1. Pismem z 29 września 2011 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent, wnioskodawca) wystąpił do Trybunału
Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności: 1) art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy
o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204, poz. 1195; dalej: ustawa zmieniająca) w zakresie,
w jakim dodaje ust. 1a do art. 5 zmienianej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr
112, poz. 1198, ze zm.; dalej: ustawa informacyjna) oraz 2) art. 1 pkt 4 lit. b ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim nadaje
nowe brzmienie art. 5 ust. 3 ustawy informacyjnej – z art. 118 ust. 1 oraz art. 121 ust. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent podniósł, że projekt ustawy zmieniającej został skierowany do Sejmu w trybie pilnym, w celu
wypełnienia zobowiązań traktatowych Rzeczypospolitej (implementacji dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z
dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Dz. Urz. UE L 345 z 31.12.2003,
s. 90; dalej: dyrektywa), których uchybienie stało się przyczyną wszczęcia przeciwko Polsce postępowania przed Trybunałem
Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (C-362/10). Prezydent przedstawił skrótowo najważniejsze postanowienia ustawy zmieniającej,
odpowiadające celowi zainicjowanej przez Radę Ministrów nowelizacji, a następnie przypomniał przebieg procesu legislacyjnego.
Zwrócił uwagę, że w trakcie prac prowadzonych w Sejmie zrezygnowano z ustanowienia odrębnej kategorii ograniczenia dostępu
do informacji publicznej, jaką wprowadzał zawarty w projekcie rządowym przepis art. 1 pkt 6. Zgodnie z tym przepisem do ustawy
informacyjnej dodawano art. 5a, przewidujący, że prawo do informacji podlega ograniczeniu – w odniesieniu do wymienionych
w nim dokumentów oraz przez pewien ustalony czas – ze względu na ochronę porządku, bezpieczeństwa publicznego oraz ważnego
interesu gospodarczego państwa. Przepis ten został zakwestionowany w opinii sporządzonej dla Biura Analiz Sejmowych na etapie
rozpatrywania projektu w Sejmie, podczas pierwszego czytania. W efekcie sprawozdanie podkomisji rozpatrującej projekt (druk
sejmowy nr 4434, VI kadencja) pominęło już regulację proponowaną w art. 1 pkt 6 pierwotnego projektu. Ostatecznie uchwalona
przez Sejm 31 sierpnia 2011 r. ustawa zmieniająca ustawę informacyjną nie zawierała więc regulacji dotyczącej ograniczenia
dostępu do informacji publicznej.
Uchwałą z 14 września 2011 r. Senat wprowadził do ustawy poprawkę, która zmierzała do przywrócenia istoty regulacji zawartej
w przepisie art. 5a rządowego projektu ustawy zmieniającej. Prezydent zwrócił uwagę, że w toku obrad nad poprawkami senackimi
Biuro Legislacyjne Sejmu wskazało wątpliwości konstytucyjne dotyczące zakresu tej poprawki a sejmowa Komisja Administracji
i Spraw Wewnętrznych rekomendowała Sejmowi jej odrzucenie. Sejm, na posiedzeniu 16 września 2011 r., przyjął jednak ustawę
wraz z poprawką.
Wnioskodawca wyraził przekonanie, że intencją projektodawców poprawki była ochrona ważnego interesu gospodarczego państwa,
a więc wartości konstytucyjnej. W konsekwencji, nie zakwestionował treści dodanych przepisów, lecz sposób ich wprowadzenia.
Przywołując stanowisko doktryny i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Prezydent stwierdził, że tworzenie prawa jest aktywnością
organów państwa, która wkracza w sferę wolności i praw człowieka. Z tego względu niezbędne jest, by aktywność ta następowała
w ramach proceduralnych określonych w Konstytucji. Z jej art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2 wynika, że poprawki senackie muszą
być dokonywane w taki sposób, by nie dochodziło do zatarcia odrębności między nimi a inicjatywą ustawodawczą. Prezydent podkreślił,
że przedmiot prac senackich jest wyznaczony wyłącznie ustawą uchwaloną przez Sejm. Senat wnosi zatem poprawki do tej ustawy,
a nie do jej projektu. Tak więc taka sama zmiana podczas procesu legislacyjnego zgłoszona przez posła będzie stanowić poprawkę,
zaś zgłoszona przez senatora – inicjatywę ustawodawczą.
W ocenie Prezydenta, analiza przebiegu prac legislacyjnych nad ustawą zmieniającą wskazuje na możliwość naruszenia art. 118
ust. 1 oraz art. 121 ust. 2 Konstytucji. Wątpliwości co do procedury jej uchwalania skłoniły Prezydenta do wystąpienia z wnioskiem
do Trybunału.
2. Pismem z 28 października 2011 r. stanowisko pisemne przedstawił Prokurator Generalny. Podzielił on wątpliwości wnioskodawcy
i wniósł o stwierdzenie niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów.
Dużo miejsca w uzasadnieniu stanowiska Prokuratora Generalnego zajęła prezentacja treści przepisu dodanego jako poprawka senacka
i jego merytoryczna ocena. Prokurator Generalny przypomniał też, że w swej opinii o projekcie ustawy zmieniającej, podkreślił
językowe trudności towarzyszące implementacji prawa unijnego i wyraził zastrzeżenia co do trafności przyjętego w projekcie
sformułowania „ponowne wykorzystywanie informacji publicznej”. Zaznaczył jednak, że ani merytoryczna zawartość kwestionowanego
przepisu, ani poprawność przekładu pojęć zawartych w dyrektywie na język polski nie mają znaczenia dla oceny konstytucyjności
w sprawie zainicjowanej wnioskiem Prezydenta. Wniosek ten wiąże się bowiem jedynie z wadliwością postępowania legislacyjnego.
W dalszym ciągu swego pisma Prokurator Generalny przedstawił szeroko przebieg procesu legislacyjnego. Powołując się na poglądy
wyrażone w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego oraz nauki prawa przypomniał, że zakres poprawek w senackim stadium postępowania
legislacyjnego podlega ograniczeniom merytorycznym i teleologicznym wyznaczonym przez materię uregulowaną w tekście przekazanym
Senatowi przez Sejm. To ograniczenie, zdaniem Prokuratora Generalnego, podyktowane jest – po pierwsze – zaawansowanym stadium
prac parlamentarnych i – po drugie – przyjętym przez ustrojodawcę modelem dwuizbowości polskiego parlamentu. W tym modelu
poprawki senackie, a zatem wnoszone w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji, zgłaszane są w finalnym stadium postępowania ustawodawczego,
gdy wnioskodawca projektu nie może go już wycofać, nawet gdyby czyniły one treść ustawy odległą od pierwotnej propozycji.
