1. 29 lipca 2008 r. Marszałek Sejmu przedłożył Prezydentowi do podpisu, w trybie określonym w art. 122 ust. 1 Konstytucji,
ustawę z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie
Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (dalej:
zaskarżona ustawa, ustawa z 25 lipca 2008 r. lub ustawa nowelizująca). Ustawa ta uzupełniła ustawę z dnia 9 czerwca 2006 r.
– Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy
Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 711, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające
lub ustawa nowelizowana) o trzy nowe jednostki redakcyjne:
– art. 65a (dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z 25 lipca 2008 r.): „Do żołnierzy zawodowych, którzy złożyli wnioski, o których
mowa w art. 65 ust. 1, nie ma zastosowania przepis art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy
zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, z późn. zm.)”;
– art. 65b (dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z 25 lipca 2008 r.): „Żołnierze zawodowi, o których mowa w art. 65a, wykonujący
obowiązki służbowe w SKW i SWW posiadają uprawnienia i podlegają obowiązkom określonym w rozdziale 3 ustawy z dnia 9 czerwca
2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego”;
– art. 66a (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z 25 lipca 2008 r.): „Mianowanie na funkcjonariuszy SKW albo SWW, wyznaczanie
na stanowiska służbowe w SKW albo SWW oraz zatrudnianie w SKW albo SWW osób, o których mowa w art. 65 ust. 1 i art. 66, następuje
po złożeniu oświadczeń, o których mowa w art. 67 ust. 1 i 3, oraz zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Weryfikacyjnej, co
do zgodności oświadczeń z prawdą, w przypadku sporządzenia takiego stanowiska”.
Ustawa z 25 lipca 2008 r. miała wejść w życie „z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2008 r.” (art. 2).
2. Przed podpisaniem ustawy, wnioskiem z 15 sierpnia 2008 r., Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 122 ust.
3 Konstytucji zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności:
– art. 1 pkt 1, w części dotyczącej dodanego art. 65b, w związku z art. 2 ustawy z 25 lipca 2008 r., w zakresie, w jakim z
mocą wsteczną przyznaje żołnierzom zawodowym, o których mowa w art. 65a, wykonującym obowiązki służbowe w Służbie Kontrwywiadu
Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (dalej: kontrwywiad i wywiad lub SKW i SWW), uprawnienia określone w rozdziale
3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 710;
dalej: ustawa o SKW i SWW), z art. 2 Konstytucji;
– art. 1 pkt 2 ustawy z 25 lipca 2008 r., w zakresie, w jakim różnicuje sytuację prawną żołnierzy zawodowych oraz pracowników
Wojskowych Służb Informacyjnych (dalej: WSI) w postępowaniu o mianowanie, wyznaczenie na stanowiska służbowe oraz zatrudnienie
w SKW i SWW, z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
– art. 1 pkt 2 ustawy z 25 lipca 2008 r., w zakresie, w jakim narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa oraz zasadę określoności przepisów prawa, z art. 2 Konstytucji.
Uzasadniając niekonstytucyjność art. 1 pkt 1 zaskarżonej ustawy, wnioskodawca stwierdził, że potrzeba zapewnienia legalności
działania byłych żołnierzy zawodowych WSI, którzy nie zostali wyznaczeni na stanowiska w SKW i SWW, lecz jedynie wykonują
w nich obowiązki służbowe, nie ulega wątpliwości. Przyznanie tym osobom uprawnień funkcjonariuszy SKW i SWW jest konieczne
dla ich efektywnego wykorzystania (także w działaniach operacyjnych). Uznając zasadność celu analizowanej regulacji, wnioskodawca
kwestionuje jednak fakt, że – choć została ona uchwalona 25 lipca 2008 r. – ma uzyskać moc obowiązującą już od 1 lipca 2008
r., co zostało zapisane wprost w jej art. 2. W opinii wnioskodawcy prowadzi to do przyznania uprawnień, które pozwalają na
ingerencję w konstytucyjne wolności i prawa jednostki (np. upoważniają do użycia broni, rejestrowania obrazu i dźwięku w miejscach
publicznych itd.), z mocą wsteczną. Zauważa on, że wyjątki od zasady lex retro non agit są wprawdzie dopuszczalne, ale tylko w wyjątkowych sytuacjach. Skoro zaś w trakcie prac parlamentarnych nie wskazano argumentów
przemawiających za koniecznością nadania retroaktywnego charakteru dodanemu art. 65b przepisów wprowadzających, to badaną
regulację należy uznać za sprzeczną z art. 2 Konstytucji.
Jeżeli chodzi o zarzut niezgodności art. 1 pkt 2 nowelizacji przepisów wprowadzających z art. 32 ust. 1 Konstytucji, to wnioskodawca
podkreśla, że odstąpienie od obowiązujących obecnie standardów przyjmowania do pracy lub podejmowania służby w SKW i SWW przez
byłych żołnierzy i pracowników WSI prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej osób, charakteryzujących się
tą samą cechą relewantną. W jego opinii cechą tą jest praca (służba) w WSI i złożenie oświadczeń, przewidzianych przez art.
67 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających. Zarzut naruszenia zasady równości wnioskodawca opiera na tym, że osoby niezweryfikowane
(które złożyły oświadczenia weryfikacyjne, ale nie uzyskały stanowiska Komisji Weryfikacyjnej):
– unikają odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy w oświadczeniach lub wyjaśnieniach składanych przed Komisją Weryfikacyjną,
bo nie ma ustawowych rozwiązań umożliwiających dokonanie takiej oceny; zdaniem wnioskodawcy jest to „dyskryminacja na gruncie
prawa karnego”;
– uzyskują łatwiejszy dostęp do pracy w SKW lub SWW, ponieważ w odniesieniu do nich szefowie służb nie dysponują oceną dokonaną
przez Komisję Weryfikacyjną (a więc tym bardziej nie mają obowiązku wzięcia ich pod uwagę); w opinii wnioskodawcy osoby zweryfikowane
są w związku z tym w „radykalnie” gorszej sytuacji podczas procesu naboru do służb.
W opinii wnioskodawcy, ustawodawca powinien albo zrezygnować z weryfikacji (z czym wiązałoby się m.in. uznanie stanowisk Komisji
za niebyłe, uznanie braku ich wpływu na proces rekrutacji, pozbawienie szefów SKW i SWW wglądu do akt postępowania weryfikacyjnego);
albo zdecydować się na dokończenie tego procesu (jak wynika z całości wniosku – na dotychczasowych zasadach, przy przedłużeniu
terminu zakończenia prac przez Komisję Weryfikacyjną).
Art. 1 pkt 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. budzi także zastrzeżenia wnioskodawcy w kontekście dwóch zasad szczegółowych, wywodzonych
z art. 2 Konstytucji. Po pierwsze, odstąpienie od obligatoryjności zapoznania się ze stanowiskiem Komisji Weryfikacyjnej w
procesie naboru do służb powoduje „zamknięcie drogi” uzyskania stanowiska i pomija kwestię przyszłości nierozpoznanych przez
Komisję oświadczeń, co wskazuje na sprzeczność z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Po drugie,
zaskarżony przepis narusza – według wnioskodawcy – zasadę dostatecznej określoności i stabilności unormowań prawnych, wprowadza
bowiem rozwiązania sprzeczne z innymi obowiązującymi regulacjami. Dodany art. 66a do przepisów wprowadzających wskazuje, że
zapoznanie się ze stanowiskiem Komisji Weryfikacyjnej jest obligatoryjne tylko wtedy, gdy zostało ono sporządzone, podczas
gdy dotychczasowy (i nieuchylony wprost przez analizowaną ustawę) art. 60 ust. 7 przepisów wprowadzających nie przewidywał
żadnych wyjątków od obowiązku zapoznania się z tym stanowiskiem.
3. W piśmie z 9 września 2008 r. (nr 505/7/08/DP/MZ) stanowisko w sprawie zajął Minister Obrony Narodowej; uznał zarzuty zawarte
we wniosku za bezzasadne.
Minister Obrony Narodowej wskazał, że wprowadzany przez art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej art. 65b przepisów wprowadzających
ma „zapewnić legalność działania” niezweryfikowanym żołnierzom WSI, którzy zostali zwolnieni z zajmowanych stanowisk, przeniesieni
do rezerwy kadrowej i którym powierzono wykonywanie obowiązków w SKW i SWW. W jego opinii „legalizowanie określonych stanów
faktycznych” nie stanowi przekroczenia konstytucyjnych granic dopuszczalności działań prawodawcy. Rozwiązanie wprowadzone
przez zaskarżony przepis stanowi usprawiedliwione odstępstwo od zasady lex retro non agit, ponieważ nie prowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej adresatów badanej normy prawnej, a przeciwnie – przyczynia się do
jej polepszenia.
Minister nie podzielił także poglądu, że art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej powoduje niedopuszczalne zróżnicowanie sytuacji
prawnej żołnierzy zweryfikowanych i niezweryfikowanych. Stanowiska Komisji Weryfikacyjnej nie miały charakteru władczego,
a szefowie SKW i SWW nie byli nimi związani w procesie doboru personalnego tworzonych służb. Jego zdaniem, zmiana modelu postępowania
weryfikacyjnego mieści się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy, wyznaczonej normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi.
W kontekście zarzutu naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, Minister Obrony Narodowej
wskazał, że żaden z obowiązujących przepisów prawa – z wyjątkiem przepisów wprowadzających oraz ustawy o służbie funkcjonariuszy
SKW i SWW – „nie warunkuje i nie ogranicza” możliwości zatrudnienia, podjęcia wykonywania zawodu lub jakiejkolwiek działalności
ani nie uzależnia takiej możliwości od wylegitymowania się przez zainteresowaną osobę dokumentem, potwierdzającym zgodność
z prawdą złożonego przez nią oświadczenia weryfikacyjnego. Jego zdaniem, „jedynie względy osobiste nie mogą uzasadniać aktywności
państwa w zakresie tworzenia procedur prawnych, służących potwierdzeniu określonych faktów”.
Odnosząc się do zarzutu pozostawienia w przepisach wprowadzających art. 60 ust. 7, Minister Obrony Narodowej stwierdził, że
„cały” art. 60 dotyczył spraw związanych z organizacją SKW i SWW, których wymiar czasowy był ograniczony. „Jeżeli ustawowo
określone terminy upłynęły, […] dany przepis traci swoje normatywne znaczenie i jego dodatkowe eliminowanie w drodze nowelizacji
ustawy bądź uchylenia jest zbędne”.
4. W piśmie z 17 września 2008 r. (sygn. akt PR II TK 111/08) stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny: wniósł o uznanie
zgodności zaskarżonych przepisów ustawy z 25 lipca 2008 r. ze wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli.
Prokurator Generalny zauważył, że art. 2 ustawy nowelizującej wyznacza zasady wejścia w życie nie tylko przepisu zaskarżonego
przez Prezydenta, ale całej ustawy. W jego opinii nie budzi wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było nadanie zakwestionowanemu
aktowi prawnemu charakteru retroaktywnego. Wsteczne działanie ustawy ograniczone zostało datą kalendarzową, poprzedzającą
datę uchwalenia ustawy tylko o niespełna miesiąc.
Ocena konstytucyjności art. 1 pkt 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. sprowadza się – zdaniem Prokuratora Generalnego – do stwierdzenia,
czy badany przepis doprowadził do pogorszenia sytuacji jego adresatów, tj. „żołnierzy zawodowych, o których mowa w art. 65a,
wykonujących obowiązki służbowe w SKW i SWW”. Powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy
i prezentowane przez przedstawicieli rządu podczas prac parlamentarnych, Prokurator Generalny stwierdził, że zaskarżona ustawa
w sposób oczywisty poprawia „sytuację prawną grupy zawodowej, do której się odnosi”; likwiduje bowiem stan niepewności powstały
po zakończeniu prac Komisji Weryfikacyjnej. W jego opinii, nie można także podzielić argumentu o negatywnych skutkach wejścia
w życie kontrolowanej ustawy dla innych osób, skoro czynności operacyjne były prawnie dozwolone od dnia wejścia w życie ustawy
o SKW i SWW (tj. od 1 października 2006 r.). Ustawa nowelizująca nie wprowadziła żadnych nowych rodzajów czynności operacyjnych,
nie może więc być oceniana jako „mogąca legalizować” niedozwolone wcześniej czynności obu służb. Dodatkowo należy także zwrócić
uwagę, że wykonywanie czynności operacyjnych podlega kontroli wewnętrznej (szefów służb) oraz zewnętrznej (np. sądowej w wypadku
kontroli operacyjnej). Prokurator Generalny zauważył także, iż sposób określenia wejścia w życie zaskarżonej ustawy koresponduje
z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007
r. Nr 68, poz. 449), dopuszczającej możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego
państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Powierzenie, z mocą wsteczną, obowiązków i przyznanie uprawnień, określonych
w rozdziale 3 ustawy o SKW i SWW żołnierzom zawodowym, wykonującym obowiązki służbowe w tych służbach, nie narusza czyichkolwiek
praw i równocześnie pozwala na pełne wykorzystywanie tych żołnierzy zawodowych aspirujących do służb, których oświadczenia
(a tym samym wiarygodność) nie zostały podważone przez Komisję Weryfikacyjną. Zakwestionowana regulacja jest więc zgodna z
art. 2 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości, Prokurator Generalny wskazał, że sposób zaskarżenia zakwestionowanej ustawy
(a w szczególności brak wskazania jako wzorca kontroli art. 60 Konstytucji) świadczy o tym, że źródłem wątpliwości wnioskodawcy
nie jest naruszenie zasad dostępu do służby publicznej (w tym wypadku: w SKW i SWW). W opinii Prokuratora Generalnego, wnioskodawca
dopatruje się w zaskarżonej nowelizacji dyskryminacji na gruncie prawa karnego polegającej na tym, że osób niezweryfikowanych
nie będzie można w przyszłości pociągnąć do ewentualnej odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy w oświadczeniach weryfikacyjnych.
