Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Kwestia dopuszczalności orzekania co do meritum w sprawie.
1.1. Uchylenie zakwestionowanego przepisu a dopuszczalność wydania wyroku.
1.1.1. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643,
ze zm.; dalej: ustawa o TK) Trybunał umarza postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą
przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy o TK, na podstawie którego
Trybunał rozstrzyga co do meritum sprawę pomimo utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów jeżeli „wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który
utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw”. Należy przy
tym zaznaczyć, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania opiera się na założeniu, że przedmiotem badania sądu konstytucyjnego
powinien być tylko taki akt normatywny, który wywołuje skutki prawne – w tym sensie, że może stanowić podstawę prawną aktu
stosowania prawa lub wpływa na status prawny podmiotów ipso iure (por. P. Radziewicz, Umarzanie postępowania przez Trybunał Konstytucyjny ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisu przed wydaniem orzeczenia, „Przegląd Sejmowy” nr 2/2006, s. 9).
1.1.2. Trybunał stwierdza, że przepis obowiązuje w systemie prawa tak długo, jak długo można stosować go do sytuacji z przeszłości,
teraźniejszości lub przyszłości (materialne kryterium obowiązywania prawa). Oznacza to, że Trybunał uznaje za obowiązujący
każdy przepis, który jest lub może być, nawet pomimo formalnej jego derogacji, podstawą indywidualnych aktów stosowania prawa.
1.1.3. W uzasadnieniu wyroku z 26 maja 2010 r. sygn. P 29/08 (OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 35) Trybunał, odwołując się m.in. do
postanowienia z 1 września 2004 r. (sygn. P 17/02, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 85, cz. II, pkt 4), wypowiedział się na temat
konsekwencji utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów przed rozpatrzeniem ich w postępowaniu konstytucyjnym.
Utrata mocy obowiązującej przepisu w dotychczasowym brzmieniu przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał oznacza istnienie przesłanki
do umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Takie rozwiązanie prawne jest zgodne z ogólnymi funkcjami
i założeniami dotyczącymi kognicji Trybunału jako organu powołanego do badania m.in. hierarchicznej zgodności aktów normatywnych.
Wyznacza też zasadę, wedle której kontroli zgodności z Konstytucją podlegają akty, które zachowują moc obowiązującą i wyznaczają
określonym podmiotom (adresatom tych norm) odpowiednie reguły postępowania w oznaczonych okolicznościach (zob. postanowienie
TK z 3 lutego 2004 r., sygn. SK 12/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 11, cz. II, pkt. 2). Jednocześnie w dotychczasowym orzecznictwie
TK utrwalił się pogląd, że utrata mocy obowiązującej musi mieć charakter rzeczywisty, a nie pozorny, dlatego zakres zmian
podlega kontroli konstytucyjnej. Trybunał, dokonując powszechnie obowiązującej wykładni ustawy pod rządami ustawy o TK z 1985
r., stwierdził „uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Pogląd
ten należy – mutatis mutandis – odnieść również do zmiany przepisu” (postanowienie TK z 21 października 2003 r., sygn. K 10/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz.
88, cz. II, pkt. 2). Przepis obowiązuje w danym systemie prawa jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości
lub przyszłości (zob. wyrok TK z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35, cz. III, pkt. 3).
1.1.4. W wyroku z 31 stycznia 2001 r. (sprawa P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5, cz. III, pkt 3) Trybunał stwierdził, że uchylenie
aktu normatywnego w wyniku działań organów prawodawczych nie jest jednoznaczne z likwidacją skutków prawnych, które w okresie
swego obowiązywania wywołał uchylony przepis, a także nie powoduje, że przepis ten nie będzie nadal stosowany na mocy norm
międzyczasowych. Uchylenie nie jest więc całkowitym wyeliminowaniem określonego przepisu z porządku prawnego, ale z reguły
tworzy szczególną sytuację współistnienia „nowej” regulacji z poprzednio obowiązującą (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału
Konstytucyjnego o sygn. P 29/08; podobnie wcześniej w sprawach o sygn. P 4/99, P 10/01, K 10/02). Wówczas, pomimo formalnej
derogacji przepisu może on być nadal stosowany na podstawie reguł intertemporalnych. Reguł tych w pierwszej kolejności powinno
się poszukiwać w obowiązujących przepisach prawnych, jednak ich brak nie przesądza jeszcze o luce w prawie. W polskiej kulturze
prawnej, jeżeli brak jest wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, obowiązują ogólne reguły międzyczasowe w procesie stosowania
prawa. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnej na podstawie ogólnych reguł prawa międzyczasowego należy wtedy do sądów lub
innych organów stosujących prawo. Stoją one przed wyborem między zasadą dalszego działania ustawy dawnej, a zasadą bezpośredniego
skutku ustawy nowej (por. wyroki TK z: 9 lipca 2009 r., sygn. K 31/08, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 107; 10 maja 2004 r., sygn.
SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40).
1.1.5. Przesłanka umorzenia postępowania, wobec utraty mocy obowiązującej przepisu, występuje zatem w postępowaniu przed Trybunałem
dopiero wówczas, gdy dany przepis nie może być stosowany do jakiejkolwiek sytuacji faktycznej (por. wyrok o sygn. P 4/99 i
wyrok z 11 grudnia 2001 r., sygn. SK 16/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 257).
1.1.6. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma fakt, że przepis stanowiący przedmiot pytania prawnego
sądu został uchylony na mocy art. 3 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 138, poz. 808; dalej: ustawa nowelizująca). W związku z tym konieczne jest ustalenie,
czy po pierwsze, przepis ten, pomimo formalnej derogacji, nadal może znaleźć zastosowanie w sprawie stanowiącej podłoże wniesionego
pytania prawnego. Ustalenie tej kwestii wymaga jednak wcześniejszej analizy stanu faktycznego sprawy, w związku z którą zadane
zostało pytanie prawne
1.1.7. Sprawa rozpoznawana przez sąd pytający zawisła w wyniku zaskarżenia przez powódkę decyzji ZUS, w której organ ten odmówił
dokonania zwrotu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od grudnia 1999 r. do listopada 2005 r. Na podstawie
zaskarżonej decyzji ZUS dokonał jednocześnie zwrotu nienależnie opłaconych składek za okres od grudnia 2005 r. do kwietnia
2009 r. oraz od czerwca 2009 r. do grudnia 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS podniósł, że do Inspektoratu wpłynęła
decyzja Narodowego Funduszu Zdrowia, w której wskazano, że powódka w okresie od grudnia 1999 r. do grudnia 2009 r. nie podlegała
dobrowolnemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W związku z otrzymaną decyzją, 9 grudnia 2010 r. powódka złożyła wniosek o zwrot nienależnie
opłaconych składek na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne. ZUS podniósł, że zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004
r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027; dalej: ustawa
o świadczeniach) termin dochodzenia zwrotu nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne wynosi 5 lat. W związku
z tym z uwagi na przedawnienie nadpłata na FUZ za okres od grudnia 1999 r. do listopada 2005 r. nie podlega zwrotowi.
1.1.8. Od powyższej decyzji powódka odwołała się, jednak ZUS podtrzymał swoje stanowisko. W konsekwencji wniosła ona pozew
do sądu pytającego. Sąd postanowieniem z 29 kwietnia 2011 r. o sygn. akt IV U 231/11 przedstawił Trybunałowi rozpatrywane
pytanie prawne. Jak Trybunał wskazał, uchylenie zakwestionowanego przepisu nastąpiło na mocy art. 3 ustawy nowelizującej,
która weszła w życie z dniem 20 lipca 2011 r. Ustawa ta wykonała wyrok Trybunału o sygn. P 29/08, w którym Trybunał orzekł, że art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: ustawa systemowa), ustalający
pięcioletni okres przedawnienia roszczeń płatników wobec ZUS z tytułu nienależnie opłaconych składek, w kontekście 10-letniego
okresu przedawnienia roszczeń ZUS wobec płatników składek, obowiązującego na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, jest
niezgodny z zasadą równości oraz konstytucyjną gwarancją równej ochrony praw majątkowych.
1.1.9. Kwestionowany przez sąd pytający art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach prowadził do braku symetrii w reżimie ochrony
interesów ZUS oraz płatników składek na ubezpieczenie zdrowotne, jednak z dniem 20 lipca 2011 r. przepis ten utracił moc obowiązującą.
1.1.10. Prokurator Generalny odnosząc się do kwestii uchylenia kwestionowanego przez sąd pytający przepisu w piśmie z 27 września
2011 r. wyraził pogląd, że postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o
TK ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Prokurator podniósł,
że art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach utracił moc obowiązującą w zakwestionowanym w niniejszej sprawie zakresie. Jednocześnie
jednak ustawodawca przewidział, jego zdaniem, mechanizmy zapewniające wyrównanie warunków w zakresie wzajemnego dochodzenia
i rozliczeń należności z tytułu nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne przed
dniem wejścia w życie ustawy. W tym kontekście Prokurator Generalny wskazał, że na mocy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy nowelizującej
do nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne przed dniem wejścia w życie ustawy,
jeżeli nie upłynął termin dochodzenia ich zwrotu, będzie stosowany art. 24 ust. 6b, 6c, 6g, i 6h ustawy systemowej w brzemieniu
nadanym przez ustawę nowelizującą.
