1. 27 września 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Strzelnie o zbadanie zgodności art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach) z art. 2, art. 7 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.

1.1. Rada Miejska w Strzelnie wskazała, że art. 128 ust. 2 ustawy o finansach ograniczając wysokość możliwych dotacji celowych na realizację zadań własnych bieżących lub inwestycyjnych do 80% kosztów realizacji zadania spowodował zwiększenie wydatków gmin na zadania, które w poprzednim stanie prawnym były finansowane w całości z budżetu państwa w formie dotacji. Równocześnie, zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca nie zagwarantował jednostkom samorządu terytorialnego dodatkowych środków na uzupełnienie kwot dotacji.

Wnioskodawca wskazał, że ustawodawca wprowadzając zadanie własne samorządu terytorialnego często początkowo udziela na jego realizację dotację, która pokrywa całość kosztów zadania, a następnie jest stopniowo zmniejszana, co prowadzi do przerzucania części finansowania zadania na samorząd terytorialny. Jako przykład wskazano wprowadzenie od 2005 r. pomocy materialnej dla uczniów w postaci stypendiów. Początkowo stypendia były w całości finansowane z dotacji celowej z budżetu państwa. Po wejściu w życie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach gmina musi dofinansować 20% stypendiów, ze względu na obniżenie kwoty dotacji. Innym przykładem jest realizacja obowiązkowego zadania udzielania pomocy na zakup posiłków. Na podstawie porozumienia z Wojewodą Kujawsko-Pomorskim gmina Strzelno uzyskała w 2010 r. dofinansowanie w wysokości 60% kosztów tego zadania z dotacji celowej. Pozostałą kwotę gmina musiała przeznaczyć z własnego budżetu.

Wnioskodawca wskazał, że udział gmin w podatkach: dochodowym od osób fizycznych i dochodowym od osób prawnych jest od kilku lat na niezmiennym poziomie, ale rzeczywiste wpływy z tych podatków zmniejszają się w związku z niższymi dochodami mieszkańców i firm.

Ograniczenie wysokości możliwych dotacji powoduje zachwianie proporcji pomiędzy wysokością dochodów w stosunku do nałożonych uprzednio zadań. Zdaniem wnioskodawcy wprowadzenie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach powinno być powiązane ze zwiększeniem innych dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

Z planu dochodów gminy Strzelno w latach 2009 i 2010 wynika, że pojawiła się konieczność przeznaczania dochodów własnych na zadania dotychczas objęte dotacjami. Zdaniem wnioskodawcy prowadzi to do braku możliwości wykonywania przez gminę „nałożonych zadań w sposób prawidłowy, samodzielny i kreatywny” (wniosek, s. 5). Dlatego zdaniem wnioskodawcy kwestionowany przepis narusza art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.

Wadliwe stanowienie prawa, które prowadzi do zachwiania proporcji pomiędzy dochodami a zadaniami samorządu gminnego, jest także naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji, a konkretnie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz nakazu działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

2. Pismem z 26 lipca 2012 r. stanowisko w sprawie przedstawił Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że art. 128 ust. 2 ustawy o finansach jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a w pozostałym zakresie postępowanie powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Dotacje celowe z budżetu państwa stanowią jedno ze źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, mają charakter bezzwrotny oraz nieodpłatny i są przeznaczone na realizację konkretnego zadania. W konsekwencji stanowią najsilniejszą formę wpływania państwa na samorząd terytorialny, ale zarazem ograniczają samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego zdaniem Marszałka Sejmu problem konstytucyjności regulacji wysokości dotacji powinien być rozpatrywany z perspektywy istoty samorządu terytorialnego oraz procesu decentralizacji zadań publicznych. W literaturze wskazano, że od czasu przywrócenia w 1990 r. samorządu terytorialnego dotacje stanowiły instrument wspomagający przekazywanie samorządowi zadań publicznych – w procesie decentralizacji (zob. A. Ostrowska, [w:] Nowa ustawa o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz praktyczny, red. E. Ruśkowski, J. M. Salachna, Gdańsk 2010, s. 429).

Trybunał w swoim orzecznictwie stoi na stanowisku, że zasadą powinno być finansowanie zadań własnych jednostek samorządu z dochodów własnych. Dotacje powinny natomiast stanowić tylko subsydiarne wsparcie samorządu terytorialnego, w szczególności w stosunku do zadań własnych, które samorząd wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.