Jego zdaniem, z takim poglądem nie można się zgodzić przede wszystkim dlatego, że wiąże on konstytucyjną zasadę równości wobec
prawa z problematyką odpowiedzialności karnej, której zaskarżona ustawa w ogóle nie porusza. Zakończenie działalności przez
Komisję Weryfikacyjną nie likwiduje obowiązku zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ciążącego na każdej
instytucji państwowej i samorządowej, które w związku ze swą działalnością powzięły o tym wiadomość (por. art. 304 § 2 ustawy
z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.). Wobec tego, mając na uwadze także
brak wiążącego charakteru stanowiska Komisji Weryfikacyjnej, zaskarżony przepis należy uznać za zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Nie różnicuje on szans kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służb, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że w demokratycznym
państwie prawnym nie do przyjęcia jest domniemanie winy.
Oceniając art. 1 pkt 2 zaskarżonej ustawy w świetle zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, Prokurator
Generalny stwierdził, że zasada pewności prawa, chroniąca obywatela przed zmianami nagłymi, godzącymi w interesy w toku, nie
może być utożsamiana z „wyraźnie przecenianym znaczeniem (…) stanowiska Komisji Weryfikacyjnej, które nie ma prawotwórczego
charakteru, jest niejawne i dla strony niedostępne i które (…) nie może być gwarantem realizacji planów zawodowych”. Wyraził
także pogląd, że niezweryfikowane oświadczenia – jako składnik akt postępowań weryfikacyjnych – powinny podlegać przekazaniu
szefom służb na mocy § 15 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie trybu działania Komisji
Weryfikacyjnej powołanej w związku z likwidacją Wojskowych Służb Informacyjnych (Dz. U. Nr 135, poz. 953). Jego zdaniem, jako
naruszenie zasady lojalności państwa wobec obywateli należałoby ocenić brak działań ustawodawcy w analizowanej sytuacji, co
oznaczałoby zamknięcie dostępu do SKW i SWW osobom nie ze swojej winy niezweryfikowanym.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut kolizji dodanego, przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej – art. 66a – z dotychczas obowiązującym
art. 60 ust. 7 przepisów wprowadzających, to Prokurator Generalny wskazał, że błąd ten uchybia raczej zasadzie prawidłowej
legislacji, niż zasadzie określoności prawa, przywołanej przez wnioskodawcę jako wzorzec kontroli. W jego opinii, wada ta
nie kwalifikuje się do orzeczenia niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu, ponieważ przy zastosowaniu zasady lex posterior derogat legi priori możliwe jest – w zgodzie z Konstytucją – ustalenie, że dodany ustawą nowelizującą art. 66a, jako przepis późniejszy, eliminuje
z dniem 1 lipca 2008 r. obowiązek uzyskania stanowiska Komisji Weryfikacyjnej.
5. Marszałek Sejmu w piśmie z 30 października wniósł o stwierdzenie, że:
1) art. 1 pkt 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. w zakresie, w jakim z mocą wsteczną przyznaje żołnierzom zawodowym, wykonującym
obowiązki służbowe w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego uprawnienia, określone w rozdziale 3 ustawy
z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego, jest zgodny z art. 2 Konstytucji;
2) art. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy z 25 lipca 2008 r. w zakresie, w jakim różnicuje sytuację prawną żołnierzy zawodowych
oraz pracowników Wojskowych Służb Informacyjnych, zwanych dalej WSI, w postępowaniu o mianowanie, wyznaczenie na stanowisko
służbowe oraz zatrudnienie w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego, jest zgodny z art. 32 ust. 1
Konstytucji;
3) art. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy z 25 lipca 2008 r. w zakresie, w jakim narusza zasadę zaufania obywatela do państwa
i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę określoności przepisów prawa, jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu swego stanowiska Marszałek Sejmu w pierwszej kolejności ustosunkował się do zarzutu wprowadzenia, z naruszeniem
zasady lex retro non agit, art. 1 pkt 1 zaskarżonej ustawy. Podkreślił, że terminarz prac legislacyjnych nad projektem tej ustawy: 12 czerwca 2008
r. – pierwsze czytanie projektu, 25 czerwca 2008 r. – przyjęcie sprawozdania podkomisji przez Komisję Obrony Narodowej, 27
czerwiec 2008 r. – 2 i 3 czytanie projektu ustawy), wskazywał na brak możliwości dochowania terminu wejścia w życie ustawy,
określonego w przedłożeniu rządowym (druk nr 571), bez naruszenia konstytucyjnych terminów rozpatrzenia ustawy przez Senat
i Prezydenta RP. Biorąc pod uwagę termin zakończenia działalności Komisji Weryfikacyjnej (30 czerwca 2008 r.), ustawodawca
uznał, że określenie późniejszego terminu wejścia w życie ustawy, niż został określony w art. 2 projektu ustawy, prowadziłoby
do naruszenia zasady pewności prawa, na której opiera się zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez
nie prawa. Żołnierze, wypełniając swój ustawowy obowiązek, złożyli odpowiednie oświadczenia. Jednak ponad połowa z 2 tysięcy
oświadczeń żołnierzy nie została zweryfikowana do dnia złożenia projektu ustawy w Sejmie z przyczyn leżących po stronie Komisji
Weryfikacyjnej.
Marszałek Sejmu wskazał również, że w świetle brzmienia tytułu rozdziału 3 ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie
Wywiadu Wojskowego: „Uprawnienia funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz żołnierzy
zawodowych wyznaczonych na stanowiska służbowe w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego” – uzasadniony
wydaje się pogląd, że dwa lata wcześniej ustawodawca przewidywał wyposażenie, oprócz funkcjonariuszy SKW i SWW, również żołnierzy,
którzy złożyli wyżej wymienione oświadczenia oraz zostali wyznaczeni na stanowiska SKW i SWW, w uprawnienia do przeprowadzenia
m.in. czynności operacyjno-rozpoznawczych, użycia broni palnej oraz kontroli operacyjnej. Przyznanie tych uprawnień ma na
celu ochronę bezpieczeństwa państwa oraz ochronę wolności i praw obywatelskich, a określone w rozdziale 3 ustawy gwarancje
pozasądowej i sądowej kontroli legalności przyznanych uprawnień oraz odnoszące się do nich wytyczne ustawowe, w ocenie Marszałka
Sejmu, spełniają standardy demokratycznego państwa prawnego.
Marszałek Sejmu nadmienił także, że w obecnym stanie prawnym, w świetle art. 20 ust. 1, 2 oraz art. 25 ust. la ustawy z dnia
11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a także art. 22 przepisów wprowadzających z dnia 9 czerwca 2006
r. możliwe jest powierzenie obowiązków służbowych żołnierzowi zawodowemu będącemu w dyspozycji albo w rezerwie kadrowej, który
przestał zajmować stanowisko służbowe w WSI, złożył wniosek o wyznaczenie na stanowisko służbowe w SKW lub SWW, mianowanie
na funkcjonariusza SKW lub SWW albo zatrudnienie w SKW albo SWW.
Przywołując stanowisko Prokuratora Generalnego, Marszałek podkreślił, że z uwagi na to, iż rozwiązanie legislacyjne zawarte
w art. 65b, z jednej strony nie naruszające czyichkolwiek praw, a z drugiej strony, z uwagi na sytuację żołnierzy zawodowych
aspirujących do służb, w jakiej się znaleźli po zakończeniu w dniu 30 czerwca 2008 r. działalności Komisji Weryfikacyjnej,
pozwalające na pełne wykorzystanie tych spośród nich, których oświadczenia, a tym samym wiarygodność, nie zostały do upływu
tego dnia podważone – jest uzasadnione i mieści się w zakresie dopuszczalnych ograniczeń zasady lex retro non agit. Odstąpienie od tej zasady usprawiedliwione jest również realizacją innej zasady konstytucyjnej, wynikającej z art. 5 Konstytucji,
nakazującej zapewnić bezpieczeństwo państwa i obywateli.
Przechodząc do zarzutu niezgodności art. 1 pkt 2 zaskarżonej ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził,
że grupę adresatów zaskarżonego przepisu należy wyznaczyć w oparciu o cechę relewantną, jaką jest posiadanie statusu żołnierza
WSI lub pracownika oraz spełnienie wymogu złożenia oświadczenia wraz z wnioskiem o dokonanie czynności określonej w art. 65
ust. 1.
Wskazał nadto, że: „Spośród osób spełniających wyżej wymienione warunki szef SKW lub szef SWW, zgodnie z art. 49 ustawy o
Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego, może wyznaczyć żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe
niezależnie od opinii Komisji Weryfikacyjnej, która nie ma charakteru wiążącego dla szefów SKW lub SWW odpowiednich służb.
Jest to analogiczny stan do sytuacji Pełnomocników do spraw organizacji SKW albo SWW”, w odniesieniu do której Trybunał Konstytucyjny
wypowiedział się w wyroku z 27 czerwca 2008 r. (sygn. K 52/05). W świetle powyższego wyroku, Marszałek Sejmu wyraził pogląd,
że posiadanie lub brak opinii Komisji Weryfikacyjnej nie jest kryterium istotnym dla wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska
służbowe SKW lub SWW.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie zgodności art. 1 pkt 2 zaskarżonej ustawy w zakresie art. 66a przepisów wprowadzających,
z zasadą zaufania obywateli do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, Marszałek Sejmu podkreślił,
że w tym zakresie należy mieć na względzie przede wszystkim „przepisy wydane na podstawie art. 63 ust. 7 ustawy – Przepisy
wprowadzające, tj. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie trybu działania Komisji Weryfikacyjnej
powołanej w związku z likwidacją Wojskowych Służb Informacyjnych (Dz. U. Nr 135, poz. 953). Zgodnie z zawartymi w § 16 tego
rozporządzenia ograniczeniami w zakresie dostępności akt postępowań weryfikacyjnych, na skutek stosowania do tych dokumentów
ochrony przewidzianej dla ochrony informacji niejawnych na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie
informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, ze zm.), uprawniony wydaje się wniosek, że ww. osoba nie będzie
mogła posiadać dokumentu, który zwalniałby od stosowania wobec niej postępowania kwalifikacyjnego wymaganego przepisami pragmatyki
służbowej w procesie rekrutacji do odpowiednich służb specjalnych”.
Marszałek wskazał ponadto, że z uzasadnienia projektu ustawy (druk nr 571) wynika, że celem zaskarżonych przepisów było zagwarantowanie
uprawnień żołnierzom WSI oraz pracownikom WSI, których oświadczenia nie zostały zweryfikowane przez Komisję Weryfikacyjną,
w okresie działalności Pełnomocnika do spraw organizacji SKW oraz Pełnomocnika do spraw SWW. Wobec bowiem wyekspirowania art.
60 przepisów wprowadzających, koniecznym działaniem legislacyjnym, mającym na celu zapewnienie bezpieczeństwa prawnego, było
wprowadzenie art. 66a. Zaskarżona regulacja służy zatem realizacji konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa.
Odnosząc się do zarzutów Prezydenta RP, dotyczących niezgodności wprowadzonego art. 66a przepisów wprowadzających, z art.
2 Konstytucji w zakresie naruszenia zasady dostatecznej określoności przepisów prawa, stwierdził Marszałek, że „stanowisko
Prezydenta RP opiera się na błędnej wykładni treści normatywnej art. 60 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające, którego zakres
czasowy oraz podmiotowy dotyczy okresu działania Pełnomocnika do spraw organizacji SKW oraz Pełnomocnika do spraw organizacji
SWW. Natomiast przepis art. 66a dotyczy zakresu czasowego działania szefa SKW i szefa SWW”. W związku z powyższym, Marszałek
Sejmu stwierdził, że zakresy przywołanych przepisów nie pokrywają się. Dlatego też uznał za nietrafny zarzut Prezydenta naruszenia
konstytucyjnej zasady określoności normy prawnej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Warunki formalne wniosku, zakres zaskarżenia i wzorce kontroli.