Poprawki senackie nie są poprawkami do projektu ustawy, lecz do tekstu aktu normatywnego już przyjętego. Prokurator Generalny
podkreślił, że tylko Sejm uchwala ustawy i ostatecznie decyduje o ich kształcie. Senat jest uprawniony do oceny efektów pracy
Sejmu oraz do przyjęcia ustawy bez zmian, uchwalenia do niej poprawek lub też jej odrzucenia. Uchwała Senatu, zawierająca
poprawki lub propozycję odrzucenia ustawy, zawsze podlega rozpatrzeniu przez Sejm, i to Sejm ostatecznie zdecyduje o jej odrzuceniu
lub nieodrzuceniu.
Ograniczony charakter poprawek zgłaszanych przez Senat do ustawy uchwalonej przez Sejm wyraża się zarówno w ich „głębokości”,
jak i „szerokości”. „Głębokość” poprawki dotyczy materii zawartej w uchwalonej już ustawie, zaś „szerokość” poprawek pozwala
określić granice przedmiotowe regulowanej materii. Nie jest przy tym możliwe abstrakcyjne wskazanie dopuszczalnej granicy
„głębokości” i „szerokości”; ocena powinna być każdorazowo dokonywana na tle materii, której dotyczą poprawki. Z orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego Prokurator Generalny wyprowadza wniosek, że senackie poprawki muszą dotyczyć materii, która została
objęta ustawą uchwaloną przez Sejm, „w związku z czym Senat nie jest uprawniony do zastępowania treści tej ustawy treścią
zupełnie odmienną”. Taka zmiana treści ustawy może być przedmiotem inicjatywy ustawodawczej. Prokurator Generalny zwrócił
ponadto uwagę, że swoboda Senatu jest większa, gdy poprawka dotyczy nowej ustawy, mniejsza zaś, gdy chodzi o nowelizację.
Nie jest możliwe, by poprawka do ustawy nowelizującej obejmowała zagadnienia z zakresu przedmiotowego ustawy nowelizowanej,
niebędące przedmiotem uchwalonej przez Sejm noweli. Prokurator Generalny wskazał też, że – w świetle orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego – nie można przyjąć, by fakt nieodrzucenia senackich poprawek przez Sejm był równoznaczny z konwalidacją naruszonego
trybu postępowania.
W końcowej części stanowiska Prokurator Generalny podkreślił, że ustawa zmieniająca ustawę informacyjną, uchwalona przez Sejm
31 sierpnia 2011 r. i przesłana do Senatu, nie regulowała materii objętej zakresem poprawki zgłoszonej przez Senat. W związku
z tym uznał, że poprawki Senatu, polegające na dodaniu ust. 1a do art. 5 oraz nadaniu nowej treści ust. 3 w tym artykule ustawy
informacyjnej, wykraczały poza konstytucyjnie dopuszczalne ramy, co w konsekwencji oznacza, że wskazane przepisy ustawy zmieniającej
są niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji.
3. Marszałek Sejmu, w pisemnym stanowisku z 2 marca 2012 r. wniósł o uznanie, że oba kwestionowane przepisy są niezgodne z
art. 121 ust. 2 w związku z art. 118 ust. 1 Konstytucji.
Aby ocenić zasadność stawianych przez wnioskodawcę zarzutów, związanych z przekroczeniem granic dopuszczalnych poprawek Senatu
do tekstu uchwalonej przez Sejm ustawy, Marszałek Sejmu przedstawił analizę wniosku, przebiegu procesu legislacyjnego związanego
z uchwaleniem kwestionowanych przepisów, wzorców kontroli konstytucyjności oraz dotychczasowego orzecznictwa Trybunału w tym
zakresie. Zwrócił uwagę, że w projekcie wniesionym do Sejmu jako pilny, mającym na celu implementację prawa Unii Europejskiej,
zaproponowano dodanie art. 1 pkt 6, który przewidywał wprowadzenie do ustawy informacyjnej art. 5a, uzupełniającego tę ustawę
o nową przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Uregulowanie proponowane w art. 1 pkt 6 projektu nie było
powiązane, jak zauważył Marszałek, z zasadniczym celem nowelizacji, czyli implementacją. Już w trakcie pierwszego czytania
wysunięto zastrzeżenia konstytucyjne do tego przepisu, poparte opinią prawną sporządzoną za pośrednictwem Biura Analiz Sejmowych
Kancelarii Sejmu. W efekcie proponowany art. 1 pkt 6 został z tekstu ustawy usunięty i nie znalazł się w ostatecznie przyjętej
przez Sejm ustawie. W trakcie prac senackich zostały dodane do ustawy informacyjnej kwestionowane przez Prezydenta przepisy,
co do których, jak zwrócił uwagę Marszałek Sejmu, „Senat nie odnotował podobieństwa proponowanego rozwiązania do projektowanego
art. 5a (…) zawartego w pierwotnej wersji projektu ustawy”.
Marszałek zwrócił również uwagę, że dopuszczalny zakres przedmiotowy poprawek Senatu stanowi przedmiot ukształtowanej linii
orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, której cechą jest restrykcyjne odczytywanie granic dopuszczalności materii poprawek
senackich do ustaw nowelizujących inne ustawy. Za istotny w tym zakresie uznał wyrok z 4 listopada 2009 r., sygn. Kp 1/08
(OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 145), w którym wskazano, że: „Senat, wnosząc poprawki, nie tylko musi ograniczyć się do tekstu
przekazanego mu do rozpatrzenia, ale też nie może zmieniać przyjętej przez projektodawcę ratio legis, uzasadniającej zaproponowane rozwiązania i wyznaczającej cel ustawy”. Ukształtowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
wymagania dotyczące dopuszczalności poprawek senackich są, jak zauważył Marszałek, zasadniczo akceptowane w piśmiennictwie.
Oceniając dopuszczalność poprawek Senatu w rozpatrywanej sprawie, Marszałek Sejmu podkreślił, że bez znaczenia jest okoliczność,
iż zaproponowana w nich materia była zawarta w projekcie rządowym, gdyż w świetle ustalonego orzecznictwa Trybunału zakres
dopuszczalnych poprawek senackich jest wyznaczony przez materię ustawy przekazanej przez Sejm Senatowi. Zakwestionowane przez
Prezydenta przepisy zawierają nowe, niewystępujące w tekście ustawy nowelizującej, podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej,
ukierunkowane na poprawę zdolności negocjacyjnej Skarbu Państwa oraz bezpieczeństwo państwa, a więc stanowią niedopuszczalną
nowość legislacyjną.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przebieg prac legislacyjnych jako przedmiot kontroli konstytucyjnej.
