1. We wniosku z 20 stycznia 2012 r. grupa senatorów (dalej: wnioskodawca) wniosła o stwierdzenie, że art. 6 ustawy z dnia
16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1726; dalej:
ustawa zmieniająca z 16 grudnia 2010 r.) w zakresie, w jakim z powodu uzyskania przez emeryta przychodu z tytułu zatrudnienia
kontynuowanego po nabyciu prawa do emerytury bez uprzedniego rozwiązania stosunku pracy z pracodawcą skutkuje zawieszeniem
prawa do emerytury również wobec emerytów, którzy nabyli prawo do emerytury na mocy wcześniejszych przepisów, bez konieczności
rozwiązywania stosunku pracy, jest niezgodny z art. 2, art. 21, art. 64 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: protokół nr 1).
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że analogiczne rozwiązanie do obecnie kwestionowanego ujęte w art. 103 ust. 2a ustawy z dnia
17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227; dalej:
ustawa o emeryturach i rentach z FUS) zostało uchylone 8 stycznia 2009 r. przez ustawę z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach
kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507). Dzięki temu możliwe stało się przechodzenie na emeryturę bez konieczności rozwiązania
stosunku pracy. Szacuje się, że z tej możliwości skorzystało około 60 000 osób. Kwestionowany art. 6 ustawy zmieniającej z
16 grudnia 2010 r. dodał jednak do ustawy o emeryturach i rentach z FUS art. 103a, wprowadzając ponownie zawieszenie prawa
do emerytury z tytułu zatrudnienia kontynuowanego bez uprzedniego rozwiązania stosunku pracy z pracodawcą, na rzecz którego
wykonywano pracę bezpośrednio przed dniem nabycia prawa do emerytury. Przepis ten objął również tych emerytów, którzy nabyli
już prawo do emerytury bez konieczności rozwiązania stosunku pracy. Taka regulacja prawna narusza, zdaniem wnioskodawcy, wynikające
z art. 2 Konstytucji zasady: niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i
prawa.
Naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz polega na tym, że wejście w życie art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS
spowoduje zawieszenie prawa do emerytury także osób, które skorzystały z wcześniejszej możliwości nabycia tego prawa bez konieczności
rozwiązania stosunku pracy. Nowa regulacja prawna w negatywny sposób wpłynie na ich sytuację prawną, zmuszając je bądź do
rozwiązania stosunku pracy, bądź do zawieszenia prawa do emerytury. Kwestionowana regulacja prawna będzie więc stosowana do
zdarzeń zaistniałych przed jej wejściem w życie, mimo że dla swoich adresatów zawiera niekorzystne rozwiązania.
Osoby, które skorzystały z wcześniejszej możliwości nabycia praw emerytalnych bez konieczności rozwiązania stosunku pracy,
korzystają z ochrony praw nabytych. Prawami nabytymi w ich wypadku są z jednej strony prawo do świadczenia emerytalnego przyznane
im w okresie obowiązywania korzystniejszych dla nich rozwiązań, zaś z drugiej strony – prawo do pozostawania w stosunku pracy
w momencie nabywania prawa do emerytury bez narażenia się na zawieszenie świadczenia emerytalnego. Osoby te korzystały efektywnie
z obu tych praw. Kwestionowany przepis narusza zasadę ochrony praw nabytych, gdyż nakazuje tym osobom zawieszenie świadczenia
emerytalnego lub rezygnację z pracy.
Naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego obywateli
polega na rażącej zmianie stanu prawnego mimo wcześniejszych zapowiedzi i prowadzonej wcześniej polityki państwa. Zniesienie
obowiązku rozwiązania stosunku pracy przy nabyciu prawa do emerytury było częścią programu rządowego „Solidarność pokoleń,
tj. działania dla zwiększenia aktywności zawodowej osób w wieku 50+”. Celem tego programu było zwiększenie zatrudnienia osób
powyżej pięćdziesiątego roku życia w Polsce. W okresie obowiązywania regulacji, która zezwalała na nabywanie praw emerytalnych
i pozostawanie w stosunku pracy, odsetek zatrudnienia wśród tych osób wzrósł z 28% do 32%. Wprowadzając do ustawy o emeryturach
i rentach z FUS art. 103a, ustawodawca odstąpił od wcześniejszej polityki, osłabiając tym samym zaufanie obywateli do państwa.
Wprowadzenie regulacji prawnej zmuszającej dotychczas zatrudnionych i równocześnie pobierających emeryturę do rezygnacji z
zatrudnienia pod rygorem zawieszenia prawa do emerytury narusza również prawo własności gwarantowane przez art. 2 i art. 64
Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1. Osoby dotknięte nową regulacją niejednokrotnie podjęły decyzje życiowe, w tym majątkowe,
np. zaciągnęły kredyty na podstawie swych możliwości majątkowych wynikających z osiągania równocześnie dochodu z pracy i emerytury.
Ingerencja państwa w prawa majątkowe tych osób nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Dodać przy tym należy, że osoby te
łączą pracę zawodową z pobieraniem emerytury najczęściej z uwagi na bardzo niskie uposażenie emerytalne, niepozwalające na
utrzymanie godziwego poziomu życia.
2. Odpowiadając na pismo przewodniczącego składu orzekającego z 3 lutego 2012 r., opinię w sprawie przedstawił Minister Pracy
i Polityki Społecznej, oświadczając, że nie podziela argumentacji o niekonstytucyjności zakwestionowanej regulacji.
Uzasadniając swoje stanowisko, Minister wskazał, że powrót do regulacji obowiązującej przed 8 stycznia 2009 r. nie oznacza
ani złamania umowy społecznej, ani naruszenia Konstytucji. Minister wskazał, że w wyroku z 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04,
Trybunał uznał identycznie brzmiący przepis za zgodny z Konstytucją. W uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że zawieszenie wypłacania
emerytury zmusza jednostkę do dokonania wyboru między pracą zawodową u dotychczasowego pracodawcy a pobieraniem emerytury,
nie stanowi jednak formy ingerencji w wolność wykonywania zawodu i wyboru pracodawcy. Ingerencja ustawodawcy nie polega na
zniesieniu nabytego prawa do emerytury ani na zmniejszeniu jego zakresu, ale na wprowadzeniu dodatkowych warunków jego realizacji.
W tym kontekście możliwość pobierania świadczeń emerytalnych bez przerywania działalności zawodowej u dotychczasowego pracodawcy
stanowi przywilej, który wykracza poza powszechnie przyjmowane pojęcie ubezpieczenia społecznego.
3. W piśmie z 2 kwietnia 2012 r. stanowisko zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że art. 103a ustawy o emeryturach
i rentach z FUS w związku z art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji, oraz umorzenie
postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Uzasadniając zajęte stanowisko, Marszałek wskazał, że z petitum wniosku oraz jego uzasadnienia wynika, iż wnioskodawca kwestionuje jedynie tę część art. 6 ustawy zmieniającej z 16 grudnia
2010 r., która wprowadziła do ustawy o emeryturach i rentach z FUS art. 103a. Wniosek dotyczy więc jedynie art. 6 pkt 2 ustawy
zmieniającej z 16 grudnia 2010 r., a zatem należy umorzyć postępowanie w sprawie badania konstytucyjności art. 6 pkt 1 tej
ustawy. Zmiana dokonana przez kwestionowany art. 6 pkt 2 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. weszła w życie 1 stycznia
2011 r., stąd w postępowaniu przez Trybunałem przedmiotem badania powinien być przepis znowelizowany (tj. art. 103a ustawy
o emeryturach i rentach z FUS), a nie przepis nowelizujący (tj. art. 6 pkt 2 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r.). Ponieważ
zaś dopiero łączna interpretacja art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS w związku z art. 28 ustawy zmieniającej z
16 grudnia 2010 r. pozwala stwierdzić, że od 1 października 2011 r. ten pierwszy przepis znajduje zastosowanie do osób, które
nabyły prawo do emerytury i kontynuowały zatrudnienie u dotychczasowego pracodawcy, Marszałek proponuje w ten właśnie sposób
skorygować przedmiot kontroli.
W odniesieniu do wzorców kontroli, Marszałek wskazał, że zarzuty niezgodności z art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz art. 1
protokołu nr 1 nie zostały w sposób dostateczny uzasadnione. Stanowi to ujemną przesłankę procesową uniemożliwiającą rozpoznanie
wniosku w tym zakresie, co rodzi konieczność umorzenia postępowania.
Marszałek zauważył, że z art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wynika zakaz zatrudniania emerytów ani ponownego
nawiązania stosunku pracy – już po otrzymaniu emerytury – z jakimkolwiek – także tym samym – pracodawcą. Tym samym, wbrew
sugestiom wnioskodawcy, przepis ten nie pozbawia emerytów prawa do łączenia świadczeń emerytalnych i wykonywania pracy. Odnosząc
się do zarzutu naruszenia zasady lex retro non agit, Marszałek zauważył, że art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS w związku z art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia
2010 r. działa na przyszłość, gdyż wprost stanowi, że do emerytur i rent przyznanych przed wejściem w życie tej ostatniej
ustawy stosuje się zasady z niej wynikające dopiero od 1 października 2011 r. Tym samym regulacja ta nie zmienia wstecznie
możliwości łączenia rozpoczęcia pobierania emerytury i kontynuacji pracy zarobkowej. Nie wynika z niej również, że pobrane
przez osoby kontynuujące zatrudnienie emerytury zostaną uznane za świadczenia pobrane nienależnie, co stanowiłoby istotę retroakcji
i zmieniało w sposób niekorzystny sytuację uprawnionego do emerytury z mocą wsteczną.
Zaskarżona regulacja nie narusza również zasady ochrony praw nabytych, gdyż nie znosi ona prawa do emerytury ani prawa do
pracy, nie zakazuje również wykonywania pracy ani łączenia jej z pobieraniem świadczeń emerytalnych. Kwestionowana regulacja
nie ustanawia również dodatkowego warunku otrzymania świadczeń, gdyż kontynuowanie zatrudnienia u dotychczasowego pracodawcy
nie ma wpływu na nabycie prawa do emerytury. Art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS powoduje jedynie, że początek
wypłacania świadczeń ostatecznie nabytego prawa do emerytury jest zawieszony do chwili rozwiązania stosunku pracy. Tym samym
samo rozwiązanie stosunku pracy z dotychczasowym pracodawcą umożliwia realizację świadczenia emerytalnego bez potrzeby ponownego
występowania o ustalenie tego prawa. Gdyby nawet przyjąć, że w sprawie tej mamy do czynienia z prawem nabytym do określonego
trybu wypłacania świadczeń emerytalnych, to należy zauważyć, iż zasada ochrony praw słusznie nabytych nie ma charakteru absolutnego.
