1. M.J. (dalej: skarżący) 5 listopada 2018 r. (data nadania) wniósł do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną, która (w zakresie, w jakim Trybunał Konstytucyjny nadał jej dalszy bieg) dotyczyła badania zgodności:

a) art. 123 § 2 oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155, ze zm.; dalej: k.p.c.) z art. 45 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji,

b) art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 176 ust. 1, art. 176 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji,

c) art. 258 § 1 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego.

Postanowieniem z marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie Prezydenta Miasta ze stycznia 2017 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela dotyczącego zgłoszonych przez zobowiązanego (czyli skarżącego) zarzutów na postępowanie egzekucyjne, utrzymało je w mocy.

Skarga na powyższe rozstrzygnięcie, którą wniósł skarżący, została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w postanowieniu z czerwca 2017 r.

W piśmie z lipca 2017 r. skarżący wystąpił do WSA z wnioskiem „o ustanowienie pełnomocnika z urzędu celem zaskarżenia do NSA orzeczenia WSA z dnia 14 czerwca 2017 r.”. Postanowieniem z września 2017 r. referendarz sądowy WSA oddalił powyższy wniosek. W piśmie z października 2017 r. skarżący złożył skargę na postanowienie referendarza sądowego z września 2017 r. Postanowieniem z listopada 2017 r. WSA utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na postanowienie WSA z listopada 2017 r. skarżący, w sporządzonym przez siebie piśmie z grudnia 2017 r., złożył zażalenie. Postanowieniem ze stycznia 2018 r. WSA odrzucił zażalenie jako niedopuszczalne, albowiem obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały możliwości złożenia zażalenia.

W sporządzonym przez siebie piśmie z grudnia 2017 r. skarżący wniósł skargę kasacyjną na postanowienie WSA z czerwca 2017 r. Postanowieniem z marca 2018 r. WSA odrzucił skargę kasacyjną, gdyż nie została ona sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika. Na postanowienie WSA z marca 2018 r. skarżący, w sporządzonym przez siebie piśmie z marca 2018 r., złożył zażalenie. Postanowieniem z maja 2018 r. WSA odrzucił zażalenie, ponieważ nie zostało ono sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika. Odpis tego orzeczenia został doręczony skarżącemu 12 czerwca 2018 r.

W piśmie z czerwca 2018 r. skarżący wniósł do sądu rejonowego swojego miejsca zamieszkania wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu w celu wniesienia skargi konstytucyjnej na postanowienie WSA z maja 2018 r.

Postanowieniem z lipca 2018 r. referendarz sądowy w sądzie rejonowym oddalił powyższy wniosek, uznawszy sytuację majątkową skarżącego za niewskazującą na konieczność uzyskania przez niego pomocy w ramach tzw. prawa ubogich. W piśmie z lipca 2018 r. skarżący złożył skargę na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z 3 września 2018 r. Sąd Rejonowy w T. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z lipca 2018 r. Odpis tego orzeczenia został doręczony skarżącemu 27 września 2018 r.

1.2. W skardze konstytucyjnej skarżący podniósł, że normy wywodzone z art. 123 § 2 k.p.c. oraz art. 258 § 1 p.p.s.a. naruszają prawo do sądu w zakresie, w jakim dotyczą orzekania o prawach lub wolnościach konstytucyjnych (skorzystanie z prawa ubogich przy wniesieniu – odpowiednio – skargi konstytucyjnej albo skargi kasacyjnej) przez urzędników sądowych. Zdaniem skarżącego, niezgodne z ustawą zasadniczą jest również „powierzenie funkcji odwoławczej temu samemu sądowi, który orzekał w sprawie po raz pierwszy”. Art. 175 § 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa do sądu i prawa do dwuinstancyjnego postępowania, ponieważ przepis ten – wprowadzając przymus adwokacko-radcowski w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji – „faktycznie zamknął drogę sądową do instancji odwoławczej w sprawach «drobnych» w których wartość przedmiotu sporu jest niska”, gdyż „[k]oszt skorzystania z usługi adwokackiej przekracza w sprawach drobnych koszt wartość przedmiotu sporu”.

2. […] spółka z o.o. z siedzibą w T. (dalej: spółka lub skarżąca spółka) 19 czerwca 2017 r. (data nadania) wniosła do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną, która (w zakresie, w jakim Trybunał Konstytucyjny nadał jej dalszy bieg) dotyczyła badania zgodności art. 123 § 2 oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. z art. 10 ust. 2, art. 31 ust. 3 zdanie ostatnie, art. 32 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 190 ust. 5, art. 190 ust. 5, art. 190 ust. 5 w związku z art. 2, art. 190 ust. 5 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

2.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego.

Skarżąca spółka, w piśmie skierowanym do sądu rejonowego, wniosła o zmianę lub ustanowienie pełnomocnika z urzędu do sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej. Sąd rejonowy postanowieniem z marca 2017 r. oddalił wniosek o zmianę ustanowionego pełnomocnika. Następnie, referendarz sądowy w sądzie rejonowym postanowieniem z marca 2017 r. oddalił wniosek o ustanowienie nowego pełnomocnika. Na powyższe postanowienie skarżąca spółka złożyła skargę. Sąd rejonowy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

2.2. Zdaniem skarżącej spółki, zaskarżone przepisy naruszają dyspozycję art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ odmiennie regulują prawo do obrony osób ubogich oraz osób, których majątek pozwala na opłacenie pełnomocnika z wyboru w celu wniesienia skargi konstytucyjnej. Spółka wskazała również, że „[o]soba posiadająca środki na ustanowienie pełnomocnika może po prostu wnieść skargę, która zostanie rozpoznana przez Trybunał Konstytucyjny. Osoba uboga, która nie posiada środków na opłacenie pełnomocnika, poddana zostaje formie swoistego rodzaju kontroli prze[z] wniesienie skargi, która to kontrola dokonana zostaje przez osobę nie mającej statusu właściwego (…) dla skargi konstytucyjnej”.