1.1. Przystępując do rozpoznania wniosku, Trybunał podkreśla, że w niniejszej sprawie ocena konstytucyjna nie obejmuje ani
merytorycznej zawartości art. 5 ust. 1a oraz ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.
U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: ustawa informacyjna), dodanych do ustawy przez Senat, ani – tym bardziej – budzącej wątpliwości
Prokuratora Generalnego poprawności terminologii zastosowanej w ustawie z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie
do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204, poz. 1195; dalej: ustawa zmieniająca). Ze względu na
zasadę skargowości (art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.)
Trybunał jest związany zakresem wniosku Prezydenta, a problem konstytucyjny w nim podniesiony dotyczy wyłącznie dopuszczalności
wprowadzenia przez Senat poprawek do ustawy nowelizującej uchwalonej przez Sejm, a więc – procedury legislacyjnej. W ocenie
wnioskodawcy, w toku prac legislacyjnych nad ustawą zmieniającą mogło dojść do przekroczenia granic wprowadzania przez Senat
poprawek do uchwalonej ustawy i do naruszenia art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji. Wątpliwości wnioskodawcy dotyczą
procedowania art. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 1 pkt 4 lit. b ustawy informacyjnej, które dodały do art. 5 ustawy z dnia 6 września
2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) nowy ustęp, oznaczony jako 1a, i uzupełniły
treść ust. 3. Badanie konstytucyjności wprowadzania zmian należy rozpocząć od prezentacji przebiegu procesu legislacyjnego,
a następnie dokonać jego oceny w świetle powołanych wzorców kontroli konstytucyjności. Ze względu na zakres prowadzonej kontroli,
obejmującej wyłącznie tryb legislacyjny, zbędna jest analiza merytoryczna kwestionowanych przepisów.
1.2. Projekt ustawy zmieniającej został skierowany do Sejmu przez Radę Ministrów i dotyczył transpozycji do prawa polskiego
dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (druk sejmowy
nr 4434 z 13 lipca 2011 r.). Ze względu na konieczność wypełnienia zobowiązań traktatowych Rzeczypospolitej, tj. implementacji
dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji
sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 345 z 31.12.2003, s. 90; dalej: dyrektywa), którym uchybienie stało się przyczyną wszczęcia
przeciwko Polsce postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (C-362/10), projekt był skierowany do
rozpatrzenia w trybie pilnym. Ponadto zamiarem projektodawcy było ustanowienie odrębnej kategorii ograniczeń dostępności do
pewnych informacji publicznych. Według projektu (art. 1 pkt 5), art. 5 ust. 1 ustawy informacyjnej miał sygnalizować wprowadzenie
nowego ograniczenia, poza wynikającymi z „przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo
chronionych”. Zgodnie z art. 1 pkt 6 projektu ustawy zmieniającej, zapowiadane ograniczenie miało być określone w art. 5a
ustawy informacyjnej, zgodnie z którym:
„Art. 5a. Prawo do informacji publicznej w zakresie:
1) stanowisk, opinii, instrukcji lub analiz sporządzonych przez lub na zlecenie Rzeczypospolitej Polskiej, Skarbu Państwa
lub jednostki samorządu terytorialnego, na potrzeby:
a) dokonania rozstrzygnięcia lub złożenia oświadczenia woli w procesie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa lub jednostek
samorządu terytorialnego, w tym komercjalizacji i prywatyzacji tego mienia,
b) postępowań przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi, z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej, Skarbu Państwa
lub jednostek samorządu terytorialnego,
2) instrukcji negocjacyjnych oraz uzgodnionych projektów umów międzynarodowych w rozumieniu ustawy z dnia 14 kwietnia 2000
r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443, z 2002 r. Nr 216, poz. 1824 oraz z 2010 r. Nr 213, poz. 1395),
3) instrukcji negocjacyjnych dla przedstawicieli organów administracji rządowej uczestniczących w pracach Rady Europejskiej
oraz Rady Unii Europejskiej i jej organów przygotowawczych
– podlega ograniczeniu do czasu odpowiednio dokonania ostatecznego rozstrzygnięcia, złożenia oświadczenia woli w procesie
gospodarowania mieniem, ostatecznego zakończenia postępowania lub podpisania umowy międzynarodowej, ostatecznego zakończenia
prac nad daną kwestią w Radzie Europejskiej oraz Radzie Unii Europejskiej i jej organach przygotowawczych, ze względu na ochronę
porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa”.
1.3. Pierwsze czytanie projektu ustawy zmieniającej odbyło się w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (dalej: Komisja
ASW) 26 lipca 2011 r., po czym projekt został skierowany do prac legislacyjnych w podkomisji, która na posiedzeniach 26, 27
i 28 lipca 2011 r. rozpatrzyła go i dokonała szeregu korekt redakcyjnych oraz doprecyzowania poszczególnych regulacji. W trakcie
prac podkomisji m.in. zrezygnowano z ustanowienia odrębnej kategorii ograniczenia dostępu do informacji publicznej, podejmując
jednomyślną decyzję o wykreśleniu z projektu art. 1 pkt 6 (dodanie do ustawy nowelizowanej art. 5a), wzbudzającego od początku
procesu legislacyjnego kontrowersje, jako „że pilny rządowy projekt nie jest właściwy do takiej ingerencji w ustawę o dostępie
do informacji publicznej” (z wypowiedzi przewodniczącego podkomisji – posła Marka Wójcika, Biuletyn Komisji ASW, nr 5452/VI
kadencja, s. 3). Ponadto doprecyzowano przepisy przejściowe. Decyzja o usunięciu z projektu art. 1 pkt 6 zapadła po wysłuchaniu
opinii organizacji pozarządowych, które uczestniczyły w pracach podkomisji, a także po analizie opinii Biura Analiz Sejmowych.
Sprawozdanie podkomisji było przedmiotem posiedzeń Komisji ASW na posiedzeniach 17 i 18 sierpnia 2011 r. Projekt wraz z poprawkami
(druk sejmowy nr 4555) przyjęto 18 sierpnia 2011 r. Sprawozdanie skierowano pod obrady Sejmu 30 sierpnia 2011 r. do drugiego
czytania projektu. W związku z tym projekt ustawy został ponownie skierowany do Komisji ASW w celu rozpatrzenia zgłoszonych
poprawek. Komisja ASW rozpatrzyła poprawki (druk sejmowy nr 4555-A), których omawianie jest zbędne, ponieważ nie dotyczyły
kwestii objętych zakresem wniosku Prezydenta. Sejm przyjął projekt ustawy w trzecim czytaniu, 31 sierpnia 2011 r., w brzmieniu
proponowanym przez Komisję ASW wraz z jedną poprawką, która umożliwia ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji zlecenie
wyspecjalizowanym podmiotom wykonywania niektórych czynności związanych z prowadzeniem centralnego repozytorium gromadzącym
zasób informacyjny.