Trybunał przyjmuje w swoim orzecznictwie, że odstępstwa od tej zasady są dopuszczalne pod warunkiem zastosowania procedur
umożliwiających zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami.
W niniejszej sprawie ustawodawca pozostawił podmiotom, których sytuacja w wyniku zmiany trybu wypłacania świadczeń emerytalnych
uległaby modyfikacji, wyjątkowo długi okres dostosowawczy wynoszący 8 miesięcy. Jednostka ma zatem możliwość dostosowania
się do nowej sytuacji prawnej. Za odstępstwem od zasady ochrony praw nabytych przemawia również wzgląd na takie wartości jak
konieczność zapewnienia równowagi budżetowej w państwie, konieczność uelastycznienia rynku pracy oraz konieczność przeciwdziałania
skutkom światowego kryzysu finansowego.
Sfera zabezpieczeń społecznych jest taką dziedziną życia, w ramach której uprawniony musi liczyć się z tym, iż zmiana warunków
społecznych lub gospodarczych pociągnie za sobą zmiany regulacji prawnych, w tym również takie, które zniosą lub ograniczą
dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe. Zdaniem Sejmu, nie można racjonalnie przyjąć, że tryb wypłacania, wysokość czy
sposób waloryzacji emerytury będą zawsze takie same, gdyż zależą one od stanów finansów publicznych państwa, który jest pochodną
różnych, często niezależnych od ustawodawcy, okoliczności. Nie można zatem przyjąć, że art. 103a ustawy o emeryturach i rentach
z FUS w związku z art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego
prawa.
4. W piśmie z 6 kwietnia 2012 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie, że art. 6 ustawy
zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. w zakresie, w jakim przewiduje zastosowanie dodanego do ustawy o emeryturach i rentach z
FUS art. 103a do emerytów, którzy przed 1 stycznia 2011 r. nabyli, ustalone przed tym dniem decyzją organu rentowego, prawo
do emerytury i pobierali emeryturę z jednoczesnym uzyskaniem przychodu z tytułu zatrudnienia kontynuowanego bez uprzedniego
– do 30 września 2011 r. – rozwiązania stosunku pracy z pracodawcą, na rzecz którego świadczyli pracę bezpośrednio przed uzyskaniem
wymienionej decyzji, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1.
Uzasadniając zajęte stanowisko, Prokurator Generalny wskazał, że z petitum wniosku oraz jego uzasadnienia wynika, iż wnioskodawca nie kwestionuje samego wprowadzenia do ustawy o emeryturach i rentach
z FUS mniej korzystnego dla emerytów rozwiązania, uzależniającego wypłatę emerytury osobom, które nabyły prawo do tego świadczenia
i uzyskały stosowną decyzję organu rentowego, od uprzedniego rozwiązania przez nie dotychczasowego stosunku pracy. Konstytucyjne
wątpliwości wnioskodawcy budzi natomiast wynikająca z art. 6 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. norma intertemporalna,
nakazująca stosowanie nowego prawa, pogarszającego sytuację prawną pracujących emerytów, do osób, które przed 1 stycznia 2011
r., tj. przed wejściem w życie art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, łączyły pobieranie emerytury z zatrudnieniem
u dotychczasowego pracodawcy.
Prokurator Generalny wskazał, że rozwiązanie zawarte w art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest tożsame z rozwiązaniem
zawartym w art. 103 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który został uchylony 8 stycznia 2009 r. Tożsame są również
kontekst normatywny obu przepisów oraz cele, które miały one realizować. Zgodność z Konstytucją art. 103 ust. 2a ustawy o
emeryturach i rentach z FUS potwierdził TK w wyroku z 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04. Argumenty przytoczone wówczas na rzecz
konstytucyjności tego przepisu pozostają aktualne również w odniesieniu do art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Zarówno w wyroku o sygn. SK 45/04, jak i w wydanym później wyroku z 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, Trybunał stwierdził,
że ustawodawca nie ma obowiązku zapewnienia jednostce świadczeń emerytalnych w sytuacji, gdy decyduje się ona na kontynuowanie
pracy zawodowej. Skoro art. 67 ust. 1 Konstytucji nie wymaga, aby emerytura była wypłacana osobom kontynuującym zatrudnienie,
to nie można tym samym uznać, że regulacja zawieszająca prawo do emerytury w razie kontynuowania pracy przez emeryta narusza
zasadę ochrony własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr
1.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez kwestionowaną regulację zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa,
Prokurator Generalny podniósł, że zasada ta nie oznacza niemożności zmiany prawa przez ustawodawcę. Pobieranie emerytury wraz
z jednoczesnym zatrudnieniem jest przywilejem wykraczającym poza treść prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa
w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Ubezpieczony musi liczyć się z tym, że ustawodawca, prowadząc określoną politykę społeczną,
może ograniczyć zakres tego przywileju, kierując się interesem publicznym. Nie może zatem oczekiwać, że po osiągnięciu wieku
emerytalnego zawsze będzie miał zagwarantowane zatrudnienie. Prokurator Generalny podniósł dodatkowo, że ustawodawca zachował
dla osób, które prawo do emerytury nabyły przed 1 stycznia 2011 r. i kontynuowały zatrudnienie u dotychczasowego pracodawcy
długi, bo aż 9-miesięczny, okres dostosowania się do nowej sytuacji prawnej. Nowa regulacja prawna nie narusza – jego zdaniem
– zasady lex retro non agit, gdyż działa ona na przyszłość, a nie wstecz. Jej adresaci nie zostali pozbawieni prawa do emerytury, lecz zostali postawieni
przed koniecznością dokonania wyboru, czy będą uzyskiwać dochód z dotychczasowego stosunku pracy, czy też będą korzystać ze
świadczeń emerytalnych i w tym celu rozwiążą stosunek pracy z aktualnym pracodawcą, jeśli byli u niego zatrudnieni bezpośrednio
przed nabyciem prawa do emerytury. Nie ma przy tym ustawowego zakazu ponownego nawiązania stosunku pracy przez osobę pobierającą
emeryturę, również z pracodawcą, u którego emeryt dotychczas pracował.
Prokurator Generalny podniósł również, że kwestionowany przepis dotyczy prawa do zabezpieczenia społecznego, którego realizacja
co do zakresu i formy pozostawiona została przez art. 67 ust. 1 Konstytucji ustawodawcy. Poza kontrolą Trybunału pozostaje
zaś sposób wykonania przysługującej ustawodawcy swobody kształtowania systemu zapewniającego obywatelom realizację ich konstytucyjnych
praw socjalnych, w tym prawa do zabezpieczenia społecznego na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego. Ustawodawca w tym zakresie
ma swobodę, zaś członkowie parlamentu w tym zakresie ponoszą odpowiedzialność polityczną przed swoimi wyborcami.
Prokurator Generalny zauważył, że ustawodawca osobom, w stosunku do których znalazł zastosowanie art. 103a ustawy o emeryturach
i rentach z FUS, stworzył warunki do uzyskania pewnego rodzaju rekompensaty.
5. Odpowiadając na pismo Trybunału Konstytucyjnego z 17 kwietnia 2012 r. w sprawie skutków, jakie może wywołać orzeczenie
w rozpatrywanej sprawie, Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, w piśmie z
15 czerwca 2012 r. wyjaśnił, że z danych przekazanych przez Prezesa ZUS wynika, że wg stanu na 30 listopada 2011 r. liczba
osób, którym wypłacano świadczenie we wrześniu i wstrzymano wypłatę w związku z nierozwiązaniem stosunku pracy, w październiku
i listopadzie 2011 r. wyniosła 27,5 tys. W kwietniu 2012 r. liczba tych osób wyniosła około 22,5 tys. Zakładając, że osoby
te nie rozwiążą stosunku pracy w 2012 r., oszacowano, że kwota emerytur zawieszonych z tytułu nierozwiązanego stosunku pracy
dla powyższej grupy osób, w skali 12 miesięcy 2012 r. wyniesie około 0,7 mld zł.
6. W odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego z 6 sierpnia 2012 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes
ZUS) w piśmie z 28 sierpnia 2012 r. poinformował, że w zakresie zarzutów sformułowanych we wniosku podziela stanowiska uczestników
postępowania oraz opinię Ministra Pracy. Wyjaśnił, że na podstawie art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS prawo do
emerytury podlega zawieszeniu niezależnie od wysokości osiąganego przychodu. Okolicznością skutkującą zawieszeniem prawa do
emerytury, a tym samym wstrzymaniem jej wypłaty, jest zatem kontynuowanie stosunku pracy, a nie – jak to jest sformułowane
w petitum wniosku – osiąganie przychodu. Prezes ZUS poinformował ponadto, że od 1 października 2011 r. zawieszono prawo do ok. 39,4
tys. emerytur przyznanych przed 1 stycznia 2011 r.
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1.1. Modyfikacja przedmiotu kontroli.
Przedmiotem kontroli wnioskodawca uczynił art. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1726; dalej: ustawa zmieniająca z 16 grudnia 2010 r.). Przepis ten w punkcie
1 zmienia brzmienie art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS), a w punkcie 2 dodaje do ustawy
o emeryturach i rentach z FUS nowy przepis, tj. art. 103a. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury ulega zawieszeniu bez
względu na wysokość przychodu uzyskiwanego przez emeryta z tytułu zatrudnienia kontynuowanego bez uprzedniego rozwiązania
stosunku pracy z pracodawcą, na rzecz którego wykonywał je bezpośrednio przed dniem nabycia prawa do emerytury, ustalonym
w decyzji organu rentowego. Z zakresu zaskarżenia wynika, że wnioskodawca kwestionuje art. 6 ustawy zmieniającej z 16 grudnia
2010 r. w części, w której wprowadzono art. 103a do ustawy o emeryturach i rentach z FUS (tj. art. 6 pkt 2).