W piśmie procesowym z 30 listopada 2017 r. skarżąca spółka podniosła m.in., że „urzędnik sądowy (który nie jest niezawisłym i bezstronnym sądem w rozumieniu Art. 45 ust. 1 Konstytucji) może wydać orzeczenie w przedmiocie żądania strony określonego w Art. 123 § 1 KPC a orzeczenie tego urzędnika sądowego traktowane jest na podstawie Art. 398.23 § 2 KPC jako orzeczenie Sądu II instancji. Sąd I instancji orzekając bowiem w przedmiocie skargi na orzeczenie w/w urzędnika sądowego orzeka jako Sąd II instancji. (…) W konsekwencji uznać należy, że orzeczenie urzędnika z istoty rzeczy musi być traktowane jako orzeczenie Sądu I instancji, choć nie wydaje go osoba mająca jakiekolwiek cechy niezawisłego i bezstronnego sądu”.

3. W związku ze skargą skarżącego, w piśmie z 18 grudnia 2019 r., stanowisko zajął Prokurator Generalny. W jego ocenie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393, dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Zdaniem Prokuratora Generalnego, skarżący w ogólnie sformułowanym uzasadnieniu nie przywołał argumentów lub dowodów, które wskazywałyby na merytoryczną niezgodność art. 123 § 2 k.p.c. i art. 258 § 1 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W szczególności nie wyjaśnił dostatecznie, na czym niezgodność ta miałaby polegać. Ponadto skarżący, w opinii Prokuratora Generalnego, uzasadniając naruszenie 45 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji przez zakwestionowany art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c., w ogóle nie odniósł się w treści uzasadnienia skargi do wskazanych wzorców kontroli. Niedostatecznie również wyjaśnił sposób naruszenia wskazanych wzorców kontroli przez art. 175 § 1 p.p.s.a., ponieważ w tej części uzasadnienia zabrakło precyzyjnego przedstawienia treści prawa wywodzonego z postanowień Konstytucji, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez zaskarżony przepis.

Prokurator Generalny wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2019 r. o sygn. SK 6/18 (OTK ZU A/2019, poz. 62), w którym Trybunał orzekł m.in., że art. 123 § 2 k.p.c. w zakresie, w jakim przyznaje referendarzowi sądowemu prawo do orzekania w sprawie ustanowienia pełnomocnika z urzędu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz że art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. w zakresie, w jakim wskazuje, że sąd rozpoznający skargę na postanowienie referendarza sądowego o odmowie ustanowienia adwokata lub radcy prawnego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym działa jako sąd drugiej instancji, jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. W ocenie Prokuratora Generalnego, nawet gdyby skarga konstytucyjna spełniła wymogi formalne, należałoby zbadać, czy nie zachodzi negatywna przesłanka procesowa wynikająca z zasady ne bis in idem w zakresie badania zgodności art. 123 § 2 oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

4. W pismach z 30 grudnia 2019 r. oraz 5 marca 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.

5. W piśmie z 11 marca 2020 r. Prokurator Generalny przedstawił swoje stanowisko w odniesieniu do skargi skarżącej spółki. W jego ocenie, postępowanie w zakresie badania zgodności art. 123 § 2 k.p.c. oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c., w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r., z art. 45 ust. 1 Konstytucji podlega umorzeniu, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, ze względu na zbędność wydania orzeczenia. W pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Prokurator Generalny zauważył, że skarżąca spółka nie przedstawiła uzasadnienia zarzutu naruszenia przez zaskarżone regulacje zasady niedyskryminacji wywodzonej z art. 32 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi, zdaniem Prokuratora Generalnego, zabrakło również określenia, która z zasad pochodnych, wywodzonych z art. 2 Konstytucji, została naruszona i w jaki sposób doszło do tego naruszenia. W ocenie Prokuratora Generalnego w trybie skargi konstytucyjnej nie może stanowić wzorca kontroli przywołany przez skarżącą spółkę art. 10 ust. 2 Konstytucji, który wyraża zasadę ustrojową. Takim wzorcem kontroli nie może być również wskazany w petitum skargi art. 190 ust. 5 Konstytucji „określający sposób «zapadalności» orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego”. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 zdanie ostatnie Konstytucji, powołanego jako samodzielny wzorzec kontroli, Prokurator Generalny stwierdził, że ów wzorzec z jednej strony nie został powiązany z konkretnym prawem podmiotowym skarżącej spółki, z drugiej zaś skarżąca spółka nie uzasadniła sposobu naruszenia istoty jej praw konstytucyjnych.

Prokurator Generalny podniósł również, że 20 listopada 2019 r. Trybunał Konstytucyjny, ze skargi skarżącej spółki, wydał wyrok o sygn. SK 6/18, w którym rozpoznał jednoznacznie zarzuty skierowane wobec art. 123 § 2 i art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. w zakresie dotyczącym przyznania pomocy prawnej z urzędu w celu sporządzenia skargi konstytucyjnej, uznając te przepisy za zgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prokurator stwierdził zatem, że procedowanie w niniejszej sprawie skargi konstytucyjnej opartej na tych samych zarzutach jest niecelowe.

6. W piśmie z 23 grudnia 2020 r. stanowisko w imieniu Sejmu zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność i zbędność wydania wyroku.

W ocenie Sejmu, spośród przywołanych przez skarżącą spółkę wzorców kontroli jedynym dopuszczalnym w trybie skargi konstytucyjnej i jednocześnie adekwatnym do podnoszonych problemów konstytucyjnych jest art. 45 ust. 1 Konstytucji statuujący prawo do sądu w aspekcie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd jako organ o konstytucyjnie określonej charakterystyce. Jednocześnie Sejm zauważył, że skarżąca spółka w wyroku o sygn. SK 6/18 otrzymała już „wypowiedź orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygającą w sposób powszechnie obowiązujący i ostateczny wątpliwości konstytucyjne co do zgodności zaskarżonych przepisów z art. 45 ust. 1 Konstytucji”, co oznacza ziszczenie się ujemnej przesłanki procesowej res iudicata w zakresie oceny zgodności art. 123 § 2 oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

