1. Postanowieniem z 7 listopada 2011 r. Sąd Rejonowy w Łobzie, Wydział I Cywilny (dalej: pytający sąd), zwrócił się do Trybunału z pytaniem prawnym w sprawie zgodności z Konstytucją art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw (Dz. U. Nr 169, poz. 1415, ze zm.; dalej: ustawa o państwowej kompensacie). Pytanie prawne zostało zadane w związku z zawisłą przed pytającym sądem sprawą o przyznanie kompensaty ofierze przestępstwa.

Pytający sąd upatruje niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją w skumulowaniu w jednym podmiocie – sądzie rejonowym – funkcji orzeczniczych i funkcji podmiotu zobowiązanego do wykonania orzeczenia w sferze finansowej. Choć zgodnie z art. 173 Konstytucji sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, to art. 12 ustawy o państwowej kompensacie traktuje orzeczenie pozytywne dla wnioskodawcy jako obciążenie dla budżetu sądu orzekającego. To znaczy, że sąd jednocześnie orzeka w sprawie i w ramach swojego budżetu odpowiada za wykonanie orzeczenia. Pytający sąd zwraca uwagę, że wprawdzie nie można w tym wypadku mówić o cywilnoprawnej własności środków finansowych sądu, niemniej jednak sąd jest zobowiązany do operatywnego zarządu i pożytkowania określonych kwot zgodnie z zasadami dotyczącymi finansów publicznych. Do tych zasad należy zasada dążenia do minimalizowania wypłat z budżetu i gospodarowania nimi w sposób zapewniający maksymalną ochronę. Wykonanie orzeczenia zgodnie z art. 12 ustawy o państwowej kompensacie polega na wypłacie należności z kwot przypisanych sądom planem finansowym, obowiązującym w danym roku budżetowym, ulokowanych w paragrafie 4590 rozdziału 75595. Plan ten obejmuje środki finansowe przypisane sądom na realizację różnych celów, począwszy od funduszu płac dla sędziów, urzędników i pracowników sądu, a skończywszy na środkach zaopatrywania sądu w materiały i urządzenia niezbędne do bieżącej pracy biurowej, komunikacji, utrzymania i ochrony budynków. Toteż uszczerbek w zakresie paragrafu 4590 można pośrednio odnosić do skali zaspokojenia pozostałych potrzeb jednostek sądownictwa. Przy takim ujęciu tych środków budżetowych można uznać, że kompensata jest w istocie zasądzana de iure przez sąd ze swojego budżetu, a zatem od samego siebie.

Zaskarżony przepis – w ocenie pytającego sądu – budzi wątpliwości z punktu widzenia art. 173 Konstytucji, ponieważ udzielanie pomocy uprawnionym przez wypłatę określonych środków nie jest sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości i może godzić w sferę autonomii sądownictwa. Bez w miarę elastycznego i swobodnego budżetu przypisanego sądownictwu utrudnione będzie wykonywanie jego zadań, w konsekwencji może to nawet pośrednio naruszać sferę niezawisłości sędziowskiej. Jak podkreśla pytający sąd, jednym z elementów wyodrębnienia władzy sądowniczej określonego w art. 173 Konstytucji jest zapewnienie środków finansowych umożliwiających permanentne funkcjonowanie sądów i trybunałów. Niekonstytucyjność art. 12 ustawy o państwowej kompensacie wynika – zdaniem pytającego sądu – z tego, że sąd, który ma wykonywać budżet w sposób celowy i oszczędny, nie powinien jednocześnie być zobowiązany przez ustawodawcę do zasądzania określonych środków bezpośrednio od siebie. Jest to wypadek sądzenia we własnej sprawie. W znaczącej liczbie wypadków sędziowie orzekający w sprawach kompensat będą zarazem odpowiedzialni za wykonanie budżetów sądów, jako np. zwierzchnicy tych jednostek lub sprawujący określone funkcje administracyjne. Ustawodawca nie powinien wikłać sądów w korelacje procesowe, które zaburzają trójpodział władz.

Uzasadniając spełnienie przesłanki funkcjonalnej pytający sąd wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu wyeliminuje wadliwe źródło finansowania kompensat. Uznanie go przez Trybunał za zgodny z Konstytucją pozwoli natomiast sądowi orzekać bez wątpliwości dotyczących naruszenia zasady nemo iuris in causa sua.