Wnioskodawca zakwestionował art. 6 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. w zakresie, w jakim z powodu uzyskiwania przez
emeryta przychodu z tytułu zatrudnienia kontynuowanego po nabyciu prawa do emerytury bez uprzedniego rozwiązania stosunku
pracy z pracodawcą skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury również wobec emerytów, którzy nabyli prawo do emerytury na mocy
wcześniejszych przepisów, bez konieczności rozwiązywania stosunku pracy. Przepis ten nie zawiera jednak regulacji dotyczącej
„emerytów, którzy nabyli prawo do emerytury na mocy wcześniejszych przepisów”. Dodaje on do ustawy o emeryturach i rentach
z FUS art. 103a, który zezwala na zawieszenie prawa do emerytury, jednak generalnie znajduje zastosowanie do emerytów, którzy
po jego wejściu w życie będą przechodzić na emeryturę. O zastosowaniu tego przepisu do emerytów, którzy nabyli prawo do emerytury
na mocy wcześniejszych przepisów, przesądził art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r., który stanowi, że do emerytur
przyznanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS w brzmieniu nadanym niniejszą
ustawą stosuje się poczynając od 1 października 2011 r. Art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. nie został wprawdzie
wskazany jako przedmiot kontroli, jednak norma wyrażona w petitum wniosku, czyli stosowanie możliwości zawieszenia prawa do emerytury również wobec emerytów, którzy nabyli to prawo na mocy
wcześniejszych przepisów, bez konieczności rozwiązania stosunku pracy, wynika z zestawienia dwóch przepisów, tj. art. 28 ustawy
zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. w związku z art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, dodanym przez art. 6 pkt 2 ustawy
zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. Z uzasadnienia wniosku również wynika, że kwestionowana jest norma prawna wywodzona z tych
dwóch przepisów, dlatego należy uznać, że stanowią one właściwy przedmiot kontroli.
Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa
o TK) Trybunał orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Interpretując ten przepis, Trybunał
wielokrotnie wskazywał, że w europejskiej kulturze prawnej ugruntowała się zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą właściwe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Trybunał bada bowiem akt ustawodawczy tylko w części
wskazanej przez wnioskodawcę w tym sensie, że przedmiotem badania czyni kwestionowaną treść normatywną wyrażoną wprost w przepisach
tego aktu lub z tych przepisów wynikającą, co do której odnosi się zarzut niekonstytucyjności podniesiony przez wnioskodawcę.
Jeżeli wnioskodawca kwestionowaną treść normatywną wiąże z pewnym redakcyjnie wyodrębnionym fragmentem ustawy, podczas gdy
do zrekonstruowania tej treści trzeba wziąć pod uwagę także inny (niewskazany przez wnioskodawcę) fragment tej samej ustawy,
to nic nie stoi na przeszkodzie, aby Trybunał Konstytucyjny poddał kontroli wszystkie przepisy ustawy, z których wynika kwestionowana
przez wnioskodawcę treść normatywna (zob. wyroki TK z: 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98, 19 marca
2001 r., sygn. K 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50, 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51, 14 lutego
2006 r., sygn. P 22/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 16).
W rozpatrywanej sprawie wynikająca jednoznacznie z uzasadnienia wniosku istota problemu konstytucyjnego pozwala na zdekodowanie
przedmiotu postępowania. Wnioskodawca w petitum wniosku wprawdzie powołał art. 6 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r., jednak sformułował zarzuty w stosunku do art.
28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. w związku z art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, dodanym do tej ustawy
na mocy art. 6 pkt 2 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. Z tych dwóch przepisów należy zatem zrekonstruować kwestionowaną
normę, gdyż dopiero treść ich obu przesądza o tym, że nową regulację przewidującą zawieszenie prawa do emerytury stosuje się
także wobec emerytów, którzy nabyli to prawo na mocy wcześniejszych przepisów bez konieczności rozwiązania stosunku pracy.
Przepisy te Trybunał uznał za przedmiot kontroli w rozpatrywanej sprawie.
Z petitum wniosku wynika, że zarzut niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji formułowany jest w odniesieniu do wąskiego kręgu osób,
a mianowicie „emerytów, którzy nabyli prawo do emerytury na mocy wcześniejszych przepisów, tj. bez konieczności rozwiązania
stosunku pracy”. Z uzasadnienia wniosku oraz wskazanych wzorców kontroli (zarzut naruszenia ochrony praw nabytych, zakazu
wstecznego działania prawa, zaufania do państwa i prawa oraz prawa własności) również wynika, że zaskarżone przepisy nie są
kwestionowane co do istoty. Wnioskodawca nie kwestionuje zatem rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę, polegającego na uzależnieniu
realizacji nabytego prawa do emerytury od uprzedniego rozwiązania stosunku pracy z pracodawcą, na rzecz którego emeryt wykonywał
pracę bezpośrednio przed dniem nabycia prawa do emerytury. Zakresem zaskarżenia objęte jest wyłącznie stosowanie tego rozwiązania
do osób, które w momencie jego wejścia w życie miały już ustalone prawo do emerytury.
Trybunał jest związany tak określonym zakresem zaskarżenia.
1.3. Problem ne bis in idem w związku z wyrokiem w sprawie o sygn. SK 45/04.
W sprawie o sygn. SK 45/04 Trybunał kontrolował identycznie brzmiący, jak art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS,
art. 103 ust. 2a tej ustawy. W sprawie tej Trybunał rozpoznawał połączone do łącznego rozpoznania skargi konstytucyjne dwóch
profesorów, którzy nabyli prawa do emerytury w 1999 r. i na początku 2000 r. i kontynuowali zatrudnienie – jeden z nich na
uniwersytecie, drugi – w Polskiej Akademii Nauk. Ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 9, poz. 118; dalej: ustawa z
21 stycznia 2000 r.) ustawodawca dodał do art. 103 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ustęp 2a, warunkujący realizację prawa
do emerytury uprzednim rozwiązaniem stosunku pracy przez emeryta. Główne zarzuty skarżących, którym ZUS wstrzymał wypłatę
emerytur z uwagi na kontynuację zatrudnienia, dotyczyły naruszenia ustawowej gwarancji dla nauczycieli akademickich zatrudnienia
do 70-tego roku życia oraz naruszenia prawa do świadczenia z ubezpieczenia społecznego – obowiązkowego i uzależnionego od
opłacanych składek. Ponadto wzorcem kontroli uczynili m.in. art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim statuuje on zasadę zaufania
do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony praw nabytych i zakaz retroakcji.
W wyroku z 7 lutego 2006 r. (OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15) Trybunał uznał, że art. 103 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach
z FUS jest zgodny z powołanymi przepisami Konstytucji, w tym z art. 2. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził m.in., że „całkowite
zawieszenie świadczeń w razie nierozwiązania stosunku pracy z dotychczasowym pracodawcą nie ma charakteru arbitralnego i nie
narusza zasady proporcjonalności, ponieważ odpowiada istocie konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego i ma na celu
realizację zadań państwa w zakresie zapewnienia pełnego, produktywnego zatrudnienia”. Trybunał podkreślił, że umożliwienie
pobierania świadczeń emerytalnych bez przerwania działalności zawodowej wykracza poza konstytucyjny zakres prawa do zabezpieczenia
społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego.
W tym miejscu należy jednocześnie wyjaśnić, że art. 103 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznany w powołanym wyroku
za zgodny z Konstytucją, został uchylony 8 stycznia 2009 r. Do 31 grudnia 2010 r. nie istniał wymóg uprzedniego rozwiązania
stosunku pracy jako warunku pobierania świadczeń emerytalnych. Następnie identyczna regulacja prawna, jak w art. 103 ust.
2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, znalazła się w art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który obowiązuje od
1 stycznia 2011 r.
W związku z powyższym Trybunał musiał zbadać, czy w rozpatrywanej aktualnie sprawie, ze względu na uprzednie rozpoznanie kwestii
konstytucyjności określonego przepisu z tym samym wzorcem kontroli, nie zachodzi negatywna przesłanka procesowa, wyłączająca
dopuszczalność merytorycznej oceny zgłoszonych zarzutów, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania. Trybunał ustalił,
że nie ma podstaw do umorzenia postępowania ze względu na zasadę res iudicata. Wymaga ona bowiem tożsamości zarówno przedmiotowej, jak i podmiotowej środka inicjującego postępowanie przed Trybunałem
Konstytucyjnym. Zgodnie jednak z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału, brak podstaw do przyjęcia powagi rzeczy osądzonej
nie oznacza, że wcześniejsze rozstrzygnięcie kwestii konstytucyjności danego przepisu z tym samym wzorcem kontroli jest prawnie
obojętne. W takiej sytuacji aktualizuje się bowiem zakaz wynikający z zasady ne bis in idem, rozumianej z uwzględnieniem specyfiki postępowania przed Trybunałem (zob. postanowienie z 9 stycznia 2007 r., sygn. SK 21/06,
OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 4). Zasada ta nakłada na Trybunał obowiązek dokonania oceny w kategoriach pragmatycznych, czy celowe
jest prowadzenie postępowania i orzekanie w kwestii, która została już ostatecznie rozstrzygnięta.
Podstawową różnicą w analizowanym wypadku jest to, że w sprawie o sygn. SK 45/04 Trybunał oceniał przepis prawa materialnego,
tj. art. 103 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przedmiotem kontroli Trybunału była zatem istota tej regulacji,
tj. uzależnienie realizacji prawa do emerytury od uprzedniego rozwiązania stosunku pracy przez emeryta. Regulacja, będąca
aktualnie przedmiotem kontroli, wynika z art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r., będącego przepisem intertemporalnym.
Przepis o takiej treści nie był kontrolowany w sprawie o sygn. SK 45/04. Ustawa z 21 stycznia 2000 r. nie zawierała bowiem
żadnych przepisów intertemporalnych. Stanowiła jedynie, że art. 103 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS wchodzi w
życie z dniem 1 lipca 2000 r. Obecnie art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest zatem kwestionowany co do istoty,
lecz jedynie jako pozostający w związku z art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. Zasadniczy problem dotyczy zaś
rozciągnięcia na podstawie art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. regulacji zawartej w art. 103a ustawy o emeryturach
i rentach z FUS na osoby, które nabyły prawo do emerytury przed jego wejściem w życie.
Reasumując, w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o zbędności wydania orzeczenia dotyczącego konstytucyjności art. 28 ustawy
zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. w związku z art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał: zasady wynikające z art. 2 Konstytucji, tj. zakaz działania prawa wstecz, zasadę
ochrony praw słusznie nabytych i zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa oraz bezpieczeństwa prawnego obywateli,
a także art. 64 i art. 21 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: protokół nr 1).
