1. We wniosku z 7 marca 2011 r. grupa posłów (dalej: wnioskodawca) wniosła o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją kilkudziesięciu
przepisów ustaw: z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: kodeks wyborczy lub k.w.);
z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113; dalej: p.w.k.w.) oraz
z dnia 3 lutego 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 26, poz. 134; dalej: ustawa zmieniająca z 3 lutego 2011
r.).
Wnioskodawca zarzucił, że:
1a) art. 4 § 2 i 3, art. 26 § 3, art. 39 § 2 w części obejmującej wyrazy „Jeżeli głosowanie przeprowadza się w ciągu jednego
dnia”, art. 39 § 3, art. 39 § 7 zdanie drugie w części od wyrazów „a jeżeli głosowanie przeprowadza się w ciągu dwóch dni”
do końca zdania, art. 43 i art. 69 § 2 k.w. są niezgodne z art. 2, art. 98 ust. 2 i 5, art. 128 ust. 2 Konstytucji,
1b) art. 4 § 2 k.w. jest niezgodny z art. 7 Konstytucji,
2a) art. 38 § 1 w części obejmującej wyrazy „z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 7”, art. 51 § 1 w części obejmującej wyrazy
„jego pełnomocnik”, cały rozdział 7 w dziale I, art. 75 § 3 w części obejmującej wyrazy „a także liczbę wyborców głosujących
przez pełnomocnika”, art. 228 § 1 pkt 3, art. 270§ 1 pkt 3, art. 357 § 2 pkt 3, art. 360 § 2 pkt 3, art. 442 § 2 pkt 3, art.
488 § 3 pkt 3, art. 511, art. 512 k.w. są niezgodne z art. 2 i art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
2b) art. 38 § 1 w części obejmującej wyrazy „z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 7”, art. 51 § 1 w części obejmującej wyrazy
„jego pełnomocnik”, cały rozdział 7 w dziale I, art. 75 § 3 w części obejmującej wyrazy „a także liczbę wyborców głosujących
przez pełnomocnika”, art. 228 § 1 pkt 3 k.w. są niezgodne z art. 96 ust. 2 Konstytucji,
2c) art. 38 § 1 w części obejmującej wyrazy „z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 7”, art. 51 § 1 w części obejmującej wyrazy
„jego pełnomocnik”, cały rozdział 7 w dziale I, art. 75 § 3 w części obejmującej wyrazy „a także liczbę wyborców głosujących
przez pełnomocnika”, art. 270 § 1 pkt 3 k.w. są niezgodne z art. 97 ust. 2 Konstytucji,
2d) art. 38 § 1 w części obejmującej wyrazy „z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 7”, art. 51 § 1 w części obejmującej wyrazy
„jego pełnomocnik”, cały rozdział 7 w dziale I, art. 75 § 3 w części obejmującej wyrazy „a także liczbę wyborców głosujących
przez pełnomocnika” k.w. są niezgodne z art. 127 ust. 1 Konstytucji,
2e) art. 38 § 1 w części obejmującej wyrazy „z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 7”, art. 51 § 1 w części obejmującej wyrazy
„jego pełnomocnik”, cały rozdział 7 w dziale I, art. 75 § 3 w części obejmującej wyrazy „a także liczbę wyborców głosujących
przez pełnomocnika”, art. 442 § 2 pkt 3 k.w. są niezgodne z art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji;
3) art. 38 § 2 , art. 45 § 2, cały rozdział 8 w dziale I k.w. są niezgodne z art. 2, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art.
98 ust. 2 i 5, art. 127 ust. 1 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji,
4) art. 110 § 4, art. 495 § 1 pkt 4 k.w. są niezgodne z art. 2, art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust.
1 i 2 Konstytucji,
5) cały rozdział 2 w dziale IV, art. 264 § 1, cały rozdział 6 w dziale IV, art. 272 § 3, art. 273 § 1 i 4, art. 274 k.w. wraz
z załącznikiem nr 2, o którym mowa w art. 261 § 3 k.w., jest niezgodny z art. 2, art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1
oraz z art. 121 ust. 2 Konstytucji,
6) art. 10 pkt 3 p.w.k.w. w zakresie, w jakim stanowi o utracie mocy obowiązującej przepisów rozdziału 25, art. 195 ust. 1,
rozdziału 29, art. 205 ust. 3, art. 206 ust. 1 i art. 207 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.; dalej: ordynacja
wyborcza) wraz z załącznikiem nr 2, o którym mowa w art. 192 ust. 4 tejże ustawy, są niezgodne z art. 100 ust. 3 w związku
z art. 2, art. 4 ust. 2 i art. 62 ust. 1 Konstytucji,
7) art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. w zakresie, w jakim dopuszcza, aby do wyborów do Sejmu i do Senatu zarządzonych
w roku 2011 na podstawie art. 98 ust. 2 Konstytucji miały zastosowanie przepisy k.w., a nie przepisy dotychczasowe, jest niezgodny
z art. 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji,
8) ustawa zmieniająca z 3 lutego 2011 r. jest w całości niezgodna z art. 2, art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz
art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.
1.1. Pierwsza grupa zakwestionowanych przepisów (powołanych w punktach 1a i 1b petitum wniosku) dotyczy możliwości przeprowadzenia głosowania w ciągu dwóch dni.
Zdaniem wnioskodawcy, Konstytucja jednoznacznie stanowi w art. 98 ust. 2 i 5 oraz w art. 128 ust. 2, że akt wyborczy w wyborach
parlamentarnych i w każdej z tur wyborów prezydenckich odbywa się jednego i tylko jednego dnia. Zakwestionowane przepisy k.w.
dopuszczające przeprowadzenie głosowania w ciągu dwóch dni są sprzeczne z tymi postanowieniami Konstytucji. W przekonaniu
wnioskodawcy, regulacje konstytucyjne dotyczące odbywania wyborów w ciągu jednego dnia wyznaczają standard rzetelności wyborów
do Sejmu i do Senatu oraz wyboru Prezydenta, a także wyborów do Parlamentu Europejskiego i wyborów samorządowych, mający zakotwiczenie
w art. 2 Konstytucji, oraz standard uczciwej rywalizacji sił politycznych w demokratycznym państwie prawnym. Ustawodawca zwykły
nie może odstępować od tych standardów w odniesieniu do którychkolwiek wyborów unormowanych w k.w. Tymczasem dwudniowe głosowanie
rodzi ryzyko fałszerstw wyborczych w nocy z pierwszego na drugi dzień głosowania, a także znacznie zwiększa ryzyko manipulowania
elektoratem.
Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, art. 4 § 2 k.w., który nie określa przesłanek zarządzenia dwudniowego głosowania, nie precyzuje
momentu postanowienia o dwudniowym głosowaniu i umożliwia stanowienie aktu władczego o istotnym znaczeniu dla realizacji praw
podmiotowych obywateli i funkcjonowania państwa na podstawie swobodnego uznania politycznego, jest niezgodny z wynikającą
z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności regulacji prawnej oraz z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą działania
organów władzy publicznej na podstawie prawa.
1.2. W punkcie 2a-2e petitum wniosku zostało zakwestionowane głosowanie przez pełnomocnika we wszystkich rodzajach wyborów unormowanych w k.w.
W jego ocenie, przyjęty przez ustawodawcę kształt omawianej instytucji narusza standardy wyborcze obowiązujące w państwie
demokratycznym oraz zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Zakwestionowane przepisy
naruszają także zasadę formalnej równości w korzystaniu z czynnego prawa wyborczego („jeden człowiek – jeden głos”) oraz osobisty
i niezbywalny charakter prawa głosu, przez co są niezgodne także z art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto przepisy te, mające zastosowanie odpowiednio w wyborach do Sejmu, do Senatu, wyborach Prezydenta oraz wyborach do
organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego są niezgodne z odpowiednimi przepisami Konstytucji, wyrażającymi zasady
równości i bezpośredniości wyborów.
1.3. Grupa przepisów k.w. wskazanych w punkcie 3 petitum wniosku dotyczy głosowania korespondencyjnego przez obywateli polskich przebywających za granicą w wyborach do Sejmu i do
Senatu, prezydenckich i do Parlamentu Europejskiego oraz określa tryb i skutki takiego głosowania. Wnioskodawca zakwestionował
dopuszczalność głosowania korespondencyjnego oraz przepisy określające tryb i skutki takiego głosowania.
Według k.w. głosowanie korespondencyjne może się odbywać za granicą, a więc poza obszarem jurysdykcji polskich władz, a przy
tym poza lokalami zajmowanymi przez polskie władze konsularne, korzystającymi z odpowiedniej ochrony prawnomiędzynarodowej.
Zdaniem wnioskodawcy, zakwestionowane przepisy naruszają standardy rzetelności wyborów w państwie demokratycznym oraz zasadę
ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa, co czyni je niezgodnymi z art. 2 Konstytucji. Sprzyjają one naruszaniu tajności
głosowania przez czynniki zewnętrzne, na które władze Rzeczypospolitej nie mają wpływu, przez co są niezgodne z zasadą głosowania
tajnego wyrażoną w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2 i art. 127 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, w związku z tym, że w systemie głosowania
korespondencyjnego wyborca oddaje głos przed dniem wyborów wyznaczonym w myśl art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji,
zakwestionowane unormowanie jest także niezgodne z tymi przepisami, gdyż prowadzi do swoistego „falstartu wyborczego”.
1.4. Wnioskodawca zakwestionował także obwarowany sankcją karną zakaz umieszczania plakatów i haseł wyborczych o powierzchni
większej niż 2 m2 (tzw. billboardów) w trakcie kampanii wyborczych dotyczący wszystkich rodzajów wyborów unormowanych w k.w. (punkt 4 petitum wniosku).
W jego ocenie, zakazu tego nie można pogodzić ze standardem swobodnej rywalizacji wyborczej w państwie demokratycznym, co
czyni go niezgodnym z art. 2 Konstytucji. Stanowi on także nieuzasadnione i dyskryminujące ograniczenie wolności wyrażania
poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, przez co narusza art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz
art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Jak argumentuje wnioskodawca, analogiczny zakaz nie dotyczy żadnej innej kategorii podmiotów,
zwłaszcza przedsiębiorców, charakteryzujących się wspólną cechą istotną, jaką jest posiadanie interesu w publicznym przedstawianiu
swoich ocen, opinii i propozycji oraz w uzyskiwaniu dostępu do nich. Co więcej, zakwestionowany zakaz, zdaniem wnioskodawcy,
tworzy nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów także w obrębie kategorii osób zainteresowanych udziałem w procesie komunikacji
społecznej w czasie kampanii wyborczej w sprawach związanych z jej treściami.
1.5. Wnioskodawca zakwestionował tryb uchwalenia przepisów regulujących nowy system wyborów do Senatu (punkt 5 petitum). Zarzucił, że wprowadzenie stu jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Senatu, jako istotna zmiana prawa wyborczego
o charakterze ustrojowym, nie mogła być zainicjowana w trybie poprawki zgłoszonej w ostatniej fazie prac ustawodawczych w
parlamencie, bez wszechstronnej debaty publicznej. Intencją inicjatorów k.w. nie było dokonywanie jakichkolwiek zmian zasad
wyboru senatorów. Tymczasem – po nieudanej próbie wprowadzenia tej zmiany w toku prac w Sejmie – do zmiany doszło wskutek
poprawek senackich, których Sejm nie zdołał odrzucić. Tym samym doszło, w ocenie wnioskodawcy, do nadużycia instytucji poprawki
senackiej w celu obejścia wymogu inicjatywy ustawodawczej, co narusza art. 2 i art. 121 ust. 2 Konstytucji.
Pozostałe zarzuty sformułowane we wniosku odnoszą się do merytorycznej treści przepisów określających nowe zasady wyborów
do Senatu. Jak argumentuje wnioskodawca, zgodnie z zakwestionowanym art. 273 § 1 k.w., wybór senatora w okręgu jednomandatowym
następuje w jednej turze na podstawie kolejności głosów, bez wymogu uzyskania bezwzględnej większości albo weryfikacji w drugim
głosowaniu, co może skutkować niereprezentatywnością wyniku. Wnioskodawca zarzucił także, że podział kraju na sto jednomandatowych
okręgów został dokonany arbitralnie, bez uwzględnienia różnic w liczbie mieszkańców w poszczególnych regionach. Tym samym,
zdaniem wnioskodawcy, unormowanie to narusza standard wyborów reprezentatywnych w państwie demokratycznym oraz nie zapewnia
materialnej równości w korzystaniu z czynnego prawa wyborczego w wyborach do Senatu, co czyni je niezgodnym z art. 2 i z art.
62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Przedstawione wyżej zarzuty wnioskodawcy dotyczące niekonstytucyjności wyborów senatorów w stu jednomandatowych okręgach wyborczych
uzasadniają, w jego ocenie, uznanie, że niekonstytucyjny jest także zakwestionowany w punkcie 6 petitum wniosku art. 10 pkt 3 p.w.k.w., stanowiący o utracie mocy dotychczasowej regulacji wyborów do Senatu zawartej w ordynacji
wyborczej. Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca naraża system prawa na lukę w zakresie ustawowej regulacji wyborów do Senatu,
która powstałaby w związku z niewejściem w życie k.w. w tym zakresie z powodu jego niekonstytucyjności. Narusza to art. 100
ust. 3 Konstytucji, a także zagraża funkcjonowaniu demokratycznego państwa prawnego, w tym mechanizmu ustrojowego określonego
w art. 4 ust. 2 Konstytucji, oraz realizacji prawa obywatelskiego określonego w art. 62 ust. 1 Konstytucji w zakresie wyboru
senatorów.
1.6. Jeśli chodzi o niekonstytucyjność art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. (punkt 7 petitum wniosku), to, w ocenie wnioskodawcy, przepis ten nie rozgranicza w sposób pewny czasu stosowania starego i nowego prawa wyborczego
w odniesieniu do tegorocznych wyborów parlamentarnych. Zgodnie z art. 98 ust. 2 Konstytucji Prezydent musi zarządzić wybory
nie później niż 7 sierpnia 2011 r. K.w. wchodzi w życie 1 sierpnia 2011 r. To, czy do jesiennych wyborów w 2011 r. do Sejmu
i Senatu będzie się stosować przepisy k.w., czy też przepisy ordynacji wyborczej, zależy zatem od tego, czy Prezydent zarządzi
wybory przed końcem lipca, czy też w pierwszym tygodniu sierpnia 2011 r. Tym samym ustawodawca nie zachował demokratycznego
standardu wymagającego, aby co najmniej przez 6 miesięcy przed zarządzeniem wyborów były znane wszystkie istotne reguły prawa
wyborczego, według których wybory te zostaną przygotowane i przeprowadzone, przez co naruszył art. 2 Konstytucji.
Jednocześnie zakwestionowane unormowanie przyznaje Prezydentowi, jako organowi władzy wykonawczej, zbyt wielką dyskrecjonalną
władzę w sprawie, która powinna być rozstrzygnięta przez władzę ustawodawczą. Prezydent, w ocenie wnioskodawcy, staje się
tym samym superustawodawcą, od którego swobodnego uznania zależy, który z dwóch alternatywnych systemów regulacji prawnej
będzie stanowić podstawę wyboru organów władzy ustawodawczej na najbliższe cztery lata. Takiej roli głowy państwa nie sposób
pogodzić z istotą zasady wyrażonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji.
1.7. W punkcie 8 petitum wniosku zakwestionowana została ustawa zmieniająca z 3 lutego 2011 r. Ustanawia ona obwarowany sankcją karną zakaz rozpowszechniania
w programach radiowych i telewizyjnych odpłatnych ogłoszeń wyborczych w związku ze wszystkimi rodzajami wyborów unormowanych
w k.w., zmieniając w tym zakresie przepisy k.w. odpowiadające dotychczasowym standardom. Wnioskodawca zakwestionował zarówno
treść ustawy nowelizującej, jak i sposób jej uchwalenia i wprowadzenia w życie.
W ocenie wnioskodawcy, zakwestionowana nowelizacja jest kolejnym elementem, oprócz zakazu billboardów, arbitralnych ograniczeń
wolności komunikowania się kandydatów i ich komitetów wyborczych z potencjalnymi wyborcami. Wszystkie argumenty za niekonstytucyjnością
zakazu billboardów wnioskodawca odpowiednio odniósł do zakazu odpłatnych ogłoszeń wyborczych. Ponadto, w ocenie wnioskodawcy,
kumulacja obydwu zakazów zwiększa ich dotkliwość i powoduje, że ich niezgodność z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust.
3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji staje się jeszcze bardziej rażąca. Ustawa nowelizująca bez należytego uzasadnienia dotyka
przy tym rdzenia współcześnie pojmowanej wolności wypowiedzi w sprawach politycznych, jaką jest możliwość wyrażania poglądów
i rozpowszechniania informacji za pomocą mediów elektronicznych. Wnioskodawca zwrócił także uwagę, że Trybunał Konstytucyjny
w swym orzecznictwie wyklucza swobodę ustawodawcy dokonywania zmian nowo uchwalonych przepisów w okresie ich vacatio legis. Jego zdaniem, ustawa zmieniająca z 3 lutego 2011 r. jest niezgodna z art. 2 Konstytucji przez to, że wprowadza istotną zmianę
reguł prawa wyborczego później niż na 6 miesięcy przed zarządzeniem wyborów. Naruszenie art. 2 Konstytucji przejawia się również
w tym, że ma ona na celu wpłynięcie na wynik wyborów, narusza zasady swobodnej rywalizacji sił politycznych w państwie demokratycznym,
zasadę pewności prawa, zasadę ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych i zasady poprawnej legislacji. Intencją wnioskodawcy
jest, aby w życie weszły przepisy k.w. regulujące kwestie odpłatnych ogłoszeń wyborczych w radiu i telewizji w pierwotnym
brzmieniu.
2. W piśmie z 8 kwietnia 2011 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wniósł on o stwierdzenie, że:
1) art. 4 § 2 i 3, art. 26 § 3, art. 39 § 2 w części obejmującej wyrazy „Jeżeli głosowanie przeprowadza się w ciągu jednego
dnia”, a także art. 39 § 3, art. 39 § 7 zdanie drugie w części obejmującej przecinek i następujące po nim wyrazy od słów „a
jeżeli głosowanie przeprowadza się w ciągu” do końca zdania i art. 43 oraz art. 69 § 2 k.w. są niezgodne z art. 98 ust. 2
i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji;
2) art. 38 § 1, art. 51 § 1, przepisy rozdziału 7 w dziale I oraz art. 75 § 3 k.w. są zgodne z art. 2, art. 62 ust. 1 w związku
z art. 32 ust. 1 i art. 127 ust. 1 Konstytucji;
3) art. 228 § 1 pkt 3, art. 270 § 1 pkt 3, art. 357 § 2 pkt 3, art. 360 § 2 pkt 3, art. 442 § 2 pkt 3, art. 488 § 3 pkt 3,
art. 511, art. 512 k.w. są zgodne z art. 2 i art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
4) art. 228 § 1 pkt 3 k.w. jest zgodny z art. 96 ust. 2 Konstytucji;
5) art. 270 § 1 pkt 3 k.w. jest zgodny z art. 97 ust. 2 Konstytucji;
6) art. 442 § 2 pkt 3 k.w. jest zgodny z art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji;
7) art. 38 § 2, art. 45 § 2 i przepisy rozdziału 8 w dziale I k.w. są niezgodne z art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 2 w związku
z art. 98 ust. 2 i 5, a także z art. 127 ust. 1 w związku z art. 128 ust. 2 Konstytucji, są zaś zgodne z art. 2 Konstytucji;
8) art. 110 § 4 i art. 495 § 1 pkt 4 k.w. są zgodne z art. 2 Konstytucji, nie są zaś niezgodne z art. 54 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji;
9) przepisy rozdziału 2 w dziale IV, art. 264 § 1, przepisy rozdziału 6 w dziale IV, art. 272 § 3, art. 273 § 1 i 4 oraz art.
274 k.w. wraz z załącznikiem nr 2, o którym mowa w art. 261 § 3 k.w., są niezgodne z art. 2 i art. 121 ust. 2 Konstytucji,
są zaś zgodne z art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
10) art. 10 pkt 3 p.w.k.w. w zakresie, w jakim stanowi o utracie mocy obowiązującej przepisów rozdziału 25, art. 195 ust.
1, rozdziału 29, art. 205 ust. 3, art. 206 ust. 1 i art. 207 ordynacji wyborczej wraz z załącznikiem nr 2, o którym mowa w
art. 192 ust. 4 tejże ustawy jest zgodny z art. 100 ust. 3 w związku z art. 2, art. 4 ust. 2 i art. 62 ust. 1 Konstytucji;
11) art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w., w zakresie, w jakim dopuszcza, aby do wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2011 r. na podstawie art. 98 ust. 2 Konstytucji, miały zastosowanie
przepisy k.w., a nie przepisy dotychczasowe, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji;
12) ustawa zmieniająca z 3 lutego 2011 r. w całości jest zgodna z art. 2 i art. 54 ust.1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art.