Warunki formalne dopuszczalności wniosku o kontrolę prewencyjną zostały spełnione (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki,
J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 21-22), gdyż:
– jej przedmiotem jest ustawa uchwalona w ostatecznym brzmieniu przez parlament;
– skierowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego miało miejsce w konstytucyjnym terminie, przewidzianym na decyzję Prezydenta
w art. 122 Konstytucji (ustawa została przekazana Prezydentowi do podpisu 29 lipca 2008 r., a wniosek, noszący datę 15 sierpnia
2008 r., wpłynął do TK 18 sierpnia 2008 r.; ustawa nie miała charakteru pilnego w znaczeniu art. 123 Konstytucji, nie ma więc
zastosowania krótszy, 7-dniowy termin podpisania ustawy przez Prezydenta);
– zarzuty wniosku dotyczą niezgodności przepisów ustawy z przepisami Konstytucji.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające
ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu
Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (dalej: zaskarżona ustawa, ustawa z 25 lipca 2008 r. lub ustawa nowelizująca), a
mianowicie:
– art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej, w zakresie dotyczącym dodanego do ustawy nowelizowanej art. 65b, w związku z art. 2 ustawy
nowelizującej,
– art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej.
Wzorcami kontroli są trzy szczegółowe zasady wyprowadzane z art. 2 Konstytucji (zasada niedziałania prawa wstecz, zasada zaufania
obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada określoności przepisów prawa) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji,
statuujący zasadę równości wobec prawa.
2. Geneza i cele ustawy z 25 lipca 2008 r. – kontekst orzekania.
2.1. Zaskarżone w niniejszej sprawie przepisy łączą się ze zmianami wprowadzonymi do systemu wojskowych służb specjalnych
przez ustawę z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz.
709; dalej: ustawa o SKW i SWW). Polegały one na powołaniu – w miejsce istniejących od 1989 r. Wojskowych Służb Informacyjnych
(dalej: WSI) – z dniem 1 lipca 2006 r. dwóch nowych struktur: Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego (dalej:
SKW i SWW).
Zapleczem kadrowym dla nowych służb miały być dwie kategorie osób:
– osoby z „nowego naboru”, które nie były pracownikami lub żołnierzami WSI;
– byli żołnierze i pracownicy WSI lub wojskowych jednostek organizacyjnych realizujących zadania w zakresie wywiadu lub kontrwywiadu
wojskowego, przed wejściem w życie ustawy z 9 lipca 2003 r. o Wojskowych Służbach Informacyjnych (Dz. U. Nr 139, poz. 1326,
ze zm.; dalej: ustawa o WSI).
2.2. Ponieważ zaskarżone przepisy dotyczą wyłącznie procedur przyjmowania do SKW i SWW osób należących do drugiej z powyższych
kategorii, zasadne jest dokładniejsze przedstawienie zasad naboru dotyczących tej właśnie grupy.
Zostały one uregulowane w ustawie z dnia 9 czerwca 2006 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego
oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego
(Dz. U. Nr 104, poz. 711, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające lub ustawa nowelizowana) oraz w wydanych do tej ustawy aktach
wykonawczych (m.in. w rozporządzeniach Prezesa Rady Ministrów: z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie trybu działania Komisji Weryfikacyjnej
powołanej w związku z likwidacją Wojskowych Służb Informacyjnych, Dz. U. Nr 135, poz. 953, dalej: rozporządzenie w sprawie
trybu działania Komisji Weryfikacyjnej; z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie trybu składania oświadczeń weryfikacyjnych w związku
z likwidacją Wojskowych Służb Informacyjnych oraz sposobu ich ewidencjonowania, archiwizowania i udostępniania, Dz. U. Nr
135, poz. 954, ze zm.).
Byli pracownicy i żołnierze WSI (oraz ich wcześniejszych odpowiedników) mogli ubiegać się o pracę (służbę) w nowych służbach
jako:
– osoby wyznaczone na stanowisko służbowe w SKW lub SWW;
– funkcjonariusze SKW i SWW;
Przepisy wprowadzające wymagały od nich spełnienia warunków ogólnych (wymaganych od osób spoza WSI – art. 60 ust. 3 i 4 przepisów
wprowadzających), a dodatkowo złożenia – w ciągu 30 dni od wejścia w życie przepisów wprowadzających (czyli w ciągu 30 dni
od 1 października 2006 r.) – następujących dokumentów:
– wniosku o wyznaczenie na stanowisko służbowe, mianowanie na funkcjonariusza albo zatrudnienie w SKW lub SWW (art. 65 ust.
1 i art. 66 przepisów wprowadzających);
– oświadczenia o podejmowaniu (niepodejmowaniu) – w okresie służby (zatrudnienia) w WSI lub w związku z tą służbą (zatrudnieniem)
– działań sprzecznych z prawem, wymienionych w art. 67 ust. 1 przepisów wprowadzających, takich jak między innymi naruszenie
tajemnicy służbowej lub państwowej, bezprawne ujawnienie lub wykorzystanie informacji uzyskanych w trakcie działalności operacyjnej,
niezawiadomienie o przestępstwie mimo ustawowego obowiązku, utrudnianie postępowania karnego, bezprawne wpływanie na decyzje
władzy publicznej;
– oświadczenia o prowadzeniu (nieprowadzeniu) działalności gospodarczej w zakresie wskazanym w art. 67 ust. 2 przepisów wprowadzających
(m.in. członkostwa w organach spółek prawa handlowego i spółdzielni oraz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek
lub wspólnie z innymi osobami).
Od obowiązku złożenia oświadczeń tymczasowo, maksymalnie do 31 marca 2007 r., zwolnieni zostali żołnierze lub pracownicy WSI,
którzy przebywali za granicą i nie mogli złożyć oświadczeń ze względu na bezpieczeństwo państwa (art. 76 przepisów wprowadzających).
Oświadczenia weryfikacyjne mogły złożyć także osoby nieubiegające się o przyjęcie do SKW i SWW (art. 68 przepisów wprowadzających).
Oświadczenia były przekazywane do Komisji Weryfikacyjnej, składającej się z dwudziestu czterech osób, połowę składu wyznaczał
Prezydent, a połowę Prezes Rady Ministrów (art. 63 ust. 1 przepisów wprowadzających). Komisja ta, po ewentualnym wysłuchaniu
wyjaśnień osoby zainteresowanej lub innych osób i porównaniu treści oświadczenia z materiałami archiwalnymi i operacyjnymi,
miała za zadanie sformułować stanowisko co do zgodności oświadczeń z prawdą i przedstawić je pełnomocnikom lub szefom SKW
i SWW (art. 63 ust. 2 przepisów wprowadzających). Zgodnie z art. 60 ust. 7 przepisów wprowadzających, stanowiska te nie miały
charakteru wiążącego, w tym sensie, że nawet stwierdzenie przez Komisję podania nieprawdy w oświadczeniu nie zamykało zainteresowanym
osobom dostępu do pracy (służby) w SKW lub SWW. Osoby odpowiedzialne za nabór do służb (pełnomocnicy, a następnie szefowie
SKW i SWW) miały jedynie obowiązek zapoznać się z tymi stanowiskami przed podjęciem decyzji o mianowaniu, wyznaczeniu na stanowisko
lub zatrudnieniu byłych żołnierzy albo pracowników WSI (ewentualnie wcześniejszych struktur wywiadu/kontrwywiadu). Do czasu
wydania stanowisk przez Komisję Weryfikacyjną, byli żołnierze WSI zostali przeniesieni do rezerwy kadrowej, w której mogli
przebywać jednorazowo najdłużej dwa lata (termin ten wynikał z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie
wojskowej żołnierzy zawodowych, Dz. U. Nr 179, poz. 1750, ze zm.; dalej: ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych;
miał on zostać zniesiony w stosunku do byłych żołnierzy WSI, którzy złożyli oświadczenia weryfikacyjne, przez art. 65a, dodany
do przepisów przejściowych przez art. 1 pkt 1 zaskarżonej ustawy).
Treść oświadczeń i wyjaśnień składanych przed Komisją Weryfikacyjną nie mogła być podstawą do pociągnięcia ich autorów do
odpowiedzialności karnej lub dyscyplinarnej (art. 69 przepisów wprowadzających). Sankcjonowane (i to karą pozbawienia wolności
od 6 miesięcy do 8 lat) było natomiast podanie nieprawdy w oświadczeniach lub wyjaśnieniach przed Komisją (art. 79 i art.
79a przepisów wprowadzających).
2.3. Niektóre elementy powyższej procedury były przedmiotem badania pod względem zgodności z Konstytucją w sprawie o sygn.
K 52/07, zakończonej wyrokiem z 27 czerwca 2008 r. (OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 88).
Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się wówczas naruszenia, przez zaskarżone przepisy ustawy o SKW i SWW oraz przepisy wprowadzające,
wskazanych przez wnioskodawców wzorców kontroli, nie znajdując m.in. podstaw do zakwestionowania obowiązku składania oświadczeń
weryfikacyjnych.
Przy okazji analizy mechanizmów naboru do SKW i SWW, przewidzianych w badanych regulacjach, Trybunał Konstytucyjny dokonał
wykładni przepisów wprowadzających, podkreślając odpowiedzialność pełnomocników za nabór do służb oraz wyłącznie opiniodawczą
rolę stanowisk Komisji Weryfikacyjnej w tym procesie. Wskazał także – nie uzasadniając bliżej tego poglądu – iż „brak oceny
wydanej przez Komisję Weryfikacyjną nie może stanowić przeszkody w dostępie do służby publicznej” (s. 16 uzasadnienia wyroku).
2.4. Realizacja procesu weryfikacji byłych żołnierzy i pracowników WSI przebiegała powoli. Już w kwietniu 2008 r. prasa sygnalizowała,
że prawdopodobnie komisja nie zdąży ocenić wszystkich złożonych do niej oświadczeń do 30 czerwca 2008 r., kiedy to – zgodnie
z zarządzeniem Nr 130 Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie terminu zakończenia działalności Komisji
Weryfikacyjnej (M. P. Nr 83, poz. 880; dalej: zarządzenie Nr 130) – miała ona zakończyć swoje prace.
Komisja Weryfikacyjna w ciągu dwóch lat działalności stwierdziła zgodność z prawdą 1482 oświadczeń, a 135 uznała za niezgodne
z prawdą. W stosunku do 774 oświadczeń (czyli 32,4% wszystkich złożonych oświadczeń) nie zajęła ostatecznego stanowiska; prawdziwość
179 oświadczeń wzbudziła jej „wstępne wątpliwości” (por. komunikat prasowy Ministerstwa Obrony Narodowej z 12 września 2008
r., http://www.mon.gov.pl/pl/artykul/5679).
2.5. Na miesiąc przed upływem terminu działania Komisji Weryfikacyjnej, 29 maja 2008 r. rząd skierował do Sejmu projekt ustawy,
będącej przedmiotem kontroli konstytucyjnej w niniejszej sprawie (druk sejmowy nr 571/VI kadencja). W uzasadnieniu projektu
napisano m.in., że „zmiana przedmiotowej ustawy [tj. przepisów wprowadzających] podyktowana jest koniecznością podjęcia prac
pozwalających rozwiązać sytuację żołnierzy zawodowych zniesionych Wojskowych Służb Informacyjnych, którzy do chwili obecnej
nie zostali zweryfikowani przez Komisję Weryfikacyjną […], gdyż utrzymywanie w niepewności żołnierzy realizujących zadania
na rzecz Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego jest niezgodne ze standardami państwa prawa” (s. 1
uzasadnienia).
Projekt ustawy został przyjęty przez Sejm 27 czerwca 2008 r. 11 lipca 2008 r. Senat zdecydował się na wprowadzenie do niej
poprawki, polegającej na wykreśleniu jednego z projektowanych przepisów, co 25 lipca 2008 r. zostało zaakceptowane przez Sejm.
Ustawa została przekazana Prezydentowi do podpisu 29 lipca 2008 r.
Wśród szczegółowych rozwiązań, ostateczny tekst uchwalonej ustawy przewidywał:
– wprowadzenie w odniesieniu do byłych żołnierzy WSI, którzy złożyli oświadczenia weryfikacyjne, wyjątku od zasady, że okres
przebywania w rezerwie kadrowej może wynosić jednorazowo dwa lata (art. 65a, dodany przez art. 1 pkt 1 zaskarżonej ustawy);
– „doprecyzowanie” statusu żołnierzy zawodowych, wykonujących obowiązki służbowe w SKW i SWW, przez wskazanie, że mają oni
podlegać takim samym prawom i obowiązkom, jak funkcjonariusze i żołnierze zawodowi wyznaczeni na stanowiska służbowe w SKW
i SWW (art. 65b, dodany przez art. 1 pkt 1 zaskarżonej ustawy);
– zmianę zasad przyjmowania do SKW i SWW, polegającą na tym, że zniesiono obowiązek zapoznawania się ze stanowiskiem Komisji
Weryfikacyjnej przez osoby dokonujące naboru do SKW i SWW w odniesieniu do tych osób, które złożyły oświadczenia weryfikacyjne,
ale nie uzyskały stanowiska Komisji (art. 66a, dodany przez art. 1 pkt 2 zaskarżonej ustawy).