W odniesieniu do skargi skarżącego, Sejm podniósł na wstępie, że skarżący, przywołując rozmaite konfiguracje wzorców kontroli, nie wyjaśnił w uzasadnieniu przyczyn zastosowania takiego zabiegu, jak również nie wskazał argumentacji na uzasadnienie tak stawianych zarzutów. Skarżący nie uzasadnił w sposób dostateczny zarzutu naruszenia przez art. 175 § 1 p.p.s.a. zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego ani konstytucyjnego prawa do sądu, które stanowi wzorzec pomocniczy względem zasady dwuinstancyjności (art. 176 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji). Sejm podniósł przy tym, że art. 176 ust. 1 Konstytucji nie kreuje prawa podmiotowego strony i nie może zostać powołany jako wzorzec w skardze konstytucyjnej. Uzasadnienie zarzutu niekonstytucyjności art. 258 § 1 p.p.s.a. również nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia zarzutu podnoszonego w ramach skargi konstytucyjnej. Trudno jest, zdaniem Sejmu, przyporządkować w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości konkretne fragmenty wywodu skarżącego do poszczególnych zarzutów. Nawet w wypadku potraktowania wywodów skarżącego jako łączne uzasadnienie zarzutów niekonstytucyjności przepisów przyznających referendarzom sądowym kompetencje orzecznicze zarówno w postępowaniu cywilnym (art. 123 § 2 k.p.c.), jak i sądowoadministracyjnym (art. 258 § 1 p.p.s.a.), to różnice w statusie prawnym asesorów sądowych oraz referendarzy sądowych sprawiają, że przywołane przez skarżącego w skardze wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego wydają się być nieadekwatne w kontekście statusu prawnego referendarzy sądowych.

Sejm zauważył również, że w wyroku o sygn. SK 6/18 Trybunał dokonał oceny konstytucyjności art. 123 § 2 oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a zatem w tym zakresie skargi skarżącego zachodzi negatywna przesłanka procesowa ne bis in idem.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) Trybunał może rozpoznać skargę konstytucyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że w niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot zaskarżenia.

Kontrola konstytucyjności w niniejszej sprawie została zainicjowana skargami konstytucyjnymi: spółki […] sp. z o.o. (dalej: spółka lub skarżąca spółka) oraz M.J. (dalej: skarżący), które ze względu na tożsamość przedmiotową zostały przekazane do wspólnego rozpoznania w zakresie następujących przepisów:

1) art. 123 § 2 i art. 39823 § 2 zdanie drugie ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (ówcześnie Dz. U. z 2018 r. poz. 155, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1568; dalej: k.p.c.);

2) art. 175 § 1 oraz art. 258 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Zaskarżone przepisy procedury cywilnej dotyczą uprawnienia referendarza sądowego do orzekania w przedmiocie ustanowienia pełnomocnika z urzędu do sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej (art. 123 § 2 k.p.c.) oraz kwestii rozpatrywania skarg na postanowienia referendarza sądowego w przedmiocie ustanowienia lub odmowy ustanowienia pełnomocnika z urzędu przez sąd (art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.). Zaskarżone przepisy procedury sądowoadministracyjnej obejmują z kolei kwestie przymusu adwokacko-radcowskiego w odniesieniu do skargi kasacyjnej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 175 § 1 p.p.s.a.) oraz uprawnienia referendarza sądowego do orzekania w przedmiocie ustanowienia pełnomocnika z urzędu do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 258 § 1 p.p.s.a.).

2. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy.

Przed przystąpieniem do oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów Trybunał miał obowiązek zbadać, czy wniesione skargi konstytucyjne spełniały wszystkie wymagania formalne warunkujące ich merytoryczne rozpoznanie. Na każdym etapie postępowania skargowego niezbędna jest bowiem kontrola, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, powodująca konieczność umorzenia postępowania w całości lub w części. Co więcej, zakończenie etapu wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej nie wyklucza dalszej oceny formalnych warunków jej wniesienia na kolejnym etapie postępowania. W szczególności „[p]ostanowienie o przekazaniu skargi konstytucyjnej do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału nie przesądza więc ostatecznie o dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia. Trybunał ma obowiązek ustalania na każdym etapie postępowania, czy merytoryczna ocena zarzutów określonych w badanej skardze konstytucyjnej jest w ogóle dopuszczalna (…). Trybunał rozpoznając sprawę nie jest związany stanowiskiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu zamykającym wstępne rozpoznanie (…). Kontrolując istnienie pozytywnych oraz brak ujemnych przesłanek procesowych Trybunał może także dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydanym na etapie wstępnego rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 18 grudnia 2019 r., sygn. SK 71/19, OTK ZU A/2020, poz. 2).

2.1. Po pierwsze, zasadą w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym jest badanie przepisów obowiązujących, a zatem w brzmieniu aktualnym na dzień wydania orzeczenia. Co do zasady zatem Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał, stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Wyjątkiem, kiedy w opisywanym wyżej wypadku nie dochodzi do umorzenia postępowania przez Trybunał, jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 59 ust. 3 u.o.t.p.TK).

Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że zaskarżony art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. został znowelizowany 7 listopada 2019 r., a zatem po wniesieniu skarg konstytucyjnych nadano mu całkowicie nową treść, dotychczasową przenosząc (w nowej redakcji) do art. 39823 § 3 k.p.c. (zob. art. 1 pkt 148 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1469). W rezultacie, kwestionowane zasady orzekania przez sąd rejonowy jako sąd drugiej instancji w sprawie skarg na postanowienia referendarzy w sprawach dotyczących przyznawania pomocy prawnej z urzędu w obecnym stanie prawnym są zawarte w innych jednostkach redakcyjnych niż wskazane w skargach konstytucyjnych. Pomimo omówionych zmian prawnych, Trybunał uznał na tym etapie weryfikacji, że kontrola zaskarżonego art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. – w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r. może być dopuszczalna, ponieważ podniesione problemy konstytucyjne w praktyce dotyczą nadal materialnie obowiązujących (lecz już na mocy innych przepisów) zasad korzystania z istotnych praw konstytucyjnych, w tym zwłaszcza wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji prawa do sądu (zob. wyrok TK z 20 listopada 2019 r., sygn. SK 6/18, OTK ZU A/2019, poz. 62).