2. Sejm w piśmie swojego Marszałka z 26 kwietnia 2012 r. przedstawił wyjaśnienia w sprawie pytania prawnego Sądu Rejonowego w Łobzie, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Marszałek uzasadnił swoje stanowisko w następujący sposób:

Okoliczności sprawy nie pozwalają stwierdzić niezbędności orzeczenia Trybunału dla rozstrzygnięcia sprawy in concreto. Wątpliwości budzi wskazany przez pytający sąd przedmiot kontroli oraz wpływ ewentualnego orzeczenia Trybunału na wynik toczącego się przed nim postępowania. Normą stosowaną przez sąd jest bowiem regulacja służąca temu sądowi w wiążącym ustaleniu konsekwencji prawnych okoliczności, które zostaną określone w toku postępowania i mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w postępowaniu, w związku z którym zostało zadane pytanie prawne, żadne elementy stanu faktycznego nie będą normatywnie kwalifikowane z punktu widzenia regulacji zawartej w zaskarżonym art. 12 ustawy o państwowej kompensacie. Przepis ten nie wyznacza bowiem ani materialnych, ani formalnych przesłanek, orzekania sądu o zasadności lub dopuszczalności roszczenia wnioskodawcy. W konsekwencji ocena konstytucyjności tej normy nie będzie miała wpływu na wynik postępowania i nie znajdzie przełożenia na treść zapadłego w przyszłości orzeczenia, zarówno w odniesieniu do formuły jego sentencji jak i motywów jego uzasadnienia. Utrata mocy tej normy nie miałaby znaczenia dla przebiegu postępowania toczącego się przed pytającym sądem, ponieważ ta norma nie odnosi się bezpośrednio do kompetencji sądu związanych z orzekaniem co do meritum.

Zdaniem Marszałka Sejmu, pytający sąd nie kwestionuje konstytucyjności zaskarżonego przepisu, lecz zasadność przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań. Taka ocena nie może mieć jednak miejsca w ramach postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Marszałek w swoim piśmie zwrócił także uwagę, że w ustawie budżetowej na dany rok w części 15 – „Sądy powszechne”, rozdziale 75595 – „Pozostała działalność”, paragrafie 4590 – „Kary i odszkodowania wypłacane na rzecz osób fizycznych” zabezpieczane są corocznie odrębne środki na wypłatę zobowiązań Skarbu Państwa, przeznaczone również na zobowiązania związane z wypłatami kompensat na rzecz ofiar przestępstw. W ocenie Marszałka Sejmu, brak jest podstaw do uznania, że przyjęty mechanizm świadczeń kompensacyjnych narusza zasadę niezależności sądownictwa. Budżet sądownictwa jest częścią budżetu państwa, choć stanowi część wyodrębnioną i kształtowaną na ogólnych zasadach. Przyjęty w odniesieniu do projektów budżetów sądów specjalny, oddolny system ich powstawania pozwala zagwarantować zarówno autonomię sądownictwa, jak i spójność sektora finansów publicznych oraz racjonalność wydatkowania środków budżetowych.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 26 marca 2012 r. zajął stanowisko, że postępowanie w sprawie ulega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Uzasadniając swoje stanowisko, Prokurator Generalny przedstawił następujące argumenty:

Pytanie prawne dotyczące zgodności art. 12 ustawy o państwowej kompensacie z art. 173 Konstytucji nie spełnia przesłanki funkcjonalnej określonej w art. 193 Konstytucji. Zaskarżona norma dotyczy sytuacji, w której rozstrzygnięcie o przyznaniu kompensaty już zapadło, i ogranicza się do określenia źródła, z którego wypłacana jest ta kompensata, oraz wskazania wypłacającego ją podmiotu. Ma zatem zastosowanie dopiero wtedy, gdy sąd przeprowadził już postępowanie, w ramach którego zbadał zasadność wniosku o kompensatę, i wydał rozstrzygnięcie korzystne dla wnioskodawcy. Odnosi się ona zatem do etapu późniejszego niż rozstrzyganie sprawy i z tego względu nie może być utożsamiana z przepisem, który – w rozumieniu przesłanek pytania prawnego – ma być podstawą rozstrzygnięcia i który może mieć znaczenie dla tego rozstrzygnięcia. Argument pytającego sądu, że wydanie orzeczenia przez Trybunał pozwoli orzekać bez wątpliwości dotyczących naruszenia zasady nemo iudex in causa sua, nie przekonuje o związku zaskarżonego przepisu ze stanem faktycznym sprawy oraz o ewentualnym znaczeniu tego przepisu dla prawidłowości rozstrzygnięcia, ale pokazuje raczej niezadowolenie pytającego sądu z konstrukcji przyjętej w kwestionowanym przepisie. W kompetencjach Trybunału nie mieści się jednak rozpatrywanie w procedurze pytań prawnych wątpliwości sędziów orzekających co do zasadności, słuszności lub skuteczności istniejących rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę.