1.4. Marszałek Sejmu, zgodnie z art. 121 ust. 1 Konstytucji, przesłał ustawę Marszałkowi Senatu do rozpatrzenia przez Senat.
Trzeba podkreślić, że uchwalona przez Sejm ustawa, w wersji przekazanej Senatowi, dotyczyła ściśle założonego celu nowelizacji,
tj. implementacji dyrektywy, i nie zawierała przepisów, które przewidywałyby wprowadzanie ograniczeń dostępu do informacji
publicznej (zob. druk Senatu nr 1352, VII kadencja).
Ustawa została skierowana do Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz do Komisji Praw Człowieka, Praworządności
i Petycji, które zarekomendowały przyjęcie ustawy bez poprawek. W toku debaty nad ustawą, podczas 83. posiedzenia Senatu VII
kadencji, senatorowie B. Paszkowski i M. Rocki złożyli do protokołu poprawki legislacyjne (zob. sprawozdanie stenograficzne
nr 2432 z posiedzenia Senatu 14 września 2011 r., s. 1). Poprawki te zostały skierowane do rozpatrzenia przez połączone, wymienione wyżej komisje senackie i żadna nie uzyskała akceptacji
komisji. Na uwagę zasługuje tu poprawka zgłoszona przez senatora M. Rockiego (dalej: poprawka Rockiego), obejmująca dodanie
do art. 5 ustawy informacyjnej ustępu la oraz zmieniająca odpowiednio do tego brzmienie art. 5 ust. 3 (zob. sprawozdanie Komisji
Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, druk senacki nr
1352-Z). Jej treść jest następująca:
a) po ust. 1 dodaje się ust. 1a w brzmieniu:
«1a. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa w zakresie
i w czasie, w jakim udostępnienie informacji:
1) osłabiłoby zdolność negocjacyjną Skarbu Państwa w procesie gospodarowania jego mieniem albo zdolność negocjacyjną Rzeczypospolitej
Polskiej w procesie zawierania umowy międzynarodowej lub podejmowania decyzji przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej;
2) utrudniłoby w sposób istotny ochronę interesów majątkowych Rzeczypospolitej Polskiej lub Skarbu Państwa w postępowaniu
przed sądem, trybunałem lub innym organem orzekającym.»,
b) ust. 3 otrzymuje brzmienie:
«3. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 1a i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed
organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony,
jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje
publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji»”.
Zgodnie z uzasadnieniem, przedstawionym na posiedzeniu plenarnym przez senatora J. Sepioła, poprawka Rockiego dotyczy przypadków,
w których udostępnienie informacji publicznej mogłoby osłabić zdolność negocjacyjną Skarbu Państwa w procesie gospodarowania
jego mieniem lub utrudniać w sposób istotny ochronę interesów majątkowych Rzeczypospolitej Polskiej. Nie trudno zauważyć,
że proponowane przepisy wiernie oddają treść przytoczonego wyżej art. 1 pkt 5 i 6 rządowego projektu ustawy.
Poprawka, mimo że nie znalazła poparcia w komisjach, została przez Senat przyjęta 14 września 2011 r. (głosowanie nr 163).
1.5. W trakcie dalszych prac legislacyjnych w Sejmie, na posiedzeniu Komisji ASW 15 września 2011 r., Biuro Legislacyjne Sejmu
wskazało na wątpliwości konstytucyjne dotyczące zakresu poprawki Senatu. Podczas rozpatrywania stanowiska Senatu zwrócił na nie uwagę poseł sprawozdawca i Komisja ASW zaproponowała Sejmowi odrzucenie
poprawki zgłoszonej przez Senat (zob. sprawozdanie stenograficzne z 100. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej 16 września
2011 r., s. 230). Sejm nie odrzucił jednak poprawki i stała się ona integralną częścią ustawy zmieniającej, przedstawionej
do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej. Prezydent podpisał ustawę 24 września 2011 r., a następnie wystąpił do
Trybunału z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją. Ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 28 września
2011 r. i weszła w życie 29 grudnia 2011 r. (z wyjątkiem art. 1 pkt 5-7 i 10 w zakresie dotyczącym centralnego repozytorium
informacji publicznej, które wchodzą w życie po 12 miesiącach od dnia ogłoszenia ustawy, czyli 29 września 2012 r.).
2. Rekonstrukcja wzorców kontroli konstytucyjnej.
2.1. Wnioskodawca zarzucił, że wprowadzenie poprawki Rockiego narusza art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji. Ocena
zasadności tego zarzutu jest ułatwiona dzięki istnieniu utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i wspierającego
je stanowiska doktryny, które podkreślają konieczność rozróżnienia dwóch odrębnych instytucji, jakimi są inicjatywa ustawodawcza
Senatu (art. 118 ust. 1 Konstytucji) oraz poprawka Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm (art. 121 ust. 2 Konstytucji). Trybunał
przestrzegał przed zacieraniem granicy między dwiema instytucjami i omijaniem różnić między nimi. Ich odrębne ukształtowanie
służy bowiem realizacji zasadniczego celu postępowania legislacyjnego, jakim jest zapewnienie, by „podstawowe treści, które
znajdą się ostatecznie w ustawie, przebyły pełną drogę procedury sejmowej” (wyrok z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK
ZU nr 4/1998, poz. 52, s. 339; podobnie wyrok z 21 października 1998 r., sygn. K 24/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 97, s. 518).