W odniesieniu do art. 64 i art. 21 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 wnioskodawca sformułował zarzut naruszenia prawa
własności, w tym ekspektatywy tego prawa. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że osoby dotknięte zakwestionowaną
regulacją mogły podjąć różne decyzje majątkowe, np. zaciągnąć kredyty, licząc na możliwość ich spłaty ze świadczeń emerytalnych,
jak i wynagrodzenia za pracę. Według art. 32 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o TK wniosek do Trybunału musi zawierać sformułowanie zarzutu
niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą oraz jego uzasadnienie z powołaniem dowodów na jego
poparcie. W rozpatrywanej sprawie Trybunał uznał, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz
art. 1 protokołu nr 1 wymóg ten nie został spełniony. Wnioskodawca nie wyjaśnił, w jaki sposób zakwestionowana przezeń norma
narusza powołane wzorce kontroli. Warunkiem niezbędnym rozważania zgodności ze wspomnianymi wzorcami jest bowiem wykazanie,
że kwestionowana regulacja odnosi się do prawa do własności. Tymczasem zawieszenie prawa do emerytury w razie kontynuacji
zatrudnienia lub konieczność rozwiązania stosunku pracy celem możliwości pobierania świadczeń emerytalnych nie wiąże się bezpośrednio
z uszczerbkiem w majątku posiadanym przez osoby mające ustalone prawo do emerytury, lecz z pogorszeniem sytuacji materialnej
na przyszłość. Lakoniczne uzasadnienie wniosku dotyczące pogorszenia sytuacji majątkowej określonej grupy osób ze względu
na to, że wzięły one kredyty, nie jest argumentem prawnym, lecz pragmatycznym, odnoszącym się do sfery faktycznej. Brak uzasadnienia
zarzutu stanowi ujemną przesłankę procesową, uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie wniosku. W tym świetle postępowanie
w zakresie kontroli zakwestionowanej regulacji z art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 podlega umorzeniu
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, zostały one we wniosku dostatecznie umotywowane,
aby Trybunał mógł dokonać ich oceny.
3. Prawo do emerytury w zreformowanym systemie emerytalnym.
3.1. Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego.
Szczegółowe unormowanie form i zakresu zabezpieczenia społecznego, zgodnie z art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, należy
do ustawodawcy zwykłego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału z samego sformułowania art. 67 ust. 1 Konstytucji nie można wyprowadzić
żadnego wzorca systemu emerytalnego ani tym bardziej rozwiązań szczegółowych, ani też prawa do jakiegokolwiek konkretnego
świadczenia (zob. wyrok z 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2). Przy realizacji prawa wyrażonego
w art. 67 ust. 1 Konstytucji ustawodawca ma zatem duży margines swobody, której granice wyznacza zakaz naruszania istoty prawa
do zabezpieczenia społecznego.
3.2. Prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego uregulowane zostało przede wszystkim w ustawie
z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) oraz w ustawie
o emeryturach i rentach z FUS.
Prawo to jest realizowane za pomocą opartego na zasadach wzajemności, powszechności i przymusowości systemu ubezpieczenia
społecznego, polegającego na obowiązku płacenia składek i na roszczeniowym charakterze otrzymywanych świadczeń, których wysokość
jest związana z długością okresu ubezpieczenia i wysokością składek. Prawo do emerytury powstaje ex lege po spełnieniu się warunków wymienionych w przepisach (z reguły wieku i stażu). Jego realizacja następuje natomiast po zajściu
zdarzenia objętego ubezpieczeniem (zob. I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2009, s. 29 i n.). Zdarzeniem prawnym uzasadniającym realizację prawa do emerytury jest ryzyko emerytalne, którego
treść określa ustawodawca. Teoretycznie istnieją dwie możliwości ustalenia treści tego ryzyka: osiągnięcie określonego przez
ustawę wieku zwanego emerytalnym albo prawo do zaprzestania pracy po osiągnięciu określonego wieku emerytalnego. Przy pierwszej
koncepcji emerytura jest wypłacana po dożyciu określonego wieku, niezależnie od dalszego zatrudnienia (dodanym warunkiem nabycia
prawa jest ewentualnie staż ubezpieczeniowy). Przyjęcie tego rozwiązania ma taki skutek, że nie można stosować instytucji
zawieszenia prawa do emerytury w razie kontynuowania przez emeryta pracy. Druga koncepcja polega na tym, że emeryturę przyznaje
się nie z tytułu dożycia określonego wieku, lecz w wypadku zrealizowania prawa do odejścia z rynku pracy po osiągnięciu określonego
wieku. W tej koncepcji samo osiągnięcie określonego wieku (i ewentualnie stażu pracy) nie są zatem wystarczającymi warunkami
nabycia prawa do emerytury. Możliwe jest w takiej sytuacji także stosowanie konstrukcji zawieszenia prawa do emerytury, bo
tak rozumiane ryzyko może przestać zachodzić, jeśli emeryt wróci na rynek pracy, tj. znów zostanie zatrudniony (zob. I. Jędrasik-Jankowska,
op.cit., s. 240 i n.). Obecnie (od 1 stycznia 2011 r.) w polskim systemie emerytalnym realizacja prawa do emerytury (w rozumieniu
wypłaty świadczenia), zgodnie z art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, może nastąpić dopiero po odejściu ubezpieczonego
z rynku pracy. Tym samym ustawodawca przesądził, że treścią ryzyka emerytalnego jest prawo do zaprzestania pracy po osiągnięciu
wieku emerytalnego, a wyrazem zajścia tego ryzyka jest rozwiązanie stosunku (stosunków) pracy przez ubezpieczonego z pracodawcą
(pracodawcami), na rzecz którego (których) wykonywał pracę bezpośrednio przed dniem nabycia prawa do emerytury. W tym miejscu
warto zaznaczyć, że ustawodawca już kilkakrotnie zmieniał treść ryzyka emerytalnego, co zostanie szczegółowo omówione w kolejnym
punkcie uzasadnienia.
3.3. System emerytalny funkcjonujący do 31 grudnia 1998 r. był tzw. systemem zdefiniowanego świadczenia. Jego cechą charakterystyczną
jest brak bezpośredniego powiązania między wysokością płaconej składki na ubezpieczenie społeczne a wysokością przyszłego
świadczenia emerytalnego. Świadczenia są finansowane metodą repartycyjną, tj. z bieżących składek osób pracujących. W systemie
tym znana była w przybliżeniu wysokość świadczenia emerytalnego, a ryzyko dopłat było przerzucone na skarb państwa. ZUS pełnił
rolę instytucji pobierającej składki i wypłacającej świadczenia emerytalno-rentowe. W nowym systemie emerytalnym, wdrażanym
od 1 stycznia 1999 r., wysokość otrzymywanego świadczenia uzależniona jest od wysokości wnoszonej do systemu składki i poziomu
stopy zwrotu z inwestycji (jest to tzw. system zdefiniowanej składki). Znaczy to, że każdy ubezpieczony finansuje własną emeryturę,
której wysokość ma ścisły związek z wysokością środków włożonych do systemu w postaci składek. W ten sposób znana jest wysokość
składki, natomiast nieokreślona jest wysokość przyszłego świadczenia emerytalnego. Zreformowany system składa się z trzech
filarów. Jedna część składki emerytalnej ubezpieczonego wpływa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (pierwszy filar), działającego
na zmodyfikowanych zasadach repartycyjnych. Składka jest zapisywana na indywidualnym koncie ubezpieczonego i będzie stanowiła
bazę do obliczenia wysokości świadczenia wypłacanego przez ZUS. Pozostałe dwa filary mają postać kapitałową. Drugi filar tworzą
otwarte fundusze emerytalne, do których trafia pozostała część składki i jest ona zamieniana na jednostki rozrachunkowe zyskujące
lub tracące na wartości, w zależności od trafności inwestycji dokonywanych przez powszechne towarzystwo emerytalne zarządzające
danym funduszem. Po osiągnięciu przez ubezpieczonego wieku emerytalnego środki zgromadzone na koncie w funduszu będą stanowiły
podstawę do ustalenia drugiej części emerytury. Trzeci filar tworzą dobrowolne pracownicze programy emerytalne i indywidualne
konta emerytalne, będące uzupełnieniem obowiązkowego ubezpieczenia.
Emerytura osób objętych nowych systemem stanowi równowartość kwoty będącej wynikiem podzielenia podstawy jej obliczenia przez
średnie dalsze trwanie życia wyrażane w miesiącach dla osób w wieku równym wiekowi przejścia na emeryturę danego ubezpieczonego.
Tabele trwania życia publikuje w formie komunikatu w Monitorze Polskim Prezes Głównego Urzędu Statystycznego (aktualny komunikat
z 23 marca 2012 r. został opublikowany w M. P. poz. 182). Podstawę obliczenia emerytury stanowi suma składek na ubezpieczenie
emerytalne, z uwzględnieniem waloryzacji składek zaewidencjonowanych na koncie ubezpieczonego do końca miesiąca, w którym
złożono wniosek o emeryturę oraz zwaloryzowanego kapitału początkowego. Wysokość emerytury będzie więc zależała nie tylko
od wysokości kwoty zaewidencjonowanej na koncie ubezpieczonego, ale także od czasu przejścia na emeryturę. Im w późniejszym
wieku pracownik zdecyduje się przejść na emeryturę, tym będzie ona wyższa. Zaewidencjonowany na koncie kapitał będzie bowiem
nie tylko wyższy, ale podzielony przez mniejszą liczbę miesięcy hipotetycznego trwania życia ubezpieczonego.
Podstawową cechą nowego systemu jest zatem przerzucenie ryzyka wysokości przyszłego świadczenia na przyszłych świadczeniobiorców.
Państwo gwarantuje tylko emeryturę minimalną z obowiązkowej części systemu. Wielkość przyszłego świadczenia emerytalnego jest
zależna od dwóch podstawowych czynników: długości aktywności zawodowej (okresu odprowadzania składek) oraz od wysokości składki.
Tym samym zreformowany system zachęca do wydłużenia okresu pracy, gdyż z każdym dodatkowo przepracowanym rokiem ponad wiek
emerytalny (który obecnie wynosi 65 lat dla mężczyzn i 60 lat dla kobiet, a na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie
ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2012 r. poz. 637
będzie stopniowo podwyższany dla kobiet i mężczyzn do jednakowego poziomu 67 lat) zwiększa się świadczenie emerytalne.