1.1.11. Zdaniem Prokuratora Generalnego w sprawie zawisłej przed sądem pytającym znajdzie również zastosowanie zawieszenie
biegu terminu przedawnienia ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 24 ust. 6h ustawy systemowej, w brzmieniu nadanym
ustawą nowelizującą, a które wystąpiły przed dniem wejścia w życie ustawy.
1.1.12. Odnosząc się do tez Prokuratora Generalnego, Trybunał zaznacza po pierwsze, że tylko brak upływu terminu dochodzenia zwrotu nienależnie opłaconych składek pozwala zastosować nowe przepisy. W sprawie rozstrzyganej
przez sąd pytający termin dochodzenia zwrotu nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne już upłynął. Stąd też
w sprawie zawisłej przed sądem pytającym nie może zostać zastosowany nowy, dziesięcioletni termin przedawnienia nienależnie
opłaconych składek. Zgodnie z przepisami intertemporalnymi, w sprawie toczącej się przed sądem pytającym nie mogą także znaleźć
zastosowania przepisy o zawieszeniu postępowania.
1.1.13. Mając na uwadze powyższe ustalenia dotyczące treści przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie nowelizującej,
Trybunał stwierdza, że mimo uchylenia art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach ustawą nowelizującą znajduje on zastosowanie do
składek opłaconych przed 20 lipca 2011 r.
1.1.14. Trybunał podziela stanowisko Marszałka Sejmu, zgodnie z którym nowelizacja ustawy o świadczeniach i uchylenie art.
94 ust. 2 dokonana w 2011 r. nie zmieniła sytuacji prawnej ubezpieczonej (płatnika) w rozpoznawanej sprawie, która dotyczy
zwrotu nienależnie opłaconych składek w okresie 1999–2005 r. Należy w związku z tym przyjąć, że art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach
w zakwestionowanym brzmieniu znajduje zastosowanie do stanu faktycznego w sprawie toczącej się przed sądem pytającym, a zatem
nie utracił mocy obowiązującej w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W konsekwencji Trybunał
zobowiązany jest rozpatrzyć co do meritum sprawę zainicjowaną przez sąd pytający.
1.2. Kwestia spełnienia przesłanki funkcjonalnej.
1.2.1. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału dopuszczalność pytania prawnego wniesionego przez sąd na podstawie
art. 193 Konstytucji zależy od spełnienia trzech przesłanek formalnych: podmiotowej, przedmiotowej oraz funkcjonalnej. Przesłanki
podmiotowa i przedmiotowa w rozpoznawanej sprawie są niewątpliwie spełnione. Przesłanka funkcjonalna warunkuje dopuszczalność
merytorycznego rozstrzygnięcia Trybunału od zaistnienia zależności między udzieleniem odpowiedzi na pytanie prawne, a rozstrzygnięciem
sprawy zawisłej przed sądem pytającym. Oznacza to, że przepis, który kwestionuje sąd pytający powinien stanowić hipotetyczną
podstawę prawną rozstrzygnięcia (por. wśród wielu postanowienie TK z 29 marca 2000, sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz.
68).
1.2.2. W rozstrzyganej sprawie, jak już wiadomo, zakwestionowany przepis – pomimo jego formalnego uchylenia – nadal może stanowić
podstawę rozstrzygnięcia sądu pytającego. Art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach uniemożliwia zwrot nienależnie opłaconych
składek po upływie pięcioletniego okresu przedawnienia takiego roszczenia. Należy stwierdzić, że wydanie orzeczenia co do
meritum przez Trybunał będzie miało bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia sądu pytającego. Orzeczenie o niekonstytucyjności art.
94 ust. 2 ustawy o świadczeniach spowodowałoby obalenie domniemania zgodności z Konstytucją przepisu, który został formalnie
derogowany, jednak nadal obowiązuje w systemie prawa w sensie materialnym. Takie orzeczenie spowoduje derogację tego przepisu
również w aspekcie stosowania prawa, a wraz z nim obalenie reguły intertemporalnej, zgodnie z którą do sytuacji prawnych nie
wchodzących w zakres zastosowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy nowelizującej należy stosować art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach
w zakwestionowanym brzmieniu. Innymi słowy, wyrok derogujący Trybunału będzie miał wpływ na treść orzeczenia sądu pytającego.