32 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Prokurator wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia
1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na zbędność orzekania.
2.1. Uzasadnienie stanowiska Prokurator rozpoczął od analizy zarzutów pod adresem przepisów k.w. wprowadzających jednomandatowe
okręgi w wyborach do Senatu. Przedstawił przebieg prac legislacyjnych nad zakwestionowanym aktem prawnym. Zwrócił uwagę, że
k.w. w założeniu jego twórców miał być jedynie kompilacją dotychczasowych przepisów regulujących różne procedury wyborcze,
jednak w projekcie zaproponowano szereg nowych regulacji, zmieniających obowiązujący stan prawny oraz wprowadzających rozwiązania
niewystępujące dotychczas w prawie wyborczym, takie jak możliwość zarządzenia dwudniowego głosowania przez organ zarządzający
wybory czy możliwość głosowania przez pełnomocnika. Prokurator wskazał ponadto, że propozycja większościowych wyborów do Senatu
oraz zasady wyboru senatorów w jednomandatowych okręgach wyborczych została przedstawiona (i jednogłośnie przyjęta) na posiedzeniu
Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego. Poprawka ta nie została jednak
przyjęta przez Sejm. Propozycja przywrócenia zasad przeprowadzania wyborów w jednomandatowych okręgach wyborczych została
ponownie przedstawiona przez senacką Komisję Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej. Została ona przyjęta przez
Senat, a następnie nie została odrzucona przez Sejm.
W tym kontekście Prokurator odniósł się do zarzutu wnioskodawcy dotyczącego zakresu dopuszczalnych poprawek Senatu do ustawy
uchwalonej przez Sejm. Przedstawił powyższą problematykę w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc ustalenia
Trybunału do przebiegu prac legislacyjnych nad k.w., Prokurator doszedł do wniosku, że poprawka Senatu, której skutkiem było
wprowadzenie do k.w. – z pominięciem zasady trzech czytań – treści nierealizujących pierwotnego celu ustawy i wykraczających
tym samym zarówno poza zakres projektu, jak i uchwalonej przez Sejm w trzecim czytaniu ustawy, stanowi ukrytą formę inicjatywy
ustawodawczej dotyczącej istotnej, systemowej zmiany prawa wyborczego. Prokurator podkreślił ponadto, że przyjęte przez Senat
motywy poprawek wprost wskazują na zamiar zmiany systemu wyborczego. Tym samym, w ocenie Prokuratora, zasadne są zarzuty wnioskodawcy
naruszenia art. 121 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie zakwestionowane przepisy są sprzeczne z art. 2 Konstytucji, gdyż w świetle
standardów demokratycznego państwa prawnego nie można uznać sposobu wprowadzenia do systemu prawa wyborczego nowych zasad
przeprowadzania wyborów do Senatu za pozostający w zgodności z powyższą zasadą, wynikającą z powołanego przepisu Konstytucji.
W państwie demokratycznym bowiem działalność prawodawcza powinna być realizowana w zgodzie z procedurami legislacyjnymi zakotwiczonymi
w Konstytucji.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, to, w ocenie Prokuratora, zakwestionowane przepisy
należy uznać za zgodne z powołanymi wzorcami. Nie prowadzą one bowiem, niezależnie od przyjętego przez ustawodawcę systemu
wyborów do Senatu, do pozbawienia czy ograniczenia możliwości realizacji przez obywateli ich praw wyborczych ani do naruszenia
równości obywateli wobec prawa. System okręgów jednomandatowych nie redukuje praw wyborców w wyborach do Senatu, a przyjęcie
zasady wybierania senatorów w jednej turze zwykłą większością głosów odnosi się w jednakowym stopniu do wszystkich wyborców.
Ponadto Prokurator podkreślił, że nie nastąpiła konstytucjonalizacja wymogu proporcjonalności systemu wyborczego w wyborach
do Senatu, opartego w dodatku o zasadę równości, jak dzieje się to w wypadku wyborów do Sejmu. Art. 100 ust. 3 Konstytucji
wprost odsyła do ustawowej regulacji zasad i trybu zgłaszania kandydatów, przeprowadzania wyborów oraz określania warunków
ważności wyborów do Sejmu i Senatu. Znaczy to, że Konstytucja pozostawia ustawodawcy uregulowanie systemów wybierania posłów
i senatorów, pod warunkiem zgodności tego systemu ze standardami konstytucyjnymi.
2.2. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy podniesionych wobec art. 110 § 4 k.w. Prokurator podkreślił, że zapewnienie jednakowego
poziomu środków finansowych w ramach funduszy wyborczych poszczególnych komitetów nie należy do zasad wyborczych wyznaczonych
przez Konstytucję i nie korzysta z gwarancji konstytucyjnych. Tym samym postulowanie objęcia szczególną ochroną tak określonej
wartości nie znajduje uzasadnienia w normach konstytucyjnych kształtujących zasady wyborcze. Zdaniem Prokuratora, założony
przez ustawodawcę cel zrównoważenia szans komitetów wyborczych w prowadzeniu kampanii wyborczej przez ograniczenie powierzchni
plakatów i haseł wyborczych jest iluzoryczny, podobnie jak iluzoryczne jest wskazywane przez wnioskodawcę niebezpieczeństwo,
że ograniczenie to będzie prowadziło do limitowania prawa do wyrażania poglądów w kampanii wyborczej i rozpowszechniania informacji
o kandydatach i przez kandydatów czy wolności pozyskiwania informacji przez obywateli zainteresowanych wyborami. Wątpliwości
wnioskodawcy, czy przyjęte rozwiązanie będzie służyć ograniczaniu roli billboardów w komunikacji społecznej, wydają się, w
ocenie Prokuratora, zasadne, jednak nie uzasadniają uznania zakazu umieszczania plakatów i haseł wyborczych o powierzchni
ponad 2 m2 za ograniczenie wolności słowa, dokonane wbrew zasadzie konieczności w demokratycznym systemie wyborczym, zwłaszcza że ustawodawca
nie ingeruje w ich ilość ani treść. Tym samym zakaz ten nie uniemożliwia ani nawet nie utrudnia organizowania kampanii wyborczej,
lecz stanowi jedynie techniczno-materialne ustalenie formy niektórych narzędzi do jej prowadzenia. Ustawowe limitowanie powierzchni
umieszczanych w przestrzeni publicznej nośników informacji wizualnej jest dopuszczalnym konstytucyjnie uprawnieniem ustawodawcy
i nie wpływa w żaden realny sposób na korzystanie z wolności wyrażania swych poglądów w procesie demokratycznego kreowania
władzy publicznej. W ocenie Prokuratora zatem, art. 54 ust. 1 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli art. 110 § 4
k.w.
Zdaniem Prokuratora, nie można również podzielić poglądu wnioskodawcy, że treść normatywna art. 110 § 4 k.w. tworzy jakiekolwiek,
a tym bardziej nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów w obrębie kategorii osób zainteresowanych udziałem w procesie komunikacji
społecznej w czasie kampanii wyborczej w sprawach związanych z jej treściami. Kwestionowany przepis adresowany jest w równym
stopniu do wszystkich komitetów wyborczych, a więc nie prowadzi do różnicowania podmiotów podobnych ani też do dyskryminacji
kandydatów i ich komitetów w demokratycznych wyborach. W ocenie Prokuratora, uznanie przepisu art. 54 ust. 1 Konstytucji za
nieadekwatny do kontroli tej regulacji skutkuje uznaniem za nieadekwatne również powołanych w związku z tym wzorcem art. 31
ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Tym samym, jak twierdzi Prokurator, brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 2 Konstytucji.
Jego zdaniem, wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego jest zasadą na tyle pojemną, że mogłaby
stanowić wzorzec kontroli wielu unormowań prawa wyborczego. Jednakże w wypadku, gdy konfrontacja kwestionowanego unormowania
z wzorcami szczegółowo określającymi standardy czy wolności konstytucyjne jest niemożliwa ze względu na ich nieadekwatność,
ocena takiej regulacji przez pryzmat ogólnego wzorca musi być pozytywna, przy takiej konstrukcji zarzutów jak zaprezentowana
we wniosku.
Jeśli zaś chodzi o sankcję za nieprzestrzeganie zakazu, o którym mowa w art. 110 § 4 k.w., to, w opinii Prokuratora, ustawodawca
miał obowiązek określenia takiej sankcji, a wybór jej rodzaju był jego swobodną decyzją. Ustawodawca wybrał formułę wykroczenia,
za które grozi kara w postaci grzywny. Zdaniem Prokuratora, administracyjna kara pieniężna jako środek represyjny dla podmiotu
naruszającego zakaz sformułowany w art. 110 § 4 k.w. byłaby zdecydowanie mniej dolegliwa, niż kara wymierzona przez sąd w
wyniku skazania sprawcy w postępowaniu o wykroczenie, zwłaszcza w zakresie skutków prawnych skazania. Bardziej racjonalną
decyzją ustawodawcy, odpowiadającą charakterowi tego zakazu i celom, które ustawodawca zakładał, uznając za konieczne jego
wprowadzenie, byłoby, zdaniem Prokuratora, sankcjonowanie go w drodze administracyjnych – a nie karnych – środków przymusu,
aczkolwiek, jak podkreślił Prokurator, decyzja ustawodawcy mieści się w granicach przysługującej mu swobody.
2.3. Odnosząc się do zarzutów pod adresem regulacji umożliwiających głosowanie w wyborach przez pełnomocnika, Prokurator podkreślił,
że instytucja ta nie pozostaje w sprzeczności z Konstytucją, dlatego że służy wyłącznie zapewnieniu warunków partycypacji
obywatelskiej tym wyborcom, którzy mają trudności z osobistym oddaniem głosu. Instytucja pełnomocnika obliczona jest na zwiększenie
frekwencji wyborczej, a przez to wzmocnienie legitymacji organu wybieranego. Jeśli chodzi o główny zarzut wnioskodawcy naruszenia
zasady bezpośredniości, Prokurator przytoczył poglądy przedstawicieli doktryny, że zasady tej nie należy mylić, jak czyni
to wnioskodawca, z głosowaniem osobistym. Z zasady bezpośredniości wynika zakaz organizowania wyborów wielostopniowych (pośrednich),
w których wyborcy oddają głos na elektorów, którzy następnie dokonują właściwego wyboru. Głosowanie przez pełnomocnika jest
zatem rozwiązaniem z zakresu techniki głosowania i jako takie jest całkowicie pozostawione do ukształtowania przez ustawodawcę.
W opinii Prokuratora, zakwestionowane regulacje k.w. dotyczące instytucji głosowania za pośrednictwem pełnomocnika nie naruszają
żadnego ze wskazanych we wniosku wzorców kontroli konstytucyjnej, statuujących zasadę bezpośredniości w poszczególnych rodzajach
wyborów.
2.4. Instytucję głosowania korespondencyjnego, w opinii Prokuratora, należy ocenić jako kolejny, oprócz głosowania przez pełnomocnika,
alternatywny sposób realizacji prawa wyborczego. Tym samym instytucja ta nie narusza standardów rzetelności wyborów w państwie
demokratycznym ani nie uchybia zasadzie ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa. Argumenty wiążące się z zarzutem naruszenia
zasady bezpośredniości wyborów oraz naruszenia równości szans w realizacji praw wyborczych, które wnioskodawca odniósł do
instytucji głosowania korespondencyjnego, należy, w ocenie Prokuratora, odrzucić. Nie zasługują także na aprobatę argumenty
kwestionujące sposób uregulowania przebiegu tego głosowania w aspekcie naruszenia tajności wyborów, jako że odnoszą się w
istocie do sfery stosowania prawa i opierają się niejako na założeniu złej woli uczestników procesu głosowania za pośrednictwem
operatorów pocztowych. A zatem, zdaniem Prokuratora, art. 38 § 2, art. 45 § 2 i cały rozdział 8 w dziale I k.w., wobec nienaruszenia
konstytucyjnych zasad wyborczych (powszechności, bezpośredniości, tajności, a także – nie we wszystkich wyborach – równości
i proporcjonalności), stanowiących dla ustawodawcy nieprzekraczalne ramy kształtowania systemów elekcyjnych, należy uznać
za zgodne z art. 2 Konstytucji.
Jeśli zaś chodzi o ocenę zgodności z konstytucyjną zasadą głosowania w dniu wyborów, to głosowanie korespondencyjne ma miejsce
przed dniem wyborów, a więc wyprzedza konstytucyjnie określony dzień wyborów. Zdaniem Prokuratora, należy więc zgodzić się
z wnioskodawcą, że instytucja ta wymusza oddanie głosu na kilka lub kilkanaście dni przed ustawowym dniem wyborów, co czyni
ją niezgodną z art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 2 i 5 oraz z art. 127 ust. 1 w związku z art. 128 ust.
2 Konstytucji.
2.5. Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy dotyczących niezgodności z Konstytucją dwudniowego głosowania, Prokurator przyznał,
że regulacja ta wydaje się pragmatyczna i potencjalnie może poszerzyć możliwość realizacji przez obywateli prawa do głosowania,
a tym samym przynieść zwiększenie frekwencji wyborczej. Jednakże prowadzi ona do sprzeczności z nadrzędnymi wobec k.w. przepisami
Konstytucji, które wyraźnie określają dzień wyborów do Sejmu i Senatu oraz wyborów Prezydenta. Jeżeli głosowanie miałoby odbywać
się w ciągu dwóch dni, to oba te dni muszą być dniami wolnymi od pracy. Niedopuszczalne jest wprowadzenie przez ustawodawcę
zwykłego regulacji dającej możliwość zarządzenia głosowania w wyborach w ciągu dwóch dni, z których tylko jeden miałby przypadać
na dzień wolny od pracy, zaś drugi przypadałby na dzień go poprzedzający, a zatem nie stanowiłby dnia wolnego od pracy dla
wszystkich zatrudnionych. Zdaniem Prokuratora, regulacje k.w. dotyczące możliwości zarządzenia głosowania w ciągu dwóch dni
są sprzeczne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji. W związku z tym Prokurator za zbędne uznał konfrontowanie
zakwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji.
2.6. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez ustawę zmieniającą z 3 lutego 2011 r. art. 2 Konstytucji wskutek wprowadzenia
istotnej zmiany reguł prawa wyborczego później niż na sześć miesięcy przed zarządzeniem wyborów, Prokurator przypomniał ustalenia
Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Prokurator wyjaśnił, że k.w. wchodzi w życie 1 sierpnia 2011 r., po sześciu miesiącach
od jego ogłoszenia. Zgodnie z wyrażoną w orzecznictwie Trybunału zasadą należy stwierdzić, że zmian prawa wyborczego nie można
dokonywać później niż na pół roku przed wyborami. Nie jest dopuszczalna zwłaszcza sytuacja, w której doszłoby w wyniku zmiany
prawa także do zmiany już wyznaczonych czynności urzędowych związanych z wyborami, takich jak termin przeprowadzenia wyborów
oraz sposób, w jaki wyborcy mogą realizować prawo wyborcze.
Ustawa zmieniająca, zakazująca rozpowszechniania płatnych ogłoszeń i audycji w programach radiowych i telewizyjnych, została
uchwalona 3 lutego 2011 r., ogłoszona 7 lutego 2011 r., a jej wejście w życie ustalone zostało na 22 lutego 2011 r. (po upływie
14 dni od dnia ogłoszenia). Tym samym ustawa zmieniająca z 3 lutego 2011 r. wejdzie w życie przed wejściem w życie ustawy
zmienianej (k.w.). Prokurator ocenił takie rozwiązanie jako dysfunkcjonalne, jednak, zakładając racjonalność ustawodawcy,
uznał, że zmienione przepisy wejdą w życie wraz z całym k.w., a formuła „14 dni” została przyjęta przez ustawodawcę na zasadach
ogólnych.
Gdyby restrykcyjnie potraktować sześciomiesięczny okres spoczywania nowych regulacji do ostatecznego terminu zarządzenia wyborów
(który wypada 7 sierpnia 2011 r.), licząc co do jednego dnia, to rzeczywista vacatio legis wymagałaby, żeby wybory zarządzono nie wcześniej niż 8 sierpnia 2011 r. Taka interpretacja vacatio legis, w ocenie Prokuratora, nie wydaje się słuszna ani pragmatyczna. Zmiany prawa wyborczego przewidziane ustawą zmieniającą z
3 lutego 2011 r. zostały wprowadzone w okresie spoczywania k.w. i podane do powszechnej wiadomości w takim terminie, że od
dnia ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw do dnia upływu ostatecznego terminu zarządzenia wyborów pozostaje o jeden dzień mniej
niż sześć miesięcy. Zmiana treści k.w. w okresie vacatio legis nie przekłada się, zdaniem Prokuratora, na sytuację prawną, w jakiej znajdują się jej adresaci – w tym wypadku komitety wyborcze
uczestniczące w przyszłych wyborach, w tym w najbliższych wyborach parlamentarnych. W ocenie Prokuratora, zawarta w k.w. treść
normatywna przed nowelizacją nie może być traktowana – wbrew twierdzeniu wnioskodawcy – jako zawierająca ekspektatywę maksymalnie
ukształtowaną, gdyż ustawa, która miałaby ją kształtować, nie weszła jeszcze w życie. Konkludując, Prokurator stwierdził,
że ustawa zmieniająca z 3 lutego 2011 r. nie narusza standardów konstytucyjnych w aspekcie odpowiedniej vacatio legis.
2.7. Odnosząc się do zarzutów dotyczących art. 10 pkt 3 p.w.k.w., w zakresie, w jakim stanowi o utracie mocy obowiązującej
przepisów ordynacji wyborczej regulujących wybory do Senatu, Prokurator przedstawił najpierw skutki jego ewentualnego uznania
za niekonstytucyjny. Prokurator podkreślił także, że w istocie wnioskodawca nie formułuje wobec wskazanego przepisu derogującego
zarzutów niekonstytucyjności, lecz jedynie proponuje stworzenie orzeczeniem Trybunału regulacji na wypadek zaistnienia luki
w prawie, gdyby doszło do zakładanego przez wnioskodawcę stwierdzenia niekonstytucyjności regulacji k.w. dotyczących systemu
wyborów do Senatu.
Zdaniem Prokuratora, nawet w wypadku powstania luki w prawie, Trybunał nie może wchodzić w rolę ustawodawcy i nie może uzupełniać
przepisów nowymi treściami. Ewentualne usunięcie luki należy do ustawodawcy i wymaga jego legislacyjnej aktywności. Zakwestionowany
przepis jest zatem zgodny z art. 100 ust. 3 w związku z art. 2, art. 4 ust. 2 i art. 62 ust. 1 Konstytucji.
2.8. Prokurator podzielił zarzuty wnioskodawcy wobec art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w., który ustala, że do wyborów do Sejmu i do
Senatu zarządzonych przez Prezydenta w 2011 r. będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, a do wyborów zarządzonych po
wejściu w życie k.w. – przepisy tego aktu normatywnego. Regulacja ta pozostaje w sprzeczności z zasadami wyrażonymi we wskazanych
we wniosku wzorcach kontroli konstytucyjnej, a więc narusza zasadę trójpodziału władz, zawartą w art. 10 Konstytucji w powiązaniu
z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającą się również w zasadzie
zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także w nakazie poprawnej legislacji.
Prokurator zgodził się z tezą sformułowaną przez wnioskodawcę, że do dnia zarządzenia przez Prezydenta wyborów będzie panował
stan niepewności. To, czy do wyborów parlamentarnych w 2011 r. zastosowanie znajdą przepisy k.w., czy ordynacji wyborczej,
zależeć będzie od tego, czy Prezydent zarządzi wybory przed końcem lipca czy w pierwszym tygodniu sierpnia 2011 r. W ocenie
Prokuratora, zakwestionowany przepis prowadzi do scedowania przez ustawodawcę decyzji prawodawczej na organ władzy wykonawczej.
Do swobodnego uznania Prezydenta należeć ma wybór jednego z dwóch systemów regulacji prawnej, który to system będzie podstawą
wyboru organów władzy ustawodawczej na najbliższe cztery lata. Zakwestionowane przepisy nie respektują zatem konstytucyjnie
określonych zasad sprawowania władzy określonych w art. 10 Konstytucji. W przyjętym przez ustawodawcę rozwiązaniu nie ma gwarancji,
że nowa regulacja będzie obowiązywała od ściśle określonego terminu, co czyni ją, zdaniem Prokuratora, sprzeczną także z art.
2 Konstytucji.
3. W piśmie z 14 kwietnia 2011 r. stanowisko w sprawie zajął w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej jego Marszałek.