Trzeba dodać, że w nowym systemie nabycie i wysokość emerytury zostały odrębnie uregulowane dla ubezpieczonych urodzonych
przed 1 stycznia 1949 r. (osoby te wyłączono z nowego systemu) i dla ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r. W tej
grupie ustawodawca wyodrębnił ponadto podgrupę osób, które urodziły się po 31 grudnia 1948 r., ale przed 1 stycznia 1969 r.
Ubezpieczeni z tej grupy mogli sami zadecydować, czy część ich składki będzie przekazywana do otwartych funduszy emerytalnych
(II filar), czy cała składka pozostanie na ich indywidualnym koncie w ZUS.
3.4. Według danych ZUS (zob. Struktura wysokości emerytur i rent wypłacanych przez ZUS po waloryzacji w marcu 2012 r., Departament Statystki i Prognoz Aktuarialnych, Warszawa 2012, dostępne na stronie internetowej ZUS) w marcu 2012 r. emerytury
w ZUS pobierało 4949,8 tys. emerytów, co stanowi 67,2% wszystkich świadczeniobiorców (wśród których są ponadto osoby pobierające
renty z tytułu niezdolności do pracy oraz renty rodzinne). Najniższa emerytura od 1 marca 2012 r. wynosi 799,18 zł. Przeciętna
wysokość świadczenia wypłaconego w marcu 2012 r. wynosiła 1809,07 zł. Należy jednak zwrócić uwagę, że emeryturę w takiej wysokości
pobiera jedynie 10,2% uprawnionych. Większość emerytów (56,8%) pobiera świadczenia dużo niższe, to jest w wysokości do 1800
zł, w tym najwyższy odsetek (13,8%) otrzymuje emeryturę w wysokości 1400-1600 zł, a blisko 9% uprawnionych pobiera świadczenia,
których wysokość nie przekracza 1000 zł.
W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że minimum egzystencji, wyznaczające najniższy standard życia na linii skrajnego ubóstwa,
w 2011 r. wyniosło dla emeryta 474,20 zł (Poziom i struktura minimum egzystencji w 2011 r. [na podstawie danych średniorocznych], Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 25 kwietnia 2012 r., dostępne na stronie internetowej IPiSS). Minimum socjalne,
umożliwiające reprodukcję sił życiowych człowieka, wychowanie potomstwa oraz utrzymanie więzi społecznych w czasie pracy,
nauki i wypoczynku, wyznaczające próg, poniżej którego istnieje obszar niedostatku czy ubóstwa, w czerwcu 2012 r. wynosiło
natomiast 1057,48 zł (Informacja o wysokości minimum socjalnego w czerwcu 2012 r., Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa, 13 września 2012 r., dostępna na stronie internetowej IPiSS). Porównując sytuację
finansową przeciętnego emeryta do przeciętnego pracownika, przeciętne miesięczne wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw
bez wypłat nagród z zysku w trzecim kwartale 2012 r. wynosiło 3684,53 zł, zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu
Statystycznego z dnia 16 października 2012 r. (Dz. Urz. GUS z 2012 r. poz. 49). Emeryturę w wysokości zbliżonej do przeciętnego
wynagrodzenia, tj. w wysokości od 3600 do 3800 zł otrzymuje tylko 1,2% uprawnionych. Nie ulega zatem wątpliwości, że standard
życia na emeryturze ulega znacznemu obniżeniu. Chcąc tego uniknąć, ubezpieczeni, jeśli mają taką możliwość, decydują się na
kontynuowanie zatrudnienia po nabyciu prawa do emerytury.
4. Zawieszenie świadczenia emerytalnego.
Art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS znajduje się w dziale VIII tej ustawy zatytułowanym „Zasady ustalania świadczeń”,
w rozdziale 2 dotyczącym zawieszania lub zmniejszania świadczeń. Instytucja zawieszenia wypłaty emerytury może być stosowana
wyłącznie przy treści ryzyka emerytalnego określonego jako prawo do zaprzestania pracy po osiągnięciu określonego wieku (i
stażu), tylko bowiem przy tej treści ryzyka może ono przez jakiś czas przestać zachodzić. Innymi słowy, powrót emeryta na
rynek pracy oznacza zaprzestanie zachodzenia sytuacji chronionej (ryzyka) i uzasadnia wstrzymanie wypłaty świadczenia (zob.
I. Jędrasik-Jankowska, op.cit., s. 179 i n.). Ryzyko należy przy tym odróżniać od warunków nabycia prawa, które raz spełnione nigdy nie przestają zachodzić.
W myśl art. 103 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS prawo do emerytury i renty ulega zawieszeniu lub świadczenia te
ulegają zmniejszeniu na zasadach określonych w art. 103a-106 tej ustawy. Podstawową przesłanką zawieszenia lub zmniejszenia
prawa do tych świadczeń, określoną w powołanych przepisach, jest osiąganie przez osobę uprawnioną przychodu z tytułu działalności
podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Przepisy określają procentowo, jaka kwota jest podstawą do zawieszenia
oraz zmniejszenia świadczenia. Nie stosuje się wstrzymania wypłaty świadczenia w stosunku do osób, których przychód nie przekracza
70% przeciętnego wynagrodzenia, a także do osób, które osiągnęły powszechny wiek emerytalny, tj. ukończyli 60 lat (kobiety)
lub 65 lat (mężczyźni) – bez względu na wysokość osiąganego przez nie przychodu. Wyjątek wprowadza art. 103a ustawy o emeryturach
i rentach z FUS, który określa szczególną przesłankę zwieszenia prawa do emerytury bez względu na wysokość przychodu uzyskiwanego
przez emeryta z tytułu zatrudnienia kontynuowanego bez uprzedniego rozwiązania stosunku pracy z pracodawcą, na rzecz którego
wykonywał je bezpośrednio przed dniem nabycia prawa do emerytury, ustalonym w decyzji organu rentowego. Przesłanka ta dotyczy
zarówno osób, którym przyznano tzw. wcześniejszą emeryturę, jak i osób, które osiągnęły powszechny wiek emerytalny. Konsekwencją
zajścia okoliczności uzasadniających zawieszenie prawa do świadczeń lub jego ustanie jest wstrzymanie wypłaty świadczeń na
podstawie art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Porównanie przyczyn zawieszenia świadczenia emerytalnego prowadzi do wniosku, że przyczyna wskazana w art. 103a ustawy o emeryturach
i rentach z FUS zasadniczo różni się od przyczyn wymienionych w art. 104 tej ustawy (tj. wskazujących, jaka wysokość zarobków
pracującego emeryta powoduje zawieszenie świadczenia emerytalnego). Zawieszenie w ujęciu art. 103a ustawy o emeryturach i
rentach z FUS oznacza niemożliwość realizacji już nabytego ex lege prawa do świadczenia emerytalnego (w istocie dochodzi więc do odroczenia jego wypłaty), natomiast zawieszenie na podstawie
art. 104 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oznacza wstrzymanie wypłaty już zrealizowanego świadczenia (zob. I. Jędrasik-Jankowska,
Nierozwiązanie stosunku pracy jako przyczyna zawieszenia prawa do emerytury, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” nr 9/2011, s. 22 i n.). Wobec powyższego należy stwierdzić, że ustawodawca posługuje
się pojęciem zawieszenia prawa zarówno do określenia sytuacji, w której ryzyko jeszcze nie zaszło (nie został rozwiązany stosunek
pracy), jak i do sytuacji, w której ryzyko zaszło (stosunek pracy został rozwiązany), ale nastąpił powrót na rynek pracy (czyli
doszło do zawieszenia trwania ryzyka). W pierwszej sytuacji zostaje zawieszona realizacja nabytego ex lege prawa z powodu niezajścia ryzyka, a w drugiej – w wyniku stosowania reguł zbiegu emerytury i dodatkowego zarobku. Tym samym
art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS powinien być traktowany nie jako przepis dotyczący reguł łączenia świadczenia
emerytalnego i zarobku, lecz jako przepis określający warunki realizacji prawa do emerytury, a więc określający treść ryzyka
emerytalnego. Potraktowanie art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS jako dotyczącego zawieszenia ustalonego prawa do
emerytury, a nie zasad nabywania tego prawa, pozwoliło ustawodawcy na uchylenie skutków wcześniej przyjętej treści ryzyka
emerytalnego także w odniesieniu do osób, które w czasie jej obowiązywania przeszły na emeryturę (zob. I. Jędrasik-Jankowska,
op.cit.)
5. Zmiany treści ryzyka emerytalnego w polskim systemie ubezpieczeń społecznych.
W polskim systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca kilkakrotnie zmieniał treść ryzyka emerytalnego. Na gruncie ustaw emerytalnych
obowiązujących do 31 grudnia 1998 r. stosował konstrukcję ryzyka emerytalnego jako prawa do zaprzestania pracy. W ustawie
o emeryturach i rentach z FUS w pierwotnej wersji (od 1 stycznia 1999 r.) obowiązywała koncepcja, że świadczenie emerytalne
przysługuje po osiągnięciu odpowiedniego wieku (oraz udowodnieniu wymaganego stażu pracy). Nie było przepisu przewidującego
zawieszenie prawa do emerytury ze względu na kontynuowanie przez osobę, która nabyła to prawo, pracy u dotychczasowego pracodawcy.
Art. 103 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wprowadził ponadto zasadę niezawieszalności prawa do emerytury dla wszystkich
świadczeniobiorców, którzy ukończyli odpowiednio 65 i 60 lat (zob. K. Antonów, Zawieszalność prawa do emerytury, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” nr 6/2001, s. 17).
Ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o emeryturach i rentach
z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 9, poz. 118) ustawodawca dodał do art. 103 ustawy o emeryturach i rentach z
FUS ust. 2a, wprowadzając obowiązek uprzedniego rozwiązania stosunku pracy w celu realizacji prawa do emerytury. Od 1 lipca
2000 r. (data wejścia w życie art. 103 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS) nierozwiązanie stosunku pracy powodowało,
że prawo do świadczenia mogło zostać ustalone, ale nie mogło zostać zrealizowane (zostało zawieszone). Uzasadniając tę zmianę,
wskazano, że zasadniczą rolę w ubezpieczeniu społecznym odgrywa powiązanie prawa do świadczenia z brakiem środków utrzymania,
a łączenie dochodów z pracy z jednoczesnym pobieraniem emerytury stawia pracujących emerytów w pozycji uprzywilejowanej, co
nie może być oceniane w oderwaniu od poziomu życia społeczeństwa, istniejącego bezrobocia oraz obciążeń pracodawcy i budżetu
państwa. W pierwotnej propozycji rządowej regulacja ta miała dotyczyć tylko osób przechodzących na wcześniejszą emeryturę
(zob. druk sejmowy nr 1419 i 1419-A/III kadencja), jednak w toku prac sejmowej Komisji Polityki Społecznej przyjęto, że art.
103 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS będzie miał zastosowanie wobec wszystkich osób (tj. zarówno tzw. wcześniejszych
emerytów, jak i osób, które osiągnęły powszechny wiek emerytalny), które nabyły prawo do emerytury i kontynuowały pracę (zob.
biuletyn nr 2269/III). W Komisji proponowano także, aby nowa regulacja objęła jedynie te osoby, które nabędą prawo do emerytury
od chwili wejścia w życie nowelizacji, jednak propozycja ta nie została przyjęta. W efekcie znalazła ona zastosowanie także
do osób, które nabyły prawo do emerytury przed jej wejściem w życie, z półroczną vacatio legis.
Art. 103 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS został uchylony mocą art. 37 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 21 listopada
2008 r. o emeryturach kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507). Od 8 stycznia 2009 r. treścią ryzyka emerytalnego ponownie
było osiągnięcie odpowiedniego wieku. Uchylenie art. 103 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS było konsekwencją realizacji
programu „Solidarność pokoleń – działania dla zwiększenia aktywności zawodowej osób w wieku 50+” – pakietu działań rządowych
zmierzających do zwiększenia zatrudnienia osób po 50. roku życia. Uchylenie powołanego przepisu miało usunąć jedną z barier
aktywności zawodowej tych osób. Zgodnie z art. 45 ustawy z 21 listopada 2008 r. wypłaty zawieszonej emerytury dokonywało się
na wniosek osoby zainteresowanej, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych informował osoby, mające w dniu wejścia w życie ustawy
zawieszone prawo do emerytury w trybie art. 103 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, o warunkach pobierania świadczeń.
Ten stan prawny obowiązywał do 31 grudnia 2010 r. Od 1 stycznia 2011 r. obowiązuje art. 103a, dodany do ustawy o emeryturach
i rentach z FUS na podstawie art. 6 pkt 2 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r., znoszący możliwość pobierania emerytury
bez rozwiązywania umowy o pracę z dotychczasowym pracodawcą, na rzecz którego była wykonywana praca bezpośrednio przed dniem
nabycia prawa do emerytury, ustalonym w decyzji organu rentowego. W uzasadnieniu tej propozycji wskazano, że w warunkach kryzysu
gospodarczego i gwałtownego spadku liczby miejsc pracy konieczne jest podjęcie działań zmierzających do odzyskania miejsc
pracy, które są obecnie zajmowane przez emerytów. Podkreślono także, że rozwiązanie umożliwiające łączenie pracy zarobkowej
z emeryturą pogłębia deficyt FUS, który musi być uzupełniany z budżetu państwa (zob. Sejm VI kadencji, druk sejmowy 3576 VI
kadencji). Należy dodać, że na etapie prac legislacyjnych podnoszone były wątpliwości konstytucyjne pod adresem zakwestionowanej
regulacji (zob. Uwagi Sądu Najwyższego do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych
innych ustaw, druk nr 3576, znak BSA III-021-163/10). Art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS objął wszystkich emerytów,
a więc nie tylko tych, którzy prawo do emerytury uzyskają od momentu jego wejścia w życie, ale również tych, którzy przeszli
na emeryturę wcześniej. Ci emeryci, którzy nabyli prawo do emerytury przed 1 stycznia 2011 r., na podstawie art. 28 ustawy
zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. mogli ją pobierać bez rozwiązania umowy o pracę jeszcze przez 9 miesięcy od daty wejścia
w życie zmiany, czyli do 30 września 2011 r. Jeżeli do tego momentu stosunek pracy nie ustał, wypłata emerytury została przez
ZUS wstrzymana, poczynając od 1 października 2011 r. Należy zwrócić uwagę, że obowiązująca regulacja nie wyłącza możliwości
łączenia emerytury z dochodami z pracy zarobkowej, lecz uzależnia wypłatę emerytury od rozwiązania stosunku pracy z pracodawcą
(pracodawcami), u którego dana osoba była zatrudniona bezpośrednio przed złożeniem wniosku o emeryturę. Emeryt może wrócić
do pracy do tego samego lub innego pracodawcy (oczywiście, o ile zostanie zatrudniony) i pobierać zarówno wynagrodzenie, jak
i emeryturę. Przy tym, co już zostało wspomniane, osoby, które osiągnęły powszechny wiek emerytalny, mogą bez ograniczeń łączyć
emeryturę z zarobkiem, gdyż nie stosuje się do nich zasad zmniejszenia oraz wstrzymania wypłaty świadczenia ze względu na
wysokość osiąganych zarobków (zob. także M. Janiszewska-Wyszyńska, Wypłata emerytury – pod warunkiem rozwiązania stosunku pracy, „Służba Pracownicza” nr 10/2011, stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zmian w systemie emerytalnym
z dnia 30 marca 2011 r., znak SPS-023-21469/11).
Z powyższych rozważań jednoznacznie zatem wynika, że art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest przepisem ustalającym
zasady łączenia prawa do emerytury z zarobkiem, ale, uniemożliwiając realizację tego prawa do czasu rozwiązania stosunku pracy,
konstruuje treść ryzyka emerytalnego jako prawo do odejścia z rynku pracy i uzyskania świadczenia emerytalnego. Określa więc
zasady powstania prawa do świadczenia. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na niezdecydowanie ustawodawcy co do ustalenia treści
ryzyka emerytalnego. Biorąc pod uwagę, że ryzyko emerytalne jest zdarzeniem uzasadniającym realizację prawa do emerytury,
kilkukrotne zmienianie jego treści w krótkich odstępach czasowych jest zjawiskiem niepożądanym z punktu widzenia ubezpieczonych,
niemających pewności co do warunków, jakie będą musieli spełnić w celu nabycia prawa do emerytury. Przyczyn takiego stanu
rzeczy, zwłaszcza radykalnej zmiany polityki ustawodawcy w 2010 r., której efektem jest ustawa zmieniająca z 16 grudnia 2010
r., nie był w stanie wyjaśnić także przedstawiciel władzy ustawodawczej, reprezentujący Sejm na rozprawie przed Trybunałem.
6. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Głównym wzorcem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywatela do
państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie interpretował tę zasadę. Podkreślał, że „opiera się [ona] na pewności
prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej
decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych,
jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych
zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni
ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań
organów państwa, a także prognozowanie działań własnych” (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz.
138, zob. także, jako jeden z wielu, wyrok z 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 37). Chodzi przy
tym o pewność prawa nie tyle w rozumieniu stabilności przepisów, co w aspekcie pewności tego, że na podstawie obowiązującego
prawa obywatel może kształtować swoje stosunki życiowe.
W tym kontekście zasada ta wykazuje pewne podobieństwo do znanej z prawa prywatnego i międzynarodowego zasady pacta sunt servanda, nakazującej dotrzymywania zawartych umów. Była ona powoływana również w kontekście konstytucyjnej ochrony świadczeń emerytalnych.
W orzeczeniu z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91 (OTK w 1992 r., cz. I, poz. 7), Trybunał stwierdził: „Zasada zaufania jest
wiodącą podstawą stosunku ubezpieczeniowego, opiera się on bowiem na konstrukcji prawnej zaufania i na przeświadczeniu ubezpieczonego,
że po spełnieniu określonych warunków (pracy, składki) i po upływie określonego czasu (osiągnięcia wymaganego wieku) lub zaistnieniu
innego ryzyka ubezpieczeniowego (inwalidztwa) ubezpieczony otrzyma określone świadczenia – przy czym tym większe zasadniczo
im większy wysiłek pracy – upraszczając – weźmie na siebie. Stąd system ubezpieczeniowy przybiera formę swoistej umowy społecznej,
rządzącej się zasadą pacta sunt servanda”.
Trybunał Konstytucyjny dostrzega jednocześnie, że „bezpieczeństwo prawne jednostki pozostawać może w kolizji z innymi wartościami,
których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego” (wyrok z 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05, OTK ZU nr 3/A/2007,
poz. 27). Dlatego oceniając zgodność aktów normatywnych z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, trzeba
rozważyć szereg kwestii. Przede wszystkim Trybunał musi ocenić, „na ile oczekiwanie jednostki, że nie narazi się ona na prawne
skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, jest usprawiedliwione. (...) Istotne znaczenie
ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest (...) perspektywa czasowa
podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa” (wyrok z 7 lutego
2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29). Trybunał przyznaje, że konstytucyjnie dopuszczalne jest odstąpienie przez
ustawodawcę od obowiązujących regulacji i zamiana ich na mniej korzystne, ze względu na przykład na stabilność finansów publicznych.
„Jednostka ma prawo jednak oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny. Prawodawca
nie może w sposób dowolny kształtować treści obowiązujących norm, traktując je jako instrument do osiągania stale to innych
celów, które sobie dowolnie wyznacza” (wyrok w sprawie sygn. P 3/00, zob. także, jako jeden z wielu, wyrok z 28 lutego 2012
r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16). Zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się bowiem
m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, „by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje
sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań
oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą
także i później uznane przez porządek prawny” (wyrok z 21 grudnia 1999 r., sygn. K 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166). Przestrzeganie
zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa ma szczególne znaczenie w sytuacji, „w której ma miejsce
zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, zwłaszcza zaś tych, które znalazły już zastosowane jako czynnik kształtujący sytuację
prawną ich adresatów”. Zasada ta nabiera szczególnej wagi, gdy nowelizowane przepisy normują sytuację emerytów, a więc osób
o ograniczonej zdolności adaptacyjnej do zmienionej sytuacji (zob. wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999,
poz. 165).
