. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu, uzasadnienie projektu powinno przedstawiać wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy. W wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje projekt do konsultacji w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach.
Trzeba wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1904, ze zm.), upoważnionym do opiniowania projektów ustaw – na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy, a także innych projektów w zakresie, w jakim mają one wpływ na sprawy należące do właściwości Sądu Najwyższego – jest Sąd Najwyższy. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o KRS, do kompetencji Rady należy między innymi opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa, sędziów i asesorów sądowych, a także przedstawianie wniosków w tym zakresie.
Oba organy przedstawiły wprawdzie stanowisko, niemniej – jak zaznaczono w opinii Sądu Najwyższego (do druku 2870, znak: BSA III.021.2022): „Poważne zastrzeżenia nasuwa (…) sposób procedowania przedłożonego aktu, który został przedstawiony Sadowi Najwyższemu do zaopiniowania na mniej niż dzień przed skierowaniem do pierwszego czytania w Sejmie RP. Takie działanie znacząco utrudnia realizację ustawowego zadania Sądu Najwyższego w zakresie opiniowania projektów ustaw i innych aktów normatywnych, na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy”. Podobnie mało czasu na wyrażenie opinii miała KRS – choć nie podniesiono tego w opinii, projekt został skierowany do KRS 13 grudnia 2022 r. Co ważne, oba organy wskazały na niekonstytucyjność projektu. Pomijając posiedzenie Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w dniu 11 stycznia 2023 r. (po pierwszym czytaniu), przedstawiciele SN i KRS nie brali udziału w dalszych etapach prac sejmowych (inaczej niż Prezes NSA). Problem dotyczący konsultacyjnej strony procedowania podnoszono w toku prac parlamentarnych (A.M. Żukowska podczas posiedzenia Sejmu w dniu 12 stycznia 2023 r., zob. Sprawozdanie stenograficzne z 70. posiedzenia Sejmu w dniu 12 stycznia 2023 r., s. 226).
Choć w świetle orzecznictwa trybunalskiego jeszcze nie ma podstaw do stwierdzenia niekonstytucyjności trybu ustawodawczego ze względu tylko na niepozostawienie podmiotom dostatecznego czasu na zajęcie stanowiska i przedstawienie opinii o projekcie, to jednak okoliczności związane z przedstawianiem opinii przez SN i KRS wzmacniają wniosek o takim sposobie procedowania, który narusza wartości demokratycznego państwa prawnego (demokracji uczestniczącej).
4.3.3. Kolejnym elementem, który może mieć wpływ na ocenę trybu procesowania ustawy z 13 stycznia 2023 r., jest „szybkość”.
Druk sejmowy z poselskim projektem ustawy (druk nr 2870) oznaczony jest datą 13 grudnia 2022 r. Pierwsze czytanie projektu miało miejsce podczas 70. posiedzenia Sejmu w dniu 11 stycznia 2023 r., Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka obradowała 11 stycznia 2023 r., druk ze sprawozdaniem Komisji nosi datę 12 stycznia 20123 r. Drugie czytanie odbyło się na 70. posiedzeniu Sejmu w dniu 12 stycznia 2023 r., poprawki zgłoszone podczas drugiego czytania były rozpatrywane przez Komisję 12 stycznia 2023 r. i tego samego dnia Komisja przedstawiła dodatkowe sprawozdanie. Trzecie czytanie odbyło się także na 70. posiedzeniu Sejmu w dniu 13 stycznia 2022 r. Ustawę przekazano Prezydentowi i Marszałkowi Senatu 16 stycznia 2023 r. Jak można zauważyć, czas uchwalania ustawy był krótszy niż czas, w którym przekazano uchwaloną ustawę Prezydentowi i Senatowi. Sejmowy proces stanowienia prawa zajął zatem mniej czasu niż czynność techniczna przekazania uchwalonego tekstu ustawy.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał wprawdzie, że co do zasady szybkość procedowania nie musi przekładać się jeszcze na niezgodność aktu z Konstytucją, lecz jednocześnie zaznaczał, iż „[m]oże być oceniana po pierwsze ze względu na wpływ, jaki wywierała na respektowanie pluralistycznego charakteru parlamentu, tzn. przez badanie, czy przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy parlamentarnej możliwości przedstawienia w poszczególnych fazach postępowania ustawodawczego swojego stanowiska. Po drugie, z punktu widzenia związku między szybkim tempem prac ustawodawczych a jakością ustawy. Jednak ten drugi aspekt podlega weryfikacji w toku postępowań oceniających merytoryczną wartość przepisów ustawy. Istnieje wprawdzie prawdopodobieństwo, że ustawa pośpiesznie rozpatrzona i uchwalona może zawierać błędy, ale nie może to przesądzać oceny zgodności ustawy z Konstytucją” (wyrok z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06; w nowszym orzecznictwie wyrok z 14 lipca 2020 r., sygn. Kp 1/19 dotyczący prac nad kodeksem).