Prokurator Generalny zwrócił dodatkowo uwagę, że teza pytającego sądu o zakłóceniu swobody orzekania wynikającym z konieczności wypłaty kompensaty ze środków przeznaczonych na bieżące funkcjonowanie tego sądu jest oparta na nieścisłych przesłankach. Z informacji uzyskanej przez Prokuratora Generalnego z Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, że w ustawie budżetowej na dany rok w części 15 – „Sądy powszechne”, rozdziale 75595 – „Pozostała działalność”, paragrafie 4590 – „Kary i odszkodowania wypłacane na rzecz osób fizycznych” zabezpieczane są corocznie środki na wypłatę zobowiązań Skarbu Państwa, w tym m.in. na wypłatę kompensat ofiarom przestępstw. Wydatki na zasadniczą działalność sądów w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w tym w szczególności na wynagrodzenia sędziów, asystentów sędziego, referendarzy, urzędników i pracowników obsługi, wydatki majątkowe oraz pozapłacowe wydatki bieżące ujmowane są natomiast w rozdziale 75502 – „Jednostki sądownictwa powszechnego”. Wysokość środków na odszkodowania i kompensaty w planach finansowych poszczególnych sądów wynika z wielkości samodzielnie przez nie zaplanowanych. Jeżeli te środki zostaną wykorzystane, istnieją możliwości przesunięć środków z innych jednostek na obszarze danej apelacji, jak również z innych apelacji lub też z rezerwy celowej budżetu państwa. W kolejnych latach obowiązywania ustawy o państwowej kompensacie wysokość środków zarezerwowanych na ten cel z reguły wyraźnie przewyższała sumę kwot faktycznie zasądzonych i wypłaconych z tego tytułu, wobec czego dochodziło – na wniosek odpowiednich sądów – do przesunięć niewydanych środków do puli związanej z finansowaniem bieżącej działalności sądów. W żadnym roku nie wystąpił natomiast niedobór środków na wypłatę kompensat w stosunku do kwot zasądzonych. Mechanizmy wskazane przez Ministerstwo Sprawiedliwości gwarantują, zdaniem Prokuratora Generalnego, że – niezależnie od terminu wypłaty kompensat w danym roku – nie może dochodzić do zagrożenia płynności finansowej sądu i do sugerowanej przez pytający sąd konieczności ograniczania w związku z tym wydatków przeznaczonych na bieżącą działalność sądu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Dopuszczalność pytania prawnego – uwagi ogólne.

Przesłanki zadania Trybunałowi pytania prawnego określa art. 193 Konstytucji, zgodnie z którym każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie wskazywał, że dopuszczalność zadania pytania prawnego jest uzależniona od spełnienia trzech określonych w tym przepisie przesłanek: podmiotowej, przedmiotowej oraz funkcjonalnej. Skoro w niniejszej sprawie pytanie prawne zadał sąd i jego wątpliwości odnoszą się do norm zawartych w akcie normatywnym rangi ustawowej, nie budzi wątpliwości, że zarówno przesłanka podmiotowa, jak i przedmiotowa zostały spełnione. W kontekście stanowisk zajętych przez Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego bliższej analizy wymaga stwierdzenie, czy zadane przez pytający sąd pytanie prawne spełnia również przesłankę funkcjonalną.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału sens przesłanki funkcjonalnej wystąpienia z pytaniem prawnym wyraża zależność rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem sprawy od treści orzeczenia Trybunału, wydanego w trybie kontroli zainicjowanej tym właśnie pytaniem. Przedmiotem pytania powinien być zatem taki przepis, którego wyeliminowanie z porządku prawnego spowoduje, że treść rozstrzygnięcia wydanego przez pytający sąd będzie inna niż treść rozstrzygnięcia, które zapadłoby z uwzględnieniem obowiązywania normy poddanej kontroli Trybunału (zob. np. postanowienia TK z: 10 czerwca 2009 r., sygn. P 4/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 93; 18 lutego 2009 r., sygn. P 119/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 22; 16 grudnia 2008 r., sygn. P 53/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 192; 16 grudnia 2008 r, sygn. P 17/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 179 i 13 grudnia 2000 r., sygn. P 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 302 oraz przywoływane w nich starsze orzecznictwo). Zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) sąd zwracający się z pytaniem prawnym do Trybunału zobowiązany jest do uzasadnienia związku pytania prawnego z rozstrzygnięciem sprawy. Na sądzie zadającym pytanie prawne ciąży tym samym powinność stosownego do charakteru sprawy odrębnego wskazania, w jaki sposób rozstrzygnięcie sądu uległoby zmianie, gdyby określony przepis prawny utracił moc obowiązującą wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Konstytucją (por. postanowienie TK z 27 marca 2009 r., sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40).