2.2. Trybunał Konstytucyjny zwrócił szczególną uwagę, że skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, a przesłanki jej wniesienia oraz merytorycznego rozpoznania zostały uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a uszczegółowione w art. 53 u.o.t.p.TK. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo – na zasadach określonych w ustawie – wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie zwracał uwagę na trzy przesłanki warunkujące wniesienie i merytoryczne rozpoznanie skargi, które mają konstytutywne znaczenie. „Pierwsza, to naruszenie określonych w Konstytucji wolności lub praw, których podmiotem jest skarżący. Druga dotyczy uzyskania ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej rozstrzygającego o tych wolnościach lub prawach skarżącego. Trzecia natomiast wymaga wykazania, że to ustawa lub inny akt normatywny, będące podstawą ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego, stanowią źródło naruszenia jego wolności lub praw” (postanowienie TK z 28 stycznia 2015 r., sygn. SK 15/14, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 10).

Skuteczne wszczęcie kontroli konstytucyjności w trybie skargi konstytucyjnej wymaga zatem wskazania wzorców kontroli wyrażających konstytucyjnie gwarantowane wolności lub prawa podmiotowe.

2.3. Skarżąca spółka w skardze konstytucyjnej (w zakresie, w jakim Trybunał nadał dalszy bieg skardze) poddała ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 123 § 2 oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.), wskazując, co trafnie zauważył Sejm, liczne wzorce kontroli w różnych konfiguracjach, których dopuszczalność wymaga szczegółowego przeanalizowania (art. 10 ust. 2, art. 31 ust. 3 zdanie ostatnie, art. 32 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 190 ust. 5, art. 190 ust. 5, art. 190 ust. 5 w związku z art. 2, art. 190 ust. 5 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Wskazany jako wzorzec kontroli art. 10 ust. 2 Konstytucji wymienia organy wchodzące w skład władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Przepis ten nie wyraża konstytucyjnie gwarantowanych praw podmiotowych czy wolności, a zatem nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w trybie skargi konstytucyjnej.

Przywołany art. 190 ust. 5 Konstytucji określa natomiast sposób procedowania przez Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów. Przepis ten nie może zatem stanowić samodzielnego wzorca kontroli w trybie skargowym, ponieważ nie wyraża żadnej wolności czy prawa podmiotowego. Skarżąca spółka przywołała ten przepis nie tylko jako samodzielny wzorzec kontroli, lecz także ujęty związkowo w różnych konfiguracjach, tj. 190 ust. 5 w związku z art. 2, art. 190 ust. 5 w związku z art. 45 ust. 1, czy art. 45 ust. 1 w związku z art. 190 ust. 5. Skarga konstytucyjna nie zawierała jednak uzasadnienia w tym zakresie.

Skarżąca spółka jako samodzielny wzorzec kontroli wskazała również art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji. Przepis ten nie został jednak powiązany z konkretnym prawem podmiotowym skarżącej spółki. Trybunał przypomniał w tym miejscu, że zarzut naruszenia zasady proporcjonalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności wyrażonej w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej zawsze musi być uzupełniony o wskazanie konkretnej wolności lub konkretnego prawa mających normatywną postać konstytucyjnego prawa podmiotowego. „Treść art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje na zasadę ochrony w demokratycznym państwie takich wartości jak: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i prawa innych osób. Wartości te są zarazem miernikiem zasadności ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Z tak wyraźnego sformułowania cytowanego przepisu wynika wprost niezbędność wskazania prawa lub wolności konstytucyjnej, której nadmierne, nieproporcjonalne ograniczenia podnosi skarżący, co pozwalałoby Trybunałowi Konstytucyjnemu na dokonanie oceny zasadności wskazanych ograniczeń w płaszczyźnie art. 31 ust. 3 Konstytucji” (postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., sygn. Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60).

Skarżąca spółka jako wzorzec kontroli wskazała również art. 32 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skarga konstytucyjna nie zawierała jednak uzasadnienia naruszenia zasady niedyskryminacji wywodzonej z art. 32 ust. 2 Konstytucji, także w powiązaniu z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Odnosząc się natomiast do powołanego art. 2 Konstytucji jako wzorca pomocniczego do art. 45 ust. 1 Konstytucji, Trybunał stwierdził, że dopuszczalne jest wprawdzie odwołanie się w skardze konstytucyjnej do zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji dla uzupełnienia lub wzmocnienia argumentacji dotyczącej naruszenia praw i wolności statuowanych w innym przepisie konstytucyjnym, jednakże w uzasadnieniu skargi zabrakło jakiegokolwiek wyjaśnienia, w jaki sposób doszło do tego naruszenia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jedynym prawidłowo przywołanym przez skarżącą spółkę wzorcem kontroli w trybie skargi konstytucyjnej był art. 45 ust. 1 Konstytucji.

2.3.1 W tym miejscu należy odnotować, że w wyroku o sygn. SK 6/18, w sprawie ze skargi skarżącej spółki, Trybunał Konstytucyjny dokonał już oceny zaskarżonych art. 123 § 2 oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji, orzekając, że art. 123 § 2 k.p.c., „w zakresie, w jakim przyznaje referendarzowi sądowemu prawo do orzekania w sprawie ustanowienia pełnomocnika z urzędu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji”, oraz że art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.), „w zakresie, w jakim wskazuje, że sąd rozpoznający skargę na postanowienie referendarza sądowego o odmowie ustanowienia adwokata lub radcy prawnego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym działa jako sąd drugiej instancji, jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji”.

Wymaga zatem rozważenia, czy w analizowanej skardze konstytucyjnej nie zachodzi ujemna przesłanka procesowa w postaci res iudicata. Niedopuszczalność wydania orzeczenia ze względu na zasadę res iudicata występuje w sytuacjach, w których zaskarżony przepis był już wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, a postępowanie zostało zainicjowane przez ten sam podmiot. Niezbędne jest zatem występowanie tożsamości zarówno przedmiotowej, jak i podmiotowej rozpatrywanej sprawy. Co do zasady przyjmuje się, że w wypadku stwierdzenia występowania negatywnej przesłanki wydania orzeczenia w postaci res iudicata Trybunał Konstytucyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK) – zob. postanowienie TK z 15 grudnia 2020 r., sygn. SK 80/19 (OTK ZU A/2020, poz. 72).