Konstytucyjna zasada adekwatności ma prowadzić do ustalenia takiego poziomu dochodów jednostek samorządu terytorialnego, który umożliwi finansowanie ich zadań, nie tracąc z pola widzenia potrzeby równowagi budżetowej i konieczności zaspakajania również innych potrzeb obywateli.

Zdaniem Marszałka Sejmu ewentualne ograniczenie poziomu dotacji nie przesądza o niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu, jeśli inne źródła dochodów są wystarczające do realizacji zadań.

Wnioskodawca wskazał tylko na generalne zmniejszenie swoich dochodów w konsekwencji wejścia w życie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach i konieczność przesunięć środków w planie finansowym. Nie wykazał natomiast, że gmina jest niezdolna do realizacji zadań własnych.

Tezy wskazanej we wniosku nie potwierdzają zbiorcze sprawozdania finansowe jednostek samorządu terytorialnego, z których wynika, że w roku 2010 dotacje celowe na realizację zadań własnych stanowiły 3,9% dochodów ogółem, a w 2011 r. 4,5%. Stąd wprowadzenie limitu wysokości dotacji, przewidziane w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach, nie powoduje radykalnego uszczuplenia dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem Marszałka Sejmu wnioskodawca nie przedstawił dowodów, że ustawodawca wprowadzając art. 128 ust. 2 ustawy o finansach przekroczył granice przysługującej mu swobody, w szczególności biorąc pod uwagę konieczność zachowania stabilności budżetowej finansów publicznych.

Nie bez znaczenia dla oceny konstytucyjności art. 128 ust. 2 ustawy o finansach jest to, że ustawodawca przewidział możliwość odmiennego unormowania kwestii wysokości dotacji w odrębnych ustawach. Przykładem niższego poziomu dotacji jest dofinansowanie zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych, które wynosi 50% planowanych wydatków (art. 42 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach).

Natomiast w kwestii niezgodności art. 128 ust. 2 ustawy o finansach z art. 2 i art. 7 Konstytucji wnioskodawca ograniczył się do sformułowania ogólnego zarzutu, bez wskazania sposobu naruszenia wskazanych wzorców. W związku z powyższym, zdaniem Marszałka Sejmu, postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone.

3. Pismem z 21 maja 2012 r. Prokurator Generalny wniósł o uznanie, że art. 128 ust. 2 ustawy o finansach jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, w pozostałym zakresie wniosek podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W ocenie Prokuratora Generalnego z treści art. 127 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach wynika, że środki z dotacji nie muszą w całości pokrywać kosztów zadania, ponieważ dotacje są przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem Prokuratora Generalnego zarzut wnioskodawcy, wskazujący na możliwość naruszenia zasady adekwatności środków publicznych przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego w stosunku do ich zadań, wymaga odniesienia do ogólniejszej zasady samodzielności finansowej samorządu terytorialnego. Prokurator Generalny odwołał się do ukształtowanej linii orzeczniczej TK, który już pod rządami Małej Konstytucji określił istotę zasady samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego – orzeczenie z 23 października 1996 r., sygn. K 1/96. Stanowisko to zostało potwierdzone również po wejściu w życie Konstytucji, np. w wyrokach z 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01 oraz z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09. Samodzielność ta nie może być absolutyzowana, dochody jednostki samorządu terytorialnego powinny być ustanawiane w sposób rzeczywisty, chociaż nie oznacza to zakazu zmian w źródłach finansowania ani też eliminacji niektórych źródeł. Istotne jest bowiem, aby samorząd terytorialny mógł wykonywać swoje zadania wykorzystując wszystkie pozostawione do dyspozycji dochody. Natomiast ustawodawcy przysługuje swoboda w określaniu źródeł dochodów gmin i ich poziomu.