Nowelizacja ta miała wejść w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od 1 lipca 2008 r.
2.6. Oprócz wniesienia projektu ustawy, rząd podjął także działania praktyczne, mające na celu wykorzystanie niezweryfikowanych
żołnierzy WSI. 916 żołnierzy rozwiązanych WSI (63% żołnierzy przeniesionych do rezerwy) zostało wyznaczonych na stanowiska
służbowe w jednostkach organizacyjnych sił zbrojnych oraz w SWW i SKW. 189 osób zostało wyznaczonych na stanowiska służbowe
w jednostkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej. Ponadto Minister Obrony Narodowej 12 września 2008 r. przeniósł
123 niezweryfikowanych żołnierzy byłej WSI na tzw. etat zbiorczy, a następnie przywrócił do rezerwy kadrowej, w której mogą
oni przebywać kolejne dwa lata (komunikat prasowy Ministerstwa Obrony Narodowej z 12 września 2008 r., http://www.mon.gov.pl/pl/artykul/5679).
3. Zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz.
3.1. Zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz wnioskodawca formułuje w stosunku do art. 1 pkt 1 zaskarżonej ustawy,
w związku z art. 2 tej ustawy, w zakresie dotyczącym dodanego przez tę ustawę, do przepisów wprowadzających, art. 65b. Opiera
on się na założeniu, że wprawdzie zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego, jednak nie może mieć zastosowania
do przepisów, które pozwalają organom władzy publicznej (w tym wypadku: osobom wykonującym obowiązki w SWW i SKW) na ingerencję
w konstytucyjne wolności i prawa jednostki. Zakres zaskarżenia – wiążący dla Trybunału Konstytucyjnego – jest więc wskazany
bardzo wąsko: wnioskodawca nie kwestionuje ewentualnej retroaktywności pozostałych przepisów ustawy z 25 lipca 2008 r.; nie
podważa celowości obowiązywania art. 65b na przyszłość.
3.2. Ocena trafności powyższego zarzutu wymaga na wstępie rekonstrukcji treści zasady lex retro non agit jako wzorca kontroli konstytucyjności, a także wskazania kryteriów dopuszczalności ustanowienia od niej wyjątków. Kwestia
ta, w różnych aspektach, była już wielokrotnie przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, jeszcze przed wejściem w życie
Konstytucji z 1997 r., począwszy od orzeczenia z 28 maja 1986 r. w sprawie o sygn. U 1/86 (OTK w 1986 r., poz. 2), wobec czego
w tym miejscu wystarczy ograniczyć się do przypomnienia najważniejszych ustaleń dotychczasowego orzecznictwa, które mają znaczenie
w niniejszej sprawie.
Istotę zasady niedziałania prawa wstecz można sprowadzić do twierdzenia, że „nie należy stanowić norm prawnych, które nakazywałyby
stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków
prawnych normami tymi przewidzianych” (powołane orzeczenie w sprawie o sygn. U 1/86). Innymi słowy, „ustawa działa z mocą
wsteczną, kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała
się obowiązująca (została nie tylko uchwalona, lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym)” (orzeczenie z 29
stycznia 1992 r., sygn. K. 15/91, OTK w 1992 r., poz. 8).
Trybunał Konstytucyjny zawsze traktował zasadę niedziałania prawa wstecz jako skierowaną pod adresem organów stanowiących
prawo dyrektywę postępowania, będącą jedną z podstawowych zasad porządku prawnego. Trybunał podkreślał też, że „znajduje ona
swoje oparcie w takich wartościach, jak bezpieczeństwo prawne i pewność obrotu prawnego oraz poszanowanie praw nabytych” i
dlatego złamanie tej zasady jest dopuszczalne tylko „wyjątkowo, z bardzo ważnych powodów” (cyt. wyżej orzeczenie z 29 stycznia
1992 r.).
Przy okazji badania zarzutu retroaktywności różnych przepisów, Trybunał Konstytucyjny wyodrębnił i doprecyzował szereg kryteriów
dopuszczalności wstecznego działania przepisów. Równocześnie jednak podkreślał, iż „wyjątkowość sytuacji należy oceniać w
każdym z osobna przypadku, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły” (cyt. orzeczenie z 29
stycznia 1992 r.).
W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, przepisy działające wstecz można uznać za zgodne z zasadą
demokratycznego państwa prawnego wyjątkowo. Konieczne jest jednak przestrzeganie następujących zasad:
– Niedopuszczalna jest retroaktywność przepisów prawa karnego materialnego, w tej bowiem sferze zakaz działania prawa wstecz
ma charakter bezwzględny, o czym jednoznacznie przesądza art. 42 ust. 1 Konstytucji. Stanowienie norm retroaktywnych jest
też niewskazane w dziedzinie prawa daninowego (por. liczne orzeczenia TK np. z: 8 listopada 1989 r., sygn. K. 7/89, OTK w
1989 r., poz. 8; 7 grudnia 1993 r., sygn. K. 7/93, OTK w 1993 r., poz. 42; 29 marca 1994 r., sygn. K. 13/93, OTK w 1994 r.,
poz. 6; 15 marca 1995 r., sygn. K. 1/95, OTK w 1995 r., poz. 7. Jak stwierdził TK w wyroku z 22 października 2001 r., sygn.
SK 19/06, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214, na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można jednak tego całkowicie wykluczyć), w
sferze regulacji mających wpływ na działalność gospodarczą (por. orzeczenie z 14 grudnia 1993 r., sygn. K. 8/93, OTK w 1993
r., poz. 43) oraz w tych dziedzinach prawa, w których jednostka podporządkowana jest bezpośredniemu władztwu państwa (por.
orzeczenie z 18 października 1994 r., sygn. K. 2/94, OTK w 1994 r., poz. 36). Retroaktywność jest natomiast stosunkowo najbardziej
akceptowalna w dziedzinie prawa cywilnego (por. orzeczenie z 25 lutego 1992, sygn. K. 3/91, OTK w 1992 r., poz. 1).
– Przepisy działające wstecz mogą być zawarte wyłącznie w ustawie, stanowienie retroaktywnych regulacji w przepisach rangi
podustawowej jest wykluczone (por. powołane wyżej orzeczenia o sygn. U 1/86, sygn. K. 7/89).
– retroaktywność musi być konieczna (niezbędna) dla realizacji (urzeczywistniania) (wyroki z: 31 stycznia 2000 r., sygn. P.
4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5; 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85) lub ochrony (wyrok z 19 marca
2007 r., sygn. K 47/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 27) konkretnych wartości konstytucyjnych w tym sensie, że realizacja (ochrona)
tych wartości nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Te inne wartości konstytucyjne muszą być szczególnie cenne
(por. cytowany już wyrok w sprawie sygn. SK 19/06) i ważniejsze od wartości chronionej zakazem retroakcji (por. powołany wyrok
w sprawie o sygn. P. 4/99 oraz wyrok z 5 września 2007 r., sygn. P 21/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 96). W konkretnych wypadkach
wartością taką może być np. sprawiedliwość społeczna (por. orzeczenie z 24 lipca 1990 r., sygn. K. 5/90, OTK w 1990 r., poz.
4), ale już niekoniecznie równość (por. orzeczenie z 24 maja 1994 r., sygn. K. 1/94, OTK w 1994 r., poz. 10). Ponadto wskazany
wymóg należy traktować ściśle: „przekonanie o celowości czy potrzebie retroaktywności, czy tylko o «pożytku» lub «korzyści»
płynących z takiego rozwiązania normatywnego, nie wystarcza” (wyrok z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007,
poz. 3).
– Stanowienie retroaktywnych przepisów wymaga zachowania odpowiednich proporcji, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za
retroaktywnością powinny równoważyć jej negatywne skutki (zob. wyrok w sprawie o sygn. U 5/06). Innymi słowy, „im bardziej
intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga
wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję” (zob. wyrok w sprawie o sygn. SK 19/06).
– Zakaz stanowienia przepisów z mocą wsteczną może się odnosić „wyłącznie do przepisów ograniczających prawa lub zwiększających
zobowiązania” (powołane orzeczenie w sprawie o sygn. K. 5/90). Wobec tego retroaktywne przepisy można uznać za konstytucyjne,
jeżeli poprawiają one sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych
adresatów tej normy (por. wyrok z 25 września 2000 r., sygn. K. 26/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 186; podobnie np. powołana sprawa
o sygn. K 47/05; wymóg ten nie ma charakteru bezwzględnego – por. cytowane orzeczenie w sprawie o sygn. K. 15/91).
– Stanowienie przepisów retroaktywych, które pogarszają sytuację adresatów norm, jest szczególnie trudne do akceptacji, kiedy
problem rozwiązywany przez te regulacje był znany ustawodawcy wcześniej i mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów
działających wstecz (zob. orzeczenia z: 19 października 1993 r., sygn. K. 14/92, OTK w 1992 r., poz. 35; 29 marca 1994 r.,
sygn. K. 13/93, OTK w 1994 r., poz. 6).
3.3. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, należy przede wszystkim ustalić, czy zaskarżone przepisy
rzeczywiście są retroaktywne, a więc czy – jak twierdzi wnioskodawca – w rezultacie uzyskania przez nie mocy obowiązującej
żołnierze zawodowi, wykonujący obowiązki służbowe w SKW i SWW, będą dysponowali „z mocą wsteczną” uprawnieniami funkcjonariuszy
tych służb. Dopiero w wypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, należy rozważyć, czy badana regulacja mieści się w granicach
dopuszczalnych wyjątków od zasady lex retro non agit, ze szczególnym uwzględnieniem argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę.
3.4. Zarzut retroaktywności jest stawiany przez wnioskodawcę bezpośrednio w związku z brzmieniem art. 2 zaskarżonej ustawy,
stanowiącego, iż „ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2008 r.”.
Sama formuła zastosowana w tym przepisie nie ma charakteru wyjątkowego; art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu
aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) mówi wprost, że istnieje możliwość
nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na
przeszkodzie. Zasady techniki prawodawczej dopuszczają taką możliwość, wskazując, że sformułowanie „Ustawa wchodzi w życie
z dniem (...), z mocą od dnia...” jest właściwym sposobem redakcji przepisów retroaktywnych (por. § 51 ust. 1 załącznika do
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, Dz. U. Nr 100, poz.
908; dalej: zasady techniki prawodawczej).
Przepisy o bardzo podobnym brzmieniu były już badane przez Trybunał Konstytucyjny (między innymi) w sprawach o sygn. K. 8/93
(orzeczenie z 14 grudnia 1993, OTK w 1993 r., poz. 43), sygn. K. 13/93 (orzeczenie z 29 marca 1994 r., OTK w 1994 r., poz.
6) i sygn. K. 8/94 (orzeczenie z 20 grudnia 1994 r., OTK w 1994 r., poz. 43). Nie zawsze były one oceniane przez Trybunał
Konstytucyjny jako niedopuszczalne – konsekwentnie akcentowana była natomiast naganność praktyki rozdzielania zwrotów: „wejście
w życie” i „nabrania mocy obowiązującej” w sferze ustaw podatkowych (tak wprost w wyroku w powołanej wyżej sprawie o sygn.
K. 8/93).
3.5. Analizę zarzutu retroaktywności art. 1 pkt 1 zaskarżonej ustawy należy rozpocząć od stwierdzenia, że pierwotnie nie był
on pomyślany jako przepis retroaktywny. W projekcie rządowym przewidywano, że ustawa wejdzie w życie 1 lipca 2008 r. Jak wskazuje
dokumentacja procesu legislacyjnego, regulujący tę kwestię art. 2 został zmieniony w toku prac w Sejmie podczas pierwszego
czytania na skutek uwag zgłoszonych przez legislatora z Biura Legislacyjnego Sejmu. Wskazał on mianowicie, że skoro pierwsze
czytanie projektu odbyło się 12 czerwca 2008 r., to ustalenie terminu wejścia w życie ustawy na 1 lipca 2008 r. prowadziłoby
do naruszenia konstytucyjnie określonych uprawnień pozostałych uczestników procesu legislacyjnego: Senatu, który ma 30 dni
na rozpatrzenie ustawy i ewentualne zaproponowanie do niej poprawek (art. 121 ust. 2 Konstytucji), oraz Prezydenta RP, który
ma 21 dni na jej podpisanie (art. 122 ust. 2 Konstytucji) (por. biuletyn 18 posiedzenia sejmowej Komisji Obrony Narodowej,
12 czerwca 2008 r., s. 41. Argumentacja ta uzyskała akceptację podkomisji nadzwyczajnej, a następnie Komisji Obrony Narodowej
Sejmu i znalazła wyraz w nowym brzmieniu art. 2 ustawy („Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca
2008 r.”).