W takim wypadku sąd będzie zobowiązany – na podstawie reguły intertemporalnej wytworzonej orzeczeniem Trybunału – zastosować
wobec powódki regulacje wprowadzoną ustawą nowelizującą. Inaczej mówiąc, zamiast pięcioletniego okresu przedawnienia sąd pytający
w takim wypadku będzie zobowiązany przyjąć, że okres przedawnienia roszczeń powódki o zwrot nienależnie opłaconych składek
na ubezpieczenie zdrowotne wynosi 10 lat. Ponieważ sprawa zawisła przed sądem pytającym dotyczy kwestii zwrotu nienależnie
opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne w latach 1999-2005, wyrok derogujący umożliwi powódce zwrot zapłaconej sumy
tylko częściowo. Zwrotowi – nawet po przyjęciu dziesięcioletniego okresu przedawnienia – nie ulegną składki zapłacone w okresie
1999-2001. Wyrok będzie miał jednak realny wpływ na rozstrzygnięcie sądu oraz sytuacje prawną powódki, gdyż na jego podstawie
powódka będzie mogła się domagać zwrotu składek opłaconych w latach 2002-2005. Z kolei w przypadku wydania przez Trybunał
wyroku orzekającego o zgodności kwestionowanego przepisu z Konstytucją, sąd będzie zobowiązany oddalić w całości roszczenie
powódki, opierając swe rozstrzygnięcie na art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach.
Z tych względów Trybunał uznaje, że sąd pytający spełnił wymogi formalne dotyczące pytań prawnych.
2. Zakres zaskarżenia w sprawie.
2.1. Przedmiotem pytania prawnego sądu jest naruszenie zasady równego traktowania płatnika składek w stosunku do ZUS, w zakresie
terminu dochodzenia roszczeń z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, poprzez ograniczenie możliwości dochodzenia przez
podmiot ubezpieczony zwrotu nienależnie opłaconych składek do pięciu lat, w przeciwieństwie do terminu dziesięciu lat przysługującego
ZUS na egzekwowanie należności z tytułu składek nieopłaconych.
2.2. W ocenie sądu pytającego, unormowanie zawarte w art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach godzi w konstytucyjną zasadę równości,
gdyż wyraźnie różnicuje sytuację prawną podmiotu ubezpieczonego i ZUS-u w zakresie możliwości dochodzenia należności z tytułu
składek na ubezpieczenie zdrowotne.
2.3. Sąd pytający zakwestionował również brak możliwości zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia wskutek toczącego
się postępowania wyjaśniającego o dochodzenie zwrotu nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zarzut ten
odnosi się do tzw. pominięcia legislacyjnego, a więc sytuacji, gdy w uchwalonych przepisach brakuje pewnych elementów normatywnych,
koniecznych z punktu widzenia Konstytucji (por. wyroki TK z 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33 oraz
z 10 marca 2009 r., sygn. P 80/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 26). Pominięcia legislacyjne – w przeciwieństwie do zaniechań
ustawodawczych – podlegają kognicji TK (por. wyroki TK: z 24 czerwca 2008 r., sygn. P 8/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 84 oraz
z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). Z tych względów Trybunał rozpatrzy także zasadność przedstawionego
przez sąd pytający zarzutu pominięcia ustawodawczego.
3. Wzorzec kontroli – art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3.1. Sąd pytający jako wzorzec kontroli dla zakwestionowanego przepisu ustawy o świadczeniach wskazał cały art. 32 Konstytucji.
Trybunał stwierdza jednak, że w uzasadnieniu pytania prawnego nie przedstawiono argumentacji na rzecz tezy o niezgodności
kwestionowanego przepisu z wyrażonym w art. 32 ust. 2 Konstytucji zakazem dyskryminacji. Stąd też w tym zakresie Trybunał
umarza postępowanie ze względu na niedopuszczalność orzekania. Kontroli merytorycznej zakwestionowanego przepisu Trybunał
dokona wyłącznie pod kątem zgodności art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach z wyrażonym w art. 32 ust. 1 Konstytucji prawem
do równego traktowania.
Trybunał na temat zasady równości wypowiadał się w swym orzecznictwie jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy zasadniczej,
a po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. podtrzymał swoją dotychczasową wykładnię tej zasady (zob. wyroki z 5 listopada
1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41 oraz z 23 października 2001 r., sygn. K 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz.
215).
3.2. W świetle ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału, z art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika nakaz jednakowego traktowania
podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną
cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących,
jak i faworyzujących.
3.3. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, po pierwsze, czy można wskazać wspólną
cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej.
Zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają istotnej cechy
wspólnej.
Chcąc ocenić zasadność zarzutów wskazujących na naruszenie przez zaskarżony przepis zasady równości należy najpierw zbadać,
czy istnieje jakaś cecha wspólna, uzasadniająca podobne traktowanie adresatów wskazanej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć,
że równość wobec prawa nie zakazuje różnicowania sytuacji prawnej adresatów danej normy, ale zakłada ona zasadność wyboru
takiego, a nie innego różnicowania podmiotów prawa, co z kolei oznacza uznanie tej, a nie innej cechy za relewantną w regulowanej
dziedzinie (por. np. orzeczenie z 4 lutego 1997 r., sygn. P 4/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 3).