Dotacja celowa nie jest jedynym źródłem dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Art. 167 ust. 2 Konstytucji wskazuje, że system dochodów jednostek samorządu terytorialnego składa się z dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa. Regulacja ta została uszczegółowiona w ustawie o dochodach, która wskazuje, że dochodami własnymi są m.in. udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być też m.in. niepodlegające zwrotowi środki ze źródeł zagranicznych, środki z budżetu Unii Europejskiej. W odniesieniu do gmin dochody własne stanowią, poza wskazanymi powyżej, wpływy z podatku: od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportu, spadków i darowizn, czynności cywilnoprawnych oraz szeregu opłat: skarbowej, miejscowej, od posiadania psów, części opłaty eksploatacyjnej.

Art. 128 ust. 2 ustawy o finansach ograniczył wysokość dotacji, ale nie prowadziło to do całkowitego przerzucenia finansowania dotowanego zadania z dochodów własnych, ponieważ to źródło wsparcia jednostek samorządu terytorialnego z budżetu państwa nie zostało zlikwidowane. Przepis ten nie uniemożliwił realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego, ale spowodował potrzebę uzupełnienia brakującej kwoty z innych źródeł.

Równocześnie ograniczenie wysokości dotacji do 80% kosztów zadania urzeczywistnia wymóg samodzielnego i kreatywnego finansowania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego, co zgodnie z orzecznictwem TK dotyczącym art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji stanowi jedną z gwarancji samodzielności samorządu terytorialnego.

Z orzecznictwa TK wynika, że dla wykazania niezgodności określonej regulacji prawnej z art. 167 ust. 1 Konstytucji konieczne jest przedstawienie całościowej analizy dochodów i wydatków, potwierdzających, że samorząd nie jest w stanie prawidłowo realizować swoich obowiązków, czego wnioskodawca nie wykazał.

Powyższe okoliczności powodują, że art. 128 ust. 2 ustawy o finansach jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.

W stosunku do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji wnioskodawca poza ogólnym stwierdzeniem o wadliwym stanowieniu prawa nie sformułował wymaganego uzasadnienia, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania w tym zakresie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Wnioskodawca sformułował wniosek o niezgodności z Konstytucją art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.; dalej: ustawa o finansach). Przepis ten jest częścią art. 128 ustawy o finansach, który stanowi:

„1. Udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy.

2. Kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej”.

Zaskarżony art. 128 ust. 2 ustawy o finansach odnosi się do jednego z rodzajów dochodu samorządu terytorialnego, jakim jest dotacja celowa z budżetu państwa na zadania własne; ten rodzaj dotacji może być przyznany jednostkom samorządu terytorialnego każdego szczebla. Wnioskodawca nie ograniczył zakresu wniosku do dotacji dla gmin, jednak z istoty legitymacji rady gminy do występowania o zbadanie zgodności aktów normatywnych z aktami normatywnymi hierarchicznie wyższymi wynika, że zdolność wnioskowa dotyczy tylko spraw objętych zakresem jej działania (art. 191 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 3 Konstytucji). A zatem regulacja konstytucyjna przesądza o niemożności rozpoznania wniosku rady gminy w zakresie dotyczącym samorządu powiatowego oraz wojewódzkiego. Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny mógł rozpoznać wniosek dotyczący konstytucyjności art. 128 ust. 2 ustawy o finansach jedynie w odniesieniu do dotacji celowych na zadania własne przeznaczonych dla gmin.

1.1. W pierwszej kolejności Trybunał musiał ustalić miejsce dotacji celowej w systemie finansowania jednostek samorządu terytorialnego.

Dotacja celowa dla jednostek samorządu terytorialnego stanowi szczególny rodzaj wydatku budżetu państwa, będącego bezzwrotną i nieodpłatną formą pomocy na finansowanie lub dofinansowanie konkretnego zadania. Konsekwencją celowego charakteru dotacji jest obowiązek wydania środków tylko na wskazany cel i rozliczenia uzyskanych kwot. Nieprawidłowe wydatkowanie środków finansowych uzyskanych tytułem dotacji wiąże się z koniecznością ich zwrotu.

Regulacja normatywna dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego znajduje się w różnych aktach prawnych. Art. 167 ust. 2 Konstytucji wymienia dotacje celowe z budżetu państwa jako jedno z trzech rodzajów dochodów jednostek samorządu terytorialnego, obok dochodów własnych i subwencji ogólnych, nie wskazując jednak cech charakteryzujących wskazane rodzaje zasilania finansowego.