Trybunał Konstytucyjny nie podziela tezy wnioskodawcy, że podczas procesu legislacyjnego nie wzięto pod uwagę argumentów uzasadniających
potrzebę i dopuszczalność retroaktywności zaskarżonej regulacji. Ratio legis takiego określenia sposobu wejścia w życie ustawy było wprowadzenie regulacji, które wypełniłaby „lukę” powstałą po zakończeniu
prac Komisji Weryfikacyjnej (30 czerwca 2008 r.), ale której równocześnie nie można byłoby postawić zarzutu naruszenia procedur
poprawnej legislacji.
3.6. Punktem wyjścia oceny ewentualnego wstecznego skutku omawianej regulacji było zbadanie, czy dodany do przepisów wprowadzających
art. 65b miał być zupełną nowością normatywną (przyznawać nowe prawa i obowiązki), czy też – jak podkreślali przedstawiciele
rządu podczas prac legislacyjnych – miał mieć jedynie charakter „doprecyzowujący” (por. wypowiedź dyrektora Departamentu Prawnego
MON, płk P. Pabisiaka-Karwowskiego, podczas pierwszego czytania projektu ustawy, biuletyn 18 posiedzenia sejmowej Komisji
Obrony Narodowej, 12 czerwca 2008 r.).
W pierwszym wypadku należałoby stwierdzić brak praktycznej możliwości wstecznego przyznania uprawnień funkcjonariuszy SKW
i SWW tym żołnierzom zawodowym, którzy wykonywali obowiązki we wspomnianych służbach, z uwagi na art. 7 Konstytucji („Organy
władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”). Przyjmując, że sformułowana w tym przepisie zasada praworządności
formalnej jest przestrzegana w praktyce, należy też uznać, że dopóki nie ma odpowiednich przepisów kompetencyjnych (czyli
dopóki zaskarżona ustawa nie wejdzie w życie), nie jest dopuszczalne, aby żołnierze zawodowi, wykonujący obowiązki w SKW lub
SWW, dysponowali uprawnieniami i podlegali obowiązkom przewidzianym dla funkcjonariuszy SKW i SWW. Innymi słowy – inaczej
niż uważa wnioskodawca – należy przyjąć, że nawet, jeżeli badana ustawa wejdzie w życie, to nie powinna działać wstecz we
wskazanym zakresie, ponieważ nie można domniemywać „zaszłych” stanów faktycznych (nielegalnego korzystania z uprawnień, wymienionych
w art. 66b), do których usankcjonowania (zalegalizowania) można by było ją stosować. Przyjęcie przeciwnego założenia (tzn.
twierdząca odpowiedź na pytanie o retroaktywność badanych przepisów) byłoby równoznaczne z domniemaniem, że żołnierze zawodowi,
wykonujący obowiązki w SKW i SWW, korzystali z uprawnień funkcjonariuszy tych służb bez podstawy prawnej, co z kolei rodziłoby
pytanie o odpowiedzialność prawną osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy.
W drugim zaś wypadku, przyjęcia, że art. 65b jedynie doprecyzowuje uprawnienia żołnierzy zawodowych, wykonujących obowiązki
SKW i SWW, w tym sensie, że potwierdza (powtarza) to, co już wynika z innych przepisów, należy uznać, że nie wprowadza on
żadnych faktycznych zmian do istniejącego stanu prawnego. Z punktu widzenia zasady lex retro non agit sposób ujęcia kwestii intertemporalnych pozbawiony jest praktycznego znaczenia.
Dodany do przepisów wprowadzających art. 65b jest w istocie przepisem kompetencyjnym – określa, że uprawnienia funkcjonariuszy
SKW i SWW mają przysługiwać nie tylko tym funkcjonariuszom, ale także żołnierzom zawodowym, którzy wykonują obowiązki służbowe
w SKW i SWW. Trafnie wskazuje Prokurator Generalny, nie łączy się to z powołaniem zupełnie nowych uprawnień, nie prowadzi
więc do rozszerzenia sfery dopuszczalnej ingerencji w prawa i wolności obywatelskie.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że bez względu na to, czy art. 1 pkt 1 zaskarżonej ustawy traktowany jest jako nowość normatywna,
czy też przepis powielający („doprecyzowujący”) obecne regulacje, należy uznać, że nie można go rozpatrywać w kategoriach
naruszenia zasady nieretroaktywności przepisów i norm prawnych.
3.7. Niezależnie od powyższego, Trybunał Konstytucyjny uważa, że – w świetle sformułowanych wyżej kryteriów – badanej regulacji
nie można potraktować jako niedopuszczalnego wyjątku od zasady niedziałania prawa wstecz, nawet jeśli przyjąć, że mogłaby
mieć skutek retroaktywny.
Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że leży ona w sferze, w której nie ma bezwzględnego zakazu niedziałania prawa wstecz i
jest przepisem rangi ustawowej. Na aprobatę – czego nie podważa wnioskodawca – zasługuje także cel wskazanej regulacji, którym
jest – jak wyjaśniono w trakcie prac legislacyjnych – zapewnienie legalności działania żołnierzy zawodowych, wykonujących
obowiązki służbowe w SKW i SWW, przez przyznanie im koniecznych uprawnień (tak – w imieniu rządu – płk P. Pabisiak-Karwowski
podczas pierwszego czytania projektu ustawy; biuletyn 18 posiedzenia sejmowej Komisji Obrony Narodowej, 12 czerwca 2008 r.,
s. 33-34). Uzyskana dzięki temu możliwość wykorzystania, czasem unikatowych, kwalifikacji tych osób nie tylko przyczyni się
do realizacji takich konstytucyjnych wartości, jak w szczególności bezpieczeństwo państwa, ale – z powodu aktualnego zaangażowania
Polski w misje wojskowe poza granicami kraju – jest, co podkreśla rząd, także konieczna dla zapewnienia bezpieczeństwa sił
zbrojnych. Zważywszy czas i środki, potrzebne dla rekrutacji i wyszkolenia pełnowartościowych funkcjonariuszy SKW i SWW, nie
wydaje się, aby cel ten można było osiągnąć w inny sposób, a zwłaszcza przez przyjęcie do służb nowych funkcjonariuszy spoza
grona adresatów zaskarżonej regulacji, w szczególności osób niebędących żołnierzami zawodowymi. Spełnione są więc także sformułowane
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego warunki proporcjonalności i konieczności.
W toku prac legislacyjnych wskazywano, że ustawa nowelizująca działa na korzyść obywateli, bo żołnierze też są obywatelami,
argumentując za dopuszczalnością nadania badanej regulacji mocy wstecznej (biuletyn 19 posiedzenia sejmowej Komisji Obrony
Narodowej, 25 czerwca 2008 r.). Istotne jest, co trafnie podnosi Prokurator Generalny, że nie wynikają z niej żadne bezpośrednie
negatywne skutki także dla podmiotów innych niż adresaci zaskarżonej regulacji, skoro nie wprowadza ona nowych uprawnień,
nie kreuje nowych form ingerencji w prawa i wolności obywatelskie, lecz jedynie modyfikuje (rozszerza, potwierdza) krąg podmiotów
uprawnionych do ich stosowania. To, że praktyczną konsekwencją zwiększenia liczby osób upoważnionych do korzystania z uprawnień
funkcjonariuszy wywiadu i kontrwywiadu jest wzrost intensywności działań tych struktur i większe prawdopodobieństwo ich oddziaływania
na obywateli, jest kwestią pozaprawną.
Należy także zwrócić uwagę, że w zaskarżonej regulacji wyraźnie przyjęto, że żołnierzy zawodowych, wykonujących obowiązki
służbowe w SKW i SWW, dotyczy cały rozdział 3 ustawy o SKW i SWW, zawierający nie tylko uprawnienia, ale także obowiązki.
Nie ma więc mowy o selektywnym stosowaniu tych przepisów, a zwłaszcza o nadaniu adresatom art. 65b tylko praw, bez zobligowania
ich do przestrzegania mechanizmów zapobiegających nadużyciom. Ich uprawnienia są istotnie – jak podkreśla wnioskodawca – rozległe,
bo obejmują m.in. prawo do:
– żądania od instytucji państwowych, organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz niektórych przedsiębiorców
niezbędnej, nieodpłatnej i leżącej w zakresie ich działania pomocy, a także zwracania się o niezbędną pomoc do innych podmiotów
(art. 28 ust. 1 ustawy o SKW i SWW);
– obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych oraz dźwięku towarzyszącego
tym zdarzeniom (art. 29 ust. 1 ustawy o SKW i SWW);
– używania broni palnej (art. 30 ustawy o SKW i SWW);
– niejawnego prowadzenia tzw. kontroli operacyjnej, tj. kontrolowania treści korespondencji i zawartości przesyłek, a także
stosowania podsłuchów (art. 31 ust. 1 i 4 ustawy o SKW i SWW);
– stosowania tzw. prowokacji, tzn. dokonywania w sposób niejawny nabycia, zbycia lub przejęcia przedmiotów, przyjęcia lub
wręczenia korzyści majątkowej, niejawnego wytwarzania, przemieszczania, przechowywania i obrotu przedmiotami przestępstw (art.
33 i art. 34 ustawy o SKW i SWW);
– uzyskiwania i przetwarzania informacji oraz danych osobowych uzyskanych w wyniku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych,
także bez wiedzy i zgody osoby, której te dane dotyczą (art. 37 i art. 38 ustawy o SKW i SWW);
– korzystania z tajnej pomocy (współpracy) niektórych osób niebędących funkcjonariuszami, także odpłatnej (art. 40 i art.
41 ustawy o SKW i SWW).
Równocześnie wykonywanie tych uprawnień podlega istotnym ograniczeniom: przede wszystkim muszą one leżeć w granicach zadań
służb (por. art. 25 w związku z art. 5 oraz art. 26 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o SKW i SWW) i nie mogą naruszać zakresu
działania innych służb lub instytucji (art. 27 ust. 1 ustawy o SKW i SWW). Są one obwarowane mechanizmami ochronnymi, które
zapobiegają nadużywaniu zwłaszcza procedur kontroli operacyjnej, prowokacji i użycia broni palnej. Tytułem przykładu można
wymienić:
– nadzór ze strony szefów służb, którzy z kolei podlegają Ministrowi Obrony Narodowej (a także w zakresie określonym ustawą:
Prezesowi Rady Ministrów lub Ministrowi-Koordynatorowi Służb Specjalnych, w wypadku jego powołania) oraz kontroli Sejmu (art.
3 ust. 2 i 3 ustawy o SKW i SWW);
– sądową kontrolę wykorzystywania najbardziej represyjnych uprawnień, tj. kontroli operacyjnej (art. 31 ustawy o SKW i SWW
przewiduje, że może ona być zarządzana wyłącznie na podstawie postanowienia Wojskowego Sądu Okręgowego w Warszawie, na pisemny
wniosek szefa SKW, złożony po uzyskaniu pisemnej zgody Prokuratora Generalnego);
– nadzór prokuratorski nad sposobem przeprowadzania obserwacji oraz rejestracji dźwięku i obrazu (na mocy art. 29 ust. 2 ustawy
o SKW i SWW osoby poddane tym czynnościom mają prawo do złożenia zażalenia do prokuratora właściwego ze względu na miejsce
przeprowadzenia czynności);
– nałożony na szefa SKW obowiązek informowania Prokuratora Generalnego o wynikach kontroli operacyjnej po jej zakończeniu,
a na jego żądanie również o przebiegu tej kontroli, przedstawiania zebranych w jej toku materiałów, a także przekazywania
materiałów zgromadzonych podczas stosowania kontroli operacyjnej, które mogą być dowodami w postępowaniu karnym (art. 31 ust.
13 i 14 ustawy o SKW i SWW).
Ponadto rozdział 3 ustawy o SKW i SWW nakłada także na żołnierzy zawodowych, wykonujących obowiązki służbowe w SKW i SWW,
określone powinności, między innymi:
– informowanie prokuratury o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, a także dostatecznie
uzasadnionym podejrzeniu popełnienia wykroczenia lub wykroczenia skarbowego, oraz uzyskanych dowodach (art. 27 ust. 3 i 4
ustawy o SKW i SWW);
– składanie – odpowiednio – szefowi SKW lub SWW oświadczenia o stanie majątkowym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997
r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679, ze
zm. – art. 42 ustawy o SKW i SWW).
Pewne wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego może budzić sprawa dość późnego uzyskania przez ustawodawcę wiedzy na temat konieczności
podjęcia działań prawodawczych. Na tyle późnego, że doprowadziło to do postawienia zarzutu retroaktywności. Zarzut ten w sposób
szczególnie wyraźny jest związany z art. 65b, bo problemy z niedostatecznym uregulowaniem uprawnień i obowiązków żołnierzy
zawodowych, którym powierzono wykonywanie obowiązków w SKW i SWW, ujawniły się prawdopodobnie wkrótce po powstaniu tych służb.
Niemniej, skoro analizowana regulacja nie pogarsza sytuacji adresatów norm, zbyt późne przyjęcie analizowanych przepisów nie
może być samoistną podstawą uznania, że stanowi ona niedopuszczalny wyjątek od zasady niedziałania prawa wstecz.