Marszałek wniósł o stwierdzenie, że:
1) art. 4 § 2 i 3 oraz art. 39 § 3 k.w. w zakresie, w jakim dotyczą wyborów do Parlamentu Europejskiego, organów stanowiących
jednostek samorządu terytorialnego oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, nie są niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 4 § 2 i 3 oraz art. 39 § 3 k.w. w zakresie, w jakim dotyczą wyborów do Sejmu i Senatu, nie są niezgodne z art. 128
ust. 2 Konstytucji,
3) art. 4 § 2 i 3 oraz art. 39 § 3 k.w. w zakresie, w jakim dotyczą wyborów Prezydenta, nie są niezgodne z art. 98 ust. 2
i 5 Konstytucji,
4) art. 4 § 2 k.w. nie jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ani z art. 7 Konstytucji,
5) art. 4 § 2 i 3 oraz art. 39 § 3 k.w. w zakresie, w jakim dotyczą wyborów do Sejmu i Senatu, są zgodne z art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji,
6) art. 4 § 2 i 3 oraz art. 39 § 3 k.w. w zakresie, w jakim dotyczą wyborów Prezydenta, są zgodne z art. 128 ust. 2 Konstytucji,
7) art. 4 § 2 i 3, art. 39 § 3 oraz art. 43 k.w. w zakresie, w jakim dotyczą wyborów do Sejmu i Senatu, Prezydenta, organów
stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, są zgodne z art. 62 ust. 1 w związku z art. 4 Konstytucji,
8) art. 4 § 2 i 3, art. 39 § 3 oraz art. 43 k.w. w zakresie, w jakim dotyczą wyborów do Parlamentu Europejskiego, nie są niezgodne z art. 62 ust. 1 w związku z art. 4 Konstytucji,
9) art. 38 § 1 w związku z art. 54 § 1-3 k.w. oraz art. 51 § 1 k.w. w części obejmującej wyrazy „jego pełnomocnik”, w zakresie,
w jakim dotyczą wyborów do Parlamentu Europejskiego, nie są niezgodne z art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
10) art. 38 § 1 w związku z art. 54 § 1 i 3 k.w. orazart. 51 § 1 k.w., w części obejmującej wyrazy „jego pełnomocnik”:
– w zakresie, w jakim dotyczą wyborów do Sejmu i Senatu, Prezydenta, organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego
oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, są zgodne z art. 62 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji,
– w zakresie, w jakim dotyczą wyborów do Sejmu, nie są niezgodne z zasadami równości wyborów oraz bezpośredniości wyborów wyrażonymi w art. 96 ust. 2 Konstytucji,
– w zakresie, w jakim dotyczą wyborów do Senatu, nie są niezgodne z zasadą bezpośredniości wyborów wyrażoną w art. 97 ust. 2 Konstytucji,
– w zakresie, w jakim dotyczą wyborów Prezydenta, nie są niezgodne z zasadami równości wyborów oraz bezpośredniości wyborów wyrażonymi w art. 127 ust. 1 Konstytucji,
– w zakresie, w jakim dotyczą wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, nie są niezgodne z zasadami równości wyborów oraz bezpośredniości wyborów wyrażonymi w art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji,
11) art. 38 § 2 w związku z art. 65 § 1 i art. 66 § 1 k.w. oraz art. 62 zdanie pierwsze w związku z art. 65 § 1 i art. 66
§ 1 k.w.:
– w zakresie, w jakim dopuszczają głosowanie w wyborach do Sejmu poza lokalem obwodowej komisji wyborczej, są zgodne z zasadą tajności głosowania wyrażoną w art. 96 ust. 2 Konstytucji,
– w zakresie, w jakim dopuszczają głosowanie w wyborach do Senatu poza lokalem obwodowej komisji wyborczej, są zgodne z zasadą tajności głosowania wyrażoną w art. 97 ust. 2 Konstytucji,
– w zakresie, w jakim dopuszczają głosowanie w wyborach Prezydenta poza lokalem obwodowej komisji wyborczej, są zgodne z zasadą tajności głosowania wyrażoną w art. 127 ust. 1 Konstytucji,
12) art. 65 § 1 oraz art. 66 § 1 k.w.
– w zakresie, w jakim elementem procedury głosowania korespondencyjnego w wyborach do Sejmu i Senatu oraz Prezydenta czynią
przesyłanie kart do głosowania, są zgodne z art. 62 ust. 1 w związku z art. 4 Konstytucji,
– w zakresie, w jakim elementem procedury głosowania korespondencyjnego w wyborach do Parlamentu Europejskiego czynią przesyłanie
kart do głosowania, nie są niezgodne z art. 62 ust. 1 w związku z art. 4 Konstytucji,
13) art. 66 § 1 w związku z § 2 k.w.
– w zakresie, w jakim elementem procedury głosowania korespondencyjnego czyni wypełnienie karty do głosowania przed dniem
wyborów do Sejmu i Senatu, jest zgodny z art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji,
– w zakresie, w jakim elementem procedury głosowania korespondencyjnego czyni wypełnienie karty do głosowania przed dniem
wyborów Prezydenta, jest zgodny z art. 128 ust. 2 Konstytucji,
14) art. 110 § 4 i art. 119 § 1 k.w. są zgodne z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji,
15) art. 119 § 1 k.w. jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
16) art. 260 § 2 i 3, art. 261 § 1 i 2 oraz załącznik nr 2 k.w. nie są niezgodne z art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
17) art. 260, art. 261, art. 264 § 1, art. 268, art. 269, art. 272 § 3, art. 273 § 1 i 4 oraz załącznik nr 2 k.w. są zgodne
z art. 121 ust. 2 Konstytucji,
18) art. 274 k.w. nie jest niezgodny z art. 121 ust. 2 Konstytucji,
19) art. 16 ust. 1-2 p.w.k.w. w zakresie, w jakim dopuszcza, aby do wyborów do Sejmu i Senatu zarządzonych w roku 2011 na
podstawie art. 98 ust. 2 Konstytucji miały zastosowanie przepisy k.w., a nie przepisy dotychczasowe, jest zgodny z art. 2 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji,
20) art. 2 ustawy zmieniającej z 3 lutego 2011 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
Ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Marszałek wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze
względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
3.1. Przed merytoryczną oceną zarzutów odnoszących się do dwudniowego głosowania Marszałek dokonał w tym zakresie analizy
formalnej przedmiotu i wzorców kontroli.
3.1.1. Jeśli chodzi o przedmiot kontroli, to Marszałek wniósł o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym zgodności art.
26 § 3, art. 39 § 2 w części obejmującej wyrazy: „Jeżeli głosowanie przeprowadza się w ciągu jednego dnia”, art. 39 § 7 zdanie
drugie w części od wyrazów: „a jeżeli głosowanie przeprowadza się w ciągu dwóch dni” do końca zdania oraz art. 69 § 2 k.w.
z art. 2, art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji. W ocenie Marszałka przepisy te nie mogą być przedmiotem kontroli
w rozpatrywanej sprawie ze względu na brak uzasadnienia we wniosku zarzutu ich niekonstytucyjności.
Jeśli zaś chodzi o powołane wzorce kontroli, to Marszałek zwrócił uwagę, że z uzasadnienia wniosku wynika, że art. 98 ust.
2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji zostały wskazane w odniesieniu do wyborów do Parlamentu Europejskiego oraz – ogólnie
mówiąc – organów samorządu terytorialnego jedynie po to, by uzasadnić tezę o istnieniu ogólnego konstytucyjnego standardu
rzetelności wyborów, jaki wynikać ma z art. 2 Konstytucji, który nakazuje przeprowadzanie jednodniowego głosowania we wszelkiego
rodzaju wyborach. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że standard taki obowiązuje, ani art. 98 ust. 2 i 5, ani art. 128 ust.
2 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli wobec zakwestionowanych przepisów w zakresie, w jakim odnoszą
się one do wyborów innych organów władzy publicznej niż te, które są wskazane wprost w powołanych przepisach Konstytucji.
Z tego względu Marszałek wniósł o stwierdzenie, że art. 4 § 2 i 3 oraz art. 39 § 3 k.w. w zakresie, w jakim dotyczą wyborów
do Parlamentu Europejskiego, organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów
miast, nie są niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji; art. 4 § 2 i 3 oraz art. 39 § 3 k.w. w zakresie,
w jakim dotyczą wyborów do Sejmu i Senatu, nie są niezgodne z art. 128 ust. 2 Konstytucji; art. 4 § 2 i 3 oraz art. 39 § 3
k.w. w zakresie, w jakim dotyczą wyborów Prezydenta, nie są niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji.
Marszałek Sejmu odniósł się ponadto do sposobu ujęcia wśród wzorców kontroli art. 2 Konstytucji, z którego wnioskodawca wywiódł
nakaz takiej regulacji wyborów, która dostatecznie zagwarantuje im rzetelność w praktyce. Zdaniem Marszałka, wśród zasad i
wartości wywiedzionych dotychczas z klauzuli demokratycznego państwa prawnego nie ma „rzetelności wyborów”. Zasadę taką należy
wywodzić przede wszystkim z art. 62 ust. 1 w związku z art. 4 Konstytucji, który to przepis, w ocenie Marszałka, jest adekwatnym
wzorcem kontroli art. 4 § 2 i 3, art. 39 § 3 oraz art. 43 k.w. Zważywszy jednak, że art. 62 Konstytucji ustanawia czynne prawo
wyborcze jedynie w wyborach parlamentarnych, prezydenckich i samorządowych, nie jest on adekwatnym punktem odniesienia dla
oceny konstytucyjności powołanych wyżej przepisów k.w., w zakresie, w jakim dotyczą one wyborów do Parlamentu Europejskiego,
stąd w odniesieniu do tej relacji Marszałek wniósł o posłużenie się przez Trybunał formułą wyroku „nie jest niezgodny”.
Art. 2 Konstytucji został powołany jako wzorzec kontroli również w zakresie, w jakim wyraża zasadę dostatecznej określoności
prawa. Problemem, jaki wnioskodawca łączy z naruszeniem tej zasady przez zakwestionowane przepisy k.w., jest niewymienienie
w nich przesłanek wydania przez organ zarządzający wybory postanowienia o dwudniowym głosowaniu. Marszałek wskazał, że jedynym
przepisem, spośród wymienionych we wniosku jako przedmiot kontroli, który mógłby potencjalnie zawierać pożądaną przez grupę
posłów treść, jest – z uwagi na zakres regulacji – art. 4 § 2 k.w. Tym samym, zdaniem Marszałka, postępowanie w sprawie zgodności
art. 4 § 3 oraz art. 39 § 3 k.w. z zasadą określoności przepisów prawa powinno zostać umorzone.
Ponadto Marszałek zwrócił uwagę, że w k.w. nie zostały wprost sprecyzowane przesłanki, od spełnienia których uzależnione byłoby
wydanie postanowienia o dwudniowym głosowaniu przez organ zarządzający wybory. Tym samym należy przyjąć, że 4 § 2 k.w. nie
może być rozpatrywany z perspektywy zasady określoności prawa. Celem tego przepisu jest bowiem przyznanie odpowiedniemu organowi
władzy państwowej pewnej sfery uznania, czyli obszaru władzy dyskrecjonalnej. W związku z tym Marszałek wniósł o stwierdzenie,
że art. 4 § 2 k.w. nie jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa.
Zdaniem Marszałka, za nieadekwatny wzorzec kontroli względem art. 4 § 2 k.w. uznać trzeba również art. 7 Konstytucji. Nieuregulowanie
przesłanek wydania postanowienia o tym, że głosowanie w wyborach będzie przeprowadzane w ciągu dwóch dni, czyli przyznanie
stosownemu organowi władzy publicznej pewnej sfery uznaniowości, nie może być bowiem postrzegane jako wykreowanie przez ustawodawcę
przestrzeni, w której wspomniany organ działałby bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem granic prawa.
3.1.2. Merytoryczna ocena zakwestionowanej regulacji dotyczącej dwudniowego głosowania została zatem ograniczona do kwestii
zgodności art. 4 § 2 i 3 oraz art. 39 § 3 k.w. w zakresie, w jakim dotyczą wyborów do Sejmu i Senatu, z art. 98 ust. 2 i 5
Konstytucji; art. 4 § 2 i 3 oraz art. 39 § 3 k.w. w zakresie, w jakim dotyczą wyborów Prezydenta, z art. 128 ust. 2 Konstytucji
oraz art. 4 § 2 i 3, art. 39 § 3 oraz art. 43 k.w. z art. 62 ust. 1 w związku z art. 4 Konstytucji.
Marszałek rozpoczął od stwierdzenia, że Konstytucja nie zawiera przepisu, który wprost wskazywałby, że głosowanie musi być
przeprowadzone jednego dnia. Jednocześnie Marszałek nie podzielił przekonania wnioskodawcy, że termin „wybory” użyty w art.
98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji ma oznaczać zbiorowy akt wyborczy, na który składają się indywidualne akty
głosowania osób uprawnionych, a przyjęta w tych przepisach konstrukcja nakazuje wyznaczenie wyborów „na dzień” (w liczbie
pojedynczej). Zdaniem Marszałka, „dzień głosowania” i „dzień wyborów” nie są pojęciami tożsamymi, i właściwa jest taka wykładnia
przepisów Konstytucji, w świetle której „wybory” oznaczają moment skumulowania przez organy wyborcze wszystkich oddanych głosów
w toku procesu wyborczego, co pośrednio wskazuje na to, że z zakończeniem dnia wyborów ściśle wiąże się sfinalizowanie głosowania.
Pozwala to uznać, że nie wszystkie parametry czasowe głosowania zostały sztywno określone przez ustrojodawcę, a tym samym
instytucja dwudniowego głosowania mieści się w granicach swobody ustawodawcy.
Pojmowanie „wyborów” w sposób zaproponowany przez Marszałka pozwala ponadto, jego zdaniem, na stworzenie szerszych gwarancji
realizacji czynnego prawa wyborczego, co obrazuje istotę intencji ustawodawcy towarzyszących wprowadzeniu możliwości dwudniowego
głosowania.
Odnosząc się do zarzutu, że nocna przerwa w głosowaniu będzie prowadzić w praktyce do naruszeń prawa i generować ryzyko fałszerstw
i manipulacji, Marszałek stwierdził, że jest to zarzut nie tylko bezpodstawny, ale i przedwczesny. Należy on do sfery stosowania
prawa, a wnioskodawca nie wykazał i nie ma możliwości wykazania wadliwej praktyki, gdyż instytucja dwudniowego głosowania
nie była dotychczas stosowana w wyborach.
W konkluzji Marszałek wniósł o stwierdzenie zgodności z Konstytucją powołanych wyżej przepisów k.w.
3.2. Analizując zarzuty pod adresem przepisów regulujących głosowanie przez pełnomocnika, Marszałek rozpoczął od kwestii formalnych.
Wniósł o umorzenie postępowanie w zakresie, w jakim jego przedmiotem miałyby być przepisy, które jedynie nawiązują do tej
instytucji, bądź regulują pewne jej aspekty, lecz czynią to w sposób irrelewantny z punktu widzenia zarzutów sformułowanych
przez wnioskodawcę. Umorzenie dotyczy zatem art. 38 § 1, art. 75 § 3, art. 228 § 1 pkt 3, art. 270 § 1 pkt 3, art. 357 § 2
pkt 3, art. 360 § 2 pkt 3, art. 442 § 2 pkt 3, art. 488 § 3 pkt 3, art. 511, art. 512, a także większości przepisów rozdziału
7 działu I, to jest: art. 54 § 4 i 5 oraz art. 55-61 k.w. Postępowanie należy, zdaniem Marszałka, umorzyć także w zakresie
kontroli z art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, że standardy wyborcze obowiązujące w państwie demokratycznym
znajdują normatywne zakotwiczenie w tym przepisie Konstytucji. Natomiast w zakresie, w jakim art. 2 Konstytucji figuruje we
wniosku jako wzorzec oceny zarzutu, że głosowanie przez pełnomocnika ma celowo uniemożliwić udział w głosowaniu osób niepełnosprawnych
i w podeszłym wieku, należy go, w ocenie Marszałka, potraktować jako przepis związkowy względem art. 62 ust. 1 Konstytucji.
Marszałek zaproponował także inne ujęcie przedmiotu zaskarżenia. Jego zdaniem należy przyjąć, że zakwestionowany został art.
38 § 1 w związku z art. 54 § 1-3 k.w., a nie każdy z tych przepisów osobno.
Ponadto, biorąc pod uwagę wskazywaną nieadekwatność przepisów Konstytucji względem tych przepisów k.w., które odnoszą się
do Parlamentu Europejskiego, Marszałek wniósł o stwierdzenie, że art. 38 § 1 w związku z art. 54 § 1-3 k.w. oraz art. 51 §
1 k.w., w części obejmującej wyrazy: „jego pełnomocnik”, w zakresie, w jakim dotyczą wyborów do Parlamentu Europejskiego,
nie są niezgodne z art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3.2.1. Odnosząc się do meritum zarzutów, Marszałek argumentował, że przyjęty w k.w. model pełnomocnictwa wyborczego zakłada
oddanie głosu przez pełnomocnika w imieniu wyborcy i zgodnie z jego wolą. Immanentnym elementem tej konstrukcji jest więc
stosunek zaufania, jaki musi łączyć wyborcę i pełnomocnika, którego nie dezawuuje ani brak możliwości wyegzekwowania wynikających
z tego stosunku obowiązków, ani brak możliwości sankcjonowania naruszeń na tym polu. Nie jest to jednak wystarczające dla
stwierdzenia niekonstytucyjności tej regulacji. Marszałek przyznał, że instytucji głosowania przez pełnomocnika towarzyszy
ryzyko naruszeń w praktyce, jednak musiałoby to być zobrazowane reprezentatywnymi przykładami z praktyki, dowodzącymi nadania
badanym przepisom kwestionowanej treści. W odniesieniu do k.w. warunek ten nie może być spełniony, gdyż został on zaskarżony
do Trybunału jeszcze przed wejściem w życie.
Marszałek odrzucił także argumenty, że wykreowany w k.w. model pełnomocnictwa jest równoznaczny z wykreowaniem instytucji
warunkowej cesji prawa głosu wyborcy na pełnomocnika. Rozwiązanie to nie służy, zdaniem Marszałka, przeniesieniu na pełnomocnika
czynnego prawa wyborczego i nie można uznać, że pełnomocnik, głosując w imieniu i zgodnie z wolą wyborcy, realizuje w ten
sposób własne (dodatkowe) prawo głosu. Nie jest konstytucyjnie możliwe stworzenie rozbudowanego systemu gwarancji formalnych,
zapewniających w toku głosowania wierne odtworzenie przez pełnomocnika woli wyborcy (między innymi z uwagi na tajność głosowania
nie może w treści dokumentu pełnomocnictwa nastąpić skonkretyzowanie kandydatów popieranych przez wyborcę), jednakże nie przesądza
to o niekonstytucyjności tej formy głosowania.
Marszałek podkreślił, że za dopuszczalnością obowiązywania instytucji głosowania przez pełnomocnika przemawia także cel powołania
– ma ono służyć korzystaniu z czynnego prawa wyborczego przez osoby w podeszłym wieku oraz osoby niepełnosprawne (art. 54
§ 1-3 k.w.).
3.2.2. Odnosząc się do zarzutu niezgodności kwestionowanej regulacji z konstytucyjnymi zasadami bezpośredniości wyborów do
Sejmu i Senatu, wyborów Prezydenta i do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz równości wyborów, dotyczącej
tych organów (z wyjątkiem Senatu), Marszałek uznał, że wzorce lokalizowane przez wnioskodawcę w art. 96 ust. 2, art. 97 ust.
2, art. 127 ust. 1 i art. 169 ust. 2 Konstytucji są nieadekwatne względem badanych przepisów k.w. Po pierwsze, równość, o
której mowa w tych przepisach, odnosi się wyłącznie do równości materialnej praw wyborczych, podczas gdy głosowanie przez
pełnomocnika nie jest we wniosku oceniane pod tym kątem. Po drugie, w ocenie Marszałka, popartej poglądami większości przedstawicieli
doktryny, konstytucyjna zasada bezpośredniości wyborów nie zawiera wymogu głosowania osobistego, z którym mogłoby kolidować
głosowanie przez pełnomocnika. Z bezpośredniością wiąże się jedynie warunek organizowania jednostopniowych wyborów, któremu
odpowiada instytucja głosowania przez pełnomocnika.
3.3. Jeśli chodzi o głosowanie korespondencyjne, to, zdaniem Marszałka, należy umorzyć postępowanie w zakresie kontroli konstytucyjności
art. 45 § 2, art. 62 zdania drugiego, art. 63, art. 64, art. 65 § 2-4, art. 66 § 3-4 oraz art. 67 k.w. W stosunku do tych
przepisów wnioskodawca nie sprecyzował, na czym miałaby polegać ich niezgodność z Konstytucją.