3.4. Jeżeli podmioty mają relewantną cechę wspólną, lecz pomimo to są traktowane różnie, kolejnym krokiem jest ustalenie kryterium,
według którego te podmioty zostały przez kwestionowany przepis różnie potraktowane. Następnie trzeba rozważyć, czy ta odmienność
jest uzasadniona. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny powtarza wielokrotnie formułowaną w orzecznictwie tezę, zgodnie
z którą konstytucyjna zasada równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odstępstw od równego traktowania
podmiotów charakteryzujących się istotną cechą wspólną (a więc równych w znaczeniu przyjętym w orzecznictwie Trybunału). Warunkiem
dopuszczalności takiego odstępstwa jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane
(zob. wyroki z: 16 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70; 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr
2/1999, poz. 24).
3.5. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ustalono katalog warunków, które w świetle zasady równości musi spełniać wspomniane
kryterium.
Po pierwsze – musi ono mieć charakter relewantny, czyli musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią
przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy – wprowadzone
zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony (zob. orzeczenie z 12 grudnia 1994 r., sygn. K 3/94, OTK w 1994
r., cz. II, poz. 42).
Po drugie – kryterium to musi mieć charakter proporcjonalny. To znaczy, że waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie
sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego
potraktowania podmiotów podobnych.
Po trzecie – kryterium to musi pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne
traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz.
31, s. 93).
3.6. Ustawodawca dysponuje na gruncie Konstytucji szerokim zakresem swobody regulowania życia społeczno-gospodarczego. W odniesieniu
do zasady równości oznacza to, że wybór kryteriów różnicowania w poszczególnych dziedzinach życia społeczno-gospodarczego
należy do ustawodawcy. Prawodawca, nakładając obowiązki lub przyznając określone uprawnienia, nie może jednak określać kręgu
podmiotów objętych tymi obowiązkami lub uprawnieniami w sposób dowolny. Ustanowione obowiązki oraz przyznane uprawnienia powinny
– w miarę możliwości – obejmować wszystkie podmioty charakteryzujące się daną wspólną cechą istotną z punktu widzenia danej
regulacji prawnej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od zakazu różnicowania podmiotów podobnych muszą mieścić się w granicach
wyznaczonych przez przedstawione wyżej kryteria dopuszczalnego różnicowania tych podmiotów. Do Trybunału Konstytucyjnego należy
ocena, czy ustanowione regulacje prawne nie prowadzą do istotnego naruszenia wymienionych kryteriów (por. pkt 4 uzasadnienia
wyroku z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01).
4. Kwestia zgodności art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
4.1. Zasadniczo ZUS oraz płatnicy składek (ubezpieczeni) zarówno w systemie ubezpieczenia zdrowotnego, jak i społecznego nie
są – z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości – podmiotami równymi, mającymi relewantną cechę wspólną. Przeciwnie,
wykazują cechy charakterystyczne dla stosunków administracyjnoprawnych. ZUS jako organ rentowy pozostaje we władczej relacji
nadrzędności wobec płatników zobowiązanych do uiszczania składek. Ale w tym szczególnym aspekcie, jakim jest regulacja terminów
przedawnienia roszczeń z tytułu nienależnie opłaconych składek, relacja między ZUS a płatnikiem składek przestaje mieć jedynie
publiczno-prawny charakter, lecz upodabnia się do stosunku cywilnoprawnego opartego na zasadzie równości stron.
4.2. Trybunał tezę tę po raz pierwszy postawił w wyroku o sygn. P 29/08. Wówczas, odnosząc ją do systemu ubezpieczenia społecznego
orzekł, że w zakresie dochodzenia zwrotu nienależnie opłaconych składek płatnik (ubezpieczony) oraz Zakład mają wspólną cechę
istotną: są stronami stosunku ubezpieczenia społecznego rozliczającymi wzajemne należności.
Trybunał wskazał w sprawie o sygn. P 29/08, że:
„Nienależne opłacenie składki jest świadczeniem poza zakresem obowiązku składkowego. Spełnienie na rzecz ZUS świadczenia bez
podstawy prawnej nie stanowi wykonania obowiązków w ramach stosunku ubezpieczenia społecznego, nawet jeśli spełnienie takiego
świadczenia przez płatnika (ubezpieczonego) wiąże się pośrednio ze stosunkiem ubezpieczenia społecznego. Rozliczenia nienależnie
opłaconych składek wykraczają zatem poza stosunek ubezpieczenia społecznego. Z tego powodu nie wchodzą w zakres władczej relacji
pomiędzy Zakładem i płatnikiem (ubezpieczonym) i powinny być konstruowane na zasadzie równorzędności podmiotów – tak jak relacje
cywilnoprawne. Należy dodać, że również z funkcji kontrolnych Zakładu wobec płatników w ramach systemu ubezpieczeń społecznych
(…) nie może wynikać objęcie stosunkiem nadrzędności wpadkowych rozliczeń finansowych pomiędzy płatnikiem a Zakładem” (pkt
6.1. uzasadnienia wyroku).