Doprecyzowanie regulacji prawnej dotacji celowych nastąpiło na poziomie ustawowym. Podstawowe znaczenie ma ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach), która rozwija regulację konstytucyjną. Jednym z celów tej ustawy, wskazanym w jej art. 1 pkt 2, jest określenie zasad ustalania i przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych z budżetu państwa. Dotacje celowe zostały wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy o dochodach wśród strumieni finansowych składających się na dochody jednostek samorządu terytorialnego.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że dotacje celowe dla samorządu terytorialnego nie stanowią jednolitej kategorii. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o dochodach, kryterium podziału jest przeznaczenie dotacji celowych. Podział ten ma również wpływ na ocenę charakteru dotacji i zasady ich udzielania.

Pierwszą grupę stanowią dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami oraz zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej. Wysokość takich dotacji powinna odpowiadać kosztom realizacji poszczególnych zadań zleconych (co wynika z art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach). Mają one charakter obligatoryjny w tym znaczeniu, że zlecenie zadania powoduje obowiązek przyznania na jego realizację dotacji celowej.

Druga grupa dotacji celowych, to zasilenia przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o dochodach dotacje celowe na zadania własne mają charakter fakultatywny, ponieważ ustawodawca wskazał, że mogą, a zatem nie muszą, być przyznawane. Stanowią one uzupełniające źródło dochodów samorządu terytorialnego. Tylko do tych dotacji celowych znajduje zastosowanie zaskarżony w niniejszej sprawie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach.

1.2. Kwestie dotacji celowych na zadania własne samorządu terytorialnego normuje art. 128 ustawy o finansach. W niezaskarżonym ust. 1 art. 128 ustawy o finansach ustalono, że udzielanie dotacji jednostkom samorządu terytorialnego jest dokonywane na podstawie odrębnych ustaw. Oznacza to po pierwsze, że ustawa o finansach nie stanowi podstawy wypłaty jakiejkolwiek dotacji na zadania własne samorządu terytorialnego, a po drugie, że podstawą prawną uzyskania dotacji może być tylko odrębny akt prawny o randze ustawy. Podstawy prawne udzielania gminom dotacji na zadania własne w podstawowym zakresie zawarte są w rozdziale 7 ustawy o dochodach. Zawiera on otwarty katalog zadań własnych, na które gminy mogą uzyskać dotacje celowe z budżetu państwa. Dodatkowe możliwości udzielenia dotacji na wykonywanie zadań własnych są wprowadzane przez przepisy szczególne. Tytułem przykładu można wskazać m.in. art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150), który przewiduje możliwość przyznania gminom dotacji na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej oraz art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1166), który stanowi, że na dofinansowanie zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego gminy mogą otrzymać dotacje celowe z budżetu państwa.

Ustawodawca ma zatem możliwość podejmowania w ramach realizowanej polityki państwa decyzji o wprowadzaniu lub rezygnacji z dotacji celowej na realizację określonego zadania własnego gmin.

Natomiast art. 128 ust. 2 ustawy o finansach określa limit wysokości dotacji celowej z budżetu państwa na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego do 80% kosztów realizacji zadania. Równocześnie jednak ustawodawca w sposób jednoznaczny zastrzegł, że możliwe są odmienne regulacje ustawowe co do wysokości dotacji. W obowiązującym stanie prawnym można wskazać przypadki, gdy poziom dotacji został obniżony, jak również i takie w których gminy, na podstawie przepisów szczególnych, otrzymują dotację pokrywającą pełny koszt realizacji zadania. Ta ostatnia sytuacja ma miejsce np. w odniesieniu do wypłaty zasiłków stałych przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, ze zm.) gminy otrzymują dotacje celowe kalkulowane zgodnie z zasadami określonymi w budżecie państwa dla wydatków podobnego rodzaju (zob. pismo Ministerstwa Finansów z 11 października 2010 r., znak: FS10/063/3/747/WWP/10; Lex nr 42218). Wysokość dotacji może być też ograniczona np. do 50% kosztów – przy inwestycjach szkół i placówek oświatowych (art. 42 ust. 3 ustawy o dochodach) albo do 60% wartości realizacji zadania w przypadku dożywiania dzieci lub osób pozbawionych posiłku (art. 14 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”, Dz. U. Nr 267, poz. 2259, ze zm.).