W wyroku o sygn. SK 6/18 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał już zarzuty skarżącej spółki skierowane względem art. 123 § 2 oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.) w zakresie dotyczącym przyznawania pomocy z urzędu w celu sporządzenia skargi konstytucyjnej, oceniając te przepisy jako zgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Jak słusznie zauważył Sejm, analizowana skarga konstytucyjna skarżącej spółki zawierała wprawdzie dodatkowe wzorce kontroli, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia trybunalskiego w wyroku o sygn. SK 6/18, jednakże są to wzorce, które nie mogły być skutecznie powoływane w trybie skargowym (art. 10 ust. 2 i art. 190 ust. 5 Konstytucji) lub zostały podniesione w sposób nieprawidłowy (art. 31 ust. 3 zdanie drugie, art. 32 ust. 2 Konstytucji). Mając na względzie, że jedynym prawidłowo przywołanym przez skarżącą spółkę wzorcem kontroli w trybie skargi konstytucyjnej był art. 45 ust. 1 Konstytucji, a skarżąca spółka otrzymała już w wyroku o sygn. SK 6/18 wypowiedź orzeczniczą Trybunału, która w sposób ostateczny rozstrzygnęła wątpliwości konstytucyjne co do zgodności art. 123 § 2 oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził wystąpienie ujemnej przesłanki procesowej w postaci res iudicata w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Trybunał uznał, że postępowanie w sprawie skargi skarżącej spółki w zakresie badania zgodności art. 123 § 2 oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.) z art. 10 ust. 2, art. 31 ust. 3 zdanie ostatnie, art. 32 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 190 ust. 5, art. 190 ust. 5, art. 190 ust. 5 w związku z art. 2, art. 190 ust. 5 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji podlegało umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.4. Skarżący w skardze konstytucyjnej (w zakresie, w którym Trybunał Konstytucyjny nadał jej dalszy bieg) poddał ocenie Trybunału zgodność art. 175 § 1 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 176 ust. 1, art. 176 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także art. 258 § 1 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, jak również art. 123 § 2 i art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. z art. 45 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.

2.4.1. W piśmie procesowym z 6 czerwca 2019 r. skarżący wskazał, że orzeczeniem wydanym na podstawie art. 258 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym czynności w zakresie przyznania prawa pomocy wykonuje referendarz sądowy, było postanowienie referendarza sądowego WSA w K. z 14 września 2017 r. (sygn. akt […]). Dodał również, że od wydanego orzeczenia wniósł środek odwoławczy, który postanowieniem z 19 stycznia 2018 r. został odrzucony przez WSA w K. Jednocześnie w tym piśmie skarżący podniósł, że wyczerpał przysługujące mu środki prawne, a ostatecznym orzeczeniem w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 u.o.t.p.TK „było postanowienie z dnia 12 czerwca 2018 r.”.

Na wstępie, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że postępowanie w sprawie przyznania prawa pomocy jest postępowaniem wpadkowym, a zarazem odrębnym od postępowania zakończonego orzeczeniem odrzucającym skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie kwestie dotyczące prawa pomocy były przedmiotem postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem WSA w K. z 16 listopada 2017 r. (sygn. akt […]) utrzymującym w mocy postanowienie starszego referendarza sądowego WSA w K. z 14 września 2017 r. oddalającego wniosek skarżącego o ustanowienie radcy prawnego z urzędu. To zatem te orzeczenia, a nie postanowienie WSA w K. z 15 maja 2018 r., sygn. akt […] odrzucające zażalenie skarżącego na postanowienie z 14 marca 2018 r. odrzucające skargę kasacyjną, wskazywane przez skarżącego jako ostateczne w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 u.o.t.p.TK, zostały wydane na podstawie zakwestionowanego w skardze art. 258 § 1 p.p.s.a. Skoro zaś art. 258 § 1 p.p.s.a. nie był podstawą ostatecznego orzeczenia, to analizowana skarga w tym zakresie nie spełniła podstawowej przesłanki wynikającej z art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Należy jedocześnie zauważyć, że postanowienie WSA w K. z 16 listopada 2017 r. zostało doręczone skarżącemu 18 grudnia 2017 r. W związku z tym, nawet jeśli Trybunał przyjąłby, że to ono jest orzeczeniem ostatecznym w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, to w tym zakresie doszło do przekroczenia 3 miesięcznego terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej, o którym mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK.

Postępowanie dotyczące badania zgodności art. 258 § 1 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji podlegało zatem umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.4.2. Skarżący, co trafnie zauważył Sejm, przywołał liczne wzorce kontroli w różnych konfiguracjach, nie podając w uzasadnieniu skargi przyczyn zastosowania takiego zabiegu. Skarga konstytucyjna skarżącego nie zawierała dostatecznego uzasadnienia zarzutów niezgodności art. 123 § 2 i art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 175 § 1 p.p.s.a. z art. 32 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji i w tym zakresie postępowanie podlegało umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

2.4.3. Mając na uwadze, że w wyroku o sygn. SK 6/18 Trybunał Konstytucyjny dokonał już oceny art. 123 § 2 oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a przepisy te również zostały poddane kontroli Trybunału w skardze skarżącego, wymagało rozważenia, czy w tym zakresie nie zachodzi ujemna przesłanka procesowa w postaci zakazu ponownego orzekania o tym samym – ne bis in idem.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada ne bis in idem ma zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżony przepis był już przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego oraz gdy postępowanie zainicjował inny podmiot na podstawie tych samych zarzutów niezgodności z Konstytucją (a zatem w sytuacji wyłącznie tożsamości przedmiotowej – zob. postanowienie TK z 14 grudnia 2022 r., sygn. SK 32/21, OTK ZU A/2023, poz. 7). „Zastosowanie zasady ne bis in idem jest uzasadnione, gdy istnieje wcześniejsze orzeczenie o zgodności badanego przepisu ze wskazanym wzorcem kontroli lub jeżeli Trybunał uznał wskazany wzorzec za nieadekwatny do badania danego przedmiotu kontroli, czyli w sytuacjach gdy przedmiot badania pozostaje nadal w systemie prawa. Istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy w sprawie aktualizuje się zakaz wynikający z zasady ne bis in idem, ma przy tym treść podniesionego zarzutu. Trybunał Konstytucyjny, co do zasady, przyjmuje, że zaistnienie przesłanki ne bis in idem powoduje konieczność umorzenia postępowania z uwagi na zbędność wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK)” – postanowienie o sygn. SK 32/21.