4.3. W wyroku o sygn. P 29/08 Trybunał stwierdził, że posiadanie – we wskazanej wyżej sferze – przez ZUS oraz płatnika składek
na ubezpieczenie społeczne istotnej cechy wspólnej skutkuje obowiązkiem zapewnienia równej ochrony dochodzenia wzajemnych
należności. To doprowadziło Trybunał do konkluzji, że art. 24 ust. 7 ustawy systemowej, który w zakwestionowanym brzmieniu
przewidywał pięcioletni termin przedawnienia roszczeń płatnika z tytułu nienależnie opłaconych składek jest niekonstytucyjny,
gdyż w sposób bezzasadny różnicuje płatników składek względem ZUS, którego wszelkie roszczenia, czy to z tytułu należności
składkowych (art. 24 ust. 4 ustawy systemowej), czy to z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ubezpieczeniowych (art. 84
ust. 7 ustawy systemowej) przedawniają się po upływie 10 lat.
4.4. W niniejszej sprawie Trybunał stwierdza, że istotna cecha wspólna – w zakresie regulowania sytuacji prawnej ZUS w przypadku
dochodzenia należności od płatników (ubezpieczonych) oraz sytuacji prawnej płatników (ubezpieczonych) w przypadku dochodzenia
zwrotu od ZUS nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie – łączy również ZUS oraz płatnika składek (ubezpieczonego) w
systemie ubezpieczenia zdrowotnego.
4.5. Trybunał zaznacza przy tym, że jest świadom znaczących różnic między systemem ubezpieczenia społecznego oraz systemem
ubezpieczenia zdrowotnego. Zgodnie z art. 1 ustawy systemowej, system ubezpieczenia społecznego nie obejmuje ubezpieczenia
zdrowotnego. Innymi słowy system ubezpieczenia zdrowotnego działa w oparciu o odrębną podstawę prawną (aktualnie ustawę o
świadczeniach; wcześniej kolejno ustawy: z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, Dz. U. Nr 28, poz.
153 i z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, Dz. U. Nr 45, poz. 391, ze zm.).
Inna jest istota obu systemów ubezpieczenia. Istotą systemu ubezpieczenia społecznego jest materialne zabezpieczenie ubezpieczonych
przed określonymi wypadkami ubezpieczeniowymi (por. wyrok SN z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II UK 334/09, Lex nr 604221).
Nie zalicza się do nich ryzyka choroby, na wypadek zaistnienia którego ubezpieczony może domagać się świadczeń opieki zdrowotnej.
4.6. Niezależnie jednak od różnic pomiędzy ubezpieczeniem społecznym a zdrowotnym, a także zróżnicowań istniejących w ramach
systemu ubezpieczenia zdrowotnego, wszystkie te ubezpieczenia mają kilka istotnych cech wspólnych.
Wszystkie one opierają się na istnieniu obowiązku składkowego, którego realizacja gwarantuje otrzymanie określonego świadczenia.
W każdym z omawianych systemów obowiązek składkowy nałożony jest na płatników (ubezpieczonych), a podmiotem uprawnionym do
poboru składek jest ZUS (w przypadku rolników KRUS). Pomiędzy płatnikami składek (ubezpieczonymi) a ZUS powstaje więc stosunek
prawny, na który nakładają się wiązki uprawnień i obowiązków wynikających z faktu opłaty i poboru składki (por. J. Jończyk,
Składka na ubezpieczenie zdrowotne, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” nr 8/2007, s. 5).
Składka ubezpieczenia zdrowotnego jest miesięczna i niepodzielna. Obowiązek płacenia składki został zróżnicowany. W większości
przypadków składkę tę oblicza, pobiera i odprowadza płatnik, który czyni to za osoby objęte obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym
(ubezpieczonych). W pewnych jednak wypadkach – dominujących w ubezpieczeniu dobrowolnym – ubezpieczony sam odprowadza składki,
a więc jest jednocześnie płatnikiem składek. Prawo dochodzenia nienależnie opłaconych składek przypada w pierwszej kolejności
płatnikowi, a drugiej zaś ubezpieczonemu. Za składkę nienależną można zaś uznać taką składkę, która została opłacona w wyższej
wysokości niż wskazana prawem lub nie istniał tytuł prawny do jej poboru.