4. Zarzut naruszenia zasady równości.
4.1. Wnioskodawca uważa, że art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji przez to, że powodując
odstąpienie od obowiązujących obecnie standardów przyjmowania do pracy lub podejmowania służby w SKW i SWW przez byłych żołnierzy
i pracowników WSI – prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej osób charakteryzujących się tą samą cechą
relewantną: pracowały (lub pełniły służbę) w WSI i złożyły oświadczenia weryfikacyjne. Owo nieuzasadnione zróżnicowanie przejawia
się w tym, że osoby niezweryfikowane:
– unikają odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy w oświadczeniach lub wyjaśnieniach składanych przed Komisją Weryfikacyjną,
bo nie ma ustawowych rozwiązań umożliwiających dokonanie takiej oceny; zdaniem wnioskodawcy jest to „dyskryminacja na gruncie
prawa karnego”;
– uzyskują łatwiejszy dostęp do pracy w SKW lub SWW, gdyż „mogą zostać przyjęte do służby lub pracy pomimo tego, że okoliczności
ich służby lub pracy w WSI nie zostały wyjaśnione”. Zdaniem wnioskodawcy, osoby zweryfikowane są w związku z tym w sytuacji
„radykalnie” gorszej podczas procesu naboru do służb, niż osoby niezweryfikowane.
4.2. Art. 32 ust. 1 Konstytucji jest jedynym z najczęściej przywoływanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wzorców
kontroli; zarówno istota, jak i kryteria kontroli zaskarżonych przepisów z punktu widzenia tych wzorców są już dostatecznie
utrwalone w linii orzeczniczej Trybunału.
Trybunał Konstytucyjny, jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. stwierdzał, że zasada równości wymaga, aby wszystkie
podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, były traktowane
równo – bez dyskryminowania i faworyzowania (por. zwłaszcza orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK w 1995,
poz. 31).
Ta linia orzecznicza została potwierdzona wielokrotnie na gruncie Konstytucji z 1997 r., poprzez wskazanie treści normatywnych
art. 32 ust. 1. Trybunał wyjaśniał, że z zasady równości wynika „nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej
klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny
być traktowane równo, a więc według jednakowej miary bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących” (zob.
wyrok TK z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35; zob. też np. wyroki TK z 15 listopada 2006 r., sygn.
P 23/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151; z 16 października 2007 r., sygn. SK 63/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 105; z 21 grudnia
2004 r., sygn. SK 19/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 118).
Równość nie jest zasadą bezwzględną. Wyjątki od niej są dopuszczalne, jeżeli:
– są relewantne, tzn. pozostają w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana
norma, oraz służą realizacji tego celu i treści;
– są proporcjonalne, tzn. waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, pozostaje w odpowiedniej
proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;
– są związane z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych
(por. orzeczenie sygn. K. 4/95, zob. też np. wyrok TK z 22 lutego 2005 r. sygn. K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17, z 7
listopada 2007 r., sygn. K 18/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 122).
4.3. Ocenę zarzutów naruszenia zasady równości należy rozpocząć od ustalenia cechy relewantnej (cech relewantnych), charakteryzującej
porównywane podmioty i przesądzającej o ich podobieństwie.
Zaskarżony przepis art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej (art. 66a ustawy nowelizowanej), w związku z art. 66 ustawy nowelizowanej
reguluje sytuację osób, które:
– pracowały lub pełniły służbę w WSI, a także – co pomija wnioskodawca – w „wojskowych jednostkach organizacyjnych, realizujących
zadania w zakresie wywiadu wojskowego lub kontrwywiadu wojskowego” przed wejściem w życie ustawy o WSI;
– złożyły oświadczenia weryfikacyjne, o których mowa w art. 67 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających;
– ubiegają się o mianowanie na funkcjonariusza, wyznaczenie na stanowisko służbowe lub zatrudnienie w SKW albo SWW, a więc
m.in. złożyły w przepisanym terminie stosowne wnioski (dodany art. 66a w związku z art. 65 i art. 66 przepisów wprowadzających);
kryterium to – nieuwzględnione przez wnioskodawcę – jest o tyle istotne, że pozwala na wyłączenie z grupy podmiotów objętych
zaskarżonym przepisem osób, które spełniają pozostałe wymienione warunki, lecz nie aspirują do pracy w służbach (istnienie
takiej kategorii osób przewiduje art. 68 przepisów wprowadzających).
Nie jest natomiast taką cechą relewantną fakt sporządzenia stanowiska przez Komisję Weryfikacyjną w wyniku złożenia wniosku,
o którym mowa w art. 65 ust. 1 i art. 66 oraz oświadczenia, o którym mowa w art. 67 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2006
r. Zgodnie z art. 49 ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego, szef SKW lub szef SWW może
wyznaczyć żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe niezależnie od opinii Komisji Weryfikacyjnej, która to opinia nie ma
charakteru wiążącego dla szefów powyższych służb. Taki niewiążący charakter stanowiska Komisji Weryfikacyjnej podkreśla zresztą
również Prezydent RP w swoim wniosku zwracając uwagę, że „stanowiska podejmowane przez Komisję Weryfikacyjną nie miały charakteru
władczego i sposób rozstrzygnięcia Komisji Weryfikacyjnej nie decydował o służbie i zatrudnieniu w nowych wojskowych służbach
specjalnych. Jedynym warunkiem było złożenie przedmiotowego oświadczenia”.
Marszałek Sejmu zauważa trafnie, że jest to sytuacja uprawnień analogicznych do tych, którymi dysponowali pełnomocnicy do
spraw organizacji SKW oraz SWW. Ustalił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 czerwca 2008 r. (sygn. K 52/07), stwierdzając,
między innymi: „Ustawa nie zakazuje wyznaczania na stanowiska służbowe, mianowania ani zatrudniania osób, które przyznają
w złożonych oświadczeniach popełnienie czynów określonych w tym przepisie. Jednocześnie nie przewiduje wyraźnie ani też nie
dopuszcza wyraźnie wyznaczania na stanowiska służbowe, mianowania ani zatrudniania osób, które przyznają popełnienie wymienionych
czynów. Pełnomocnicy do spraw organizacji SKW i SWW mogą w każdym razie wyznaczać na stanowiska służbowe, mianować lub zatrudniać
osoby, które przyznają się do popełnienia czynów, o których mowa w art. 67 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że przyznanie tych faktów
nie stanowi przeszkody w przyjęciu do służby, wyznaczeniu na stanowisko lub zatrudnieniu w SKW i SWW” (OTK ZU nr 5/A/2008,
poz. 88).
Prezydent RP stwierdza, że cechą relewantną w świetle zaskarżonego przepisu art. 1 pkt 2 ustawy z 25 lipca 2008 r., dotyczącą
podmiotów prawa (adresatów norm prawnych), którzy powinni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących
i faworyzujących, jest „łączne wystąpienie okoliczności pełnienia służby w WSI oraz złożenie oświadczeń, o których mowa w
art. 67 ust. 1 i 3”. Ta cecha relewantna przyjęta przez ustawodawcę prowadzi jednak, zdaniem Prezydenta RP, do dyskryminacji
na gruncie prawa karnego, bowiem konsekwencją zaskarżonej nowelizacji jest prawne usankcjonowanie zróżnicowania w zakresie
odpowiedzialności karnej osób, które oświadczyły nieprawdę w postępowaniu weryfikacyjnym. Żołnierze zawodowi i pracownicy,
którzy oświadczyli nieprawdę, a których oświadczenia weryfikacyjne zostały zbadane, będą, w razie popełnienia przestępstwa,
podlegać odpowiedzialności karnej. Natomiast żołnierze zawodowi i pracownicy WSI, którzy złożyli nieprawdziwe (fałszywe) oświadczenia,
a więc którzy popełnili przestępstwo, lecz które to oświadczenia nie zostały zweryfikowane przez Komisję Weryfikacyjną – unikną,
zdaniem Prezydenta, takiej odpowiedzialności. W ten sposób doszło, wedle Prezydenta, w konsekwencji zaskarżonej regulacji
prawnej, do utworzenia dwu grup żołnierzy i pracowników, z których grupa pierwsza – żołnierzy i pracowników „zweryfikowanych”
– znalazła się w gorszej sytuacji. Zaskarżony przepis „w sposób radykalny” pogorszył ich sytuację, gdyż, zdaniem prezydenta,
oświadczenia weryfikacyjne oraz akta postępowania weryfikacyjnego tych osób mogą mieć decydujący wpływ na decyzję szefa SKW
lub SWW o mianowaniu, wyznaczaniu na stanowiska lub zatrudnianiu tych osób. Natomiast – jak wspomniano – osoby, których proces
weryfikacji się nie zakończył, mogą zostać przyjęte do służby lub pracy, chociaż nie wszystkie okoliczności służby lub pracy
w WSI zostały wyjaśnione.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższa argumentacja, dowodząca naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przez zaskarżony
przepis art. 1 pkt 2 ustawy nie jest przekonująca; nie obala domniemania konstytucyjności, z którego korzysta w szczególności
ustawodawca dysponujący konieczną swobodą w zakresie działalności ustawodawczej, polegającą na uciekaniu się do różnych rozwiązań
prawnych, wynikających z przyjętej polityki ustawodawczej.
Trybunał pragnie przypomnieć, o czym już wcześniej wspomniano, że to państwo nie wywiązało się z przyrzeczenia danego osobom
weryfikowanym, iż weryfikacja zakończy się do 30 czerwca 2008 r. (zarządzenie nr 130 Prezesa Rady Ministrów z 8 listopada
2007 r.). Weryfikacja miała być realizowana po złożeniu przez zainteresowanych oświadczeń weryfikacyjnych, w ciągu 30 dni
od wejścia w życie ustawy z 9 czerwca 2006 r. o SKW oraz SWW. Weryfikacja miała się dokonać w okresie niemal dwu lat od złożenia
oświadczeń weryfikacyjnych, w trakcie których zainteresowani mieli prawo oczekiwać, że państwo wywiąże się z danego przyrzeczenia
wydania w tym czasie stanowiska Komisji Weryfikacyjnej w sprawie podstawowej dla ich przyszłości oraz przyszłości ich rodzin,
bo związanej z dostępem do służby publicznej.
Wszyscy zainteresowani mogli złożyć oświadczenia weryfikacyjne w okresie 30 dni, w czasie, kiedy nikt nie mógł przewidzieć,
że Komisja nie zweryfikuje wszystkich oświadczeń. Nie można więc zakładać, że część zainteresowanych składała nieprawdziwe
oświadczenia, licząc na to, że Komisja nie zdąży ich przeanalizować albo że nie zdoła wyjaśnić wszystkich wątpliwości. Należy
ponadto podkreślić, że chodzi tutaj o oświadczenia zainteresowanych, a więc dokumenty, co do których przyjmuje się prawdziwość
ich treści, dopóki ich nieprawdziwość nie zostanie udowodniona. Gdyby zaś z prawdziwością lub nieprawdziwością związany był
bezpośredni skutek prawny polegający na naruszeniu lub ograniczeniu chronionych prawnie praw zainteresowanych lub praw innych
osób, ustalenie nieprawdy w oświadczeniu musiałoby się dokonać w stosownej, wynikającej z ustawy, procedurze. Tak jednak w
przypadku omawianych oświadczeń, składanych do Komisji Weryfikacyjnej, nie jest, gdyż, jak wspomniano, stanowisko Komisji,
po weryfikacji oświadczenia zainteresowanego, nie wiąże szefów SKW i SWW w kwestii mianowania na funkcjonariusza SKW lub SWW,
wyznaczania na stanowisko służbowe w tych służbach lub zatrudniania w nich. Jak wspomniano, na taki charakter stanowiska Komisji
zwraca też uwagę Prezydent RP, którego zdaniem „osoba, której oświadczenie zostało uznane za niezgodne z prawdą, że względu
na niewielki zakres uchybień w nim zawartych mogła zostać zatrudniona w SKW lub SWW”.
W kontekście powyższych ustaleń należy oceniać zarzuty Prezydenta RP dotyczące nierówności dwu wspomnianych wyżej grup: osób,
które zostały zweryfikowane (stanowisko Komisji zostało sporządzone) i osób, które również złożyły oświadczenia, lecz stanowisko
Komisji nie zostało sporządzone. Trafnie stwierdza Prokurator Generalny, że przyjęte rozwiązanie legislacyjne, nie naruszając
czyichkolwiek praw, biorąc pod uwagę sytuację żołnierzy zawodowych aspirujących do służb, w jakiej znaleźli się po zakończeniu
w dniu 30 czerwca 2008 r. działalności Komisji Weryfikacyjnej, „pozwala na pełne wykorzystanie tych spośród nich, których
oświadczenia, a tym samym wiarygodność, nie zostały do upływu tego dnia podważone”. Z istoty oświadczenia wynika bowiem wspomniane
domniemanie prawdziwości jego treści.