2.2. Zgodnie z art. 118 ust. 1 Konstytucji „Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej
i Radzie Ministrów”. Przez pojęcie inicjatywy ustawodawczej należy rozumieć uprawnienie do wniesienia projektu ustawy do Sejmu
(zob. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki red., t. II, Warszawa 2001, komentarz do art. 118, s. 12 i n.). Artykuł 118 ust. 1 (i niepowołany przez wnioskodawcę
ust. 2) Konstytucji zawiera dwa istotne wskazania w tym względzie. Po pierwsze – uprawnienie do wniesienia projektu przysługuje
enumeratywnie wymienionym w Konstytucji podmiotom. Po drugie – w razie skorzystania przez uprawniony podmiot z prawa do wniesienia
projektu, parlament (w pierwszej kolejności – Sejm) ma obowiązek rozpatrzenia go w trybie określonym przepisami prawa. Tryb
ten określają Konstytucja (art. 119-123 wraz z przepisami szczególnymi, np. art. 222-225 i art. 235), regulaminy izb oraz
– w wąskim zakresie – ustawy (np. przez ustanowienie określonych obowiązków konsultacyjnych). Warunkiem skuteczności wykonania
inicjatywy ustawodawczej jest to, by projekt spełniał określone wymagania, np. musi być ujęty w formie tekstu prawnego i mieć
dołączone uzasadnienie (zob. wyrok TK z 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 21). W wypadku organów o
charakterze kolegialnym (Senat, Rada Ministrów) wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą jest uwarunkowane podjęciem przez te
gremia stosownej uchwały.
2.3. Drugi z powołanych przez Prezydenta wzorców kontroli – art. 121 ust. 2 Konstytucji przewiduje, że „Senat w ciągu 30 dni
od dnia przekazania ustawy może ją przyjąć bez zmian, uchwalić poprawki albo uchwalić odrzucenie jej w całości. Jeżeli Senat
w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym
przez Sejm”. Uchwała Senatu, zawierająca poprawki lub propozycję odrzucenia ustawy, zawsze podlega rozpatrzeniu przez Sejm
i to Sejm ostatecznie zdecyduje o jej odrzuceniu lub nieodrzuceniu. Art. 121 ust. 2 Konstytucji nie pozostawia wątpliwości,
że poprawka – niezależnie od tego, czy chodzi o poprawkę poselską zgłaszaną w stadium sejmowych prac nad projektem ustawy,
czy o poprawkę senacką, a więc zgłaszaną do ustawy już przez Sejm przyjętej – jest propozycją wtórną w stosunku do inicjatywy
ustawodawczej. Zasadnicze znaczenie dla oceny konstytucyjnej dopuszczalności poprawki ma moment jej wniesienia. Poprawka Senatu,
z jaką Trybunał ma do czynienia w niniejszej sprawie, wnoszona jest zawsze na etapie prac nad ustawą już przez Sejm uchwaloną,
a zatem ze swej natury nie może zostać rozpatrzona w pierwszej fazie postępowania ustawodawczego, na którą składają się trzy
czytania w Sejmie.
2.4. Zarzut naruszenia obu zacytowanych wyżej przepisów wskazuje, że – zdaniem Prezydenta – poprawka Rockiego była w istocie
inicjatywą ustawodawczą i – jako taka – nie wypełniła wymogów wskazanych w art. 118 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podziela
zapatrywanie Marszałka Sejmu, że mimo powołania przez Prezydenta dwóch przepisów Konstytucji jako równorzędnych wzorców kontroli,
na plan pierwszy wysuwa się zarzut wykroczenia przez Senat poza ramy wskazane w art. 121 ust. 2 Konstytucji, zaś sformułowanie
zarzutu naruszenia art. 118 ust. 1 w istocie wyraża tylko sugestię wnioskodawcy co do ukrytego charakteru senackiej aktywności.
W doktrynie zwraca się wprawdzie uwagę, że gdy treść i zakres proponowanych zmian prowadzą do przeistoczenia poprawek w nową
inicjatywę ustawodawczą, można rozważać, czy nie dochodzi do naruszenia art. 118 ust. 1 Konstytucji (zob. M. Dobrowolski, Prawo Senatu do wnoszenia poprawek do ustaw uchwalanych przez Sejm w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Sejmowy” nr 5/2001, s. 33; M. Zubik, Prawo parlamentarne i postępowanie ustawodawcze w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, s. 711), Trybunał przyjmuje jednak, że ostatnio powołany wzorzec kontroli może być potraktowany tylko jako związkowy. Trudno
bowiem oceniać konstytucyjność poprawki senackiej z punktu widzenia standardów stawianych inicjatywie ustawodawczej.
2.5. Jednocześnie, w ocenie Trybunału, mimo powołania przez Prezydenta tylko dwóch wzorców kontroli, podczas rozpoznawania
wniosku nie można abstrahować od ich normatywnego otoczenia. Przeciwnie, konieczne jest uwzględnienie także innych przepisów
konstytucyjnych regulujących proces legislacyjny. Przede wszystkim należy podkreślić znaczenie art. 119 ust. 1 Konstytucji,
zgodnie z którym Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach, oraz jej art. 120, którego pierwsze słowa głoszą, że
to „Sejm uchwala ustawy”. Ponadto należy pamiętać o wyprowadzanych z treści art. 123 ust. 1 Konstytucji konsekwencjach związanych
z uznaniem projektu ustawy za pilny.
3. Zakres dopuszczalnych poprawek senackich.
3.1. Z podkreślanej przez Trybunał konieczności rozróżnienia prawa inicjatywy ustawodawczej i prawa wnoszenia poprawek wynikają
istotne ograniczenia tego ostatniego. O ile ramy inicjatywy ustawodawczej w zakresie przedmiotu i celu regulacji zależą wyłącznie
od inicjatora, o tyle ramy poprawki są wyznaczone przez treść ustawy, do której została zgłoszona. Skoro – zgodnie z treścią
art. 119 ust. 1 Konstytucji – Sejm rozpatruje ustawy w trzech czytaniach, należy przyjąć, że im bardziej jest zaawansowany
proces legislacyjny, tym mniejsze pole do wprowadzania poprawek. Szczególnie ograniczone jest zatem wnoszenie poprawek przez
Senat. Uzasadnione jest to przede wszystkim zaawansowanym stadium prac parlamentarnych nad ustawą, ale ponadto – przyjętym
przez ustrojodawcę modelem dwuizbowości polskiego parlamentu.
3.2. W modelu tym zakłada się, że Senat pracuje nad ustawą już uchwaloną przez Sejm (zgodnie z art. 120 Konstytucji), nie
zaś nad projektem (projektami) ustawy, który był rozpatrywany przez Sejm. Ta konstatacja jest wynikiem wykładni językowej
przepisów Konstytucji. O ile bowiem we wszystkich czterech ustępach art. 119, regulującego postępowanie legislacyjne w ramach
pierwszej izby parlamentu, mowa o „projekcie ustawy”, o tyle art. 121, traktujący o pracach drugiej izby, posługuje się już
słowem „ustawa”. Wynik interpretacji językowej znajduje oparcie w wykładni funkcjonalnej. Jeśli bowiem celem analizowanych
przepisów Konstytucji jest zachowanie pełnego procesu legislacyjnego co do zasadniczych treści normatywnych ustaw, nie można
dopuścić, by na etapie prac senackich do uchwalonej już ustawy, która przeszła trzy czytania, włączano całkowicie nowe treści.