W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że przedłożenie projektu jako poselskiego pozwoliło Radzie Ministrów ominąć ograniczenia wynikające z art. 123 Konstytucji, który reguluje tzw. pilny tryb legislacyjny. W sprawie o sygn. Kp 1/23 mamy do czynienia z ustawą zawierającą rozwiązania z zakresu ustroju i funkcjonowania sądownictwa, podczas gdy art. 123 ust. 1 Konstytucji explicite zakazuje posłużenia się trybem pilnym, gdy projekt rządowy dotyczy ustroju i właściwości władz publicznych. Moim zdaniem, złożenie projektu jako projektu poselskiego, gdy był on w istocie projektem opracowanym w Radzie Ministrów, ewidentnie nastąpiło in fraudem constitutionem.
4.3.4. Trzeba również przypomnieć, że zgłaszanie poprawek jest konstytucyjnym uprawnieniem, które – w toku sejmowych prac legislacyjnych – przysługuje na mocy art. 119 ust. 2 Konstytucji wnioskodawcy, Radzie Ministrów oraz posłom.
W toku postępowania nad projektem ustawy z 13 stycznia 2023 r. przedstawiciel rządu podkreślał natomiast konsekwentnie, że treść rozwiązań przyjętych w projekcie nie może ulec zmianie ze względu na treść ustaleń poczynionych przez rząd w negocjacjach z Komisją Europejską.
Taki sposób procedowania, w którym wyklucza się de facto możliwość zgłaszania poprawek, oznacza zniweczenie konstytucyjnego uprawnienia do wnoszenia poprawek (zob. zwłaszcza wypowiedź A. M. Żukowskiej podczas pracy w Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w dniu 11 stycznia 2023 r. oraz podczas posiedzenia Sejmu w dniu 12 stycznia 2023 r., Sprawozdanie stenograficzne z 70. posiedzenia Sejmu w dniu 12 stycznia 2023 r., s. 226, a także wypowiedź Ministra do Spraw Unii Europejskiej podczas pierwszego czytania projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r., Sprawozdanie stenograficzne z 70. posiedzenia Sejmu w dniu 11 stycznia 2023 r., s. 42, oraz podczas posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w dniu 11 stycznia 2023 r.). Ingeruje też w kompetencję Sejmu do rozważenia treści poprawek oraz ich ewentualnego przyjęcia albo odrzucenia.
4.3.5. Podsumowując tę część wywodu, uważam, że szybkość procedowania projektu badanej ustawy w powiązaniu z brakiem informacji o treści ustaleń poczynionych przez rząd z Komisją Europejską oraz podkreślaną przez ministra właściwego ds. Unii Europejskiej specyficzną „niezmienialnością” rozwiązań proponowanych w projekcie procedowanym formalnie jako poselski, dyskwalifikują – w mojej opinii – tryb uchwalenia ustawy z 13 stycznia 2023 r. z perspektywy standardu demokratycznego stanowienia prawa, wynikającego z art. 2 Konstytucji.
4.4. Przypomnę, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny dopuszczał możliwość kontroli z urzędu poprawności trybu ustawodawczego (zob. wyrok z 14 listopada 2018 r., sygn. Kp 1/18, OTK ZU A/2019, poz. 4, oraz powołane tam judykaty). Zasadność takiej kontroli z urzędu jest tym bardziej uzasadniona, gdy postępowanie przed Trybunałem toczy się w trybie kontroli prewencyjnej, a więc świeżo po zamknięciu procesu legislacyjnego w izbach parlamentu oraz przed wprowadzeniem ustawy do systemu prawnego (co następuje po złożeniu podpisu przez Prezydenta RP i opublikowaniu w „Dzienniku Ustaw”). Kontrola prewencyjna stanowi właściwy mechanizm eliminacji wadliwości trybu uchwalenia ustawy.