W wyroku o sygn. SK 6/18 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 123 § 2 k.p.c. „w zakresie, w jakim przyznaje referendarzowi sądowemu prawo do orzekania w sprawie ustanowienia pełnomocnika z urzędu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji” oraz że art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.) „w zakresie, w jakim wskazuje, że sąd rozpoznający skargę na postanowienie referendarza sądowego o odmowie ustanowienia adwokata lub radcy prawnego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym działa jako sąd drugiej instancji, jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji”. Trybunał dokonał oceny konstytucyjności art. 123 § 2 oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji i w tym zakresie wystąpiła zatem negatywna przesłanka procesowa ne bis in idem. Skarga konstytucyjna skarżącego co prawda zawierała dodatkowe zarzuty w zakresie niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, ale nie spełniała w tym zakresie wymogów dotyczących uzasadnienia stawianych zarzutów.

Co istotne, na tożsamość przedmiotową spraw (zakończonej m.in. wyrokiem TK o sygn. SK 6/18 i niniejszej), a także uzasadnione ich połączenie do wspólnego rozpoznania zwracał uwagę sam skarżący w piśmie procesowym z 6 czerwca 2019 r., wprost wskazując, że „przedmiotem zarzutu wszystkich (…) skarg jest prawo orzekania jako Sąd I instancji przez urzędników sądowych o prawach i wolnościach strony postepowania sądowego. Jest więc to tożsamość zakresowa i merytoryczna skarg zarówno w trzech sprawach […] Spółka z o.o. jak i w niniejszym postępowani[u]. (…) Z tego względu wydaje się wysoce uzasadnione przyjęcie do rozpoznania i połączenie niniejszej skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia wraz ze skargami pod Sygn. Akt SK 6/18 i SK 13/18 obejmującymi ten sam zakres problemowy funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości”.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Trybunał Konstytucyjny uznał, że postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej skarżącego w zakresie badania zgodności art. 123 § 2 oraz art. 39823 § 2 zdanie drugie k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2019 r.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji podlegało umorzeniu ze względu na zbędność wydania wyroku.

2.5. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kontrolę konstytucyjności w niniejszej sprawie należało skoncentrować na art. 175 § 1 p.p.s.a. ustanawiającym przymus adwokacko-radcowski w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

3. Ocena konstytucyjności zaskarżonej regulacji.

3.1. Skarżący, jako prawa konstytucyjne, które doznały naruszenia na skutek zastosowania zaskarżonego art. 175 § 1 p.p.s.a. w jego indywidualnej sprawie, wskazał prawo do sądu wysłowione w art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowego wywodzone z art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Uzasadniając zarzuty, skarżący podniósł, że wprowadzony w „postępowaniu administracyjnym przymus adwokacki, ze względu na koszt czynności przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pozbawia sensu ekonomicznego korzystanie z prawa określonego w [a]rt. 176 ust. 1 Konstytucji. Koszt skorzystania z usługi adwokackiej przekracza w sprawach drobnych koszt wartości przedmiotu sporu. Ustawodawca wprowadzając [w] postepowaniu administracyjnym przymus adwokacki faktycznie zamknął drogę sądową do instancji odwoławczej w sprawach «drobnych» w których wartość przedmiotu sporu jest niska”. Wskazał również, przywołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że „[u]stawodawca nie może wprowadzać rozwiązań arbitralnych, ograniczających nadmiernie i bez istotnych racji prawa procesowe strony, których realizacja stanowi warunek prawidłowego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy. Do naruszenia gwarancji konstytucyjnych związanych z prawem do sądu dochodzi m.in. wówczas, gdy ograniczenie uprawnień procesowych stron (strony) będzie nieproporcjonalne dla realizacji takich celów jak zapewnienie większej efektywności postępowania czy szybkości, a jednocześnie uniemożliwiało właściwe zrównoważenie pozycji procesowej stron”.

W ocenie skarżącego, wprowadzony w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski w odniesieniu do skargi kasacyjnej zamyka drogę sądową, ingeruje w prawo dostępu do sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ograniczając tym samym możliwość wniesienia środków zaskarżenia w sprawach, których wartość przedmiotu zaskarżenia jest niska.

3.2. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału prawo do sądu wywodzone z art. 45 ust. 1 Konstytucji jest jednym z podstawowych praw człowieka, jak również jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje w szczególności:

1) prawo do uruchomienia postępowania przed bezstronnym, niezależnym i niezawisłym sądem (prawo dostępu do sądu),

2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnie z zasadami jawności i sprawiedliwości,

3) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów sądowych,

4) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sądowego (zob. m.in. wyrok TK o sygn. SK 6/18 i powołane tam orzecznictwo).

Prawo do sądu w orzecznictwie Trybunału jest rozumiane nie tylko formalnie jako dostępność drogi sądowej w ogóle, ale również materialnie jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Gwarancją takiej ochrony jest m.in. takie ukształtowanie warunków realizacji prawa do sądu, które nie prowadzi jednocześnie do ograniczenia możliwości merytorycznego zbadania zarzutów skarżącego przez sąd (zob. wyrok TK z 8 maja 2024 r., sygn. SK 59/21, OTK ZU A/2024, poz. 46 i wskazane tam orzecznictwo).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, również w postępowaniach zainicjowanych skargą konstytucyjną, że istotnym elementem prawa do sądu jest prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowego wynikające z art. 176 ust. 1 Konstytucji. Dwuinstancyjność postępowania ma na celu zapobieganie arbitralności i pomyłkom w pierwszej instancji (zob. m.in. wyroki TK: o sygn. SK 59/21 oraz z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143).