Przedstawione rozumienie przepisów Konstytucji jest przyjęte w orzecznictwie Trybunału i akceptowane w doktrynie. W wyroku
z 23 lutego 1999 r., sygn. K 25/98 (OTK ZU nr 2/1999, poz. 23), oceniając poprawki senackie do ustawy, której projekt w toku
prac sejmowych został istotnie okrojony, Trybunał stwierdził: „Skoro jednak dochodzi do przekształcenia projektu w ustawę,
to sytuacja zmienia się o tyle, że prace Senatu toczyć się mogą tylko nad ustawą o takiej treści, kształcie i rozmiarze, jaka
została uchwalona przez Sejm” (s. 140). W aprobującej glosie do powołanego orzeczenia P. Winczorek zwrócił uwagę, że „Tym,
z czym Senat może mieć do czynienia i co może uznać za bazę swoich poprawek, jest wyłącznie tekst ostatecznie uchwalony przez
Sejm zgodnie z procedurą określoną w artykułach 118-120.” („Państwo i Prawo” nr 6/1999, s. 106, podobnie: J. Galster i Z.
Witkowski, w glosie „Przegląd Sejmowy” nr 2/1998, s. 170 oraz M. Kudej w glosie „Przegląd Sejmowy” nr 3/1999, s. 167). Ze
względu na przebieg prac legislacyjnych w rozstrzyganej obecnie sprawie, szczególne znaczenie ma wyrok z 22 maja 2007 r.,
sygn. K 42/05 (OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 49), w którym Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że nawet wówczas, gdy określony
przepis znajdował się w rządowym projekcie ustawy, lecz nie został przez Sejm przyjęty, w toku prac senackich nie może być
niejako „wskrzeszony” i traktowany jako część inicjatywy ustawodawczej. Trybunał stwierdził, że „to, co było przedmiotem trzeciego
czytania, a co nie znalazło wyrazu w tekście uchwalonej ustawy, może mieć wyłącznie walor historyczny” (s. 777). Twierdzenie
to jest tym bardziej aktualne, gdy określona jednostka redakcyjna pierwotnego projektu została odrzucona przez Sejm już w
pierwszym czytaniu. Dotychczasowe orzecznictwo w pełni uzasadnia więc tezę, że etapy prac sejmowych i prac senackich różnią
się – między innymi – tym, że Sejm rozpatruje projekt ustawy, a Senat rozpatruje ustawę już uchwaloną przez „izbę pierwszą”
(zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu¸ Warszawa 2006, s. 239; M. Zubik, op.cit., s. 714).
3.3. Zasadniczą konsekwencją przyjętej interpretacji jest uznanie, że niedopuszczalne są poprawki Senatu wykraczające treściowo
poza materię zawartą w ustawie przekazanej mu do rozpatrzenia. Przynajmniej począwszy od orzeczenia z 23 listopada 1993 r.,
sygn. K 5/93 (OTK w 1993 r., cz. 2, poz. 39), Trybunał Konstytucyjny zajmuje ustabilizowane stanowisko, że „poprawki Senatu
mają wyraźnie ograniczony zakres. Mogą one mieć charakter zarówno formalno-legislacyjny jak i merytoryczny; dotyczyć jednak
muszą wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi”, nie mogą „dotyczyć
spraw, które w ogóle nie były przedmiotem rozpatrzenia przez Sejm”, i prowadzić „do omijania przez niektóre podmioty, którym
przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej (np. rząd), wcześniejszych stadiów procesu ustawodawczego” (s. 387, 389; zob. też
późniejsze wyroki: z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1 oraz z 13 stycznia 1998 r., sygn. K 5/97,
OTK ZU nr 1/1998, poz. 3). W cytowanym już wyroku z 23 lutego 1999 r., sygn. K 25/98, Trybunał uznał, że „wprowadzenie takich
poprawek do tekstu ustawy rozbija jej tożsamość legislacyjną i powoduje, że – na bardzo już późnym etapie prac ustawodawczych
– pojawia się tekst o zupełnie innym zakresie przedmiotu regulacji” (s. 140).
3.4. Przyjmuje się, że zakres przedmiotowy uchwalonej przez Sejm ustawy wyznacza „szerokość” dopuszczalnych poprawek senackich.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał uznaje natomiast, że poprawka Senatu może bez ograniczeń modyfikować materię już zawartą
w uchwalonej przez Sejm ustawie; nie ma zatem ograniczenia „głębokości” poprawek senackich. Jak stwierdził Trybunał, „poprawki
senackie w granicach materii objętej ustawą mogą przewidywać rozwiązania alternatywne (przeciwstawne w stosunku do treści
przyjętej przez Sejm). Z tym, że owa alternatywność (przeciwstawność) materii zawartej w poprawce Senatu odnosić się musi
wyłącznie do tekstu ustawy, który został przekazany Senatowi” (wyrok z 20 lipca 2006 r., sygn. K 40/05, OTK ZU nr 7/A/2006,
poz. 82, s. 825 oraz wyrok z 19 września 2008 r., sygn. K 5/07, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 124, s. 1273).
Dobrym podsumowaniem powyższej analizy, sygnalizującym niebezpieczeństwa płynące z innego ujęcia zakresu poprawek senackich,
jest wypowiedź P. Winczorka, zdaniem którego „Usiłując wprowadzić poprawki do innej ustawy niż przekazana mu przez Marszałka
Sejmu, Senat obszedłby konstytucyjne przepisy dotyczące inicjatywy ustawodawczej, przepisy dotyczące trzech czytań projektu
w Sejmie, a także przepisy ustalające wymogi co do większości, jaką Sejm uchwala ustawy (większość głosów), stawiając posłów,
jeśli chcieliby owe poprawki odrzucić, przed koniecznością zebrania większości bezwzględnej” (glosa do wyroku sygn. K 25/98,
„Państwo i Prawo” nr 6/1999, s. 103).
3.5. Wskazane ograniczenie zakresu dopuszczalnych poprawek senackich treścią uchwalonej przez Sejm ustawy, wyznaczające ich
„szerokość”, ma charakter ogólny w tym sensie, że wynika z przepisów Konstytucji regulujących zwykły tryb legislacyjny i –
w związku z tym – dotyczy prac nad wszystkimi ustawami. W świetle orzecznictwa Trybunału ograniczenie zyskuje dodatkowe podstawy
ze względu na charakter procedowanej ustawy lub ze względu na tryb jej rozpatrywania. Jeśli chodzi o pierwszą sytuację, należy
uznać, że limitowanie ingerencji Senatu jest tym bardziej uzasadnione w procesie legislacyjnym dotyczącym ustawy zmieniającej.