2. Niespełnienie przesłanki funkcjonalnej przez pytanie prawne Sądu Rejonowego w Łobzie.

Zaskarżona ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw (Dz. U. Nr 169, poz. 1415, ze zm.; dalej: ustawa o państwowej kompensacie) stanowi wdrożenie do polskiego prawa dyrektywy Rady 2004/80/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. odnoszącej się do kompensaty dla ofiar przestępstw (Dz. Urz. UE L 261 z 6.08.2004, s. 15: dalej: dyrektywa 2004/80/WE). Jej celem jest stworzenie ram prawnych funkcjonowania państwowego systemu kompensacyjnego oraz wymaganego przez dyrektywę 2004/80/WE międzynarodowego systemu współpracy w tym zakresie (por. szerzej L. Mazowiecka, Państwowa kompensata dla ofiar przestępstw, Warszawa 2012). Instytucja państwowej kompensaty ma służyć przywracaniu równowagi społecznej, zaburzonej popełnieniem przestępstwa, przez udzielenie ofierze przestępstwa – która nie uzyskała wynagrodzenia krzywd ani szkód od jego sprawcy – wsparcia w przezwyciężeniu kryzysu i zapobieganie wiktymizacji wtórnej. Państwo nie wypłaca ofiarom odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego, lecz udziela im – w imię solidarności społecznej – pewnego wsparcia, pokazując w ten sposób, że doświadczone przez nie w wyniku przestępstwa cierpienia nie są lekceważone, lecz zostały dostrzeżone i stosownie do możliwości wyrównane (por. E. Bieńkowska, L. Mazowiecka, Wprowadzenie, uwaga 1 i uwaga 8 do art. 8, [w:] Państwowa kompensata przysługująca ofiarom niektórych przestępstw, Komentarz, Warszawa 2011 oraz P. Janda, Rozdział 1. Wprowadzenie, nb. 1, [w:] P. Janda, A. Kiełtyka, Ustawa o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw. Komentarz, Warszawa 2010). Konieczność stworzenia systemu kompensacyjnego wynika nie tylko z tego, że wielu sprawców przestępstw pozostaje nieznanych. Bardzo często sprawcy nie są w stanie zrekompensować wyrządzonych ofierze przestępstwa szkód i strat. Nawet gdy na rzecz ofiary orzeczono obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę albo zasądzono odszkodowanie od sprawcy przestępstwa, wyegzekwowanie tych świadczeń bywa w praktyce niemożliwe (por. Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw umyślnych, druk sejmowy IV kadencji, nr 3859).