Wspólną cechą obu systemów ubezpieczeniowych jest też rola ZUS, który wymierza i inkasuje składki oraz kontroluje wykonywanie
obowiązków składkowych płatników. ZUS czyni to nieodpłatnie, w przypadku ubezpieczenia zdrowotnego, potrącając koszty poboru
i ewidencjonowania składek w wysokości 20% kwoty tej części składek przekazywanych do centrali Funduszu, które zostały zidentyfikowane,
a także w zakresie wysokości wpłat. ZUS kontroluje również terminowość przekazywania składek mogąc pobierać odsetki na zasadach
i w wysokości określonych dla zaległości podatkowych.
W obu systemach ubezpieczenia stosunek pomiędzy ZUS a płatnikami składek obejmujący płacenie składek przez płatnika (ubezpieczonego)
oraz ich pobór przez ZUS jest stosunkiem władczym.
4.7. Jak stwierdził Trybunał wcześniej w tej sprawie, zarówno w systemie ubezpieczenia społecznego, jak i ubezpieczenia zdrowotnego
nienależne opłacenie składki jest jednak świadczeniem poza zakresem obowiązku składkowego. Spełnienie na rzecz ZUS świadczenia
bez podstawy prawnej nie stanowi zatem wykonania obowiązków w ramach stosunku ubezpieczenia społecznego, nawet jeśli spełnienie
takiego świadczenia przez płatnika (ubezpieczonego) wiąże się pośrednio ze stosunkiem ubezpieczenia.
Tak więc podobnie jak w przypadku ubezpieczenia społecznego, w systemie ubezpieczenia zdrowotnego rozliczenia nienależnie
opłaconych składek wykraczają poza stosunek ubezpieczenia. W konsekwencji wychodzą one poza zakres władczej relacji pomiędzy
ZUS i płatnikiem (ubezpieczonym) i powinny być konstruowane na zasadzie równorzędności podmiotów – tak jak relacje cywilnoprawne.
Prowadzi to do uznania, że w obu systemach ubezpieczeniowych – w zakresie odnoszącym się do dochodzenia przez ZUS należności
od płatników (ubezpieczonych) oraz sytuacji prawnej płatników (ubezpieczonych) w przypadku dochodzenia zwrotu od ZUS nienależnie
opłaconych składek – ZUS i płatnik (ubezpieczony) mają wspólną cechę istotną: są stronami stosunku ubezpieczenia rozliczającymi
wzajemne należności.
4.8. Mając na względzie, że art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach powoduje brak symetrii między terminami przedawnienia wzajemnych
należności ZUS-u oraz płatników składek na ubezpieczenie zdrowotne, Trybunał stwierdza, że przepis ten prowadzi do nierównego
traktowania podmiotów podobnych.
Należy więc ustalić, czy to odstępstwo od zasady równego traktowania jest konstytucyjnie uzasadnione.
Trybunał stwierdza, że wprowadzone kwestionowanym przepisem odstępstwo od równego traktowania podmiotów podobnych nie jest
konstytucyjnie uzasadnione. Interpretacja ustawy o świadczeniach w zakresie terminów dochodzenia należności przez Zakład i
płatnika (ubezpieczonego) nie wskazują na świadome zastosowanie kryterium różnicowania przez ustawodawcę. Co więcej, w analizowanej
ustawie nowelizującej ustawodawca zdecydował się uchylić art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach, wprowadzając równe terminy
dochodzenia wzajemnych roszczeń przez ZUS oraz płatnika składek (ubezpieczonego) w ramach systemu ubezpieczenia zdrowotnego.
Świadczy to o woli ustawodawcy do wprowadzenia symetryczności sytuacji prawnej obu stron stosunku ubezpieczenia zdrowotnego
we wspomnianym zakresie. Trybunał nie dostrzega przy tym wartości, których ochronie miałoby służyć kwestionowane różnicowanie,
mające obecnie zastosowanie jedynie do sytuacji prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a więc
przed 20 lipca 2011 r. Brak bowiem konstytucyjnego uzasadnienia dla słabszej ochrony praw majątkowych płatnika względem ZUS
poprzez ograniczenie możliwości dochodzenia przez niego zwrotu nienależnie opłaconych składek do pięciu lat, w przeciwieństwie
do terminu dziesięciu lat przysługującego Zakładowi. Brak racjonalności zróżnicowania wprowadzonego na gruncie kwestionowanego
przepisu powoduje, że art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach jest sprzeczny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
4.9. Zawieszenie lub przerwania biegu terminu przedawnienia. Sąd pytający, argumentując na rzecz niekonstytucyjności art.