W tym wypadku niewątpliwie wyłączone jest zgłaszanie poprawek odnoszących się bezpośrednio do ustawy zmienianej, ponad ich
zakres wyznaczony ustawą przyjętą przez Sejm. To, że procedowana ustawa ma charakter nowelizacji nie usprawiedliwia wprowadzania
w trybie senackich poprawek kolejnych, nieprzewidzianych w przyjętej przez Sejm ustawie nowelizującej, zmian ustawy nowelizowanej.
Jak przyjął Trybunał w wyroku z 24 czerwca 2002 r., sygn. K 14/02 (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 45): „Znacznie węższe ramy dla
kształtowania przez poprawki Senatu materii ustawy, stwarza uchwalona przez Sejm nowelizacja obowiązującej ustawy, w szczególności
zaś wtedy, gdy zakres tej nowelizacji jest niewielki.” (s. 645).
3.6. Gdy zaś chodzi o ograniczenia wynikające ze szczególnego trybu legislacyjnego, narzuca je treść art. 123 Konstytucji,
dotyczącego postępowania w sprawie ustawy, której projekt został uznany za pilny. W powołanym wyżej wyroku z 9 stycznia 1996
r., sygn. K 18/95, Trybunał uznał, że „w pilnym trybie ustawodawczym posłowie nie mogą wprowadzać poprawek dowolnie rozszerzających
zakres regulacji ustawowej poza materie zawarte w projekcie pilnym ustawy pochodzącym od Rady Ministrów. Takie rozszerzenie
zakresu regulacji byłoby sprzeczne z wyłącznością inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów” (s. 14). Należy uzupełnić tę uwagę
podkreśleniem, że rozszerzenie zakresu regulacji rozpatrywanej w trybie pilnym tym bardziej nie jest dopuszczalne w ramach
poprawek senackich, a zatem na końcowym etapie prac legislacyjnych.
4. Konstytucyjnoprawna ocena kwestionowanej poprawki.
4.1. Trybunał Konstytucyjny w pełni podtrzymuje ukształtowane w dotychczasowym orzecznictwie ujęcie senackich poprawek do
ustawy. Nie jest jednak możliwe abstrakcyjne zweryfikowanie zachowania granic dopuszczalnej ich „szerokości”. Sformułowane
w orzecznictwie kryteria dopuszczalności wnoszenia poprawek na etapie rozpatrywania ustawy przez Senat należy zawsze odnosić
do konkretnego postępowania legislacyjnego; ograniczenia powinny być każdorazowo rozpatrywane na tle materii, której dotyczą.
Trybunał zwraca uwagę, że w rozpatrywanej obecnie sprawie nastąpiła kumulacja wszystkich, wskazywanych w orzecznictwie, czynników
limitujących zakres dopuszczalnych poprawek senackich.
Po pierwsze, choć pierwotny projekt ustawy, przedstawiony Sejmowi przez Radę Ministrów, zawierał dwa przepisy regulujące ograniczenie
dostępu do informacji publicznej ze względu na interes negocjacyjny państwa, przepisy te zostały odrzucone już w pierwszym
czytaniu i nie były przedmiotem dalszych etapów prac sejmowych. Nie można więc uznać, że regulacja wprowadzona w następstwie
poprawki Senatu, ze względu na niemal identyczną treść (różnica w zestawieniu z rządowym projektem przepisu sprowadza się
do odmiennej redakcji oraz przesłanek zakresu i czasu ograniczenia), stanowiła niejako kontynuację rządowej inicjatywy ustawodawczej.
Poprawka senacka nie może być legitymizowana treścią inicjatywy rządowej w jej pierwotnym kształcie, ponieważ przepisy, które
wprowadzono mocą poprawki, zostały przez Sejm odrzucone. W świetle dotychczasowego stanowiska Trybunału należy uznać, że pierwotna
wersja projektu rządowego ma tylko walor historyczny i jej zawartość w żadnym razie nie może być traktowana jako wyznaczająca
merytoryczny zakres dopuszczalnych poprawek senackich. Przeciwnie, zakres ten był limitowany treścią ustawy przekazanej do
prac senackich. Decydujące znaczenie – na co zwraca uwagę Marszałek Sejmu – ma zatem fakt, że ustawa uchwalona przez Sejm
i przekazana Senatowi nie zawierała żadnych postanowień dotyczących ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Dodanie,
w drodze poprawki senackiej, przepisów regulujących takie ograniczenie, oznaczało wprowadzenie nowej treści, nieistniejącej
w ustawie uchwalonej przez Sejm.
Po drugie, należy podkreślić, że przesłana do Senatu ustawa była ustawą nowelizującą, a więc ze swej istoty miała za zadanie
zmianę wskazanych w niej jednostek redakcyjnych ustawy nowelizowanej o określonej treści normatywnej. W niniejszej sprawie,
dodatkowo, cel zmian był bardzo ściśle określony, bo zdeterminowany koniecznością implementacji dyrektywy 2003/98/WE, która
wymagała wprowadzenia do prawa polskiego kolejnego trybu dostępu do informacji publicznej (chodziło o zasady „ponownego wykorzystywania”,
jak to określono w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej i ostatecznie ustalono w ustawie). Materia ustawy uchwalonej
przez Sejm i przekazanej Senatowi była więc wąska, określona celem nowelizacji, można powiedzieć – monotematyczna. Poprawka
Rockiego, która wprowadziła nieregulowane w ustawie zmieniającej ograniczenie dostępu do informacji publicznej, w sposób oczywisty
wykraczała poza materię ustawy rozpatrywanej przez Senat i – z całkowitym pominięciem celu rozpatrywanej w trybie pilnym nowelizacji
– wyraźnie zmieniła ustawę informacyjną.
Po trzecie wreszcie, trzeba zwrócić uwagę, że rządowy projekt nowelizacji ustawy informacyjnej rozpatrywany był w trybie pilnym,
co w świetle orzecznictwa Trybunału stanowi dodatkowy argument za restrykcyjnym ujęciem zakresu dopuszczalnych modyfikacji.
Poprawka Rockiego na pewno wykraczała poza materię, która – ze względu na międzynarodowe zobowiązania Polski – uzasadniała
rozpatrywanie rządowego projektu jako pilnego. Doszło zatem do swego rodzaju nadużycia tej formy procedowania, tak by wprowadzić
do ustawy nowelizowanej przepis, którego ustanowienie trybu pilnego nie wymagało.