Ponadto Marszałek, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, sprecyzował przedmiot i wzorce kontroli w zakresie głosowania korespondencyjnego.
Uznał także, że art. 65 § 1 oraz art. 66 § 1 k.w., w zakresie, w jakim elementem procedury głosowania korespondencyjnego w
wyborach do Parlamentu Europejskiego czynią przesyłanie kart do głosowania, nie są niezgodne z art. 62 ust. 1 w związku z art. 4 Konstytucji. Nieadekwatność tego wzorca kontroli wynika z tego, że Konstytucja nie reguluje
wyborów do Parlamentu Europejskiego.
3.3.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tajności głosowania przez stworzenie możliwości głosowania poza lokalem komisji
wyborczej, Marszałek podkreślił, że głosowanie korespondencyjne realizuje zasadę powszechności wyborów, umożliwiając udział
w wyborach tych obywateli, którzy przebywając za granicą, mogliby mieć problemy ze skorzystaniem z czynnego prawa wyborczego.
Nie odbywa się to jednak kosztem zasady tajności głosowania, którą Marszałek zdefiniował jako niepoddane niczyjej obserwacji,
swobodne dokonanie aktu wyborczego. Zwrócił on także uwagę, że zapewnienie tajności wyborów w dużej mierze zależy od zachowania
samego wyborcy, który powinien dążyć do zapewnienia sobie warunków dogodnych do głosowania nieskrępowanego niczyją obecnością
czy zachowaniem. Jeśli nie będzie to możliwe, może zrezygnować z korespondencyjnej formy głosowania. Jednocześnie wprowadzenie
do systemu kwestionowanej instytucji nie zwalnia Sejmu od obowiązku dbania, także w przyszłości, o możliwie najlepsze zapewnienie
realizacji zasad wyborczych.
3.3.2. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia rzetelności wyborów, to, w ocenie Marszałka, zarzuty wnioskodawcy są przedwczesne
i bezpodstawne, bo odnoszą się do aktu prawnego, który jeszcze w tym zakresie nie zawiera wyczerpujących regulacji. Art. 68
k.w. zawiera delegację dla Państwowej Komisji Wyborczej (dalej: PKW) do wydania uchwały, w której określone zostaną warunki
techniczne głosowania korespondencyjnego. Zdaniem Marszałka, zasadność zarzutów wnioskodawcy będzie można ocenić dopiero po
wydaniu uchwały PKW i przez pryzmat ujętych w niej regulacji. Podkreślił on jednak, że ocena konstytucyjności procedur i instytucji
służących zapewnieniu bezpieczeństwa przesyłanych kart do głosowania i tak nie będzie możliwa przed ich wdrożeniem w praktyce.
3.3.3. W opinii Marszałka, bezzasadny jest także zarzut wnioskodawcy naruszenia terminów wyborów do Sejmu i Senatu oraz wyborów
Prezydenta przez uczynienie elementem procedury głosowania korespondencyjnego wypełnianie kart do głosowania przed dniem wyborów.
Nietrafny jest w szczególności zarzut, że lista kandydatów udostępniona wyborcy może być częściowo zdezaktualizowana w dniu
wyborów. Marszałek zwrócił uwagę, że ryzyko oddania głosu na kandydata skreślonego z listy, a mimo to figurującego na karcie
do głosowania, nie jest charakterystyczne jedynie dla głosowania korespondencyjnego i jest niejako wpisane w naturę procesu
wyborczego jako rozciągniętego w czasie i wieloetapowego mechanizmu przygotowania i przeprowadzenia głosowania.
3.4. Do zarzutów pod adresem ograniczenia powierzchni plakatów wyborczych i zakazu odpłatnych ogłoszeń wyborczych w radiu
i telewizji Marszałek odniósł się łącznie ze względu na tożsamość wzorców konstytucyjnych i argumentacji zaprezentowanej przez
wnioskodawcę. Za podstawę normy przewidującej zakaz rozpowszechniania ogłoszeń wyborczych przyjął jednak art. 119 § 1 k.w.,
nie zaś wskazane we wniosku przepisy ustawy zmieniającej z 3 lutego 2011 r., gdyż treść tej ustawy (jej skutki) wyczerpały
się we wprowadzeniu zmian w określonych przepisach k.w. Odnosząc się do kwestii formalnych, Marszałek wniósł ponadto o umorzenie
postępowania w zakresie naruszenia przez art. 110 § 4 i art. 119 § 1 k.w. art. 2 Konstytucji ze względu na brak uzasadnienia
spełniającego wymogi wynikające art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku, Marszałek za nietrafne uznał postrzeganie ograniczeń prowadzenia agitacji
wyborczej autonomicznie, niezależnie od jej innych form przewidzianych w k.w., których szerokie spektrum ustawodawca pozostawił
do dyspozycji komitetów. Tylko w wypadku stwierdzenia, że dostępne formy nie pozwalają na efektywną komunikację z wyborcami,
można by uznać zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 Konstytucji za zasadny. Ponadto wnioskodawca nie wykazał, że wprowadzone przez
ustawodawcę zakazy skutkują ograniczeniem możliwości komunikowania się komitetów wyborczych i wyborców w stopniu istotnie
utrudniającym przekazywanie informacji przez komitety i ich pozyskiwanie przez wyborców.
Marszałek zwrócił także uwagę na szczególną rolę, jaką kampania wyborcza, a szerzej wybory i partie polityczne, pełnią we
współczesnym państwie demokratycznym. Ich znaczenie dla realizacji zasady suwerenności Narodu uzasadnia, w ocenie Marszałka,
poddanie szczególnej reglamentacji samej procedury wyborczej, między innymi przez wyłączenie niektórych form przekazu, zwłaszcza
jeśli ma to służyć poprawie jakości prowadzonego dyskursu politycznego, co podkreślone zostało w uzasadnieniu projektu ustawy
zmieniającej z 3 lutego 2011 r. Nie jest to, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, niedopuszczalne z punktu widzenia zasady proporcjonalności.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia zasady równości, Marszałek wykazał, że zróżnicowanie występujące między podmiotami wskazanymi
przez wnioskodawcę, to jest przedsiębiorcami i komitetami wyborczymi, ma tak zasadniczy charakter, że występowanie interesu
w publicznym rozpowszechnianiu określonych treści nie może prowadzić do uznania tych podmiotów za podobne. Dlatego bezzasadny,
jego zdaniem, pozostaje pogląd, iż ustawodawca ma obowiązek umożliwić prowadzenie agitacji wyborczej (promowanie programów
wyborczych, haseł wyborczych oraz kandydatów) w identycznych formach, jakie są dostępne dla przedsiębiorców promujących określone
towary czy usługi. Tym samym zakwestionowane przepisy k.w. są zgodne z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art.
32 Konstytucji.
Marszałek nie podzielił również poglądu, że partiom politycznym przysługuje prawo do odpłatnego rozpowszechniania ogłoszeń
wyborczych (czy podlegająca analogicznej ochronie ekspektatywa maksymalnie ukształtowana). Przed zarządzeniem wyborów nie
istnieją bowiem jeszcze podmioty tego uprawnienia (komitety wyborcze), a samo prawo nie może być realizowane (nie rozpoczęła
się jeszcze kampania wyborcza). Przeprowadzona zgodnie z zasadami procedury legislacyjnej zmiana przepisów dotyczących agitacji
wyborczej nie powinna zaś być interpretowana w kategoriach odjęcia prawa nabytego (ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej),
które do tej pory przysługiwało na podstawie starego stanu prawnego (przed nowelizacją), aktualizując się każdorazowo w trakcie
kampanii wyborczej. Z tych względów art. 119 § 1 k.w. jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony praw słusznie
nabytych.
3.5. Merytoryczną ocenę zarzutów dotyczących wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Senatu Marszałek
poprzedził analizą kilku kwestii formalnych dotyczących przedmiotu i wzorców kontroli w tym zakresie.
3.5.1. Marszałek zwrócił uwagę, że uzasadnienie wniosku nie pozwala na odniesienie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji do
rozdziału 2 działu IV, art. 264 § 1, rozdziału 6 działu IV, art. 272 § 3, art. 273 § 1 i 4 oraz art. 274 k.w. ze względu na
brak stosownej argumentacji co do meritum. Powoduje to konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie na podstawie art.
39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W stosunku do
zarzutu skierowanego wobec rozdziału 2 działu IV i rozdziału 6 działu IV k.w. dodatkowym argumentem za umorzeniem postępowania
jest nieprawidłowe założenie wnioskodawcy, że przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem może być cała jednostka
systematyzacyjna aktu normatywnego. Zakwestionowany załącznik nr 2 do k.w. wprawdzie mógłby być poddany kontroli Trybunału,
jednak merytoryczna weryfikacja zarzutów wnioskodawcy w świetle art. 2 Konstytucji in casu jest niedopuszczalna z uwagi na niedostateczne uzasadnienie przez wnioskodawcę wyboru art. 2 jako wzorca kontroli konstytucyjności
oraz brak argumentacji uprawdopodobniającej jego naruszenie. Tym samym postępowanie również w tym zakresie podlega umorzeniu
ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Marszałek zanalizował także dopuszczalność kontroli zakwestionowanych przepisów z art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust.
1 Konstytucji. Zawężył przedmiot kontroli w tym zakresie do art. 260 § 2 i 3, art. 261 § 1 i 2 oraz załącznika nr 2 k.w. Do
pozostałych przepisów nie można, w jego ocenie, odnieść zarzutu naruszenia standardu materialnej równości w wyborach do Senatu,
a zatem ich kontrolę należy uznać za bezprzedmiotową z uwagi na brak merytorycznego związku między ich treścią a zarzutem
konstytucyjnym. Skutkuje to umorzeniem postępowania z uwagi na niedopuszczalność orzekania. Odnosząc się do wzorców kontroli,
Marszałek uznał, że art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie są adekwatne do kontroli zarzutu naruszenia
zasady równości materialnej w wyborach do Senatu, gdyż z unormowań tych nie można wywieść tej zasady. Zagadnienie tzw. przymiotników
wyborczych w wyborach do Senatu zostało bowiem wyczerpująco i ekskluzywnie uregulowane w art. 97 ust. 2 Konstytucji, w którym
brak przymiotnika równości, co nie pozwala wnioskować o niejako substytucyjnym obowiązywaniu w tychże wyborach zasady materialnej
równości na podstawie art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym bardziej nie sposób tej zasady wyprowadzać z art. 62 ust. 1 w związku
z art. 32 ust. 1 Konstytucji, przyjmując, że w takim układzie zasada równości ma stanowić jedynie wzorzec posiłkowy (swego
rodzaju kontekst normatywny postanowień na temat czynnego prawa wyborczego).
3.5.2. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących przekroczenia przez Senat dopuszczalnej materii poprawek, Marszałek wskazał
najpierw, że treść art. 274 k.w. nie została ukształtowana poprawką senacką, w związku z czym przepis ten nie jest niezgodny
z art. 121 ust. 2 Konstytucji.
W ocenie Marszałka, zakres senackich poprawek do k.w. w pełni mieści się w standardzie konstytucyjnym. Wprowadzenie jednomandatowych
okręgów wyborczych do Senatu należy odczytywać jako rozwiązanie alternatywne wobec tego, które zaproponował Sejm w brzmieniu
k.w. przyjętym w trzecim czytaniu. Z uwagi na szeroki zakres materii k.w., stanowiącego de iure nową całościową „ustawę główną”, a zarazem akt, w którym zebrano zasadniczą część regulacji z zakresu polskiego prawa wyborczego,
Marszałek stwierdził, że poprawki Senatu odnosiły się do materii regulowanej i przez projekt, i przez ustawę przekazaną do
Senatu. Nie stały one również w sprzeczności z ratio legis k.w., którą nie była wyłącznie prosta kompilacja dotychczasowych przepisów, lecz chodziło o gruntowny przegląd całego prawa
wyborczego, obejmujący rozważenie oraz ewentualne wprowadzenie nowych, nieznanych wcześniej instytucji prawnych. Dlatego też,
zdaniem Marszałka, należy stwierdzić, że art. 260, art. 261, art. 264 § 1, art. 268, art. 269, art. 272 § 3, art. 273 § 1
i 4 oraz załącznik nr 2 k.w. są zgodne z art. 121 ust. 2 Konstytucji.
Odnosząc się zaś do żądania stwierdzenia niekonstytucyjności art. 10 pkt 3 p.w.k.w. z art. 100 ust. 3 w związku z art. 2,
art. 4 ust. 2 i art. 62 ust. 1 Konstytucji, Marszałek zwrócił uwagę, że wnioskodawca posługuje się argumentem o „względnej
niekonstytucyjności” tego przepisu, która jest zdeterminowana ostatecznym kierunkiem rozstrzygnięcia Trybunału w sprawie innych
przepisów k.w. Zdaniem Marszałka, znaczy to, że wnioskodawca pośrednio przyznaje, że w obecnym stanie prawnym przepis ten
nie jest kwestionowany per se, a jego wady są powiązane z ewentualną niekonstytucyjnością innych przepisów, co jest jednak zdarzeniem przyszłym i niepewnym.
To zaś prowadzi do wniosku, że postępowanie w tym zakresie – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1
pkt 4 ustawy o TK – powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (brak uzasadnienia przez wnioskodawcę
zarzutu niezgodności art. 10 pkt 3 p.w.k.w. z art. 100 ust. 3 w związku z art. 2, art. 4 ust. 2 i art. 62 ust. 1 Konstytucji).
3.6. Następnie Marszałek odniósł się do zarzutów sformułowanych pod adresem art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. dotyczących w uogólnieniu
czasowego zakresu zastosowania k.w.
3.6.1. Dokonując oceny zarzutu niezgodności art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. z art. 10 Konstytucji, Marszałek stwierdził, że kompetencja
Prezydenta określona w tym przepisie ma charakter wykonawczy, gdyż, zarządzając wybory, nie określa on nowych reguł prawnych
w znaczeniu, w jakim tworzy je ustawodawca, ale dokonuje aktu stosowania prawa, na podstawie którego między innymi zapadnie
decyzja, czy – w zależności od dnia, w którym akt ten zostanie ogłoszony – wybory zostaną przeprowadzone na podstawie starych
(ordynacji wyborczej) czy nowych (k.w.) reguł prawa wyborczego. Kompetencja Prezydenta jest dyskrecjonalna, oparta na swobodzie
uznania (ustrojodawca ukształtował ją jako prezydencką prerogatywę – por. art. 144 ust. 3 pkt 1 Konstytucji), co jednak nie
czyni z niego, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, „superustawodawcy” czy chociażby ustawodawcy. Zdaniem Marszałka zatem, art.
16 ust. 1-2 p.w.k.w. nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji.
3.6.2. Analizując zarzut, że zakwestionowane przepisy nie rozgraniczają w sposób pewny nowego i starego prawa wyborczego w
odniesieniu do wyborów parlamentarnych, które odbędą się w 2011 r., naruszając przez to art. 2 Konstytucji, statuujący zasadę,
że istotne reguły prawa wyborczego powinny być znane na co najmniej sześć miesięcy przed dniem zarządzenia wyborów, Marszałek
przypomniał ustalenia Trybunału dotyczące zachowania odpowiedniej vacatio legis przy zmianach w prawie wyborczym. Przedstawił także relacje prawne zachodzące między k.w. a ordynacją wyborczą dotyczące
terminów ich obowiązywania w kontekście wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r. Na tej podstawie Marszałek odrzucił tezę wnioskodawcy,
że art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. nie rozgranicza w sposób pewny nowego i starego prawa. Jego zdaniem, sam fakt obowiązywania
art. 16 p.w.k.w. jest dowodem na to, że ustawodawca dostrzegał zagadnienie intertemporalne i starał się je rozstrzygnąć, określając
w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych prawo właściwe w wypadku, gdyby – wbrew intencjom ustawodawcy, którego wolą
było, aby najbliższe wybory do Sejmu i Senatu odbyły się już na podstawie nowych regulacji prawnych – Prezydent zarządził
wybory w okresie vacatio legis k.w.
Odrębnym zagadnieniem jest, czy tak ukształtowany przepis przejściowy k.w. w dostatecznym stopniu spełnia funkcję gwarancyjną
wobec uczestników procesu wyborczego. W ocenie Marszałka, nie jest tak, że na sześć miesięcy przed ostatecznym terminem zarządzenia
wyborów nie mają oni żadnej wiedzy, według jakich reguł odbędą się wybory. Sugerowana przez wnioskodawcę „niepewność” adresatów
norm prawnych ogranicza się do alternatywy między zarządzeniem wyborów na mocy regulacji ordynacji wyborczej, a od 1 sierpnia
2011 r. – na podstawie k.w. Chodzi więc o wybór jednego z dwóch, wyczerpujących, ukształtowanych ostatecznie modeli, z których
każdy ustanawia pełną i jednoznaczną procedurę wyborczą, ogłoszoną we właściwy sposób w dzienniku urzędowym, z czym wiąże
się domniemanie znajomości prawa (mające zastosowanie również do ustaw w okresie vacatio legis). Biorąc pod uwagę realia uchwalenia, okres faktycznego „spoczywania” i podstawy przyszłej aplikacji zakwestionowanego przepisu
– w ocenie Marszałka – art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. nie stanowi żadnego zagrożenia dla wartości chronionych przez art. 2 Konstytucji.
Z tego powodu należy uznać, że jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą sześciomiesięcznego okresu wyłączenia prawa
wyborczego spod przeprowadzenia w nim istotnych zmian.
3.7. Zdaniem Marszałka, bezzasadne są także zarzuty pod adresem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 3 lutego 2011 r. Wnioskodawca
nietrafnie utożsamia dwa istotne z prawnego punktu widzenia momenty – wejścia w życie k.w. i wejścia w życie ustawy zmieniającej
z 3 lutego 2011 r. Przez uchwalenie i ogłoszenie tej ostatniej, a z chwilą jej wejścia w życie, dokonała się zmiana k.w. i
od tego momentu trwale i ostatecznie zostało nadane nowe brzmienie kilku jego przepisom. K.w. w całości zacznie zaś obowiązywać
po upływie okresu, o którym mowa w art. 1 p.w.k.w. Nie zachodzi zatem, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, sytuacja, w której
znowelizowane ustawą zmieniającą z 3 lutego 2011 r. przepisy k.w. uzyskują autonomiczny status i zaczynają obowiązywać niezależnie
od bytu prawnego ustawy, w której są zamieszczone.
Marszałek podkreślił, że decyzję ustawodawcy o zmianie k.w. jeszcze przed jego wejściem w życie należy postrzegać jako okoliczność
wyjątkową. Zmiana ta została jednak przeprowadzona w takich warunkach, że nie może być mowy o naruszeniu reguł demokratycznego
państwa prawnego przez zaskoczenie adresatów norm nieoczekiwaną zmianą procedur w „toku” czy wyłączenie możliwości dostosowania
się do dyspozycji nowych przepisów. Ustawa zmieniająca z 3 lutego 2011 r. zacznie bowiem wywoływać skutki prawne wraz z wejściem
w życie k.w., a więc po blisko sześciu miesiącach od dnia ogłoszenia. Zdaniem Marszałka, jest to dostateczny okres na zapoznanie
się z nią przez wyborców, partie polityczne i organy władzy publicznej oraz prognozę co do skutków jej obowiązywania. Nawet
gdyby przyjąć za wnioskodawcą, że ustawodawca przekroczył o jeden dzień sześciomiesięczny okres między promulgacją ustawy
a zarządzeniem wyborów, to, zdaniem Marszałka, minimalne przekroczenie wspominanego wymogu nie wpływa na materialne gwarancje
uczestników procesu wyborczego.
W tym świetle art. 2 ustawy zmieniającej z 3 lutego 2011 r. jest zgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami: pewności
prawa, prawidłowej legislacji i sześciomiesięcznego okresu wyłączenia prawa wyborczego spod przeprowadzenia w nim istotnych
zmian.
4. W odpowiedzi na pismo Trybunału z 9 maja 2011 r. Przewodniczący PKW w piśmie z 24 maja 2011 r. wyjaśnił, że wyrażenie przez
PKW opinii w rozpatrywanej sprawie wykracza poza kompetencje tego organu.
5. W piśmie z 28 czerwca 2011 r. wnioskodawca na poparcie wcześniej zaprezentowanych argumentów przedstawił wniosek dowodowy
w postaci opinii Włodzimierza Petroffa „Ocena systemu wyborczego do Senatu RP oraz innych propozycji regulacji zawartych w
dziale IV – wybory do Senatu – ustawy Kodeks Wyborczy z 5 stycznia 2011 r.”.