7. Rozstrzygnięcie zarzutu naruszenia zasady ochrony zaufania do państwa i prawa.
Problem w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny, czy ustawodawca mógł na podstawie art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia
2010 r. rozciągnąć stosowanie art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS – przepisu ustalającego nową treść ryzyka emerytalnego
– na sytuacje przeszłe, tj. wobec osób, które już nabyły prawo do emerytury w okresie od 8 stycznia 2009 r. do 31 grudnia
2010 r., czyli w czasie obowiązywania regulacji niezawierającej wymogu rozwiązania stosunku pracy z dotychczasowym pracodawcą
dla uzyskania świadczenia emerytalnego. Na podstawie art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. prawo do emerytury tych
osób ulega zawieszeniu, począwszy od 1 października 2011 r., jeżeli nie rozwiążą stosunku pracy do 30 września 2011 r. W ocenie
wnioskodawcy, takie działanie ustawodawcy, polegające na odstąpieniu od wcześniej przyjętej polityki, wobec osób, które nabyły
prawo do emerytury pod rządami przepisów obowiązujących od 2009 r., godzi w zasadę zaufania do państwa i prawa, a tym samym
narusza bezpieczeństwo prawne obywateli.
Mając na uwadze dotychczas poczynione ustalenia, Trybunał stwierdził, co następuje.
7.1. Rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. spowodowało, że osoby, które
już skutecznie nabyły i zrealizowały prawo do emerytury w okresie od 8 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. musiały, na
podstawie art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. w związku z art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poddać
się nowej, mniej korzystnej dla nich treści ryzyka emerytalnego. Innymi słowy, ubezpieczeni, którzy prawo do emerytury uzyskali
po spełnieniu jedynie warunku osiągnięcia wieku (oraz odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego), musieli ponownie zrealizować
swoje prawo do emerytury według nowej treści ryzyka, czyli spełnić także warunek rozwiązania stosunku pracy, aby emeryturę
nadal pobierać od 1 października 2011 r. Oznaczało to dla nich, że – chcąc nadal pracować i jednocześnie pobierać emeryturę
(w tym miejscu należy przypomnieć, że ustawodawca nigdy nie zakazywał i aktualnie także nie zakazuje łączenia świadczenia
emerytalnego z wynagrodzeniem, co więcej – zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS emeryci, którzy
osiągnęli tzw. powszechny wiek emerytalny mają możliwość łączenia dochodów z tych źródeł bez żadnych ograniczeń kwotowych)
– musiały rozwiązać stosunek pracy i raz jeszcze go nawiązać – oczywiście, jeśli znalazły nowego pracodawcę albo dotychczasowy
zgodził się ponownie je zatrudnić.
Ustawodawca uzasadnił wprowadzoną zmianę koniecznością odzyskania miejsc pracy, obecnie zajmowanych przez emerytów, w obliczu
gwałtownego spadku ich liczby w związku z kryzysem gospodarczym. Odnosząc się do tak ujętej ratio legis, Trybunał zwrócił uwagę, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nie wydaje się skuteczne do osiągnięcia tego celu. Po
pierwsze, ustawodawca nie zakazuje łączenia pracy i emerytury, a jedynie nakazuje rozwiązanie stosunku pracy w celu realizacji
nabytego prawa do emerytury, co nie stoi na przeszkodzie ponownemu zatrudnieniu emeryta przez tego samego czy innego pracodawcę
nawet na następny dzień. Po drugie, nawet jeśli pracodawca nie zatrudni ponownie emeryta, to nie ma gwarancji, że w ogóle
kogoś zatrudni na jego miejsce – kryzys gospodarczy przyczynił się bowiem do redukcji zatrudnienia, w efekcie której spadła
liczba miejsc pracy. Należy podkreślić, że na rozprawie przed Trybunałem ani przedstawiciel Ministra Pracy i Polityki Społecznej,
ani przedstawicielki Prezesa ZUS nie byli w stanie przedstawić żadnych danych wskazujących na wzrost zatrudnienia pozostający
w bezpośrednim związku z dokonaną przez ustawodawcę zmianą.
W kontekście przyjętej przez ustawodawcę ratio legis Trybunał nawiązał do relacji między dwoma przepisami konstytucyjnymi, które, choć nie zostały uczynione przedmiotem kontroli
w sprawie, mają istotne znaczenie z punktu widzenia instytucji zawieszenia świadczenia emerytalnego. Zgodnie z art. 65 ust.
5 Konstytucji władze publiczne mają obowiązek prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego produktywnego zatrudnienia poprzez
realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót
publicznych i prac interwencyjnych. Zawarte w końcowej części tego przepisu wyliczenie sposobów zwalczania bezrobocia ma jedynie
charakter przykładowy, co oznacza, że władze publiczne mogą realizować politykę zmierzającą do pełnego produktywnego zatrudnienia
także w inny sposób. Należy jednak podkreślić, że sposobem zwalczania bezrobocia nie może być korzystanie przez obywateli
z prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego. Art. 67 ust. 1 Konstytucji, który to ostatnie prawo
statuuje, nie ma charakteru instrumentalnego względem art. 65 ust. 5 Konstytucji. Są to bowiem dwa autonomiczne przepisy,
które nie pozostają względem siebie w stosunku bezpośredniej zależności. W przeciwnym razie należałoby dojść do wniosku, że
ciężar realizacji polityki zmierzającej do pełnego produktywnego zatrudnienia władze publiczne mogą przerzucić na obywateli,
uzależniając od ich przechodzenia na emeryturę rezultaty walki z bezrobociem. Tymczasem z treści art. 67 ust. 1 Konstytucji
wynika, że prawo do zabezpieczenia społecznego jest gwarantowane obywatelowi po osiągnięciu wieku emerytalnego. To ustawodawca
– zgodnie z tym przepisem – określa zakres i formy zabezpieczenia społecznego, co nie oznacza jednak, że może to czynić w
sposób całkowicie dowolny. Jeżeli zatem ustawodawca najpierw (tj. do 31 grudnia 2010 r.) uzależnia nabycie prawa do emerytury
od osiągnięcia wieku emerytalnego oraz posiadania odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, a następnie (tj. od 1 stycznia 2011
r.) formułuje nowy warunek w postaci rozwiązania stosunku pracy, to warunku tego nie może odnosić do ubezpieczonych, którzy
prawo do emerytury uzyskali przed 1 stycznia 2011 r., choćby nawet uzasadniał to potrzebą walki z bezrobociem. To by bowiem
oznaczało możliwość podporządkowania nabytego i realizowanego przez obywateli prawa konstytucyjnego, w tym wypadku prawa do
zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji), potrzebom prowadzonej przez władze publiczne polityki zmierzającej
do pełnego produktywnego zatrudnienia (art. 65 ust. 5 Konstytucji). Taka relacja między tymi dwoma przepisami jednak nie zachodzi,
co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
7.2. Oceniając przedstawioną wyżej sytuację osób, które nabyły i zrealizowały prawo do emerytury w okresie od 8 stycznia 2009
r. do 31 grudnia 2010 r., z punktu widzenia zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa
prawnego obywateli, należy dojść do wniosku, że gdyby w momencie przejścia na emeryturę osoby te wiedziały, iż będą musiały
przerwać zatrudnienie, aby uzyskać świadczenie emerytalne, to w chwili osiągnięcia wieku emerytalnego zrezygnowałyby ze złożenia
wniosku o ustalenie prawa do emerytury i kontynuowałyby zatrudnienie. Korzystniejsze dla nich byłoby bowiem uzyskiwanie wysokiego
dochodu ze stosunku pracy niż dużo mniejszego świadczenia emerytalnego. Co więcej – późniejsze złożenie wniosku o ustalenie
prawa do emerytury oznaczałoby dla nich wyższe świadczenie emerytalne – jak już bowiem zostało wspomniane (zob. punkt 3 tej
części uzasadnienia), w zreformowanym systemie emerytalnym wysokość świadczenia jest zależna, poza wysokością składek zgromadzonych
na koncie ubezpieczonego, przede wszystkim od długości aktywności zawodowej. Im później pracownik zdecyduje się przejść na
emeryturę, tym będzie ona wyższa, bo zaewidencjonowane składki będą podzielone przez mniejszą liczbę miesięcy hipotetycznego
dalszego trwania życia ubezpieczonego. W starym systemie natomiast na wysokość emerytury ma wpływ między innymi kwota bazowa,
wynosząca 24% przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzowym, pomniejszonego o potrącone od ubezpieczonych składki
na ubezpieczenia społeczne. W marcu 2009 r. kwota bazowa wynosiła 2578,26 zł (M. P. Nr 9, poz. 113), od 1 marca 2012 r. jej
wysokość wzrosła do kwoty 2974,69 zł (M. P. z 2012 r. poz. 68) i co roku będzie wyższa, stosownie do wzrostu przeciętnego
wynagrodzenia.
A zatem, działając w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa, ubezpieczeni podjęli w przeszłości decyzję co do
przejścia na emeryturę. Gdyby wiedzieli, że nastąpi zmiana stanu prawnego, uzależniająca realizację prawa do świadczenia emerytalnego
od uprzedniego rozwiązania stosunku pracy, ich decyzja mogła być inna, bo z perspektywy dokonanej nowelizacji ustawy o emeryturach
i rentach z FUS i objęcia nią także tych osób, okazała się dla nich niekorzystna.
7.3. Decyzja o przejściu na emeryturę jest podejmowana przez ubezpieczonego raz na całe życie. Znając warunki, jakie będzie
musiał spełnić, aby zrealizować nabyte prawo – w tym wypadku rozwiązanie stosunku pracy z dotychczasowym pracodawcą – ma on
szansę się do nich przygotować. Może zatem odpowiednio ułożyć stosunki ze swoim dotychczasowym pracodawcą, ewentualnie poszukać
pracodawcy, który zgodzi się rozwiązać z nim stosunek pracy, po czym ponownie go nawiązać. Osoby, które przeszły na emeryturę
w latach 2009-2010 bez konieczności rozwiązywania stosunków pracy, w związku z decyzją ustawodawcy o objęciu ich tym obowiązkiem,
nie miały takiej możliwości. Oczywiście mogły rozwiązać stosunek pracy, po czym ponownie go nawiązać, jednak przy obecnych
realiach rynku pracy i specyfice naboru w niektórych zawodach (np. urzędnicy państwowi, samorządowi czy korpus służby cywilnej)
było to niezmiernie trudne, a w niektórych wypadkach wręcz niemożliwe. Nie bez znaczenia są w tym kontekście także mniejsze
możliwości adaptacyjne tych osób do zmienionej sytuacji na rynku pracy i ich mniejsza konkurencyjność na tym polu.