Niezależnie więc od granic wniosku wniesionego przez Prezydenta RP i rozpoznanego pod sygn. Kp 1/23, Trybunał był legitymowany, aby dokonać kontroli z urzędu trybu uchwalenia ustawy z 13 stycznia 2023 r.
Przypomnę również, że jako jedną z przyczyn konstytucyjnej wadliwości trybu ustawodawczego Trybunał kwalifikował tzw. kumulację nieprawidłowości, a więc sytuację, w której w toku procesu prawodawczego dochodzi do nawarstwienia uchybień, które wprawdzie jednostkowo cechują się niewielką doniosłością, lecz ich suma świadczy o przekroczeniu przez prawodawcę pewnej „masy krytycznej”, niedopuszczalnej z punktu widzenia standardów stanowienia prawa w demokratycznym państwie prawnym (zob. np. wyrok z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32).
Zważywszy wszystkie podniesione wyżej wątpliwości natury proceduralnej, należało owe kryterium „kumulacji” zastosować również w sprawie o sygn. Kp 1/23.
Uważam, że procedowanie nad ustawą z 13 stycznia 2023 r. można zakwalifikować jako „grę pozorów”, a nie demokratyczne stanowienie prawa. W zdaniu odrębnym do wyroku TK z 7 listopada 2013 r. (sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8A/2013, poz.121) sędzia S. Wronkowska-Jaśkiewicz trafnie ujęła rolę procedury we współczesnym procesie ustawodawczym demokratycznego państwa, wskazując, że „[w]yznacza ona «stałe reguły gry» w procesie tworzenia prawa: wskazuje podmioty biorące udział w dyskursie prawodawczym i ustala zasady tego dyskursu. Nie mając zdolności przesądzania o tym, co słuszne, wyznacza jednak (a co najmniej powinna to czynić) sposoby dochodzenia do słusznych rozwiązań. Jednym z jej podstawowych zadań jest zatem co najmniej minimalizowanie ryzyka podejmowania rozstrzygnięć merytorycznie nietrafnych i nieznajdujących dostatecznie silnego uzasadnienia w konstytucyjnej aksjologii. Procedura powinna też ograniczać koszty tego procesu, służąc zarazem sprawności rozstrzygnięć legislacyjnych. Ma ona jednak do spełnienia także inne funkcje. Procedura legitymizuje rezultat działań prawodawczych, zwłaszcza w społeczeństwach pluralistycznych i reprezentujących je parlamentach, w których w toku debaty parlamentarnej powinno dojść do wyrażenia różnych interesów, wartości i punktów widzenia. Legitymizacja ta jest szczególnie doniosła w państwie zakładającym tzw. demokrację uczestniczącą, której elementem jest uwzględnianie rozwiązań negocjacyjnych. W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na doniosłość tych etapów prac parlamentarnych nad ustawą, które poprzedzają formalny akt przyjęcia ustawy w formie głosowania. Na tych bowiem etapach, a nie w akcie głosowania, możliwy jest aktywny udział w procesie prawodawczym wszystkich sił parlamentarnych. Stąd waga tych właśnie etapów prac dla demokratyzacji tworzenia prawa i niebezpieczeństwo, że ich lekceważenie doprowadzi do pogwałcenia praw mniejszości parlamentarnych”. Pogląd ten w pełni podzielam.
W tym świetle, kumulatywna ocena okoliczności wniesienia i procedowania projektu ustawy z 13 stycznia 2023 r. prowadzi do wniosku, że nie dochowano „trybu wymaganego przepisami prawa” (zob. art. 68 u.o.t.p.TK).
4.5. Uważam ponadto, że ustawa z 13 stycznia 2023 r. jest niezgodna z art. 2 Konstytucji również dlatego, że godzi w zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Konstytucyjny nakaz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa jest bowiem nakazem zachowania elementarnej uczciwości wobec obywateli podczas stanowienia prawa. Wymaga on wskazania rzeczywistych (a nie pozornych) przyczyn (ratio) przyjmowanych zmian w prawie, oraz rzetelnego wyjaśnienia możliwych skutków regulacji. Niedopuszczalne jest przyjmowanie rozwiązań z założenia dysfunkcjonalnych, dających obywatelom jedynie pozór ochrony ich praw i interesów (np. pozór wzmocnienia ochronnych ich uprawnień jako stron postępowań sądowych oraz prawa do sądu).