Wbrew zarzutom Prezydenta, zaskarżony przepis ustawy nie różnicuje odpowiedzialności karnej obydwu wspomnianych wyżej grup
osób, ponieważ ustawa nowelizująca nie dotyczy problematyki odpowiedzialności karnej osób weryfikowanych. Odpowiedzialność
ta wynika z innych przepisów, a w szczególności z przepisów kodeksu karnego, a obowiązek zawiadamiania organów ścigania o
popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu spoczywa na każdej instytucji państwowej i samorządowej, która powzięła o tym
wiadomość w związku ze swą działalnością; zakończenie działalności przez Komisję Weryfikacyjną obowiązku takiego nie znosi
– na co zwraca również uwagę Prokurator Generalny.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela też poglądu Prezydenta, że zaskarżona nowelizacja w sposób radykalny pogorszyła sytuację
tych żołnierzy i pracowników WSI, którzy zostali już ocenieni przez Komisję Weryfikacyjną. Zaskarżone przepisy polepszyły
natomiast sytuację tych żołnierzy i pracowników, którzy wypełnili wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności złożyli oświadczenie
weryfikacyjne, lecz mimo to, nie z własnej winy, nie zostali zweryfikowani (Komisja nie sporządziła stanowiska).
Powstała w ten sposób istotnie sytuacja pewnej nierówności między dwiema wspomnianymi grupami osób (zweryfikowani i niezweryfikowani).
Jednakże ta nierówność nie ma na tyle istotnego znaczenia, aby pociągała za sobą niekonstytucyjność wskazywaną przez Prezydenta.
Celem zaskarżonych przepisów ustawy nowelizującej z 9 czerwca 2006 r. – Przepisy wprowadzające, było bowiem określenie warunków
mianowania na funkcjonariuszy, wyznaczania na stanowiska oraz zatrudniania żołnierzy zawodowych pełniących służbę w WSI oraz
pracowników zatrudnionych w WSI.
Jednakowe wymogi rekrutacji tych osób do SKW oraz do SWW, tzn. kryteria relewantne, dotyczą w szczególności złożenia oświadczenia,
o którym mowa w art. 67 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2006 r. – Przepisy wprowadzające, lecz nie obejmują sporządzenia
stanowiska przez Komisję Weryfikacyjną. Ustalił to, jak wspomniano, Trybunał, gdyż wynika to z charakteru prawnego „oświadczenia
weryfikacyjnego”, na tle przepisów ustawy nowelizowanej. Ustalenia Trybunału oraz związana z tym konstatacja, że wytworzona
nierówność, powstała wskutek zastosowania zaskarżonych przepisów ustawy, nie narusza wskazanego przez Prezydenta wzorca kontroli
konstytucyjnej zawartego w art. 32 ust. 1 Konstytucji – dotyczą oczywiście ustaleń i wniosków na płaszczyźnie prawnej, a w
szczególności na płaszczyźnie prawnokonstytucyjnej.
Trybunał nie wypowiada się na temat psychologicznych, socjologicznych czy politycznych aspektów wskazanej przez Prezydenta
nierówności.
Trybunał nie wypowiada się również na temat postulatów legislacyjnych Prezydenta w związku z zakończeniem działalności Komisji
Weryfikacyjnej, mimo niesporządzenia przez nią stanowisk we wszystkich sprawach dotyczących rekrutacji do SKW i SWW (przedłużenie
okresu weryfikacji; uznanie sporządzonych przez Komisję stanowisk za niebyłe). W ramach swojej kognicji Trybunał poddał kontroli
konstytucyjnej zaskarżone przez Prezydenta przepisy ustawy nowelizującej i stwierdził, że nie naruszyły one art. 32 ust. 1
Konstytucji. Trybunał stwierdził tym samym, że ustawodawca działał w ramach przysługującej mu swobody, inspirowany określonymi
poglądami w sferze polityki ustawodawczej, których trafności Trybunał nie ocenia; podobnie jak nie ocenia propozycji legislacyjnych
Prezydenta, wynikających z innych założeń polityki ustawodawczej. Ocena polityki państwa, w tym także polityki ustawodawczej,
nie należy do sfery kognicji Trybunału.
5. Zarzut naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
5.1. Naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa – to drugi z zarzutów podnoszonych przez
wnioskodawcę wobec art. 1 pkt 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. Jego zdaniem, niezgodność tego przepisu ze wskazanym wzorcem kontroli
polega na tym, że:
– odstąpienie od obligatoryjności zapoznania się ze stanowiskiem Komisji Weryfikacyjnej w procesie naboru do służb powoduje
„zamknięcie drogi” do uzyskania tych stanowisk przez osoby, które złożyły oświadczenia weryfikacyjne w nadziei na ich otrzymanie
i które mają interes prawny i faktyczny w uzyskaniu tych stanowisk;
– ponadto badana regulacja pomija kwestię „przyszłości oświadczeń, złożonych na podstawie obowiązujących obecnie przepisów,
w odniesieniu do których nie zakończone zostało postępowanie prowadzone przez Komisję Weryfikacyjną”.
5.2. Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana także zasadą lojalności państwa względem obywateli,
jest jedną z najważniejszych zasad pochodnych, wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok z 20
grudnia 1999 r., sygn. K. 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165; W. Sokolewicz, uwaga do art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, Warszawa 2007, s. 33). Wykazuje ona pewne podobieństwo do znanej z prawa prywatnego i prawa międzynarodowego
zasady dotrzymywania umów, a równocześnie „w ustrojach demokratycznych stanowi wykładnik roli państwa i oparcie dla wszystkich
stosunków między nim a obywatelami” (M. Wyrzykowski, uwaga do art. 1 przepisów utrzymanych w mocy, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. L. Garlicki, t. 1, Warszawa 1995, s. 35).
Istotę zasady lojalności państwa względem obywateli da się przedstawić jako zakaz zastawiania przez przepisy prawne pułapek,
formułowania obietnic bez pokrycia, bądź nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł
postępowania; jako niedopuszczalność kreowania organom państwowym możliwości nadużywania swojej pozycji wobec obywatela (takie
rozumienie tej zasady zostało sformułowane już w wyroku TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K. 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52,
a następnie było wielokrotnie powtarzane w kolejnych orzeczeniach, przy aprobacie przedstawicieli doktryny; por. L. Garlicki,
Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2006, s. 65). „Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa,
a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie
o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie
jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań
i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny.
Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także
prognozowanie działań własnych” – stwierdził Trybunał w wyroku z 14 czerwca 2000 r. (sygn. P. 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz.
138).
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnaleźć można szereg bardziej szczegółowych dyrektyw i ocen, skierowanych
do prawodawcy, będących konsekwencjami respektowania powyższej zasady; w szczególności następujących:
– zasada pewności prawa podważana jest szczególnie przez niejasność i niespójność regulacji (zob. wyrok z 20 listopada 2002
r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83), zwłaszcza wtedy, gdy powoduje ona rozbieżność rozumienia norm prawnych i
konieczność wchodzenia w spór prawny z organami państwa, (por. wyrok z 6 lutego 2007 r., sygn. P 25/06, OTK ZU nr 2/A/2007,
poz. 9);
– zasada ochrony zaufania do państwa i prawa powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa
czasowa podejmowanych działań (zob. wyrok z 7 lutego 2001 r., sygn. K. 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29);
– niedopuszczalne jest, aby najpierw namawiać obywateli do pewnego rozwiązania, a następnie traktować osoby, które „dały się
na to nabrać”, gorzej niż osoby, które zignorowały zachęty ustawodawcy (wyrok z 29 maja 2007 r., sygn. P 8/06, OTK ZU nr 6/A/2007,
poz. 51);
– jeśli zapewniono obywatela, że przez pewien czas obowiązywać go będą pewne reguły, a obywatel ów – kierując się tym zapewnieniem
– rozpoczął konkretne działania, to reguł tych nie można już zmieniać na niekorzyść obywatela (por. rozwinięcie koncepcji
poszanowania tzw. interesów w toku w odniesieniu do przedsięwzięć gospodarczych i finansowych w wyroku z 25 listopada 1997
r., sygn. K. 26/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 64);
– prawodawca narusza wartości, znajdujące się u podstaw omawianej zasady, „wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki
zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca
mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zadecydowała o swoich sprawach” (powołany
wyżej wyrok w sprawie o sygn. P. 3/00);
– „przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie
się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania” (sygn. K. 27/00);
– „prawodawca, wprowadzając zmiany w systemie prawnym – powinien […] preferować rozwiązania najmniej uciążliwe dla jednostki
i ustanawiać regulacje, które ułatwią adresatom dostosowanie się do nowej sytuacji” (sygn. K 52/02).
Trybunał Konstytucyjny wyprowadził z zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i prawa również zasadę ochrony praw nabytych.
Ustalając znaczenie tej zasady, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego
znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie
prawnym. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych – zarówno publicznych, jak i prywatnych. Poza zakresem
stosowania tej zasady znajdują się natomiast sytuacje prawne, które nie mają charakteru praw podmiotowych ani ekspektatyw
tych praw” (wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K. 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). W kontekście zasady zaufania obywateli
do prawa, Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że „przyznanie jednostce określonych praw podmiotowych zakłada szczególną lojalność
państwa wobec jednostki” (powołany wyrok w sprawie o sygn. K 52/02).
5.3. Na tle powyższego rozumienia treści normatywnych zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie
prawa, zarzuty wnioskodawcy stawiane wobec art. 1 pkt 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. należy uznać za nieadekwatne, przede wszystkim
ze względu na niewłaściwie wskazany przedmiot zaskarżenia.
Po pierwsze, argument, że, zawarte w zaskarżonej regulacji, zniesienie wymogu zapoznania się ze stanowiskiem Komisji Weryfikacyjnej
„zamyka drogę do otrzymania stanowiska komisji przez żołnierzy zawodowych i pracowników WSI” – nie jest trafny. Przepis ten
nie reguluje kwestii, kto i w jakich warunkach jest uprawniony do uzyskania stanowiska Komisji, a tym bardziej nie wskazuje,
kiedy Komisja może odmówić wydania tego dokumentu; określa natomiast znaczenie stanowiska Komisji w procesie rekrutacji do
SKW i SWW.
Po drugie, mając na uwadze treść zaskarżonej regulacji, tzn. art. 1 pkt 2 ustawy z 25 lipca 2008 r., nie można racjonalnie
uzasadnić, że (z uwagi na zasadę lojalności państwa względem obywateli) wskazany przez wnioskodawcę przepis prawny winien
być rozszerzony o – bliżej niesprecyzowane przez wnioskodawcę – regulacje dotyczące „przyszłości” wszystkich oświadczeń weryfikacyjnych.
Przedmiotem normowania zaskarżonego przepisu – co ponownie należy podkreślić – jest określenie znaczenia oświadczeń, o których
mowa w art. 67 ust. 1 i 3 ustawy nowelizowanej oraz znaczenia Komisji Weryfikacyjnej – w procesie rekrutacji do SKW i SWW.
Nie reguluje on natomiast postępowania z oświadczeniami weryfikacyjnymi, które jest ujęte przede wszystkim w art. 63 przepisów
wprowadzających. Przy założeniu, że określenie „przyszłości” oświadczeń powinno obejmować wskazanie podmiotu zobowiązanego
do ich oceny, jego skład i organizację, stosowane kryteria itd., żądanie uzupełnienia zaskarżonego przepisu w zakresie wskazanym
przez wnioskodawcę prowadziłoby nie tylko do jego ukształtowania w sposób wątpliwy z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej
(por. § 55 ust. 1 „Każdą samodzielną myśl ujmuje się w odrębny artykuł”), ale przede wszystkim wprowadzałoby niespójność w
strukturze całej ustawy. Innymi słowy, także ten zarzut należy uznać za „wadliwie” adresowany, ponieważ brak pełności regulacji
– w takim ujęciu, jakie zostało zaprezentowane przez wnioskodawcę – odnieść można ewentualnie do całości przepisów wprowadzających,
a nie do konkretnego przepisu art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej.
5.4. Niezależnie od powyższego, należy także zauważyć, że sformułowane przez wnioskodawcę zarzuty, a zwłaszcza drugi z nich,
budzą wątpliwości pod względem dopuszczalności rozpoznania ich przez Trybunał Konstytucyjny (zaniechanie legislacyjne nie
podlega rozpoznaniu).