7.4. Kolejną kwestią, która musi być wzięta pod uwagę przy ocenie konstytucyjności badanej regulacji, jest ponowne ustalanie
wysokości świadczenia dla osób, które złożyły wniosek o emeryturę w latach 2009-2010, a którym świadczenie zostało zawieszone
od 1 października 2011 r. Ponowne ustalenie wysokości świadczenia ma miejsce wówczas, gdy emeryt, po dniu, od którego przyznano
mu emeryturę, podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Opłacanie składki wiąże się z koniecznością uwzględnienia tego
okresu w wysokości świadczenia, które na wniosek emeryta podlega ponownemu ustaleniu. Ogólnie rzecz ujmując, polega to na
tym, że osobom tym doliczany jest staż wypracowany od momentu pierwszego przejścia na emeryturę.
Na mocy ustawy z dnia 10 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.
U. Nr 168, poz. 1001) ustawodawca wprowadził do ustawy o emeryturach i rentach z FUS przepisy szczególne umożliwiające ponowne
ustalenie wysokości emerytur dla emerytów, którzy nabyli prawo do emerytury w okresie od 8 stycznia 2009 r. do 30 września
2011 r. i prawo to zostało im zawieszone od 1 października 2011 r. na mocy art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
W uzasadnieniu prezydenckiego projektu tej ustawy (druk nr 3898) wskazano, że „osoby te podejmując decyzję o pobieraniu emerytury
przy jednoczesnym kontynuowaniu pracy działały w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa, które zmieniło się względem
nich na niekorzyść na skutek wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw.
Wejście w życie [tej] ustawy [...] pogorszyło sytuację tych osób, czego nie mogły one przewidzieć w momencie podejmowania
przedmiotowej decyzji. W świetle przepisów obecnie obowiązujących decyzje tych osób mogłyby być inne np. o kontynuowaniu pracy
bez jednoczesnego przechodzenia na emeryturę. Należy bowiem podkreślić, że moment przyznania emerytury wpływa na wysokość
tego świadczenia zarówno w systemie dla ubezpieczonych urodzonych przed 1 stycznia 1949 r., jak i urodzonych po 31 grudnia
1948 r. Dlatego też w odniesieniu do tych osób proponuje się wprowadzenie regulacji niwelującej negatywne skutki zmiany dotychczasowych
przepisów, polegającej na umożliwieniu ponownego ustalenia wysokości emerytury po rozwiązaniu stosunku pracy przez tych emerytów”.
Na podstawie nowej regulacji zawartej w art. 194c ustawy o emeryturach i rentach z FUS emeryt, który w okresie od 1 stycznia
2009 r. do 30 września 2011 r. pobierał emeryturę, do której prawo zostało zawieszone na podstawie art. 103a ustawy o emeryturach
i rentach z FUS w związku z art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. może wystąpić z wnioskiem o ponowne ustalenie
wysokości emerytury, o ile nie pobierał jej wskutek tego zawieszenia przez co najmniej 18 miesięcy. Istotą tej regulacji jest
to, że emeryci, którzy spełnią warunki z powołanego przepisu, mogą po ustaniu stosunku pracy wystąpić z wnioskiem o przeliczenie
świadczenia tak, jakby emerytura była im wyliczona po raz pierwszy. W wyniku ponownego ustalenia wysokości emerytury – od
nowej kwoty bazowej albo średniego dalszego trwania życia na moment tego ustalenia – będzie ona wyższa niż zwaloryzowana kwota
pierwotnie przyznanej emerytury zwiększona z tytułu pracy po przyznaniu emerytury, tj. na zasadach ogólnych, o których mowa
w art. 108 i art. 110 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Co więcej, z uwagi na rosnącą w czasie kwotę bazową oraz malejące
wraz z wiekiem średnie dalsze trwanie życia, różnice te będą tym większe, im później nastąpi rozwiązanie stosunku pracy. Ponowne
ustalenie wysokości emerytury w oparciu o nowe przepisy może nastąpić tylko jeden raz.
Oceniając powyższą regulację, należy zwrócić uwagę, że głównym warunkiem skorzystania z niej jest niepobieranie emerytury
zawieszonej na podstawie art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez co najmniej 18 miesięcy, począwszy od 1 października
2011 r. Innymi słowy, adresaci tej regulacji muszą kontynuować przez ten okres zatrudnienie. Nie można na ten moment ocenić
– z uwagi, że minimalny okres 18 miesięcy jeszcze nie upłynął – ile osób spełni ten warunek i będzie mogło skorzystać z tej
niewątpliwie korzystnej dla nich regulacji. W kontekście rozpatrywanej sprawy znaczenie ma natomiast sytuacja emerytów, którzy
nie spełnią warunku kontynuowania zatrudnienia przez 18 miesięcy. W chwili, gdy rozwiążą stosunek pracy i ich emerytura zostanie
odwieszona, będą mogli przeliczyć jej wysokość na zasadach ogólnych z art. 108 i art. 110 ustawy o emeryturach i rentach z
FUS. A to oznacza, że ich świadczenie będzie wyliczone według kwoty bazowej albo średniego dalszego trwania życia na dzień
złożenia wniosku, którego mogliby nie składać, gdyby wiedzieli, że wskutek zmiany treści ryzyka emerytalnego, kontynuacja
zatrudnienia oznaczać będzie zawieszenie świadczenia emerytalnego. Korzystniejsze byłoby dla nich złożenie wniosku po ustaniu
zatrudnienia, gdyż wówczas wyliczona emerytura byłaby wyższa niż świadczenie, które otrzymają po zwaloryzowaniu kwoty pierwotnie
przyznanej emerytury zwiększonej z tytułu wypracowanego po tej dacie stażu. W tym miejscu należy zauważyć, że ilość osób,
które nie spełnią warunku przepracowania 18 miesięcy może być znaczna, gdyż jest to długi okres, wziąwszy pod uwagę zarówno
aktualną sytuację na rynku pracy z tendencją do redukcji zatrudnienia, jak i możliwości fizyczne tych osób – mowa jest przecież
o osobach, które osiągnęły wiek emerytalny. Podsumowując, w ocenie Trybunału, również w omówionym wyżej aspekcie zakwestionowana
regulacja narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Osoby, które złożyły wniosek o emeryturę w latach
2009-2010, gdyby wiedziały, że treść ryzyka emerytalnego zmieni się na ich niekorzyść, złożyłyby ten wniosek po zakończeniu
zatrudnienia, gdyż wyliczona wówczas emerytura byłaby wyższa niż ponownie przeliczona na zasadach określonych w art. 108 i
art. 110 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
7.5. Podsumowując dotychczasowe rozważania, dokonana przez ustawodawcę zmiana, polegająca na dodaniu do ustawy o emeryturach
i rentach z FUS art. 103a, dotyczy niezwykle ważnej z punktu widzenia nabycia prawa do emerytury kwestii, jaką jest treść
ryzyka emerytalnego. Jak już zostało powiedziane, ryzyko emerytalne to zdarzenie prawne uzasadniające realizację prawa do
emerytury. Określenie jego treści przez ustawodawcę jest dla adresatów takiej regulacji informacją, jakie warunki muszą spełnić,
żeby zrealizować swoje prawo do świadczenia emerytalnego. W tym kontekście, jeśli ubezpieczony już raz te warunki skutecznie
spełnił (na gruncie rozpatrywanej sprawy – osiągnął wiek emerytalny i odpowiedni staż pracy – bo taka była treść ryzyka emerytalnego
dla osób, które przeszły na emeryturę od 8 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2010 r.), to niedopuszczalne jest – z punktu widzenia
zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa – nakazanie mu zastosowania się do nowej treści ryzyka,
czyli nakazanie mu ponownego zrealizowania już raz skutecznie zrealizowanego prawa do emerytury. Osoby, o których mowa, podjęły
decyzje o przejściu na emeryturę, nie mogąc przewidzieć, że przepisy zmienią się na ich niekorzyść. W przeciwnym wypadku nie
składałyby one wniosku o ustalenie prawa do świadczenia emerytalnego, bo korzystniejsze byłoby dla nich pobieranie wynagrodzenia
niż dużo mniejszej emerytury, o którą wystąpiłyby po ustaniu zatrudnienia i która wówczas była wyższa niż ta wyliczona w chwili,
gdy złożyły wniosek po osiągnięciu wieku emerytalnego.
8. Umorzenie postępowania w zakresie pozostałych wzorców kontroli.
W związku ze stwierdzeniem niezgodności art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. w związku z art. 103a ustawy o emeryturach
i rentach z FUS z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zbędna jest ocena zakwestionowanej regulacji
z pozostałymi zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, tj. zakazem działania prawa wstecz i zasadą ochrony praw słusznie
nabytych. Postępowanie w tym zakresie podlega zatem umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na
zbędność wydania wyroku.
Z chwilą ogłoszenia sentencji wyroku w Dzienniku Ustaw utraci moc art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. w zakresie,
w jakim przewiduje stosowanie art. 103a ustawy o emeryturach i rentach z FUS do osób, które nabyły prawo do emerytury przed
1 stycznia 2011 r., bez konieczności rozwiązania stosunku pracy. Znaczy to, że obowiązek rozwiązania stosunku pracy z dotychczasowym
pracodawcą – jako warunek realizacji nabytego prawa do emerytury – nie będzie miał zastosowania do osób, które nabyły to prawo
w okresie od 8 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. Natomiast przepis ten pozostaje nadal w obrocie prawnym i znajduje zastosowanie
do osób, które nabyły prawo do emerytury w momencie jego wejścia w życie i później, tj. od 1 stycznia 2011 r.
Trybunał Konstytucyjny jeszcze raz przypomina, że rozpatrywana sprawa nie dotyczyła istoty rozwiązania zawartego w art. 103a
ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Trybunał nie badał konstytucyjności obowiązku uprzedniego rozwiązania stosunku pracy
z dotychczasowym pracodawcą jako warunku realizacji nabytego prawa do emerytury, lecz zastosowanie nowej treści ryzyka emerytalnego
na podstawie art. 28 ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2010 r. do osób, które w momencie jej wejścia w życie miały już ustalone
i zrealizowane prawo do emerytury.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.