6. W odpowiedzi na pismo Trybunału z 9 maja 2011 r. Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie z 6 lipca
2011 r. wyjaśnił, że Prezydent podpisał k.w. po zapoznaniu się z opiniami prawników, w których wskazywano na zgodność tej
ustawy z Konstytucją, kierując się koniecznością zapewnienia obywatelom optymalnych warunków uczestnictwa w wyborach. W sprawie
zarządzenia wyborów Prezydent podejmie natomiast decyzję po zapoznaniu się z treścią wyroku Trybunału.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Uwagi ogólne dotyczące zakresu zaskarżenia i warunków orzekania przez TK.
1.1. Przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania jest kilkadziesiąt przepisów umiejscowionych w dwóch ustawach,
tj. w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: kodeks wyborczy lub k.w.)
i ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113; dalej: p.w.k.w.),
a także w całości ustawa z dnia 3 lutego 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 26, poz. 134; dalej: ustawa
zmieniająca z 3 lutego 2011 r.). Dwie pierwsze ustawy wchodzą w życie 1 sierpnia 2011 r. (art. 1 i art. 17 p.w.k.w.), zaś
trzecia ustawa weszła w życie 22 lutego 2011 r. (art. 2 ustawy zmieniającej z 3 lutego 2011 r.).
Główne zarzuty wnioskodawcy skierowane są wobec nowych instytucji prawa wyborczego, które dotychczas albo w ogóle nie występowały
w prawie polskim, albo niedawno zostały wprowadzone i dotychczas w większym stopniu nie były stosowane. Wśród nich znalazły
się regulacje dotyczące dwudniowego głosowania, głosowania przez pełnomocnika, głosowania korespondencyjnego, jednomandatowych
okręgów wyborczych w wyborach do Senatu, a także zakazy stosowania w trakcie kampanii wyborczej wielkoformatowych plakatów
i haseł wyborczych oraz płatnych ogłoszeń wyborczych radiowych i telewizyjnych. Wnioskodawca zakwestionował również w pewnej
części procedurę ustawodawczą, w ramach której został przyjęty kodeks wyborczy, podnosząc zarzut niekonstytucyjności poprawek
Senatu wprowadzających jednomandatowe okręgi wyborcze w wyborach do Senatu. Przedmiotem kontroli uczyniono również zasady
stosowania kodeksu wyborczego do najbliższych wyborów, vacatio legis ustawy zmieniającej z 3 lutego 2011 r. oraz uchylenie przepisów ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm., dalej: ordynacja
wyborcza) dotyczących wyborów do Senatu.
1.2. Należy podkreślić, że kontrola konstytucyjności w niniejszej sprawie została przeprowadzona w szczególnych okolicznościach
faktycznych, które muszą zostać uwzględnione przez Trybunał w ramach wydanego rozstrzygnięcia.
Po pierwsze, przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są przepisy, które jeszcze nie zaczęły obowiązywać. Trybunał nie miał
zatem możliwości zbadania sposobu stosowania nowych instytucji prawa wyborczego, a tym samym zweryfikowania zasadności zarzutów
dotyczących niebezpieczeństwa fałszerstw wyborczych, które – zdaniem wnioskodawcy – zakwestionowane przepisy stwarzają. Kontrola
przepisów, które jeszcze nie zaczęły obowiązywać, jest znacznie utrudniona, gdyż na tym etapie nie jest możliwe zbadanie momentu
i sposobu ich wejścia oraz ustalenie następstw ich stosowania. Podobnie jak w wypadku kontroli prewencyjnej, badanie konstytucyjności
ustawy oczekującej na wejście w życie ogranicza się wyłącznie do oceny tekstu jej przepisów, bez możliwości ustalenia konsekwencji
ich stosowania. Wiąże się to z koniecznością przyjęcia silniejszego domniemania konstytucyjności takiej ustawy. Wnioskodawca
musi przedstawić przekonujące argumenty uzasadniające tezę o jej niekonstytucyjności, w tym również wykazać, że nie jest możliwa
jej wykładnia w zgodzie z Konstytucją (zob. wyroki m.in.: z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; z
7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29; z 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz.
3; z 14 czerwca 2011 r., sygn. Kp 1/11). Trybunał Konstytucyjny, oceniając ustawę jeszcze nieobowiązującą, musi zachować szczególną
powściągliwość z uwagi na brak wiedzy o tym, jak w praktyce będą odczytywane zakwestionowane przepisy (zob. wyrok z 28 listopada
2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). Nie może również a priori zakładać, że ustawa będzie stosowana w sposób niezgodny z Konstytucją, w sytuacji gdy jej prokonstytucyjna wykładnia jest
możliwa.
Po drugie, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy następuje w szczególnym kontekście czasowym. Wejście w życie zakwestionowanych
przepisów zbiega się bowiem z terminem zarządzenia przez Prezydenta wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r. Co więcej, stosowanie
kodeksu wyborczego do tych wyborów jest uzależnione od terminu ich zarządzenia, co rodzi niepewność reżimu prawnego, który
w wyborach tych znajdzie zastosowanie. Ów szczególny kontekst czasowy Trybunał musi uwzględnić, badając konstytucyjność zakwestionowanej
regulacji intertemporalnej. Mając na uwadze skutki niniejszego orzeczenia dla stabilności systemu wyborczego, należało rozstrzygnąć,
czy wyrażona przez parlament wola stosowania kodeksu wyborczego w najbliższych wyborach parlamentarnych może być respektowana
w sytuacji, gdy regulacja intertemporalna została wadliwie skonstruowana. W tym zakresie konieczne było wyważenie różnych
wartości konstytucyjnych oraz znalezienie rozwiązania uwzględniającego zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez
nie prawa.
Dodatkowo Trybunał pragnie zauważyć, że większość kwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów została przyjęta w wyniku
zgodnego porozumienia wszystkich ugrupowań parlamentarnych Sejmu VI kadencji. Prace nad poselskim projektem kodeksu wyborczego
(druk sejmowy nr 1568/VI kadencja), który wpłynął do Marszałka Sejmu 24 czerwca 2008 r., trwały ponad dwa lata. W tym czasie
celowość przyjęcia tej ustawy, która – jak w wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy – miała na celu „zebranie w jednym akcie
normatywnym przepisów prawa regulujących procedury wyborcze w Polsce”, nie była przez posłów kwestionowana. Porozumienie ponad
podziałami politycznymi istniało również co do potrzeby wprowadzenia nowych rozwiązań, których celem było ułatwienie obywatelom
udziału w wyborach (głosowanie dwudniowe, głosowanie przez pełnomocnika, głosowanie korespondencyjne) oraz dokonanie zmiany
sposobu prowadzenia kampanii wyborczej (zakaz wielkoformatowych plakatów i haseł wyborczych). Kodeks wyborczy zawierający
te rozwiązania został uchwalony przez Sejm jednomyślnie. Za jego przyjęciem podczas trzeciego czytania 3 grudnia 2010 r. głosowało
430 posłów, w tym również znaczna część posłów, którzy wystąpili następnie do Trybunału, kwestionując jego konstytucyjność.
Żaden poseł nie głosował przeciwko temu projektowi ustawy i żaden nie wstrzymał się od głosu (por. głosowanie nr 57 nad przyjęciem
w całości projektu k.w., 79 posiedzenie Sejmu). Uchwalona w tym samym dniu ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks
wyborczy (druk sejmowy nr 3586/VI kadencji) również została przyjęta jednomyślnie (por. głosowanie nr 60 nad przyjęciem w
całości projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, 79 posiedzenie Sejmu). Ten rzadko spotykany w wypadku
regulacji kodeksowych konsens polityczny dotyczył nie tylko rozwiązań, które znalazły się w kodeksie wyborczym wówczas uchwalonym,
ale również woli jego stosowania w wyborach parlamentarnych w 2011 r., która została wyrażona w treści regulacji intertemporalnej.
Jednomyślność Sejmu nie przesądza oczywiście o zgodności z Konstytucją kwestionowanych obecnie przepisów, niemniej jednak
jest ona wyrazem woli przedstawicieli Narodu wprowadzenia nowych instytucji prawa wyborczego. Kontrola Trybunału zostanie
ograniczona do badania tego, czy zakwestionowane przepisy nie naruszają regulacji konstytucyjnej. Celowość wyboru przez parlament
określonych rozwiązań, które znalazły się w kodeksie wyborczym, pozostaje poza zakresem orzekania.
2. Ogólna charakterystyka wybranych elementów prawa wyborczego.
Kwestionowane przez wnioskodawcę przepisy znajdują się w trzech ustawach z zakresu prawa wyborczego. Kontrolę ich konstytucyjności
należy zatem rozpocząć od uwag ogólnych dotyczących szczególnego charakteru tego typu ustaw, ich konstytucyjnej regulacji
oraz standardów dotyczących procedury ich stanowienia. Chociaż w hierarchii źródeł prawa ustawy wyborcze sytuują się na równi
z innymi ustawami, to jednak analiza przepisów konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że mają one szczególny charakter, który
musi być uwzględniany w procesie kontroli ich konstytucyjności.
Konstytucja w znacznym stopniu determinuje treść ustaw wyborczych. Ujęte w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 127 ust. 1
i art. 169 ust. 2 Konstytucji zasady prawa wyborczego (tzw. przymiotniki wyborcze) stanowią rozstrzygnięcia kierunkowe, które
przesądzają o ogólnym kształcie i przebiegu wyborów do organów przedstawicielskich. W sposób wyczerpujący Konstytucja wymienia
przesłanki czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach do Sejmu, Senatu i wyborach Prezydenta, a także przesłanki czynnego
prawa wyborczego w wyborach samorządowych (art. 62, art. 99, art. 127 ust. 3 Konstytucji). Konstytucja przesądza również o
najważniejszych elementach procesu wyborczego, takich jak zasady zarządzania wyborów, ustalania ich wyników i stwierdzania
ważności. Oczywiście – jak słusznie zauważyli uczestnicy postępowania – stopień konstytucjonalizacji poszczególnych rodzajów
wyborów jest różny. Najpełniejszej regulacji konstytucyjnej podlegają „pięcioprzymiotnikowe” wybory do Sejmu oraz „czteroprzymiotnikowe”
wybory Prezydenta. Mniejszym stopniem konstytucjonalizacji charakteryzują się wybory do Senatu, gdyż ustrojodawca nie przesądza
kwestii ich równości oraz nie określa systemu wyborczego, który znajduje w wyborach tych zastosowanie. W najmniejszym stopniu
regulacji konstytucyjnej podlegają wybory samorządowe. Ustawa zasadnicza nie wskazuje przesłanek biernego prawa wyborczego
do organów samorządu terytorialnego, zasad zarządzania wyborów samorządowych, ustalania ich wyników oraz stwierdzania ważności.
Ostatnie z wyborów, do których kodeks wyborczy znajduje zastosowanie, tj. wybory do Parlamentu Europejskiego, w ogóle nie
są objęte regulacją konstytucyjną.
Z jednej strony Konstytucja zawęża swobodę regulacyjną ustawodawcy, przesądzając o ogólnym kształcie i przebiegu wyborów,
z drugiej strony – zobowiązuje ustawodawcę do uregulowania szczegółowych zasad procesu wyborczego. Zgodnie bowiem z art. 100
ust. 3, art. 127 ust. 7 oraz art. 169 ust. 2 Konstytucji to ustawa powinna określać zasady i tryb zgłaszania kandydatów i
przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów. Wyłączność regulowania materii wyborczej w drodze ustawy wynika ze
szczególnego znaczenia wyborów w państwie demokratycznym i potrzeby ochrony praw wyborczych obywateli.
Analiza niektórych przepisów konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że ustawy wyborcze nie mogą być zmieniane z wykorzystaniem
nadzwyczajnej sytuacji, w której państwo się znalazło lub dla doraźnych celów politycznych. Art. 228 ust. 6 Konstytucji ustanawia
bezwzględny zakaz zmiany ustaw wyborczych w okresie stanu nadzwyczajnego, tj. stanu wojennego, stanu wyjątkowego oraz stanu
klęski żywiołowej. W tym zakresie ustawy wyborcze zostały poddane takiej samej ochronie jak Konstytucja i ustawy o stanach
nadzwyczajnych, które również w okresie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmieniane. Ustrojodawca zakazał również procedowania
nad ustawami wyborczymi w trybie pilnym (art. 123 Konstytucji). Tym samym dał wyraz przekonaniu, że zmiany prawa wyborczego
nie mogą następować pospiesznie, lecz muszą być poprzedzone rzetelną debatą parlamentarną. Z tą ideą koreluje art. 37 ust.
2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009
r. Nr 5, poz. 47, ze zm.), z którego wynika, że pierwsze czytanie projektu ustawy wyborczej ma miejsce na posiedzeniu izby.
Kształtując prawo wyborcze, ustawodawca powinien uwzględniać, oprócz wskazanych wyżej przepisów konstytucyjnych determinujących
kształt wyborów, również wartości konstytucyjne dekodowane z innych przepisów ustawy zasadniczej. Trybunał wielokrotnie w
swoim orzecznictwie wskazywał na różne wartości, które leżą u podstaw zasad prawa wyborczego i wymagają poszanowania przez
ustawodawcę (zob. m.in. wyroki: z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49; z 3 listopada 2006 r., sygn.
K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; z 24 listopada 2008 r., sygn. K 66/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 158; z 21 lipca 2009
r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113; z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138). Tę
linię orzeczniczą Trybunał w pełnym składzie podtrzymuje. Jednocześnie, dążąc do jej uzupełnienia, pragnie poczynić pewne
ogólne uwagi o prawie wyborczym, które będą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Po pierwsze, w państwie demokratycznym wybory są nieodzowną instytucją życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli,
sprawujących władzę w imieniu suwerena. Z zasady suwerenności Narodu wyrażonej w art. 4 Konstytucji można byłoby wyprowadzić
wniosek, że prawo wyborcze ma służebny charakter, gdyż umożliwia wybór organów przedstawicielskich. Należy przy tym podkreślić,
że we współczesnym państwie demokratycznym sprawowanie władzy przez przedstawicieli stanowi zasadę, podczas gdy bezpośrednie
sprawowanie władzy przez Naród ma charakter wyjątkowy i uzupełniający. Prawo wyborcze powinno być zatem tak konstruowane,
aby stwarzać wyborcom jak największe możliwości udziału w wyborach celem wskazania przedstawicieli, którzy w ich imieniu będą
sprawować władzę. Ustawodawca nie może ograniczać różnych form wyrażenia woli przez suwerena w procesie wyborczym, zakładając
a priori, że będą one nadużywane.
Po drugie, prawo wyborcze powinno gwarantować, że wynik wyborów będzie w możliwie największym stopniu urzeczywistniał wolę
Narodu. Z jednej strony oznacza to konieczność skonstruowania systemu wyborczego w taki sposób, by odzwierciedlał rzeczywiste
poparcie udzielone poszczególnym kandydatom ubiegającym się o wybór do organów przedstawicielskich. Wiąże się z tym idea wyborów
sprawiedliwych respektujących w wysokim stopniu zasadę równości materialnej (zob. wyrok TK z 3 listopada 2006 r., sygn. K
31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147). Z drugiej strony należy tak skonstruować proces wyłaniania przedstawicieli, by spełniał
standardy wyborcze respektowane w państwie demokratycznym. Z tym z kolei wiąże się zasada wolności wyborów, która umożliwia
wyborcom nieskrępowany udział w wyborach. Wynika z niej wymóg zagwarantowania wyborcom i partiom politycznym swobody zgłaszania
kandydatów, swobody kształtowania programów wyborczych i ich rozpowszechniania oraz swobody decyzji wyborczych. W wyroku z
3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147), Trybunał stwierdził, że istotnymi elementami zasady wolności
wyborów są „autentyczna wolność wypowiedzi i zgromadzeń, ład medialny w państwie w ogóle, dostępność do lokalnego rynku medialnego,
przejrzyste procedury pozyskiwania niezbędnych środków finansowych na prowadzenie kampanii, odpowiednie rzeczywiste gwarancje
ochrony praw wyborczych”. Z kolei w wyroku z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113, Trybunał podkreślił,
że „jednym z najważniejszych elementów wolnych wyborów jest wolna debata publiczna prowadzona podczas kampanii wyborczej przez
wszystkich zainteresowanych obywateli”. Zasada wolności wyborów wymaga zatem, by uczciwa i rzetelna kampania wyborcza stwarzała
obywatelom dostęp do zgodnych z prawdą informacji o sprawach publicznych, o kandydatach i ich programach politycznych.
Po trzecie, ustawa wyborcza nie tylko służy wyłonieniu przedstawicieli Narodu, ale również ma charakter gwarancyjny, stwarzając
możliwości realizacji czynnego i biernego prawa wyborczego. Określa ona warunki korzystania przez obywateli z prawa wybierania
swoich przedstawicieli i prawa ubiegania się o wybór do organów przedstawicielskich. Ustawodawca, działając pod pretekstem
ochrony praw wyborczych, nie może jednocześnie ograniczać istoty tych praw. Nie może a priori zakładać, że obywatele będą ich nadużywać. Ustawy wyborcze, choć mogą zawierać przepisy karne, to jednak nie mają penalizacyjnego
charakteru. Ich celem nie jest określenie zachowań zakazanych w czasie wyborów, lecz stworzenie warunków do realizacji zachowań
dozwolonych.
Po czwarte, prawo wyborcze musi być tak skonstruowane, by pozwalało na wyłonienie władzy stabilnej i skutecznej. Znalezienie
odpowiedniego systemu wyborczego, który zapewni osiągnięcie tego celu, niejednokrotnie wymaga ważenia różnych wartości konstytucyjnych,
które nie mogą być równocześnie realizowane w maksymalnym stopniu. Zagwarantowanie pełnej realizacji równości materialnej
w wyborach nie zawsze pozwala na wyłonienie większości parlamentarnej zdolnej do sprawowania władzy. Zwrócił na to uwagę Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, stwierdzając: „Wartością państwa demokratycznego są nie tylko
wolne, demokratyczne i sprawiedliwe wybory, ale również stabilna i skuteczna władza dzięki nim wyłoniona. Znalezienie odpowiedniego
dla danego kraju systemu wyborczego jest więc zawsze (…) kompromisem między dwiema wyżej wymienionymi wartościami”.
Po piąte, prawodawca powinien tworzyć prawo wyborcze sprzyjające powszechnej, równej i bezpośredniej partycypacji obywateli
w życiu publicznym. Jest ona wskaźnikiem poczucia odpowiedzialności obywateli za losy Ojczyzny. Warto zauważyć, że wśród przymiotników
wyborczych ustrojodawca na pierwszym miejscu zawsze wymienia, iż wybory są powszechne, co prowadzi do wniosku, że powszechny
udział obywateli w wyborach stanowi samoistną wartość konstytucyjną.
Po szóste, przepisy prawa wyborczego nie są, co naturalne, niezmienialne. Powinny one być – w miarę pojawiania się nowych
okoliczności – stopniowo dostosowywane do zmian zachodzących w życiu społecznym, politycznym i gospodarczym. Procesom zwiększania
się liczby osób w podeszłym wieku i niepełnosprawnych nie mogą nie towarzyszyć zmiany prawne uwzględniające rzeczywiste możliwości
ich udziału w wyborach. Prawo wyborcze nie może ignorować wzrastającej mobilności społeczeństwa i tego, że znaczna część obywateli
mieszka obecnie poza granicami kraju. Prawo wyborcze nie może ignorować również zachodzących obecnie fundamentalnych zmian
w technikach komunikowania się ludzi. Niezauważanie przez prawodawcę powyższych zmian istotnych z punktu widzenia prawa wyborczego
oznaczałoby przyzwolenie na wyłączenie pewnych grup obywateli z udziału w podejmowaniu ważnych decyzji, które ich dotyczą.
Adekwatność prawa wyborczego do warunków, w których obwiązuje, jest zatem tak samo istotną wartością konstytucyjną jak jego
stabilność.
Powyższe zasady odnoszące się ogólnie do wszystkich ustaw wyborczych będą wymagały uwzględnienia w procesie kontroli zakwestionowanych
przepisów kodeksu wyborczego, ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy oraz ustawy zmieniającej z 3 lutego 2011 r.
3. Możliwość zarządzenia dwudniowego głosowania.
3.1. Wnioskodawca sformułował pod adresem art. 4 § 2 i 3 oraz pozostałych przepisów kodeksu wyborczego dotyczących możliwości
zarządzania dwudniowego głosowania zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 98 ust. 2 i 5 i art. 128 ust. 2 Konstytucji. Samemu
art. 4 § 2 k.w. zarzucił ponadto naruszenie art. 7 Konstytucji.