Ustawa nowelizująca (łącznie z art. 1 pkt 2) była wynikiem świadomej decyzji ustawodawcy, aby w pierwszej kolejności rozwiązać
najbardziej palący problem związany z weryfikacją byłych pracowników i żołnierzy WSI, pozostawiając inne zagadnienia – w tym
metodę „dokończenia weryfikacji” – do uregulowania w innych aktach prawnych. Świadczy o tym chociażby fakt, że nie znalazły
odzwierciedlenia w pracach legislacyjnych znane parlamentarzystom i rządowi postulaty ekspertów sejmowych i senackich, aby
przy okazji uchwalania tej ustawy dokonać całościowego uregulowania procesu weryfikacji (por. opinia B. Witkowskiej do druku
sejmowego nr 571/VI kadencja z 24 czerwca 2008 r., sygn. BAS-WAL-1510/08, s. 4; opinia A. Niemczewskiego z 8 lipca 2008 r.
do druku senackiego nr 198/V kadencja, s. 4).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że nie jest uprawniony do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, może natomiast
i ma obowiązek badać, czy w uchwalonych przepisach nie brakuje pewnych elementów normatywnych, koniecznych z punktu widzenia
Konstytucji, bo stanowiących pominięcie legislacyjne (zob. np. orzeczenia: z 3 grudnia 1996 r., sygn. K. 25/95, OTK ZU nr
6/1996, poz. 52 oraz wyrok z 6 maja 1998 r., sygn. K. 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33, podtrzymujące wcześniejszą linię orzecznictwa,
po uchwaleniu Konstytucji z 1997 r.). Nie może to jednak prowadzić do „uzupełniania” obowiązującego stanu prawnego o rozwiązania
pożądane z punktu widzenia inicjatora postępowania, ponieważ wykraczałoby to poza konstytucyjną rolę Trybunału, naruszając
zarazem zasadę podziału władzy (zob. np. wyrok z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). „Zadaniem
Trybunału Konstytucyjnego jest cenzurowanie tylko takich działań ustawodawcy, którym udowodnić można naruszenie określonych
norm, zasad bądź wartości konstytucyjnych. Trybunał nie jest zaś powołany do oceny trafności, skuteczności i racjonalności
decyzji ustawodawcy, nie jest też jego rolą ustalenie, jakimi poglądami czy interesami ustawodawca kierował się przy ich podejmowaniu.
Należy to bowiem do wyborców” (orzeczenie z 23 czerwca 1997 r., sygn. K 3/97, OTK ZU nr 2/1997, poz. 22; teza powtórzona m.in.
w wyroku z 1 kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40).
5.5. Trybunał Konstytucyjny nie znajduje także wystarczających podstaw do stwierdzenia niezgodności art. 1 pkt 2 ustawy z
25 lipca 2008 r. z zasadą lojalności państwa wobec obywateli, wynikającą z art. 2 Konstytucji, w oderwaniu od zarzutów stawianych
tej regulacji przez wnioskodawcę.
Skoro po 30 czerwca 2008 r. nie jest już w praktyce możliwe uzyskanie stanowiska Komisji Weryfikacyjnej, to jako naruszające
zasadę zaufania należałoby ocenić utrzymanie wymogu obligatoryjnego przedstawienia takiego dokumentu przez wszystkie osoby,
ubiegające się o przyjęcie do służb (art. 60 ust. 7 przepisów wprowadzających). Nie ulega wątpliwości, że w demokratycznym
państwie prawnym nie jest dopuszczalne żądanie od obywateli spełnienia wymogów niemożliwych, zwłaszcza w sytuacji, gdy brak
szans na ich dopełnienie jest bezpośrednim wynikiem działania organów państwa i w żadnym stopniu nie jest zawiniony przez
osoby zainteresowane.
Należy także zwrócić uwagę, że zasada zaufania obywateli do prawa odnosi się przede wszystkim do sytuacji, gdy na skutek zmian
prawnych sytuacja adresatów norm prawnych została w sposób nieoczekiwany pogorszona w stosunku do poprzedniego stanu prawnego.
Tymczasem – jak wspomniano – zaskarżony art. 1 pkt 2 – choć mógł stanowić pewne zaskoczenie dla jego adresatów – takiego skutku
nie wywołuje, gdyż zamiast dotychczasowych, bardziej rygorystycznych wymogów (obligatoryjnego zapoznania się ze stanowiskiem
Komisji Weryfikacyjnej) wprowadza wymóg łagodniejszy (zapoznanie się z tym dokumentem, ale tylko jeśli został on sporządzony).
Z powyższych powodów, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 pkt 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. nie naruszył zasady zaufania
obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji.
6. Zarzut naruszenia zasady określoności przepisów prawnych.
6.1. Wnioskodawca wnosi o uznanie niekonstytucyjności art. 1 pkt 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. także z powodu niezgodności tego
przepisu z zasadą określoności przepisów prawnych, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Powodem zastrzeżeń wnioskodawcy jest nakładanie
się treści normatywnych zaskarżonego przepisu na unormowanie zawarte w innym przepisie, a w rezultacie równoległe funkcjonowanie
dwóch konkurujących, kolidujących ze sobą reguł rekrutacji do SKW i SWW, różniących się pod względem sposobu sformułowania
wymogu zapoznania się ze stanowiskiem Komisji Weryfikacyjnej. Przepisy, wskazane przez wnioskodawcę jako kolidujące ze sobą,
brzmią następująco:
– przepis dotychczasowy, tj. art. 60 ust. 7 przepisów wprowadzających: „Mianowanie na funkcjonariuszy, wyznaczanie na stanowiska
oraz zatrudnianie osób, o których mowa w art. 65 ust. 1 i art. 66, następuje po złożeniu oświadczeń, o których mowa w art.
67 ust. 1 i 3, oraz zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Weryfikacyjnej. Pełnomocnicy mogą zwrócić się o przekazanie oświadczeń,
o których mowa w art. 67 ust. 1 i 3, oraz protokołów z czynności złożenia wyjaśnień”;
– przepis nowy, tj. art. 66a przepisów wprowadzających, dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej: „Mianowanie na funkcjonariuszy
SKW albo SWW, wyznaczanie na stanowiska służbowe w SKW albo SWW oraz zatrudnianie w SKW albo SWW osób, o których mowa w art.
65 ust. 1 i art. 66, następuje po złożeniu oświadczeń, o których mowa w art. 67 ust. 1 i 3, oraz zapoznaniu się ze stanowiskiem
Komisji Weryfikacyjnej, co do zgodności oświadczeń z prawdą, w przypadku sporządzenia takiego stanowiska”.
6.2. Przyjęte w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumienie zasady określoności przepisów prawa jest inne niż sformułowane
we wniosku (por. zwłaszcza s. 10: „Niezgodne z zasadą określoności jest wprowadzenie nowych norm prawnych, które tworzą regulacje
niespójne i niekonkretne”).
Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie, że zasada określoności przepisów prawa nakazuje unikać stanowienia przepisów
„w sposób nieprecyzyjny, niejednoznaczny i powodujący istotne wątpliwości prawne”, a także regulacji, które posługują się
niezdefiniowanymi pojęciami, albo mają niezrozumiałą treść (wyrok TK z 17 grudnia 2002 r., sygn. U 3/02, OTK ZU nr 7/A/2002,
poz. 95). Stwierdzenie niezgodności przepisu z Konstytucją uzasadnia jego niejasność wówczas, gdy jest ona „tak daleko posunięta,
iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości
w stosowaniu prawa”, przy czym „pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane
jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, okażą się niewystarczające”
(wyrok TK z 20 czerwca 2005 r., sygn. K 4/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 64; por. też np. wyrok TK z 3 grudnia 2002 r., sygn.
P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90).
6.3. Art. 1 pkt 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. nie budzi większych wątpliwości z punktu widzenia tak rozumianej zasady określoności
przepisów prawa. Przepis ten posługuje się pojęciami stosowanymi w regulacjach dotyczących wywiadu i kontrwywiadu wojskowego,
z których część ma nawet definicje ustawowe. Nie można go ocenić jako niejasny czy wewnętrznie sprzeczny, mimo, że zawiera
dwukrotne odesłania do innych przepisów tej samej ustawy.
Jedyny, jak się wydaje zarzut, który można mu postawić, to brak wskazania podmiotu zobowiązanego do „zapoznania się” ze stanowiskiem
Komisji Weryfikacyjnej. Wadę tę można jednak łatwo usunąć za pomocą wykładni systemowej analizowanego przepisu; powinność
ta ciąży na podmiotach dokonujących mianowania na funkcjonariuszy, wyznaczania na stanowiska służbowe lub zatrudniania w SKW
i SWW, czyli pełnomocnikach (art. 60 ust. 1 pkt 3 przepisów wprowadzających), a następnie szefach służb (art. 9 ustawy o służbie
funkcjonariuszy SKW i SWW oraz art. 22 ust. 3 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych).
Trybunał nie znajduje podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji.
6.4. Argumenty wymienione przez wnioskodawcę w uzasadnieniu wniosku zdają się wskazywać na potrzebę dokonania przez Trybunał
kontroli zaskarżonej regulacji także z punktu widzenia innej zasady konstytucyjnej, wywodzonej z art. 2 Konstytucji, niż wskazana
przez wnioskodawcę zasada określoności prawa. Trafnie zauważa w swoim stanowisku Prokurator Generalny, że, w dotychczasowym
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, brak „obudowania” nowych przepisów regulacjami bezpośrednio uchylającymi dotychczasowe
unormowania był łączony z zasadą prawidłowej legislacji.
W orzeczeniach dotyczących tego zagadnienia, Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie podkreślał, że jego rolą jest orzekanie
wyłącznie o hierarchicznej zgodności norm prawnych, a nie rozstrzyganie konfliktów poziomych pomiędzy normami o tej samej
randze (tak m.in. orzeczenia TK z: 11 lutego 1992 r., sygn. K. 14/91, OTK w 1992 r., poz. 7; 16 lutego 1993 r., sygn. K. 13/92,
OTK w 1993 r., poz. 4; wśród nowszych orzeczeń np. wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26).
W związku z tym Trybunał uchylał się też od zastępowania organów stosujących prawo i stwierdzania sprzeczności między normami
ustawowymi nawet wtedy, gdy wnioskodawca domagał się tego powołując się na zasady prawidłowej legislacji (np. orzeczenie z
18 października 1994 r., sygn. K. 2/94, OTK w 1994 r., poz. 36; wyrok z 13 września 2005 r., sygn. K 38/04, OTK ZU nr 8/A/2005,
poz. 92). Trybunał wskazywał, że jedynym dostępnym mu instrumentem reakcji na wątpliwości co do spójności systemu prawa jest
wydanie postanowienia sygnalizującego Sejmowi konieczność podjęcia działań prawodawczych, którego podstawą prawną jest obecnie
art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Niezależnie od powyższego przypomnienia, Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że ewentualna kolizja między normami ustawowymi,
wynikającymi z różnych ustaw, winna być rozstrzygana w sferze stosowania prawa, poprzez wykorzystanie ogólnie przyjętych reguł
wykładni. Kwestia dopuszczalnych w świetle Konstytucji technik derogacyjnych była sporadycznie uwzględniana w uzasadnieniach
orzeczeń Trybunału. (zob. orzeczenie z 8 listopada 1994 r. sygn. P. 1/94, OTK w 1994 r., t. II, poz. 37; z 12 stycznia 1995
r., sygn. K. 12/94, OTK w 1995 r., poz. 2 oraz wyrok z 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83).
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że pojęcie „derogacji” rozumiane jest w doktrynie prawniczej dość powszechnie jako uchylenie
normy prawnej, konstruowanej na gruncie przepisu prawa, bez uchylenia mocy obowiązującej tego przepisu. Oznacza to w praktyce
niestosowanie tej normy, w przypadku konfliktu treściowego (logicznego) z inną normą konstruowaną na gruncie innego przepisu
prawa. Derogacja taka może nastąpić w wyniku zastosowania jednej z powszechnie przyjętych reguł derogacyjnych. Jedną z takich
reguł jest w szczególności reguła lex posterior derogat legi priori, w myśl której norma późniejsza (lex posterior), która weszła w życie później, uchyla normę wcześniejszą (lex prior), pod warunkiem, że norma późniejsza jest co najmniej tego samego stopnia (nie jest niższego stopnia). Oznacza to, w myśl
powyższej reguły zwanej temporalną (czasową), że w przypadku powyższej kolizji należy stosować normę późniejszą, skonstruowaną
na gruncie przepisów późniejszych (weszły w życie później).
Trybunał Konstytucyjny opowiada się za dopuszczalnością w rozpoznawaniu spraw, będących przedmiotem jego kognicji, powyższej
wykładni, posługującej się tzw. regułami kolizyjnymi, rozstrzygającymi o kolizji norm konstruowanych na gruncie różnych przepisów
prawnych.
6.5. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wskazana przez Prezydenta RP kolizja między normą wynikającą z dotychczasowego
przepisu art. 60 ust. 7 ustawy nowelizowanej, a normą wynikającą z art. 66a (art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej) da się usunąć
w drodze wykładni, poprzez zastosowanie reguły lex posterior derogat legi priori. Trybunał ocenił, że zaskarżony art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej nie naruszył zasady określoności przepisów prawnych, wynikającej
z art. 2 Konstytucji.
Równocześnie trzeba podkreślić, że z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego obywateli, lepszą metodą unikania kolizji między
normami prawnymi, będącej konsekwencją wprowadzania zmian w prawie, jest wykorzystanie wyraźnych klauzul derogacyjnych, uchylających
odpowiednie przepisy prawne. Trafnie wskazano w § 39 ust. 1 zasad techniki prawodawczej, że: „W przepisie uchylającym wyczerpująco
wymienia się ustawy lub poszczególne przepisy, które ustawa uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej
ustawy ani jej przepisów przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie”.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.