W orzecznictwie trybunalskim wskazuje się, że konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego zakłada w szczególności:

a) dostęp do sądu drugiej instancji, a zatem przyznanie stronom odpowiednich środków zaskarżenia, które uruchamiają rzeczywistą kontrolę rozstrzygnięć wydanych przez sąd pierwszej instancji;

b) powierzenie rozpoznania sprawy w drugiej instancji – co do zasady – sądowi wyższego szczebla, a w konsekwencji nadanie środkowi zaskarżenia charakteru dewolutywnego;

c) odpowiednie ukształtowanie procedury przed sądem drugiej instancji, w taki sposób, aby sąd ten mógł wszechstronnie zbadać rozpoznawaną sprawę oraz wydać merytoryczne rozstrzygnięcie (zob. wyrok TK z 31 marca 2009 r., sygn. SK 19/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 29).

W wyroku z 12 września 2006 r. o sygn. SK 21/05 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 103) Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ustawodawca, normując postępowanie w drugiej instancji, „nie może całkowicie zamykać dostępu do sądu drugiej instancji ani też ustanawiać nieuzasadnionych ograniczeń, które nie odpowiadałyby wymogom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji”. Trybunał wskazywał również, że „[p]rawo dostępu do sądu drugiej instancji oznacza efektywne prawo do uruchomienia postępowania przed sądem drugiej instancji. Ustawodawca ma nie tylko obowiązek stworzyć odpowiedni środek zaskarżenia, ale również uregulować go w taki sposób, aby zainteresowany mógł rzeczywiście uruchomić kontrolę instancyjną. Prawo strony do rozpatrzenia sprawy przez sąd drugiej instancji może być naruszone zarówno bezpośrednio przez wyłączenie możliwości wniesienia apelacji, jak i pośrednio przez ustanowienie takich formalnych warunków wniesienia apelacji, które czynność tę czyniłyby nadmiernie utrudnioną. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego utrudnienie jest nadmierne, jeżeli spełnienie wymogów formalnych jest bardzo trudne dla strony, a potrzeba ustanowienia tych wymogów nie jest uzasadniona ważnym interesem strony przeciwnej (zob. wyroki: z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14, s. 204-205; z 1 lutego 2005 r., sygn. SK 62/03, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 11, s. 133). Prawo do uruchomienia postępowania przed sądem drugiej instancji wyklucza także ustanawianie nadmiernych finansowych ograniczeń wnoszenia środków zaskarżenia i możliwość dyskrecjonalnego odrzucania tych środków przez sąd, które je rozpoznaje” (wyrok TK o sygn. SK 19/08).

3.3. Oceniając zasadność przedstawionych zarzutów, należy zwięźle przypomnieć treść i znaczenie art. 175 § 1 p.p.s.a.

Art. 175 § 1 p.p.s.a. ma następującą treść: „Skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2-3”. Przepis ten ustanawia zatem tzw. przymus adwokacko-radcowski przy sporządzaniu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jego istotą jest konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika – co do zasady adwokata lub radcę prawnego. Należy również zauważyć, że skargę kasacyjną, oprócz radców prawnych czy adwokatów, mogą w ograniczonym przedmiotowo zakresie, wskazanym w art. 175 § 3 p.p.s.a., sporządzać inni zawodowi pełnomocnicy – doradcy podatkowi oraz rzecznicy patentowi. Takie uprawnienie przysługuje również osobom o wysokich kwalifikacjach prawniczych będących sędziami, prokuratorami, notariuszami, radcami Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej albo profesorami lub doktorami habilitacyjnymi nauk prawnych, jeżeli występują jako strony, ich przedstawiciele lub pełnomocnicy albo jeżeli skargę kasacyjną wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 175 § 2 p.p.s.a.). Wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego nie stosuje się także wtedy, gdy stroną postępowania jest Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, a także wówczas, gdy czynności w postępowaniu za organy administracji rządowej, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej lub Skarb Państwa podejmowane są przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej (art. 175 § 2a p.p.s.a.).

W literaturze przedmiotu zauważa się, że „[z]akres przymusu adwokacko-radcowskiego określonego w art. 175 p.p.s.a. w odniesieniu do skargi kasacyjnej dotyczy jedynie jej sporządzenia (napisania i podpisania). Nie obejmuje natomiast innych czynności związanych z tą skargą oraz postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uruchomionym w wyniku jej złożenia. Z tego względu skarga kasacyjna, sporządzona przez uprawniony podmiot, może być następnie wniesiona przez stronę lub jej niezawodowego pełnomocnika (...). Te osoby mogą również brać udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także wnosić pisma procesowe” (M. Niezgódka-Medek, komentarz do art. 175, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024). Przez sporządzenie skargi kasacyjnej należy rozumieć zarówno jej napisanie, jak również podpisanie, ponieważ podpis wprost wskazuje osobę, która skargę kasacyjną sporządziła (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023).

Podkreśla się również, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, którego prawidłowe sporządzenie wymaga wysokiej wiedzy prawniczej. Powinna zatem zostać sporządzona przez podmiot, który taką wiedzę posiada (zob. A. Skoczylas, P. Szustakiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2023). Zasadność wprowadzenia przymusu adwokacko-radcowskiego dostrzega się również w konieczności zwiększenia efektywności wniesionej skargi kasacyjnej, która musi się ograniczyć wyłącznie do badania zagadnień jurydycznych i zarzutów przygotowanych przez profesjonalistów, a sam przymus adwokacko-radcowski pełni funkcję gwarancyjną, zapewniając zarówno ochronę interesów reprezentowanej strony, jak również całego wymiaru sprawiedliwości, i pozwala realizować wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji zasadę prawa do sądu (zob. R. Stankiewicz, Przymus adwokacko-radcowski w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, „Temidium” nr 3/2019, s. 33-36).

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie także zwracał niejednokrotnie uwagę, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia o sformalizowanym charakterze, ponieważ elementy treściowe i konstrukcyjne skargi wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. „Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04). Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych (…), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; z 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08). Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy powołanie się na przepis wymieniający podstawy skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa” (wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt III FSK 2437/21, Legalis nr 2557455). Co również istotne, „[w]ywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega (…) na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z art. 176 [p.p.s.a.] strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i (…) szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (…). Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu (…). Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (…), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny” (wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 62/21, Legalis nr 2596413).