W uzasadnieniu tych zarzutów podano, że Konstytucja w postanowieniach przywołanych jako wzorce kontroli używa wyrazu „wybory”
w znaczeniu zbiorowego aktu wyborczego, na które składają się indywidualne akty głosowania. Każdorazowo jest w nich mowa w
liczbie pojedynczej o „dniu” wyborów. A zatem Konstytucja jednoznacznie stanowi, że akt wyborczy w wyborach parlamentarnych
i w wyborach prezydenckich odbywa się tylko jednego dnia; unormowanie to ma ścisły związek z kwestią rzetelności wyborów i
jest głęboko zakorzenione w polskiej tradycji.
W przekonaniu wnioskodawcy wyznacza ono standard rzetelności wyborów do Sejmu, a także Senatu i na urząd Prezydenta, a także
wyborów do Parlamentu Europejskiego i wyborów samorządowych, mający zakotwiczenie w art. 2 Konstytucji.
3.2. Trybunał uznał słuszność zarzutów wnioskodawcy co do tego, że art. 4 § 2 i 3 k.w., przewidujący możliwość zarządzenia
dwudniowego głosowania w wyborach do Sejmu i do Senatu oraz na urząd Prezydenta, jest niezgodny odpowiednio z art. 98 ust.
2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji.
Art. 98 ust. 2 Konstytucji stanowi, że Prezydent wyznacza wybory do Sejmu i Senatu na dzień wolny od pracy, a art. 98 ust.
5 Konstytucji, dotyczący wyborów zarządzanych w związku ze skróceniem kadencji Sejmu i Senatu przewiduje, że Prezydent wyznacza
ich termin „na dzień przypadający (…)”. Podobnie art. 128 ust. 2 Konstytucji, dotyczący wyborów na urząd Prezydenta, stanowi,
że Marszałek Sejmu wyznacza termin tych wyborów na dzień wolny od pracy. Zdaniem Trybunału, Konstytucja przesądza, iż wybory
do Sejmu i Senatu oraz na urząd Prezydenta muszą być przeprowadzone w ciągu jednego dnia.
Z uwagi na zasadniczą zbieżność treści przywołanych jako wzorce postanowień Konstytucji (z zastrzeżeniem dotyczącym braku
wymagania, aby dniem wyborów był dzień wolny od pracy w wyborach do Sejmu i Senatu zarządzanych w związku ze skróceniem ich
kadencji), Trybunał przedstawia łączne uzasadnienie rozstrzygnięcia o niezgodności zaskarżonych przepisów kodeksu wyborczego
z tymi wzorcami konstytucyjnymi.
Należy zwrócić uwagę, iż art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji posługują się pojęciem „wybory”, art. 4 k.w.
w § 1 (niezakwestionowanym) stanowi o „wyborach”, a w § 2 i 3, które są przedmiotem oceny Trybunału – o „głosowaniu w wyborach”,
jednak z treści tych przepisów wynika jednoznacznie, że oba te pojęcia oznaczają to samo, tj. głosowanie w wyborach.
Na gruncie Konstytucji pojęcie „wybory” jest używane w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, chodzi o proces wyborczy, tj. rozłożony
w czasie zespół działań organów państwa, komitetów wybiorczych, wyborców i innych podmiotów, uregulowanych w Konstytucji i
prawie wyborczym, zmierzających do wyłonienia członków organów przedstawicielskich lub osób do pełnienia określonych funkcji
(urzędów) monokratycznych, na który składają się: zarządzenie wyborów, rejestracja komitetów wyborczych, zebranie przez kandydatów
na kandydatów wymaganej liczby podpisów oraz rejestracja kandydatów, kampania wyborcza, głosowanie przez osoby mające czynne
prawo wyborcze, obliczanie głosów i podanie wyników głosowania przez PKW do wiadomości publicznej, uchwała IPUSiSP SN w sprawie
ważności wyborów. W takim znaczeniu wyraz „wybory” jest użyty w podtytule rozdziału IV Konstytucji (Sejm i Senat) – „Wybory
i kadencja”. Głosowanie jest kluczowym aktem w tym procesie, nie pierwszym jednak ani ostatnim. Po drugie, chodzi o głosowanie
w wyborach, czyli wyrażenie (uzewnętrznienie) przez wyborców ich decyzji co do wyboru konkretnych osób na określoną funkcję
lub stanowisko.
Zdaniem Trybunału, nie ulega wątpliwości, że w postanowieniach Konstytucji stanowiących wzorce oceny przepisów art. 4 § 2
i 3 k.w. wyraz „wybory” oznacza głosowanie w wyborach. Trybunał nie podziela stanowiska Sejmu, jakoby wyraz „wybory” na gruncie
tych postanowień nie oznaczał głosowania w wyborach, lecz „moment skumulowania przez organy wyborcze wszystkich oddanych głosów
w toku procesu wyborczego (…), co pośrednio wskazuje także na to, że z zakończeniem dnia wyborów ściśle wiąże się sfinalizowanie
głosowania”. Przyjęcie tego nowatorskiego, niezgodnego z tradycją polską, rozumienia pojęcia „wybory”, prowadziłoby do uznania,
że jako dzień wyborów należałoby traktować zawsze tylko ostatni dzień głosowania, który mógłby być poprzedzony teoretycznie
nieograniczoną liczbą wcześniejszych dni głosowania, niekoniecznie przypadających na dni wolne od pracy; tylko bowiem właściwy
dzień wyborów musiałby spełniać to wymaganie. Jest to z oczywistych względów nie do przyjęcia. Należy przy tym zauważyć, że
jeżeli przez dzień wyborów miałoby się rozumieć dzień, w którym następuje „moment skumulowania przez organy wyborcze wszystkich
oddanych głosów” (sfinalizowanie głosowania), to należałoby mówić wtedy o wyborze, jako efekcie głosowania i o dniu wyboru,
a nie o wyborach i dniu wyborów.
Również w innych postanowieniach Konstytucji dotyczących prawa wyborczego występują sformułowania z użyciem wyrażenia „dzień
wyborów” (wyraz „dzień” w liczbie pojedynczej), w szczególności w art. 99 ust. 1 i 2 (bierne prawo wyborcze do Sejmu i Senatu
ma obywatel, który „najpóźniej w dniu wyborów” ukończy określony wiek; art. 105 ust. 3 („Postępowanie karne wszczęte wobec
osoby przed dniem wyboru jej na posła” ulega na żądanie Sejmu zawieszeniu […]”), art. 109 ust. 2 (Pierwsze posiedzenie Sejmu
i Senatu Prezydent zwołuje „w ciągu 30 dni od dnia wyborów”), art. 127 ust. 3 (bierne prawo wyborcze na urząd Prezydenta ma
obywatel, który „najpóźniej w dniu wyborów kończy 35 lat”), art. 235 ust. 2 i 3 (wskazanie końca kadencji w odniesieniu do
organów, którym poprzednie postanowienia konstytucyjne nie określały kadencji, a „od dnia wyboru” lub powołania upłynął okres
krótszy lub dłuższy niż ustalony w Konstytucji). Gdyby ustrojodawca dopuszczał dwudniowe wybory, przywołane postanowienia
musiałyby być inaczej sformułowane, tak aby były dostosowane do tej ewentualności.
Wskazane jako wzorce postanowienia Konstytucji używają wyrażenia „dzień wyborów” (wyraz „dzień” zawsze w liczbie pojedynczej).
Wykładnia językowa daje więc podstawę do przyjęcia, że wolą ustrojodawcy było, aby głosowanie w wyborach odbywało się w ciągu
jednego dnia – co do zasady wolnego od pracy. Postanowienia te są jednoznaczne, a ich rozumienie zgodnie z regułami języka
polskiego nie wywołuje wątpliwości ani nie prowadzi do rezultatów, które byłyby nie do przyjęcia z jakichkolwiek względów.
Nie ma więc podstaw do poszukiwania innego znaczenia tych postanowień niż wprost w nich wyrażone. W szczególności nieprzekonujący
jest pogląd, jakoby użycie liczby pojedynczej w stosunku do terminu wyborów nie miało znaczenia przesadzającego o liczbie
dni, w ciągu których ma odbywać się głosowanie, a wynikało tylko z przyjmowanego powszechnie sposobu redagowania tekstu przepisów
wyrażających normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, z zastosowaniem liczby pojedynczej w odniesieniu do desygnatów,
gdyż wykładnia językowa tych postanowień znajduje potwierdzenie w wykładni historycznej.
Jednodniowe wybory (głosowanie) są bowiem w Polsce ugruntowane długą tradycją, trwająca od 1918 r. I tak art. 15 dekretu o
ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego z dnia 28 listopada 1918 r. (Dz. Praw Nr 18, poz. 46) stanowił: „W zarządzeniu
wyborów oznaczony będzie dzień głosowania, na który wybrać należy niedzielę lub święto. Głosowanie odbywa się w jednym dniu
w całym kraju”. Bardzo podobnie regulowała tę kwestię ustawa z 28 lipca 1922 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu (Dz. U. Nr 66,
poz. 590): „W akcie zarządzenia wyborów ma być oznaczony dzień głosowania, który przypaść powinien na niedzielę” (art. 14
ust. 1.) „Głosowanie odbywa się jednego dnia w całym Państwie” (art. 14 ust. 2). Według art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 1935
r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu (Dz. U. Nr 47, poz. 319) „Wybory do Sejmu zarządza Prezydent Rzeczypospolitej, wyznaczając
jednocześnie dzień głosowania (ust. 1). „Głosowanie ma się odbyć w niedzielę (…)” (ust. 2).
Również w PRL, abstrahując od antydemokratycznych treści ówczesnych ordynacji wyborczych, obowiązywała zasada jednodniowego
głosowania, w dniu wolnym od pracy. Ustawa z dnia 22 września 1946 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Ustawodawczego (Dz. U.
Nr 48, poz. 274), w art. 9 stanowiła: „Zarządzenie o przeprowadzeniu wyborów oznaczy dzień glosowania, który powinien przypaść
na niedzielę. Głosowanie odbywa się jednego dnia w całym państwie”.
Zgodnie z ustawą z dnia 1 sierpnia 1952 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 35,
poz. 246) „Uchwała o zarządzeniu wyborów wyznaczy datę wyborów na dzień ustawowo uznany za wolny od pracy, przypadający w
ciągu dwóch miesięcy po upływie kadencji Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej” (art. 7 ust. 1), przy czym art. 6 ust. 1
tej ustawy wskazywał, że „wybory odbywają się w jednym dniu równocześnie w całym Państwie”.
Zaś według art. 9 ust. 1 ustawy z 24 października 1956 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej
(Dz. U. z 1960 r. Nr 58, poz. 325), „Uchwała o zarządzeniu wyborów wyznaczy datę wyborów na dzień ustawowo uznany za wolny
od pracy (…). Art. 8 ust. 3 przewidywał, że „wybory odbywają się w jednym dniu równocześnie w całym Państwie”.
Identyczną normę co do daty wyborów zawierał art. 9 ust. 1 ustawy z 17 stycznia 1976 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej i rad narodowych (Dz. U. Nr 2, poz. 15), a także w istocie art. 9 ustawy z 29 maja 1985 r. – Ordynacja
do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 26, poz. 112) („Uchwała o zarządzeniu wyborów wyznacza datę wyborów
na dzień ustawowo wolny od pracy”).
Podobną również regulację zawierał art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej
Ludowej X kadencji, na lata 1989-1993, zgodnie z którym: „Uchwała o zarządzeniu wyborów wyznacza datę wyborów na dzień ustawowo
wolny od pracy, przypadający w ciągu 2 miesięcy po upływie kadencji Sejmu. Uchwała ustala również kalendarz wyborczy, w którym
określa się daty wykonania poszczególnych czynności wyborczych”.
Z kolei w ustawie z dnia 28 czerwca 1991 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 252),
zgodnie z art. 4 ust. 2 „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zarządza wybory nie później niż na 4 miesiące przed upływem kadencji
Sejmu, wyznaczając datę wyborów na dzień ustawowo wolny od pracy, przypadający w ostatnim miesiącu upływającej kadencji Sejmu
(…)”.
W ustawie z 23 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 45, poz. 205) art. 1 ust. 2
stanowił, że: „Dniem wyborów jest dzień wolny od pracy przypadający w ciągu miesiąca poprzedzającego upływ kadencji Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej lub – w razie rozwiązania Sejmu – dzień wolny od pracy przypadający nie wcześniej niż 3 miesiące
i nie później niż 4 miesiące od zakończenia kadencji Sejmu”.
I wreszcie w ustawie z 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360), art. 9 ust. 1 przewidywał, że: „Wybory zarządza prezydent Rzeczypospolitej
Polskiej, w drodze postanowienia, nie później niż na 90 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia Sejmu, wyznaczając wybory na
dzień wolny od pracy, przypadający w ciągu 30 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu”.
Przytoczone przepisy różnych aktów prawa wyborczego, wydawanych pod rządami kilku Konstytucji, są jednoznaczne i świadczą
o trwałym zamyśle polskiego ustawodawcy co do określenia terminu głosowania w wyborach, opartym na określonej aksjologii.
Wszystkie one wskazują na jeden dzień, będący niedzielą lub dniem ustawowo uznanym za wolny od pracy. Tę trwałą regulację
ustawową Konstytucja z 1997 r. przeniosła na poziom ustawy zasadniczej, co oznacza, że ustrojodawca w tymże roku podzielił
tę aksjologię. Trybunał nie stwierdził, aby od tego czasu zaszły jakieś szczególne okoliczności, które uzasadniałyby reinterpretację
postanowień Konstytucji w tym zakresie.
Trybunał odrzuca także założenie, przyjęte między innymi w stanowisku Sejmu, jakoby trwające jeden dzień głosowanie stanowiło
swoiste minimum gwarancji realizacji przez obywateli ich czynnego prawa wyborczego (zasady powszechności), które to minimum
może być rozszerzone przez ustawę zwykłą, czego przejawem ma być głosowanie w ciągu dwóch dni. Innymi słowy, zdaniem Sejmu,
dwudniowe głosowanie „jest proobywatelskim rozwinięciem zasad i norm konstytucyjnych” (pismo Sejmu, s. 31).
Teza ta jest nie do przyjęcia ze względu na sprzeczność z zasadą nadrzędności Konstytucji w systemie prawa, wyrażoną w jej
art. 8 ust. 1 (zob. np. wyrok TK z 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42, dotyczący europejskiego
nakazu aresztowania). Podważa charakter prawny (moc wiążącą) postanowień Konstytucji, które traktuje jako sui generis normy semiimperatywne, dopuszczające kompetencje prawotwórcze ustawodawcy zwykłego do „poprawienia” ustrojodawcy w kierunku
poszerzenia czy pogłębienia zasad demokracji.
Trybunał dostrzega również argumenty za tym, aby głosowanie odbywało się w ciągu dwóch dni – tj. zwiększeniu frekwencji wyborczej
oraz pełniejszą realizację zasady powszechności wyborów. Jednakże zmiana w tym zakresie może być dokonana tylko decyzją ustrojodawcy,
skoro kwestia ta jest uregulowana na poziomie konstytucyjnym.
3.3. W odniesieniu do wyborów do Sejmu i do Senatu, przeprowadzanych w związku z zakończeniem ich kadencji, oraz wyborów na urząd
Prezydenta RP zasada jednodniowego głosowania wiąże się z wymogiem, aby dzień głosowania był dniem wolnym od pracy, co też
jest tradycją w polskim prawie wyborczym. Postanowienia konstytucyjne stanowiące wzorce kontroli przepisów w niniejszej sprawie
nie stanowią wprawdzie o „dniu wolnym od pracy określonym w ustawie”, lecz tylko o „dniu wolnym od pracy”. Ratio legis tego wymagania zakłada jednak, że chodzi o dzień wolny, co do zasady, dla wszystkich pracowników, aby mogli oni bez przeszkód
dokonać aktu głosowania. Taki charakter mają tylko „określone w ustawie dni wolne od pracy”, o których mowa w art. 66 ust.
2 zdaniu pierwszym Konstytucji. Określa je enumeratywnie ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.
U. Nr 4, poz. 28, ze zm.). Potwierdza to art. 1519 § 1 – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej: k.p.) zgodnie z którym „Dniami wolnymi od pracy są niedziele
i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy”.
Takiego charakteru nie mają dni wolne od pracy wynikające z przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy, którymi z reguły (lecz
nie zawsze) są soboty. Sąd Najwyższy po wieloletnich wahaniach i kilkakrotnych zmianach stanowiska w tej sprawie uznał ostatecznie
w uchwale 7 sędziów z 25 kwietnia 2003 r., sygn. akt III CZP 8/03, wpisanej do księgi zasad prawnych, że sobota nie jest dniem
wolnym od pracy w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) w
związku z art. 165 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.)
(OSNC z. 1/2004, poz. 1; zob. też postanowienie SN z 24 maja 2007 r., sygn. akt V CZ 43/07, Lex nr 611447).
W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że o tym, czy dany dzień jest ustawowo określonym dniem wolny od pracy, decyduje po
pierwsze, uznanie go za dzień wolny od pracy przez przepis rangi ustawowej, a po drugie, ma to być dzień powszechnie wolny
od pracy, a nie tylko dla pracowników określonych zakładów pracy lub oznaczonych grup pracowników. Tymczasem o tym, który
dzień jest drugim, oprócz niedzieli, dniem wolnym od pracy w tygodniu, z tytułu pięciodniowego (przeciętnie) tygodnia pracy,
decyduje nie ustawa (lub inny akt rangi ustawowej), lecz układ zbiorowy pracy, regulamin pracy, umowa stron stosunku pracy
lub jednostronne zarządzenie prawodawcy, w odniesieniu do poszczególnych zakładów pracy lub grup pracowników, a nawet konkretnego
pracownika. Może to być dowolny dzień tygodnia, różny w różnych tygodniach, a także może wystąpić różna liczba tych „dodatkowych”
dni wolnych w różnych tygodniach, jako że tydzień pracy jest przeciętnie pięciodniowy w okresie rozliczeniowym (art. 129 §
1 k.p.).
Kolejnego argumentu za tym, że w odnośnych postanowieniach Konstytucji chodzi o dzień określony ustawowo jako wolny od pracy
(tj. niedzielę lub święto), dostarcza wykładnia historyczna. Dekret Naczelnika Państwa z 1918 r. zobowiązywał do wyznaczenia
wyborów na niedzielę lub święto, zaś wszystkie pozostałe ordynacje włącznie z ustawą z 1946 r. nakazywały wyznaczenie je na
niedzielę. Kolejne ordynacje wyborcze, uchwalone po wejściu w życie ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, exspressis verbis nakazywały, aby data wyborów była wyznaczona na dzień ustawowo uznany za wolny od pracy.
Na marginesie warto przy tym odnotować, że Polska w „Traktacie z Głównemi Mocarstwami Sprzymierzonemi i Stowarzyszonemi”,
podpisanym w Wersalu 28 czerwca 1919 r. (Dz. U. z 1933 r. Nr 110, poz. 728 ) wyraziła „zamiar nie zarządzania i nie udzielania
zezwolenia na wybory – czy to ogólne, czy lokalne – które miałyby się odbywać w sobotę; żadne wciąganie (inscription) na listy
wyborcze lub inne nie powinno się odbywać obowiązkowo w soboty” (art. 11b akapit 2). Było to uzupełnienie ogólniejszego zobowiązania
Polski zawartego w pierwszym akapicie tegoż artykułu, do tego, że „Żydzi nie będą przymuszani do wykonywania jakichkolwiek
czynności, stanowiących pogwałcenie szabasu i nie powinni doznawać jakiegokolwiek umniejszenia swej zdolności prawnej, jeżeli
odmówią stawienia się w sądzie lub wykonywania czynności prawnych w dzień szabasu”.
Z tych wszystkich względów należy uznać, że dzień wolny od pracy w rozumieniu postanowień art. 98 ust. 2 i art. 128 ust. 2
Konstytucji to tylko dzień ustawowo określony jako wolny od pracy, o którym stanowi art. 66 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji
(zob. też L. Garlicki, uwagi do art. 98, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1998, s. 20 i 25).
Dopuszczenie dwudniowego głosowania mogłoby kolidować z wymaganiem, aby głosowanie odbywało się w dniu wolnym od pracy w przyjętym
wyżej znaczeniu, gdyż występują tylko dwa powtarzające się w każdym roku terminy, których dwa dni ustawowo określone jako
wolne od pracy następują bezpośrednio po sobie, tj. Wielkanoc i Boże Narodzenie. Poza tym w różnych latach występują sporadycznie
zbiegi innych dni wolnych od pracy określonych w ustawie, których termin nie musiałby być jednak właściwy z uwagi na konstytucyjny
kalendarz wyborów. Skądinąd art. 4 § 3 k.w. wyraźnie stanowi, że w wypadku dwudniowego głosowania termin głosowania określa
się na dzień wolny od pracy oraz dzień go poprzedzający (bez względu na to, czy jest on dniem wolnym od pracy).