Tak jak już wskazałem, deklarowanym celem ustawy z 13 stycznia 2023 r. było wykonanie przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań wynikających z decyzji wykonawczej Rady (UE) nr 9728/22 oraz zawartych w nim tzw. kamieni milowych. W opisie kamienia F1G wskazano, że chodzi o wejście w życie reformy mającej „zwiększyć niezależność i bezstronność sądów”, w ramach której „we wszystkich sprawach dotyczących sędziów, w tym sprawach dyscyplinarnych i dotyczących uchylenia immunitetu sędziowskiego, określony zostanie zakres właściwości Izby Sądu Najwyższego innej niż istniejąca Izba Dyscyplinarna, spełniającej wymogi wynikające z art. 19 ust. 1 Traktatu UE”.
Zrealizowanie takiego celu nie było możliwe w sytuacji, w której w ustawie z 13 stycznia 2023 r. ustawodawca w ogóle nie podjął się rozwiązania problemu – o czym była mowa wcześniej – związanego z tym, że Krajowa Rada Sądownictwa w jej obecnym kształcie nie spełnia wymagań wynikających z art. 19 ust. 1 TUE (zob. wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r., C 585/18, a także wyrok ETPC w sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce). Zgadzam się z opinią prof. R. Piotrowskiego, że „(…) z europejskiej perspektywy ustawa jedynie pozornie uwzględnia wymogi wynikające z art. 19 ust. 1 Traktatu UE, skoro nie eliminuje przyczyny funkcjonowania w wymiarze sprawiedliwości sędziów, co do których zasadne może się okazać przeprowadzenie testu niezależności i bezstronności; tą właśnie przyczyną jest funkcjonowanie Krajowej Rady Sądownictwa w składzie wynikającym ze zmian dokonanych ustawą z 8 grudnia 2017 r. Realizacja kamienia milowego F1G w sposób przewidziany w ustawie jest niezgodna z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych (…) Realizacja przedmiotowego kamienia milowego wymaga, by test niezależności i bezstronności sędziego nie był przeprowadzany przez sędziów powołanych z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa zmienionej ustawą z 8 grudnia 2017 r.” (Opinia w przedmiocie odpowiedzi na pytanie, jakie kamienie milowe w zakresie praworządności wymagają realizacji w kontekście ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw, druk senacki nr 902, Opinie i ekspertyzy OE-439, Warszawa 2023).
W tak sensytywnym dla demokracji obszarze jak sądownictwo, ustawodawca po raz kolejny uchwalił – w trybie naruszającym standardy rzetelnego procesu ustawodawczego – ustawę, która tylko pogłębia kryzys praworządności, w sposób fałszywy deklarując wykonanie międzynarodowych zobowiązań Rzeczypospolitej. Demokratyczne państwo prawa wymaga, by w procesie stanowienia prawa szeroko korzystać z opinii czynników fachowych, zapewnić parlamentarzystom właściwy czas na refleksję oraz możliwość merytorycznej debaty (wraz z możliwością przedstawiania poprawek), a uchwalonym przepisom niezbędny okres vacatio legis. Ponadto prawo stanowione nie może być tylko dla pozoru, ponieważ prawo pozorne, realizujące inne niż deklarowane cele, a co więcej – cele nie mające zakotwiczenia w Konstytucji, burzy zaufanie obywatela do państwa, a także narusza fundamentalną zasadę nadrzędności Konstytucji, wysłowioną w jej art. 8 ust. 1. Uchylić stan niezgodności z Konstytucją i prawem europejskim w dziedzinie sądownictwa można jedynie podejmując działania legislacyjne ograniczające nadmierny wpływ władzy politycznej na skład osobowy i funkcjonowanie sądownictwa. Tymczasem ustawodawca wprowadził kolejne rozwiązania, które mają co najwyżej maskować źródło problemu, jakim jest wadliwy tryb wyłaniania składu Krajowej Rady Sądownictwa. Trudno nazwać to działaniem „lojalnym” wobec obywateli.
Created by Łukasz Baranek Internetowy Portal Orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego 1.7.5 [Internet-A:ipo]
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.
Twoja sesja wygasła!
Twoja sesja wygasła
musisz odświeżyć stronę klikając na przycisk poniżej