4.2. Podsumowując, Trybunał podziela ocenę wnioskodawcy, Sejmu i Prokuratora Generalnego, że kwestionowana poprawka dotyczyła
przedmiotu, który nie był regulowany w tekście ustawy uchwalonej przez Sejm 31 sierpnia 2011 r.; stanowiła nowość normatywną
w stosunku do materii ustawy zmieniającej. Senat był uprawniony do operowania jedynie w zakresie już określonego materiału
normatywnego, wyznaczonego treścią ustawy przyjętej przez Sejm 31 sierpnia 2011 r. Zakwestionowane przez Prezydenta przepisy
niewątpliwie poza zakres ten wykroczyły, wprowadzając do ustawy nowe treści. Wprowadzone zmiany – nieprzewidziane w ustawie
nowelizującej ograniczenia dostępu do informacji publicznej – odznaczały się przy tym na tyle wyraźnym stopniem odrębności,
że nie jest możliwe, aby traktować je jako spełniające ten sam cel, który miała uchwalona przez Sejm ustawa. W konsekwencji,
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że poprawki Senatu, polegające na dodaniu ustępu 1a do art. 5 oraz nadaniu nowej treści
ust. 3 w tym artykule ustawy informacyjnej, wykraczały poza konstytucyjnie dopuszczalne ramy.
4.3. Na marginesie powyższych ustaleń Trybunał przypomina, że Sejm był poinformowany o zastrzeżeniach konstytucyjnych, które nasuwają
te poprawki (świadczy o tym także wypowiedź przedstawiciela Biura Legislacyjnego Sejmu na posiedzeniu Komisji ASW 15 września
2011 r.), a mimo to nie odrzucił ich. Rozważenia przez Trybunał Konstytucyjny wymaga więc, czy w toku rozpatrywania przez
Sejm poprawek Senatu nie doszło do swoistej konwalidacji owego, nadmiernie szerokiego, zakresu poprawek.
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku o sygn. K 25/98, „przyjęcie przez Sejm w trybie art. 121 ust. 3 konstytucji
nowej ustawy jako poprawek zaproponowanych przez Senat do ustawy sejmowej – wobec nieodrzucenia ich bezwzględną większością
głosów – nie prowadzi do konwalidacji naruszonego trybu postępowania legislacyjnego” (s. 141). Skoro więc Sejm nie może wprowadzać
zmian do poprawek Senatu (może jedynie przyjąć je albo odrzucić), to ewentualna konwalidacja poprawki, wprowadzonej z naruszeniem
standardów procedury legislacyjnej, prowadziłaby do ograniczenia roli Sejmu w procesie stanowienia prawa. Sejm nie może uchylić się od rozpatrzenia poprawek zgłoszonych przez Senat, choćby wykraczały one poza zakres pojęcia poprawek
do ustawy sejmowej. Ocenę zaś, czy Senat wykroczył poza te ramy, przeprowadza wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Pogląd ten został przyjęty w wyrokach o sygn. K 14/02 i o sygn. Kp 1/08 (wyrok z 4 listopada 2009 r., OTK ZU nr 10/A/2009,
poz. 145, s. 1571) a obecny skład orzekający go akceptuje i podtrzymuje. Należy zatem uznać, że przyjęcie przez Sejm, w trybie
art. 121 ust. 3 Konstytucji, poprawek zaproponowanych przez Senat – wobec nieodrzucenia ich bezwzględną większością głosów
– nie prowadzi do konwalidacji naruszonego trybu postępowania legislacyjnego, gdyż jest nie do pogodzenia z rolą wyznaczoną
przez Konstytucję Senatowi w procesie legislacyjnym.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uregulowane w Konstytucji zasady postępowania legislacyjnego stanowią proceduralne gwarancje
stanowienia prawa w demokratycznym państwie prawnym, istotnie przyczyniając się do tego, że proces ten przebiega ze szczególną
rozwagą, przy istnieniu i przestrzeganiu instytucjonalnych warunków wszechstronnego rozważenia zgłaszanych propozycji legislacyjnych,
zanim staną się one obowiązującym prawem. Skracanie lub upraszczanie procesu legislacyjnego wykracza poza zakres autonomii
Sejmu i Senatu, nawet wówczas gdy uzyskuje wymaganą większość. Wprowadzanie przez podmioty uczestniczące w procesie ustawodawczym
pewnych regulacji w niewłaściwym stadium postępowania legislacyjnego jest równoznaczne z naruszeniem konstytucyjnych gwarancji
stanowienia prawa. Tak też należy zakwalifikować w niniejszej sprawie wprowadzenie przez Senat poprawek do ustawy zmieniającej,
zawierających propozycje wykraczające poza jej materię.
Trybunał podkreśla, że Senat dysponuje możliwością wprowadzenia nawet daleko idących zmian legislacyjnych, w sytuacji gdy
– rozpatrując ustawę uchwaloną przez Sejm – dostrzeże taką konieczność. Właściwym trybem w takiej sytuacji powinna być jednak
inicjatywa ustawodawcza Senatu podjęta na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji. Taką drogę przewiduje wprost także art. 69
ust. 1 uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. – Regulamin Senatu (M. P. z 2002 r. Nr 54, poz.
741, ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli w toku prac nad ustawą uchwaloną przez Sejm komisja senacka dostrzeże potrzebę wprowadzenia
zmian legislacyjnych wykraczających poza materię rozpatrywanej ustawy, to wraz z projektem uchwały o przyjęciu uchwalonej
przez Sejm ustawy bez poprawek albo wprowadzeniu do jej tekstu poprawek, albo odrzuceniu ustawy, komisja może przedstawić
wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej wraz z projektem odpowiedniej ustawy.
Na tle powyższych uwag należy zatem uznać zasadność zarzutu naruszenia przez Senat określonego przepisami Konstytucji trybu
ustawodawczego w toku prac nad kwestionowaną ustawą zmieniającą. Ponieważ jednak, co zostało zaznaczone na wstępie, Trybunał
nie oceniał merytorycznej zawartości kwestionowanych przepisów, ale jedynie sposób ich wprowadzenia do ustawy, w sentencji
wyroku Trybunał wskazał, że kwestionowane we wniosku Prezydenta jednostki redakcyjne ustawy zmieniającej są niezgodne z Konstytucją
przez to, że dodają do ustawy informacyjnej nowe przepisy, wbrew warunkom zawartym w art. 121 ust. 2 w związku z art. 118
ust. 1 Konstytucji.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.