Zakwestionowany art. 128 ust. 2 ustawy o finansach jest adresowany do dysponentów środków budżetowych i wyznacza zasadę ustalania wysokości dotacji na dofinansowanie zadań własnych samorządu terytorialnego. Został umieszczony w części określającej sposób przeznaczenia wydatków budżetu państwa (dział III Wieloletni Plan Finansowy Państwa i ustawa budżetowa; rozdział 3 Przeznaczenie wydatków budżetu państwa. Art. 128 ust. 2 ustawy o finansach jest zatem jedynie pośrednio związany z zakresem działania gmin, jako że nie jest i nie może być podstawą udzielenia dotacji.

Ze względu na treść normatywną zaskarżonego przepisu za oczywiście bezzasadny należy uznać główny zarzut wnioskodawcy, jakoby wprowadzenie limitu wysokości dotacji celowych na zadania własne gmin spowodowało automatycznie pozbawienie ich pewnej części należnych dochodów. Przyznanie dotacji celowej na zadanie własne oraz w znacznej części przypadków jej wysokość jest kształtowana przez odrębne przepisy ustawowe, które nie zostały wskazane jako przedmiot kontroli.

2. Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał art. 167 ust. 1 i 4 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji.

2.1. Podstawowe wzorce kontroli przywołane przez wnioskodawcę odnoszą się do zasad finansowania samorządu terytorialnego. Jak wskazał w swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, art. 167 ust. 1 Konstytucji wyraża zasadę adekwatności dostępnych jednostkom samorządu terytorialnego środków finansowych do realizowanych przez nie zadań, biorąc pod uwagę ich konstytucyjny status oraz fakt, że współuczestniczą, działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, w sprawowaniu władzy publicznej (zob. wyrok z 8 kwietnia 2010 r., sygn. P 1/08, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 33 i wskazane tam orzecznictwo).

Znajdująca wyraz w art. 167 Konstytucji samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zadań publicznych, pozostawiając im swobodę w kształtowaniu wydatków (przy uwzględnieniu wymogów ustawowych) oraz stworzeniu odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego powinna wynikać z ustalenia przez ustawodawcę stabilnych źródeł dochodów własnych, których uzyskiwanie ma charakter stały.

Art. 167 ust. 1 Konstytucji zawiera normę gwarancyjną, która ma zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego poziom dochodów pozwalających na realizację zadań publicznych, które zostały im przypisane w drodze ustawy. A zatem punktem odniesienia dla określenia udziału w dochodach publicznych jest zakres zadań jednostek samorządu terytorialnego. Ustalenie odpowiedniej wysokości dochodów jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedno ze skomplikowanych zagadnień polityki finansowej. Z jednej strony precyzyjne oszacowanie kosztów poszczególnych zadań samorządu terytorialnego nie jest możliwe ze względu na wiele zmiennych czynników ekonomicznych i społecznych, które wpływają na realizację zadań poszczególnych jednostek. Z drugiej strony ustawodawca musi brać pod uwagę całość sektora finansów publicznych, jako odpowiedzialny za wszystkie sfery działania państwa.

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że ustawodawcy przysługuje znaczna swoboda określania źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego jak też ich poziomu. Zasada wynikająca z art. 167 ust. 1 Konstytucji stanowi natomiast gwarancję, że przekazana do dyspozycji jednostek samorządu terytorialnego część dochodów publicznych będzie wystarczająca do realizacji zadań, jakie zostały nałożone na te jednostki (zob. wyrok z 24 listopada 1998 r., sygn. K 22/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 115 oraz wyrok TK z 6 września 2005 r., sygn. K 46/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 89). Stanowisko Trybunału spotkało się z aprobatą w doktrynie (zob. P. Sarnecki, uwaga 5 do art. 167, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005 oraz Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2008, s. 242).

Mając powyższe na względzie, należy przypomnieć, że ustrojowym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest kontrola zgodności norm z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (art. 188 pkt 1-3 Konstytucji). Oznacza to, że Trybunał nie bada celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę (por. m.in. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2).