Zgodnie z ustawą o państwowej kompensacie do uzyskania kompensaty uprawniona jest ofiara przestępstwa, tj. osoba fizyczna, która na skutek przestępstwa doznała naruszenia czynności narządu ciała lub rozstroju zdrowia określonych w art. 156 § 1 lub art. 157 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.), albo pozostająca na jej utrzymaniu osoba najbliższa, jeżeli ofiara poniosła śmierć na skutek przestępstwa. Kompensata obejmuje wyłącznie utracone zarobki lub inne koszty utrzymania, koszty związane z leczeniem i rehabilitacją i koszty pogrzebu będące skutkiem przestępstwa (art. 3 ustawy o państwowej kompensacie). Postępowanie w sprawie jej przyznania toczy się co do zasady przed sądem rejonowym miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, zgodnie ze stosowanymi odpowiednio przepisami ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) o postępowaniu nieprocesowym. W postępowaniu sąd powinien ustalić, czy są spełnione przesłanki przyznania kompensaty, tj. czy wnioskodawca jest osobą uprawnioną (z uwzględnieniem art. 4 ustawy o państwowej kompensacie), czy przestępstwo zostało popełnione na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po 1 lipca 2005 r., czy zostało wszczęte postępowanie karne lub odmówiono jego wszczęcia z określonych przyczyn, czy wszczęte postępowanie karne nie zostało umorzone z powodów wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy o państwowej kompensacie, czy w stosunku do sprawcy nie został wydany wyrok uniewinniający ze względu na to, że nie popełnił on czynu, czyn nie zawierał znamion przestępstwa lub ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia przestępstwa (art. 17 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.) oraz, że osoba uprawniona nie może uzyskać pokrycia podlegających kompensacie szkód od sprawcy lub sprawców przestępstwa, z tytułu ubezpieczenia, ze środków pomocy społecznej albo z innego źródła lub tytułu, niezależnie od tego, czy sprawca lub sprawcy przestępstwa zostali wykryci, oskarżeni lub skazani. Jeżeli te zdarzenia nastąpiły, sąd przyznaje uprawnionemu kompensatę w wysokości odpowiadającej jego utraconym zarobkom, poniesionym kosztom związanym z leczeniem lub rehabilitacją lub kosztom pogrzebu ofiary przestępstwa, nie wyższej jednak niż 12 000 zł (art. 6 ustawy o państwowej kompensacie). Postępowanie toczy się z udziałem osoby uprawnionej oraz prokuratora (art. 8 ust. 6 ustawy o państwowej kompensacie). To, z jakiego źródła przyznana kompensata zostanie wypłacona, nie ma wpływu na ocenę okoliczności stanowiących przesłanki jej przyznania i nie podlega badaniu w postępowaniu w sprawie jej przyznania. Jak słusznie zauważyli w swoich pismach Prokurator Generalny i Marszałek Sejmu, zagadnienie wypłaty kompensaty dotyczy fazy następującej już po wydaniu prawomocnego orzeczenia o jej przyznaniu.

Pytanie prawne zostało zadane przez pytający sąd w związku z postępowaniem, w którym wnioskodawca domaga się przyznania mu kompensaty za szkody poniesione w związku z tym, że stał się ofiarą określonego przestępstwa. W uzasadnieniu pytania prawnego pytający sąd nie wskazał jednak, ani w jaki sposób uchylenie zaskarżonej normy zawartej w art. 12 ustawy o państwowej kompensacie wpłynie na ocenę wskazanych powyżej przesłanek przyznania kompensaty, ani – tym bardziej – jakiej zmianie uległaby treść planowanego orzeczenia tego sądu w sytuacji, w której wyrokiem Trybunału zaskarżony przepis zostałby uchylony. W szczególności brak jest jakichkolwiek wskazówek, że kompensata mogłaby zostać wnioskodawcy przyznana dopiero wówczas, gdyby art. 12 ustawy o państwowej kompensacie został wyeliminowany z systemu prawnego, czy też – odwrotnie – że dopiero uchylenie zaskarżonego przepisu pozwoliłoby sądowi odmówić wnioskodawcy przyznania kompensaty naruszającej konstytucyjne standardy. Wątpliwości konstytucyjne pytającego sądu, odnoszące się do przypisania sądowi wbrew art. 173 Konstytucji funkcji niemającej charakteru sprawowania wymiaru sprawiedliwości i obciążenia budżetu sądu, dotyczą nie oceny okoliczności doniosłych z punktu widzenia zawisłej przed nim sprawy, lecz obowiązku wypłaty kompensaty, o ile została ona przyznana, ze środków budżetu państwa przypisanych sądowi. Obowiązek ten aktualizuje się jednakże dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia o przyznaniu kompensaty. W okolicznościach, w których zostało Trybunałowi zadane niniejsze pytanie prawne, to zdarzenie jeszcze nie nastąpiło. W tym świetle nie sposób przyjąć, że od odpowiedzi Trybunału na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed pytającym sądem.

Trybunał stwierdza tym samym, że pytanie prawne Sądu Rejonowego w Łobzie nie spełnia przesłanki funkcjonalnej wskazanej w art. 193 Konstytucji. Powoduje to, że wydanie wyroku przez Trybunał jest niedopuszczalne, a postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.