94 ust. 2 ustawy o świadczeniach (pkt 2.3. uzasadnienia w niniejszej sprawie), przyjął, że w przepisie tym ustawodawca nie
dopuszcza zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia wskutek toczącego się postępowania wyjaśniającego o dochodzenie
zwrotu nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne.
4.10. Przed analizą tej kwestii warto zaznaczyć, że celem uchwalonej ustawy nowelizującej było wykonanie wyroku Trybunału
o sygn. P 29/08. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że w związku z wprowadzanymi zmianami w ustawie systemowej
wynikającymi z treści tego wyroku i w celu ujednolicenia przepisów, odpowiedniej zmiany wymaga również ustawa o świadczeniach
(uchylenie ust. 2 w art. 94), której skutkiem będzie stosowanie dziesięcioletniego okresu przedawnienia w odniesieniu do wzajemnych
rozliczeń płatników składek i ZUS z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne (druk nr 3753, Sejm VI kadencji).
4.11. Oznacza to, że ustawodawca niejako przy okazji uchylił zakwestionowany przepis ustawy o świadczeniach, doprowadzając
do symetryczności terminów przedawnienia roszczeń płatnika składek oraz ZUS także w ramach systemu ubezpieczenia zdrowotnego
(por. B. Kłos, Opinia merytoryczna do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych
ustaw (druk 3753, s. 4-5).
Jak wskazał Trybunał we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego wyroku, nowa regulacja nie ma jednak zastosowania do
sytuacji prawnej powódki. Sąd pytający zobowiązany jest do zastosowania niekorzystnego dla niej art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach.
Zgodnie z art. 93 ustawy o świadczeniach, do kwestii zawieszenia oraz przerwania biegu przedawnienia roszczeń ZUS względem
płatników składek na ubezpieczenie zdrowotne stosuje się odpowiednio przepisy ustawy systemowej. W ustawie systemowej w myśl
art. 24 ust. 5e, bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia
wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała
się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata.
Ustawa nowelizująca umożliwia zatem zawieszenie oraz przerwanie biegu przedawnienia. Jej rozwiązania znajdują jednak zastosowanie
jedynie do tych sytuacji prawnych, w których termin dochodzenia zwrotu nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne
nie upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy, a więc przed 20 lipca 2011 r. W kwestionowanym art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach
brakuje zaś rozwiązania umożliwiającego zawieszenie biegu terminu dochodzenia od ZUS nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie
zdrowotne. Skutkuje to brakiem symetrii w unormowaniu sytuacji prawnej ZUS oraz płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne
w zakresie dopuszczalności zawieszenia oraz przerywania biegu przedawnienia wzajemnych należności. Zróżnicowanie to nie da
się usprawiedliwić konstytucyjnie. Narusza ono bowiem symetrię w regulowaniu pozycji płatnika składek oraz organu rentowego
w sytuacji powstania wzajemnych roszczeń z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Brak możliwości przerwania biegu terminu
określonego w zakwestionowanym przepisie powoduje ponadto, że prawa majątkowe płatnika (ubezpieczonego) w pewnych stanach
faktycznych okazują się iluzoryczne, ponieważ nawet przy ich należytym dochodzeniu przed właściwym organem, niezawiniony przez
płatnika (ubezpieczonego) upływ czasu prowadzi do wygaśnięcia tych praw w trakcie ich dochodzenia – niezależnie od korzystnego
dla płatnika rozstrzygnięcia sporu. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Trybunału, niedopuszczalne są takie rozwiązania
prawne, które zakładają pozór prawa podmiotowego (por. wyrok z 1 września 2006 r., sygn. SK 14/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz.
97 oraz wyrok o sygn. P 29/08, pkt. 7.1. uzasadnienia). Również z tego względu kwestionowany przepis Trybunał uznaje za niezgodny
z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym do 19 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wyrok Trybunału nie wywoła na przyszłość skutków, gdyż przepisu tego nie stosuje się już do sytuacji przyszłych.
Sądy, od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, nie będą uwzględniać derogowanego art. 94 ust. 2 ustawy o świadczeniach; nie będzie
on podstawą odmowy zwrotu nienależnie opłaconych składek.
Sąd pytający nie kwestionował samego pięcioletniego terminu przedawnienia, ale „niesymetryczność” tych terminów. Z tej racji
w sprawach zawisłych przed sądami do wszystkich nieprzedawnionych roszczeń zastosowanie ma ustawa nowelizująca i jej reguła
intertemporalna. Do takich roszczeń o zwrot nienależnie opłaconych składek stosuje się zatem dziesięcioletni termin przedawnienia.
Z tych racji Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.