Z powyższych względów Trybunał uznał, że przepisy kodeksu wyborczego dopuszczające dwudniowe głosowanie są niezgodne z art.
98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji.
3.4. Wnioskodawca zarzucił też art. 4 § 2 i 3 k.w. oraz innym przepisom kodeksu wyborczego dotyczącym dwudniowego głosowania
naruszenie zasady rzetelności wyborów, wyprowadzonej z art. 2 Konstytucji (z zasady demokratycznego państwa prawnego). Należy
zaznaczyć, że ten wzorzec konstytucyjny wnioskodawca odnosi do wszelkich wyborów – nie tylko do wyborów do Sejmu i Senatu
oraz na urząd Prezydenta RP, lecz także do wyborów do Parlamentu Europejskiego i wyborów samorządowych, co do zasady, nieuregulowanych
w Konstytucji.
Zasada rzetelności wyborów, zdaniem wnioskodawcy, wymaga, aby przepisy prawa wyborczego zapewniały rzetelne (uczciwe) przeprowadzenie
wyborów na każdym ich etapie. Obowiązywanie zasady uczciwych wyborów potwierdza Trybunał Konstytucyjny, m.in. w wyroku z 21
lipca 2009 r., sygn. K 7/09, stwierdzając, iż „do cech konstytutywnych państwa demokratycznego należą wolne i uczciwe wybory”.
Trybunał uznaje przy tym, że wyrażenia „rzetelne wybory” i „uczciwe wybory” są synonimiczne.
Wnioskodawca zarzuca, że dwudniowe głosowanie stwarza ryzyko fałszerstw wyborczych w nocy po pierwszym dniu, a przed drugim
dniem głosowania. Członkowie obwodowej komisji wyborczej przebywają w tym czasie poza lokalem komisji, tracą kontakt z urną
wyborczą, plikami i dokumentami związanymi z wyborami, a obowiązek zabezpieczenia lokalu wraz z urną i dokumentami – z mocy
art. 43 § 3 zdania drugiego k.w. – spoczywa na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta), nawet jeżeli jest on osobiście zainteresowany
wynikiem wyborów. W zależności od wielkości miasta lub gminy, może on być zobowiązany do zabezpieczenia od kilku do kilkunastu
(a w Warszawie ponad 1000) lokali wyborczych, a do wykonania tego obowiązku musi zaangażować osoby trzecie. W tym czasie poza
lokalem wyborczym pozostają także mężowie zaufania, którzy mogą jedynie obserwować czynności obwodowej komisji wyborczej w
dniu głosowania (art. 42 § 4 k.w.).
Trybunał nie podziela tych zarzutów, gdyż nie zostały poparte żadnymi argumentami. Pragnie przy tym zauważyć, że dwudniowe
głosowanie odbyło się podczas referendum akcesyjnego (w dniach 7-8 czerwca 2003 r.) i nie odnotowano wówczas żadnych fałszerstw
wyborczych w nocy po pierwszym dniu głosowania. Z uwagi na to oraz w związku z uznaniem zaskarżonych przepisów za niezgodne
z art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji, postępowanie w tym zakresie zostało umorzone.
3.5. Wnioskodawca skoncentrował się w uzasadnieniu wniosku na przepisach art. 4 § 2 i 3 k.w., chociaż jako przedmiot zaskarżenia
wskazał również inne przepisy dotyczące dwudniowego głosowania, zmierzając do wyeliminowania z tekstu ustawy wszystkich przepisów
dotyczących tej kwestii. Zdaniem Trybunału, jest to dopuszczalny i racjonalny sposób postępowania, gdyż byłoby niewłaściwe,
aby po wyeliminowaniu z kodeksu wyborczego przepisu dotyczącego możliwości zarządzenia dwudniowego głosowania w wyborach,
pozostały w nim przepisy regulujące konsekwencje zarządzania takiego głosowania. Toteż Trybunał stwierdził także niekonstytucyjność
tych przepisów „związkowych”, uznając, że argumenty za niekonstytucyjnością instytucji dwudniowego głosowania odnoszą się
do całego kompleksu przepisów jej dotyczących.
3.6. Przepisy dotyczące dwudniowego głosowania wnioskodawca zakwestionował również w zakresie, w jakim odnoszą się one do
wyborów do Parlamentu Europejskiego, wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wyborów wójtów,
burmistrzów i prezydentów miast. Jako wzorce kontroli wskazał art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji. Pierwszy
z tych przepisów dotyczy wyborów do Sejmu i Senatu, drugi – wyborów Prezydenta. Oba wzorce konstytucyjne są zatem nieadekwatne
do kontroli przepisów dotyczących wyborów do Parlamentu Europejskiego i wyborów samorządowych. Z tego względu Trybunał orzekł,
że art. 4 § 2 i 3, art. 39 § 3, art. 43 k.w. w zakresie, w jakim dotyczą wyborów do Parlamentu Europejskiego, organów stanowiących
jednostek samorządu terytorialnego oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, nie są niezgodne z art. 98 ust. 2 i 5 oraz
art. 128 ust. 2 Konstytucji.
4. Jednodniowe albo dwudniowe głosowanie zależne od decyzji organu zarządzającego wybory.
4.1. Przepisowi art. 4 § 2 i 3 k.w., w odniesieniu do wszystkich rodzajów wyborów, wnioskodawca zarzuca także niezgodność
z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą określoności prawa oraz z art. 7 Konstytucji wyrażającym zasadę legalizmu działania
organów władzy publicznej.
Naruszenie art. 2 Konstytucji w aspekcie zasady określoności prawa, zdaniem wnioskodawcy, polega przede wszystkim na tym,
że przepis ten nie określa przesłanek, którymi powinien kierować się organ zarządzający wybory, postanawiając o ich przeprowadzeniu
w ciągu dwóch dni, i pozostawia w tym zakresie pełną swobodę temu organowi. Innym argumentem wnioskodawców jest to, że zaskarżony
przepis nie określa, w jakim czasie – czy tylko równocześnie z zarządzeniem wyborów, czy także w innym terminie – organ zarządzający
wybory może wydać to postanowienie. Istnieje przy tym obawa, że organ ten, decydując o dwudniowych wyborach i wybierając termin
wydania decyzji w tej sprawie, może kierować się nie tylko obiektywnymi przesłankami natury prawnej i organizacyjnej, lecz
także względami politycznymi.
Trybunał uznał zasadność zarzutu naruszenia przez art. 4 § 2 k.w. zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art.
2 Konstytucji, jednakże w innym aspekcie, niż oczekiwał tego wnioskodawca. Według wnioskodawcy, przepis ten jest niezgodny
z „zasadą dostatecznej określoności regulacji prawnej”. Jednocześnie argumenty, które przytacza w uzasadnieniu tego zarzutu,
nie dotyczą w istocie kwestii określoności przepisów, lecz tego, że organ zarządzający wybory decyduje o tym, czy głosowanie
będzie jednodniowe czy dwudniowe, mając w tym zakresie pełną swobodę. Trybunał przyjął, że w tym przypadku falsa demonstratio non nocet, i dokonał oceny zaskarżonego przepisu w aspekcie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego).
Jak już była o tym mowa, przepisy prawa wyborczego powinny być jednoznaczne i stwarzać wszystkim uczestnikom wyborów poczucie
pewności co do istotnych elementów systemu wyborczego. Takiej pewności nie daje zaskarżony przepis, który uzależnia to, czy
głosowanie odbędzie się w ciągu jednego dnia czy też w ciągu dwóch dni, od decyzji organu zarządzającego wybory. Decyzja ta
nie jest przy tym uwarunkowana jakimikolwiek obiektywnymi przesłankami, a to znaczy, że może być podjęta arbitralnie.
Zaskarżony przepis nie wskazuje w szczególności, czy postanowienie w tej sprawie powinno być zawarte w zarządzeniu o przeprowadzeniu
wyborów, czy też powinno lub może stanowić odrębny akt organu zarządzającego. Nie przesądza także o tym, czy – jeżeli stanowiłoby
odrębny akt – powinien on być wydany w tej samej dacie co zarządzenie wyborów, czy też może być wydany w innym dniu, w szczególności
później. Budzi to obawę, że organ zarządzający wybory może wydać postanowienie o dwudniowym głosowaniu tuż przed terminem
wyborów, co może być przy tym w niejednakowym stopniu zaskakujące dla wszystkich komitetów wyborczych.
Tymczasem, zgodnie z zasadą pewności prawa, to, czy głosowanie w wyborach określonego rodzaju ma być przeprowadzone w ciągu
jednego dnia czy dwóch dni powinno wynikać z ustawy, a nie być wynikiem decyzji organu władzy wykonawczej.
Trybunał orzekł o niekonstytucyjności art. 4 § 2 k.w. w odniesieniu do wszystkich rodzajów wyborów, to znaczy także do wyborów
do Parlamentu Europejskiego i do organów samorządu terytorialnego, w których uznał za nienaruszające Konstytucji głosowanie
w ciągu dwóch dni. Orzeczenie o niekonstytucyjności art. 4 § 2 k.w. nie zmienia tego, że w dwóch ostatnio wymienionych rodzajach
wyborów dwudniowe glosowanie jest dopuszczalne, lecz oznacza, że powinien o tym przesądzić sam ustawodawca.
4.2. Wnioskodawca zarzucił art. 4 § 2 k.w. także naruszenie art. 7 Konstytucji, stanowiącego, że „Organy władzy publicznej
działają na podstawie i w granicach prawa”. Z lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu zdaje się wynikać, że chodzi o to, że
organ zarządzający, będący organem władzy wykonawczej, ma na podstawie tego przepisu decydować o istotnej kwestii z zakresu
prawa wyborczego, o której powinien przesądzić ustawodawca. Trybunał uznał, że art. 7 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem
oceny tego zarzutu, i dlatego orzekł, że art. 4 § 2 k.w. nie jest niezgodny z art. 7 Konstytucji.
5. Głosowanie przez pełnomocnika.
5.1. Kolejna grupa zakwestionowanych przepisów dotyczy instytucji pełnomocnika do głosowania. Wnioskodawca domaga się stwierdzenia
niekonstytucyjności art. 38 § 1 k.w. w części obejmującej wyrazy „z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 7”, art. 51 § 1 k.w.
w części obejmującej wyrazy „jego pełnomocnik”, całego rozdziału 7 w dziale I k.w., art. 75 § 3 kw. w części obejmującej wyrazy
„a także liczbę wyborców głosujących przez pełnomocnika”, art. 228 § 1 pkt 3, art. 270 § 1 pkt 3, art. 357 § 2 pkt 3, art.
360 § 2 pkt 3, art. 442 § 2 pkt 3, art. 488 § 3 pkt 3, art. 511 oraz art. 512 k.w.
Zakwestionowane przepisy można podzielić na dwie grupy.
Do pierwszej należałoby zaliczyć przepisy odnoszące się do istoty głosowania przez pełnomocnika, czyli art. 51 § 1 k.w. oraz
art. 38 § 1 k.w. w związku z przepisami rozdziału 7 działu I k.w. Pierwszy z nich wskazuje trzy kategorie osób, które mogą
głosować w wyborach. Są to wyborca wpisany do spisu wyborców, jego pełnomocnik, a także wyborca dopisany do spisu w dniu głosowania.
Przepis ten jest kwestionowany w części obejmującej wyrazy „jego pełnomocnik”, a zatem w zakresie, w jakim uprawnia pełnomocnika
do oddania głosu w imieniu wyborcy. Z kolei art. 38 § 1 k.w. formułuje wymóg osobistego głosowania w wyborach, zastrzegając
jednocześnie jako wyjątek od tej zasady możliwość głosowania przez pełnomocnika. Zastrzeżenie to zostało uczynione przez odesłanie
do rozdziału 7 zatytułowanego „Głosowanie przez pełnomocnika”. Przepisy tego rozdziału (art. 54-61 k.w.) opisują wymagania
stawiane wyborcom głosującym przez pełnomocnika oraz kandydatom na pełnomocnika, a także procedurę sporządzania aktu pełnomocnictwa.
Drugą grupę kwestionowanych przepisów tworzą te, które jedynie odsyłają do instytucji pełnomocnika do głosowania, regulując
de facto zupełnie inne kwestie. Można tu wyróżnić:
a) przepisy, z których wynika wymóg umieszczenia w protokołach głosowania informacji dotyczącej liczby wyborców głosujących
przez pełnomocnika (art. 75 § 3 k.w. – protokół głosowania sporządzany przez obwodową komisje wyborczą, art. 357 § 2 pkt 3
k.w. – protokół głosowania sporządzany przez Państwową Komisję Wyborczą w wyborach do Parlamentu Europejskiego, art. 360 §
2 pkt 3 – protokół wyboru posłów do Parlamentu Europejskiego sporządzany przez Państwową Komisję Wyborczą, art. 442 § 2 pkt
3 k.w. – zestawienie wyników głosowania w okręgu wyborczym sporządzone przez gminną komisję wyborczą w wyborach do rad gmin,
art. 488 § 3 pkt 3 k.w. – protokół wyników głosowania i wyników wyborów sporządzany przez gminną komisję wyborczą w wyborach
wójta, burmistrza i prezydenta miasta),
b) przepisy, z których wynika wymóg obliczenia przez komisje wyborcze liczby wyborców głosujących przez pełnomocnika (art.
228 § 1 pkt 3 k.w. – obliczenia dokonywane przez obwodową komisję wyborczą w wyborach do Sejmu, art. 270 § 1 pkt 3 k.w. –
obliczenia dokonywane przez obwodową komisję wyborczą w wyborach do Senatu),
c) przepisy penalizujące czyny polegające na pobieraniu przez wyborcę opłaty za głosowanie w jego imieniu (art. 511 k.w.)
oraz udzielaniu pełnomocnictwa do głosowania w zamian za jakąkolwiek korzyść majątkową lub osobistą (art. 512 k.w.).
Jak wynika z uzasadnienia wniosku, wnioskodawca kwestionuje instytucję pełnomocnika do głosowania co do istoty, stojąc na
stanowisku, że już jej wprowadzenie do systemu prawnego, niezależnie od sposobu ukształtowania regulacji ustawowej, narusza
standardy konstytucyjne. Z tego względu Trybunał badanie konstytucyjności rozpoczął od przepisów podstawowych dla tej instytucji,
tj. art. 51 § 1 k.w. oraz art. 38 § 1 k.w. w związku z przepisami rozdziału 7 działu I tej ustawy. Objęcie kontrolą pozostałych
kwestionowanych przepisów byłoby celowe tylko wówczas, gdyby instytucja pełnomocnika do głosowania została uznana za niekonstytucyjną.
5.2. Przepisy regulujące głosowanie przez pełnomocnika wnioskodawca kwestionuje z punktu widzenia zasad: bezpośredniości wyborów,
równości praw wyborczych oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Zasadę bezpośredniości wyborów wnioskodawca wywodzi z art. 96 ust. 2 Konstytucji („wybory do Sejmu są […] bezpośrednie”),
art. 97 ust. 2 Konstytucji („wybory do Senatu są […] bezpośrednie”), art. 127 ust. 1 Konstytucji („Prezydent Rzeczypospolitej
jest wybierany przez Naród w wyborach […] bezpośrednich”) oraz art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji („wybory do organów
stanowiących [samorządu terytorialnego] są […] bezpośrednie”). Zdaniem wnioskodawcy, zasada bezpośredniości wyborów rodzi
wymóg głosowania osobistego przez wyborcę, a tym samym wyklucza możliwość oddania głosu w wyborach przez pełnomocnika.
Zasadę równości praw wyborczych wnioskodawca wywodzi z art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jej naruszenia
upatruje w tym, że – jak twierdzi – pełnomocnik, w przeciwieństwie do wyborcy, dysponuje dwoma głosami, tj. głosem własnym
i swojego mocodawcy. Wnioskodawca podkreśla, że wyborca nie ma wpływu na działanie lub zaniechanie pełnomocnika, na rzecz
którego dokonuje swoistej „cesji głosu”. W efekcie pełnomocnik może oddać głos niezgodnie z wolą wyborcy.
Kolejny zarzut sformułowany przez wnioskodawcę dotyczy naruszenia art. 2 Konstytucji, a w szczególności dekodowanych z tego
przepisu standardów wyborczych obowiązujących w państwie demokratycznym oraz zasady ochrony zaufania obywateli do państwa
i prawa. W uzasadnieniu tego zarzutu, wnioskodawca wskazuje na nieprawidłowości, które mogą towarzyszyć głosowaniu przez pełnomocnika,
deformując końcowy wynik wyborów. Jego zdaniem, „Nie można wykluczyć stosowania presji na osoby niepełnosprawne lub w podeszłym
wieku, aby udzielały «pełnomocnictw do głosowania», podejmowanej w celu wpłynięcia na wynik wyborów” (s. 26 wniosku). Podnosi
również, że głosowanie przez pełnomocnika jest instytucją „sprzyjającą «skupowaniu» praw do głosowania od osób niepełnosprawnych
i w podeszłym wieku” (s. 27 wniosku). Wnioskodawca nie precyzuje jednak standardów wyborczych, które kwestionowana instytucja
miałaby naruszać.
5.3. Głosowanie przez pełnomocnika jest stosowane m.in. w Holandii, Belgii, Francji i Wielkiej Brytanii. Ta metoda głosowania
była wprowadzana w tych państwach w różnym czasie, podlegała również wielu zmianom. Obowiązujące obecnie przepisy prawne różnie
określają krąg osób, które mogą udzielać pełnomocnictwa, krąg osób, które mogą być pełnomocnikami, maksymalną liczbę pełnomocnictw,
które może przyjąć jedna osoba, okres, na jaki pełnomocnictwo jest udzielane, możliwość jego cofnięcia oraz procedurę sporządzenia
aktu pełnomocnictwa. Porównanie rozwiązań przyjętych w tych państwach oraz kierunków ich ewolucji pozwala jednak na poczynienie
pewnych uwag ogólnych na potrzeby analizy porównawczej przepisów zakwestionowanych w niniejszej sprawie.
Największe możliwości głosowania przez pełnomocnika stwarza prawodawstwo holenderskie. W ten sposób może tam głosować każdy
wyborca, który przypuszcza, że nie będzie mógł oddać głosu osobiście. W Belgii, Francji i Wielkiej Brytanii z tej metody głosowania
może skorzystać tylko taki wyborca, który spełnia ustawowo określone przesłanki. Te ostatnie są jednak szeroko zakreślone.
Obejmują one nie tylko zły stan zdrowia wyborcy udzielającego pełnomocnictwa, ale również niemożność stawienia się w lokalu
wyborczym np. z uwagi na obowiązki zawodowe. We Francji mogą głosować przez pełnomocnika wyborcy sprawujący opiekę nad osobami
chorymi lub niedołężnymi, a także więźniowie, studenci czy osoby przebywające na urlopie, które w dniu wyborów pozostają poza
miejscem zamieszkania. W Belgii początkowo można było upoważnić do oddania głosu tylko członka rodziny, później – również
osobę niespokrewnioną. Obecnie w tym państwie, podobnie jak w Holandii i Wielkiej Brytanii, pełnomocnikiem może być każdy
wyborca, zaś we Francji – wyborca wpisany do rejestru wyborców w tym samym okręgu co osoba udzielająca pełnomocnictwa do głosowania.
We wszystkich tych państwach pełnomocnictwo sporządzane jest przez organ państwa (z reguły organ gminy) na wniosek zainteresowanego
wyborcy. W Holandii pełnomocnictwo nie może być cofnięte i po jego udzieleniu wyborca nie może głosować osobiście. W Belgii,
Francji i Wielkiej Brytanii cofnięcie pełnomocnictwa jest dopuszczalne. Pełnomocnictwo w tych państwach może być udzielone
na czas określony (z reguły na konkretne wybory). Tylko w Wielkiej Brytanii można ustanowić pełnomocnika do głosowania na
czas nieokreślony.
Za dopuszczalnością głosowania przez pełnomocnika opowiedziała się Komisja Rady Europy na Rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja
Wenecka) w opinii nr 190/2002 z 5 lipca 2002 r. „Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych”, zaaprobowanej rezolucją Zgromadzenia
Parlamentarnego Rady Europy z 23 maja 2003 r. Tę formę głosowania ujęto jako element szerszego zagadnienia, jakim jest wolność
wyborów. Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych w pkt 3.2.5. zastrzega, że głosowanie przez pełnomocnika powinno podlegać
szczegółowej regulacji prawnej i należy ograniczyć liczbę pełnomocnictw posiadanych przez jednego wyborcę.