Podobną argumentację przywoływał Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie dotyczącym przymusu adwokacko-radcowskiego. Nakaz sporządzania skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika ma zapobiegać jej wadliwemu sporządzaniu, a przez to unikaniu obciążania „sędziów dodatkową pracą i powodującemu zaległości sądowe. (…) Ratione legis wprowadzenia przymusu adwokacko-radcowskiego jest również – jak się wskazuje w judykaturze – zapewnienie rzeczowego i profesjonalnego dialogu między stroną reprezentowaną przez profesjonalistę a NSA. Tym samym przymus adwokacko-radcowski ma spełniać dwojaką funkcję: wspomagać stronę w dochodzeniu jej praw, a zarazem zapewniać wysoki poziom postępowania sądowego” (wyrok z 8 kwietnia 2014 r., sygn. SK 22/11, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 37).

3.4. Trybunał stwierdził, że ustanowiony w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski – obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika – nie może być utożsamiany z utratą uprawnień ustawowych strony do wniesienia tego środka zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Strona w żaden sposób nie jest pozbawiona możliwości wniesienia skargi kasacyjnej. Ustawodawca sformułował jedynie wymóg podniesionej kwalifikacji warunków jej sporządzenia, przede wszystkim ze względu na szczególnie sformalizowany charakter tego środka odwoławczego i zakres dokonywanej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Trybunał w swoim orzecznictwie zwracał już uwagę, że „[o] ile bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym I instancji sąd dokonuje całościowej analizy rozpatrywanej sprawy, o tyle w sądzie II instancji to sam skarżący zakreśla zakres rozpoznania sprawy. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wymóg sporządzenia skargi przez profesjonalnego pełnomocnika, posiadającego w założeniu wysokie, ustawowo określone kwalifikacje zawodowe, stanowi zatem gwarancję, że uprawniony nie utraci prawa do jej merytorycznego rozpatrzenia jedynie wskutek braku doświadczenia i specjalistycznej wiedzy (zob. postanowienia z: 17 stycznia 2006 r., Ts 175/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 77; 16 lipca 2007 r., Ts 220/05, OTK ZU nr 4/B/2007, poz. 163; 17 maja 2010 r., Ts 299/09, OTK ZU nr 3/B/2010, poz. 240). Obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika służyć ma zatem właśnie ochronie praw podmiotu uprawnionego do wystąpienia z nią, a nie (…) prawa te ograniczać” (postanowienie z 5 listopada 2012 r., sygn. Ts 334/11, OTK ZU nr 1/B/2013, poz. 101). Trybunał Konstytucyjny w pełni podziela to stanowisko również w niniejszej sprawie.

Nie ma racji skarżący, jakoby ustawodawca w jakikolwiek sposób, wprowadzając w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski przy sporządzaniu skarg kasacyjnych, „zamknął drogę sądową do instancji odwoławczej”, czy w jakikolwiek inny sposób uniemożliwił dostęp do sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, również w sprawach, których wartość przedmiotu zaskarżenia jest niska. Co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest środkiem odwoławczym umożliwiającym weryfikację orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji niezależnie od wartości przedmiotu zaskarżenia (zob. art. 173 i n. p.p.s.a.). Istnieje zatem możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Natomiast obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma charakter gwarancyjny i służy zapewnieniu należytej ochrony interesów prawnych strony postępowania, a w konsekwencji zapewnia możliwość skutecznego i efektywnego wniesienia skargi kasacyjnej z uwagi na jej rygorystyczny charakter (zob. postanowienie TK o sygn. Ts 175/05), pozwalając tym samym realizować konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji).

Ustanowienie formalnego warunku sporządzenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika nie czyni tej czynności nadmiernie utrudnionej, jak również uniemożliwiającej stronie skorzystanie z tego środka zaskarżenia, również w aspekcie ekonomicznym. Osoba, która nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania, może bowiem skorzystać z instytucji prawa pomocy i przyznania profesjonalnego pełnomocnika z urzędu (zob. m.in. art. 243 i n. p.p.s.a.). Ustanowienie adwokata czy radcy prawnego z urzędu umożliwia stronie postępowania sądowoadministracyjnego korzystanie z profesjonalnej pomocy prawnej bez ponoszenia przez nią wynagrodzenia i wydatków fachowego pełnomocnika. Tym samym nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia różnicowanie statusu skargi kasacyjnej w zależności od wartości przedmiotu zaskarżenia, a do tego w istocie sprowadzałoby się przyjęcie stanowiska skarżącego o zwolnieniu z przymusu adwokacko-radcowskiego w sprawach „drobnych”.

Niezależnie od powyższych ustaleń, Trybunał Konstytucyjny uznał za uzasadnione przypomnieć również, że prawo do sądu nie ma absolutnego charakteru w tym sensie, że możliwość korzystania z poszczególnych gwarancji składających się na treść tego prawa może być w pewnym zakresie ograniczana – w granicach wyznaczonych przez art. 31 ust. 3 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim orzecznictwie, że ustawodawca jest zobowiązany do starannego wyważenia rozmaitych dóbr jednostkowych i ogólnospołecznych. Co wymaga podkreślenia, ustawodawca nie może ustanawiać nadmiernych ograniczeń prawa do sądu, ale jednocześnie musi uwzględnić usprawiedliwione interesy ogólnospołeczne w sprawnym funkcjonowaniu sądów, czy też wprowadzić niezbędne mechanizmy zabezpieczające przed nadużywaniem prawa do sądu poprzez podejmowanie prób dochodzenia na drodze sądowej roszczeń oczywiście bezzasadnych (zob. wyroki TK: o sygn. SK 21/05 oraz z 18 listopada 2020 r., sygn. SK 5/20, OTK ZU A/2020, poz. 62).

Trybunał stwierdził zatem, że zaskarżony art. 175 § 1 p.p.s.a., ustanawiając przymus adwokacko-radcowski przy sporządzaniu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie ogranicza prawa do sądu oraz prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowego i jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Zważywszy na powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.