Granicą dopuszczalnej ingerencji ustawodawcy jest zasada odpowiedniości (adekwatności relacji) zadań do dochodów, które ustawa przekazuje gminie. Ocena, czy zostały zachowane odpowiednie proporcje między udziałem w dochodach publicznych a zakresem zadań przypadających jednostkom samorządu terytorialnego, należy zasadniczo do ustawodawcy, nie zaś Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał musi jednak uwzględniać, w oparciu o dowody przedkładane przez uczestników postępowania, czy wydatki konieczne na realizację zadań nie znoszą istoty samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, sprowadzając ją do pojęcia fasadowego (pozornego).

2.2. W istocie rozstrzygnięcia co do źródeł finansowania gmin czy proporcje między poszczególnymi ich rodzajami, np. zwiększenie źródeł dochodów własnych tak, aby nie było potrzeby uruchamiania danej dotacji celowej, należą do sfery polityki państwa i z uwagi na dynamikę zjawisk finansowo-gospodarczych z trudem poddają się regulacji prawnej, tym bardziej ustawowej. Ustawodawca zobowiązany do stworzenia ram prawnych dla gospodarki finansowej gmin czyni to w sposób ogólny, tak aby ustawowa regulacja umożliwiała pewną konieczną elastyczność, uwzględniającą rzeczywistą sytuację danej jednostki samorządu.

Art. 167 ust. 1 Konstytucji daje gwarancję jednostkom samorządu terytorialnego, że państwo decydując o repartycji dochodów publicznych zapewni im udział „odpowiednio do przypadających im zadań”.

Wnioskodawca nie tylko nie przeprowadził dowodów świadczących o braku finansowego pokrycia w budżetach gmin na wykonanie zadań własnych po wejściu w życie zaskarżonego przepisu lecz, co ważniejsze, nie podjął nawet próby wykazania w jaki sposób skarżony stan prawny narusza gwarancję z art. 167 Konstytucji.

Wnioskodawca wskazał jedynie przykładowo niektóre zadania własne, na których realizację otrzymuje dotacje celowe. Jest to pomoc materialna dla uczniów oraz pomoc na zakup posiłków. Zakres powyżej wskazanych zadań gmin został jednak ukształtowany przed wejściem w życie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarzut postawiony wyłącznie wobec art. 128 ust. 2 ustawy o finansach bez powiązania go (w uchwale nr XLVI/360/2010 Rady Miejskiej w Strzelnie z 9 września 2010 r. „w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem”) z przepisami dotyczącymi konkretnych zadań własnych, na realizację których przeznaczone są dotacje celowe, jest niepełny i nie może podlegać ocenie Trybunału.

Niezgodność z art. 167 ust. 1 Konstytucji wystąpiłaby, gdyby Rada Miejska w Strzelnie wykazała, że kwestionowana regulacja pozbawia gminy – w oczywisty sposób – „odpowiedniego” do ich zadań udziału w dochodach publicznych (por. wyrok TK z 31 maja 2005 r., sygn. K 27/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 54), a zarazem, w następstwie ponoszenia wydatków na określony cel, ich swoboda decyzyjna w kształtowaniu polityki wydatkowej została zniesiona lub zmarginalizowana. Taki dowód musiałby obejmować całościową analizę wszystkich źródeł dochodów i wydatków budżetowych, a nie jedynie ogólne wskazanie, prawdopodobnej możliwości przeznaczania części dochodów własnych na realizację zadań własnych, dotowanych w całości przez budżet państwa.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że gminy, co do zasady, finansują zadania własne z puli dochodów własnych, które mogą być – i faktycznie są – uzupełniane m.in. dotacjami celowymi z budżetu państwa, w tym również na realizację zadań własnych. Wykonywanie zadań własnych gmin powinno być finansowane z ich własnych dochodów. Jest to istota zasady samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast środki uzyskane w ramach dotacji celowych mogą być wydatkowane na ściśle określone zadanie, a władze gminy nie mogą zadysponować nimi w inny sposób niż określony przez podmiot udzielający dotacji.

Należy także zwrócić uwagę, że w doktrynie prawa finansowego dotacje na dofinansowanie zadań własnych gmin są traktowane jako wyjątek od zasady, iż poziom środków finansowych ma być odpowiedni do nałożonych zadań. Jako funkcję takich dotacji wskazuje się koordynowanie polityki rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, a nie redystrybucję środków publicznych pomiędzy budżetem państwa a jednostkami samorządu terytorialnego, jak ma to miejsce w przypadku dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (zob. A. Niezgoda, Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową, Warszawa 2012, s. 413).

Biorąc pod uwagę brak uzasadnienia wniosku oraz szczególny charakter dotacji celowych z budżetu państwa na realizację zadań własnych gmin Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zarzut niezgodności art. 128 ust. 2 ustawy o finansach z art. 167 ust. 1 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny. Dlatego postanowił w tym zakresie umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.3. Z kolei art. 167 ust. 4 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek dokonania odpowiedniej zmiany w podziale dochodów publicznych w sytuacji, gdy zmianie ulega zakres zadań i kompetencji samorządu terytorialnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że sam fakt modyfikacji jednego ze źródeł dochodów w systemie finansowania bez zwiększenia zakresu zadań jednostek samorządu terytorialnego nie przesądza jeszcze o niekonstytucyjności takiej regulacji, jeżeli dotychczasowe źródła dochodów pozwalają na wykonywanie wszystkich zadań publicznych. Nakaz ten nie może być natomiast rozumiany jako podstawa do zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego określonego dochodu w oderwaniu od sytuacji finansowej całego państwa (por. wyrok TK z 16 marca 1999 r., sygn. K 35/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 37).

Powyższy wzorzec konstytucyjny nie odnosi się również do sytuacji przedstawionej we wniosku. Wejście w życie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach w żaden sposób nie spowodowało zmiany zadań publicznych, które jako własne wykonują gminy. Jak wykazano powyżej, zaskarżony przepis nie stanowi podstawy do udzielenia i wypłacenia jakiejkolwiek dotacji. Dopiero w powiązaniu z przepisami innych ustaw, które przewidują możliwość udzielania gminom dotacji, pozwala na ustalenie przez dysponentów środków budżetowych konkretnej wysokości przyznanego zasilenia. Dlatego wprowadzenie jako zasady limitu wysokości dotacji celowych na dofinansowanie zadań własnych gmin, wbrew stanowisku wnioskodawcy, nie stanowi podstawy do podjęcia przez ustawodawcę przewidzianych w art. 167 ust. 4 Konstytucji zmian w podziale dochodów publicznych. Przesądza to o bezzasadności wniosku również w odniesieniu do tego wzorca kontroli.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK umorzyć postępowanie w zakresie oceny zgodności art. 128 ust. 2 ustawy o finansach z art. 167 ust. 4 Konstytucji.

2.4. Natomiast w stosunku do wzorców z art. 2 i art. 7 Konstytucji Trybunał ustalił, że wnioskodawca nie przedstawił konkretnych zarzutów niekonstytucyjności ani też nie uzasadnił sposobu naruszenia tych przepisów Konstytucji. Są to konieczne wymogi, sformułowane w ustawie o TK, jakie obowiązkowo musi spełniać wniosek do Trybunału (art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK).

We fragmencie uzasadnienia wniosku poświęconym naruszeniu art. 2 i art. 7 Konstytucji (s. 5) zawarto jedynie sformułowanie, że wadliwe prawo narusza zasady demokratycznego państwa prawnego oraz nakaz działania władz publicznych na podstawie i w granicach prawa. Wnioskodawca nie wskazał jednak, w jaki sposób zasady te zostały naruszone przez art. 128 ust. 2 ustawy o finansach.

Wnioskodawca podniósł, że wprowadzenie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach nie zostało powiązane z ustanowieniem dodatkowych instrumentów prawnych wspomagających wykonywanie zadań samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zarzuty nie mogą polegać na wskazywaniu, że kwestionowany przepis nie obejmuje konkretnej regulacji, zgodnej z oczekiwaniami wnioskodawcy (zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251).

Postawienie przez wnioskodawcę zarzutu niekonstytucyjności niepopartego należytym uzasadnieniem powoduje, że nie zrealizował on nałożonego przez ustawodawcę obowiązku przedstawienia dowodów niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji (zob. wyrok TK z 15 września 2009 r., sygn. P 33/07, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 123 i powołane tam orzecznictwo).

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny był zobowiązany umorzyć postępowanie również w zakresie badania zgodności art. 128 ust. 2 ustawy o finansach z art. 2 i art. 7 Konstytucji ze względu na brak należytego uzasadnienia wniosku.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.