5.4. W Polsce od wielu lat był zgłaszany w debacie publicznej nad zmianami prawa wyborczego postulat wprowadzenia głosowania
przez pełnomocnika. Po raz pierwszy skonkretyzowaną propozycję w tym zakresie przedstawiła w 1992 r. Państwowa Komisja Wyborcza
(dalej: PKW). W każdym z trzech przygotowanych przez nią wówczas projektów ordynacji wyborczej do Sejmu zawarty był identycznie
brzmiący rozdział zatytułowany „Głosowanie przez pełnomocnika” (por. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Projekty, Wydawnictwo Krajowego Biura Wyborczego 1992 r.). Potrzebę wprowadzenia do polskiego systemu prawa tej metody głosowania
sygnalizował również Rzecznik Praw Obywatelskich. W wystąpieniu do Prezesa Rady Ministrów z 13 lipca 2009 r. (znak: RPO-572441-I/07/AB)
stwierdził: „Ja, a także moi poprzednicy na urzędzie Rzecznika Praw Obywatelskich występowaliśmy w tej sprawie w sumie kilkadziesiąt
razy (tylko od roku 2000 skierowano 17 wystąpień z postulatem odstąpienia od wymogu osobistego stawiennictwa w lokalach komisji
wyborczych)”. Własną propozycję głosowania przez pełnomocnika przedstawił również Instytut Spraw Publicznych (zob. Aktywny obywatel, nowoczesny system wyborczy, red. L. Kolarska-Bobińska, J. Kucharczyk i J. Zbieranek, Warszawa 2006, s. 53-58)
Postulat wprowadzenia tej metody głosowania był również wielokrotnie zgłaszany w toku prac legislacyjnych. Po raz pierwszy
pojawił się on w trakcie prac nad ordynacją wyborczą. W sprawozdaniu z 9 lutego 2001 r. (zob. druk sejmowy nr 2599/III kadencja)
przygotowanym przez Komisję Nadzwyczajną do rozpatrzenia projektów ordynacji wyborczych do Sejmu i do Senatu oraz o zmianie
ustawy o wyborze Prezydenta zostały zamieszczone wnioski mniejszości z propozycją wprowadzenia głosowania przez pełnomocnika.
Ostatecznie takie rozwiązanie nie zostało wprowadzone do uchwalonej 12 kwietnia 2001 r. ordynacji wyborczej. Powrócono do
niego w 2003 r. w trakcie prac nad projektem ustawy o referendum ogólnokrajowym. Propozycję wprowadzenia możliwości głosowania
przez pełnomocnika w referendum zgłoszono wówczas na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej 14 stycznia 2003 r. (zob. Biuletyn
nr 1404/IV kadencja). Stosowne rozwiązania zostały wprowadzone do projektu ustawy przygotowanego przez tę komisję (zob. druk
sejmowy nr 1256/IV kadencja). Zostały one jednak odrzucone i nie znalazły się w tekście ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum
ogólnokrajowym (Dz. U. Nr 57, poz. 507).
Trzy lata później, 20 kwietnia 2006 r. grupa senatorów wystąpiła do Marszałka Senatu z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej
mającej na celu wprowadzenie możliwości głosowania przez pełnomocnika do wszystkich ustaw wyborczych i ustawy o referendum
ogólnokrajowym (zob. druk senacki nr 133/VI kadencja). Także ta inicjatywa zakończyła się niepowodzeniem. Analogiczne rozwiązania,
uwzględniające przy tym propozycje zgłoszone przez PKW po wyborach w 2005 r., zawierał również przygotowany przez sejmową
Komisję Ustawodawczą projekt ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP (zob. druk sejmowy nr
1699/V kadencja), który wpłynął do Marszałka Sejmu 16 marca 2007 r. Prace nad tym projektem zostały przerwane wraz ze skróceniem
kadencji Sejmu.
Po wyborach parlamentarnych z 21 sierpnia 2007 r. PKW przedłożyła Prezydentowi, Marszałkowi Sejmu, Marszałkowi Senatu oraz
Prezesowi Rady Ministrów Informację o realizacji przepisów ordynacji wyborczej w tych wyborach wraz z propozycjami ich zmian
(pismo z 18 lutego 2008 r., ZPOW-500-2/08). W Informacji tej PKW ponownie zgłosiła postulat wprowadzenia możliwości głosowania
przez pełnomocnika. Został on uwzględniony zarówno w projekcie ustawy – Kodeks wyborczy, który wpłynął do Marszałka Sejmu
24 czerwca 2008 r. (zob. druk sejmowy nr 1568/VI kadencja), jak i w projekcie ustawy o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego oraz ustawy o referendum ogólnokrajowym,
który został złożony 29 października 2008 r. (zob. druk sejmowy nr 1391/VI kadencja). O ile jednak pierwszy projekt przewidywał
stosowanie tej metody głosowania w każdych wyborach, o tyle ten drugi – tylko w wyborach do Parlamentu Europejskiego. W trakcie
prac parlamentarnych nad tym ostatnim projektem podnoszone były wątpliwości co do zgodności nowej instytucji z zasadą bezpośredniości
wyborów (m.in. na wspólnym posiedzeniu Komisji do Spraw Unii Europejskiej i Komisji Ustawodawczej 10 lutego 2009 r. – Biuletyn
nr 1821/VI oraz w opinii eksperta Biura Analiz Sejmowych P. Chybalskiego), jednak zyskała ona poparcie większości parlamentarnej.
W ten sposób ustawą z dnia 12 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o referendum
ogólnokrajowym oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 202, poz. 1547) wprowadzono możliwość
głosowania przez pełnomocnika w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Ustawa ta miała wejść w życie przed wyborami do Parlamentu
Europejskiego 7 czerwca 2009 r. Przed jej podpisaniem Prezydent zwrócił się jednak z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego,
który w wyroku z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09 (OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138), stwierdził zgodność z Konstytucją
kwestionowanych regulacji. Nowela ta weszła w życie 16 grudnia 2009 r. Należy dodać, że instytucja pełnomocnika do głosowania
nie była przedmiotem kontroli Trybunału w sprawie o sygn. Kp 3/09.
Uchwalenie kodeksu wyborczego poprzedziła w czasie jeszcze jedna ustawa wprowadzająca możliwość głosowania przez pełnomocnika,
tym razem w wyborach na urząd Prezydenta i w wyborach samorządowych. Projekt tej ustawy wpłynął do laski marszałkowskiej 10
września 2009 r. (zob. druk sejmowy nr 2376/VI kadencja) i w kwestii pełnomocnika zawierał rozwiązania zbieżne z wprowadzonymi
do ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego oraz zawartymi w projekcie kodeksu wyborczego, nad którym Sejm wówczas
równolegle pracował. Dwa miesiące później, 19 listopada 2009 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o bezpośrednim
wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 213, poz. 1651), która wprowadziła możliwość głosowania przez pełnomocnika
w wyborach na urząd Prezydenta i wyborach samorządowych. Regulację ustawową uzupełniały dwa rozporządzenia Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji: z 21 kwietnia 2010 r. w sprawie sporządzenia aktu pełnomocnictwa do głosowania w wyborach Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 66, poz. 426) oraz z 1 września 2010 r. w sprawie sporządzenia aktu pełnomocnictwa do
głosowania w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast
(Dz. U. Nr 170, poz. 1146).
Nowe rozwiązania szybko znalazły zastosowanie w praktyce. W pierwszej turze wyborów na urząd Prezydenta 20 czerwca 2010 r.
przez pełnomocnika głosowało 6 456 wyborców (zob. obwieszczenie PKW z 21 czerwca 2010 r.), a w drugiej turze 4 lipca 2010
r. – 11 613 wyborców (zob. obwieszczenie PKW z 5 lipca 2010 r.). Nie odnotowano wówczas nieprawidłowości związanych z głosowaniem
przez pełnomocnika, a Sąd Najwyższy w uchwale z 3 sierpnia 2010 r. (sygn. akt III SW 370/10, OSNP nr 3-4/2011, poz. 43) stwierdził
ważność wyborów.
Te dwie nowelizacje, które poprzedziły w czasie uchwalenie kodeksu wyborczego i wprowadziły do polskiego systemu prawa możliwość
głosowania przez pełnomocnika pozwalają w pewnym stopniu wyjaśnić, dlaczego instytucja ta nie była przedmiotem sporów w trakcie
prac nad kodeksem wyborczym. Analiza materiałów z postępowania legislacyjnego prowadzi do wniosku, że istniał konsens polityczny
zarówno co do potrzeby wprowadzenia tej formy głosowania, jak i jej kształtu. W uzasadnieniu projektu ustawy (zob. druk sejmowy
nr 1568/VI kadencja) wskazano, że głosowanie przez pełnomocnika pozwoli „osobom niepełnosprawnym na aktywny udział w życiu
publicznym”. Kodeks wyborczy zawierający przepisy dotyczące nowej instytucji został uchwalony przez Sejm 3 grudnia 2010 r.
jednomyślnie. Zgłoszone przez Senat poprawki do tych przepisów miały głównie charakter redakcyjny i nie zmieniały istoty przyjętych
rozwiązań (por. uchwała Senatu z 17 grudnia 2010 r. w sprawie ustawy – Kodeks wyborczy, druk sejmowy nr 3730/VI kadencja).
Podsumowując powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że postulat wprowadzenia głosowania przez pełnomocnika rozważany był w
Polsce od ponad dwudziestu lat. Powracał on niemal przy każdej większej nowelizacji prawa wyborczego, począwszy od 2001 r.
Propozycje zgłaszane na różnych etapach postępowania ustawodawczego były bardzo podobne do tych, które ostatecznie znalazły
się w kodeksie wyborczym. W 2009 r. stworzono prawną możliwość głosowania przez pełnomocnika w wyborach na urząd Prezydenta,
wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz wyborach samorządowych. Jedynym aktem prawnym, który nie przewidywał tej formy głosowania
była ordynacja wyborcza. Kodeks wyborczy przejął wprowadzone wcześniej rozwiązania, rozciągając ich zastosowanie na wybory
parlamentarne.
5.5. Głosowanie przez pełnomocnika uregulowane jest w rozdziale 7 działu I kodeksu wyborczego. Jest ono wyjątkiem od zasady,
że w wyborach powszechnych głosuje się osobiście (art. 38 § 1 k.w.). O wąskim zakresie tej instytucji świadczą liczne ustawowe
ograniczenia możliwości jej stosowania. Dotyczą one w szczególności kręgu wyborców, którzy mogą skorzystać z tej formy głosowania,
oraz kręgu osób, które mogą oddać głos w imieniu innego wyborcy jako pełnomocnik. Przez pełnomocnika może głosować ci, którzy
z uwagi na stan zdrowia lub wiek mogą mieć trudności z osobistym oddaniem głosu w lokalu wyborczym. Ustawodawca taką możliwość
stwarza wyborcom o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz wyborcom, którzy ukończyli 75 lat (art. 54 §
1 i 2 k.w.). Należy jednocześnie podkreślić, że chodzi o osoby mające pełną zdolność do czynności prawnych, a zatem osoby
pełnoletnie, które nie zostały ubezwłasnowolnione. Takie wymagania stawiane każdemu wyborcy w art. 62 Konstytucji gwarantują,
że ustanawiając pełnomocnika, wyborca będzie działał w sposób świadomy i odpowiedzialny. Głosowanie przez pełnomocnika ułatwia
bowiem (a niekiedy nawet umożliwia) udział w wyborach wyborcom chorym lub w podeszłym wieku, przerzucając jednak na nich ciężar
znalezienia osoby godnej zaufania, którą mogliby upoważnić do oddania głosu w ich imieniu. Pełnomocnikiem może być jedynie
osoba wpisana do rejestru wyborców w tej samej gminie co wyborca lub mająca zaświadczenie o prawie do głosowania (art. 55
§ 1 k.w.). Nie może nim być osoba wchodząca w skład komisji obwodowej właściwej dla obwodu głosowania osoby udzielającej pełnomocnictwa,
a także mąż zaufania oraz kandydat w danych wyborach (art. 55 § 4 k.w.). Okoliczności warunkujące zdolność do udzielenia pełnomocnictwa
i jego otrzymania są weryfikowane przez organ gminy, gdyż do wniosku o sporządzenie aktu pełnomocnictwa do głosowania należy
dołączyć kopię aktualnego orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności osoby udzielającej tego pełnomocnictwa, a w wypadku
wyborców obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi, tłumaczenie przysięgłe takiego dokumentu, a ponadto
kopię zaświadczenia o prawie do głosowania wydanego osobie mającej być pełnomocnikiem – w wypadku gdy osoba ta nie jest wpisana
do rejestru wyborców w tej samej gminie co udzielający pełnomocnictwa i przepisy szczególne dotyczące danych wyborów przewidują
możliwość uzyskania takiego zaświadczenia (art. 56 § 3 k.w.).
Pełnomocnictwo do głosowania można przyjąć tylko od jednej osoby, wyjątkowo zaś od dwóch, jeżeli co najmniej jedną z nich
jest wstępny, zstępny, małżonek, brat, siostra lub osoba pozostająca w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli w stosunku
do pełnomocnika (art. 55 § 2 i 3 k.w.). Ograniczenie to ma zapobiegać zjawisku „skupowania” głosów przez osoby chcące w ten
sposób wpłynąć na wynik wyborów. Temu samemu celowi służy wprowadzony przez ustawodawcę zakaz pobierania opłaty od udzielającego
pełnomocnictwa pod groźbą kary grzywny i zakaz udzielania pełnomocnictwa w zamian za korzyść majątkową lub osobistą pod groźbą
kary aresztu lub grzywny.
Przez pełnomocnika można głosować jedynie w stałych obwodach głosowania. Ta forma oddania głosu nie znajdzie zastosowania
w obwodach głosowania utworzonych bezpośrednio w miejscu pobytu wyborców w dniu wyborów, tj. w zakładzie opieki zdrowotnej,
domu pomocy społecznej, zakładzie karnym i areszcie śledczym oraz w oddziale zewnętrznym takiego zakładu i aresztu, w domu
studenckim lub zespołach domów studenckich, a także obwodach głosowania utworzonych za granicą i na polskich statkach (art.
54 § 4 k.w.).
Kodeks wyborczy zawiera rozbudowaną regulację gwarancyjną, która ma zapewnić, że decyzja o wyborze pełnomocnika będzie świadoma
i przemyślana, zaś osoby, które upoważniono do oddania głosu w imieniu innego wyborcy nie będą uprawnienia tego nadużywać.
Oprócz wskazanych wyżej regulacji ograniczających krąg osób, które mogą udzielić pełnomocnictwa, oraz krąg osób, które mogą
głosować jako pełnomocnik, a także regulacji ograniczającej obwody głosowania, w których z tej instytucji można skorzystać,
charakter gwarancyjny mają również przepisy dotyczące procedury udzielenia pełnomocnictwa.
Pełnomocnictwa do głosowania udziela się zatem przed wójtem lub upoważnionym przez niego pracownikiem urzędu gminy na wniosek
wyborcy wniesiony najpóźniej w 10 dniu przed dniem wyborów (art. 56 § 1 i 2 k.w.). Akt pełnomocnictwa do głosowania jest sporządzany
w miejscu zamieszkania wyborcy, chyba że ten ostatni wskaże we wniosku inne miejsce na obszarze gminy. Jest on sporządzany
w trzech egzemplarzach, z których jeden otrzymuje wyborca, drugi – pełnomocnik, a trzeci egzemplarz pozostaje w urzędzie gminy.
Każda gmina ma obowiązek prowadzenia wykazów sporządzonych aktów pełnomocnictwa do głosowania, w którym odnotowuje się sporządzenie
danego aktu (art. 56 § 7 k.w.). Czynności związane ze sporządzeniem aktu pełnomocnictwa są zadaniem zleconym gminy i nie podlegają
opłatom.
Pełnomocnictwo do głosowania ma charakter jednorazowy i dotyczy tylko konkretnych wyborów. Z tego względu wyborca we wniosku
o sporządzenie pełnomocnictwa ma obowiązek oznaczenia wyborów, w czasie których pełnomocnictwo to będzie obowiązywało. Nie
ma zatem możliwości upoważnienia pełnomocnika do głosowania w imieniu wyborcy w każdych kolejnych wyborach.
Pełnomocnictwo do głosowania jest odwołalne. Wyborca ma prawo je cofnąć przez oświadczenie złożone wójtowi najpóźniej na 2
dni przed dniem wyborów lub doręczone obwodowej komisji wyborczej w dniu głosowania (art. 58 § 1 k.w.). Pełnomocnictwo wygasa
z mocy prawa w wypadku śmierci lub utraty prawa wybierania przez udzielającego pełnomocnictwa lub pełnomocnika, braku przesłanek,
od których zależy zdolność do bycia pełnomocnikiem, lub wystąpienie przesłanek wykluczających możliwość bycia pełnomocnikiem,
a także w wypadku wcześniejszego głosowania osobistego przez osobę udzielającą pełnomocnictwa (art. 58 § 2 k.w.). Cofnięcie
lub wygaśnięcie pełnomocnictwa przed przekazaniem spisu wyborców przewodniczącemu właściwej obwodowej komisji wyborczej odnotowuje
w spisie wyborców wójt, a po przekazaniu spisu – obwodowa komisja wyborcza właściwa dla obwodu głosowania osoby udzielającej
pełnomocnictwa (art. 58 § 3 k.w.). Szczegółowy tryb postępowania w sprawie sporządzenia aktu pełnomocnictwa do głosowania,
wzory: wniosku o sporządzenie aktu pełnomocnictwa do głosowania, zgody na przyjęcie pełnomocnictwa do głosowania i aktu pełnomocnictwa
do głosowania, a także wzór i sposób prowadzenia oraz aktualizacji wykazu sporządzanych aktów pełnomocnictwa do głosowania,
tak aby zapewnić sprawność i rzetelność postępowania oraz wiarygodność aktu pełnomocnictwa do głosowania, ma określić w drodze
rozporządzenia minister właściwy do spraw administracji publicznej, po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej.
5.6. Główny zarzut wnioskodawcy dotyczy tego, że głosowanie przez pełnomocnika narusza zasadę bezpośredniości wyborów, która wymaga,
by wyborca głos swój oddał w wyborach osobiście. Bezsporne jest, że głosując przez pełnomocnika, wyborca nie oddaje głosu
osobiście. W związku z powyższym dla rozstrzygnięcia zarzutu stawianego przez wnioskodawcę podstawowe znaczenie ma ustalenie,
czy zasada bezpośredniości wyborów rzeczywiście obejmuje wymóg głosowania osobistego.
5.6.1. Kontrolę kwestionowanych przepisów należy poprzedzić analizą przepisów konstytucyjnych, z których zasada bezpośredniości
wyborów może być dekodowana. Chodzi tu w szczególności o art. 96 ust. 2 Konstytucji („wybory do Sejmu są […] bezpośrednie”),
art. 97 ust. 2 Konstytucji („wybory do Senatu są […] bezpośrednie”), art. 127 ust. 1 Konstytucji („Prezydent Rzeczypospolitej
jest wybierany przez Naród w wyborach […] bezpośrednich”) oraz art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji („wybory do organów
stanowiących [samorządu terytorialnego] są […] bezpośrednie”). Należy zauważyć, że wszystkie te przepisy przymiot bezpośredniości
odnoszą do wyborów, a nie do aktu samego głosowania. Ich dosłowne odczytywanie prowadzi do wniosku, że przymiotniki „bezpośrednie”,
„powszechne”, „równe” czy „proporcjonalne” opisują wybory. Z zasady bezpośredniości wyborów wynikają zatem wskazówki wymagające
uwzględnienia podczas konstruowania przez ustawodawcę systemu wyborczego. Bezpośredniość wyborów przesądza o ich jednostopniowości,
czyli o tym, że wyborcy głosują bezpośrednio na swojego kandydata (do organu przedstawicielskiego lub na urząd jednoosobowy),
a nie na elektorów, którzy dopiero będą dokonywać ostatecznego wyboru. Bezpośredniość wyborów rodzi również wymóg takiego
skonstruowania systemu wyborczego, by wyborca miał możliwość oddania głosu na konkretnego kandydata określonego z imienia
i nazwiska. W tym znaczeniu zasada bezpośredniości wyborów wyklucza możliwość stosowania tzw. systemu list zamkniętych (sztywnych),
w którym wyborcy głosują wyłącznie na listy partyjne, a o zdobyciu mandatu decyduje miejsce kandydata na konkretnej liście.
Tak rozumiana bezpośredniość wyborów występuje w art. 170 Konstytucji, w którym mowa o możliwości odwołania „pochodzącego
z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego”. Wybory bezpośrednie, o których mowa w tym przepisie, to wybory,
w których przedstawiciel wyłaniany jest przez wyborców, a nie przez inne gremia (pośrednie szczeble w procesie wyborczym).
Z punktu widzenia tak rozumianej bezpośredniości wyborów sposób oddania głosu (osobiście lub przez pełnomocnika) nie ma znaczenia.
O tym, że bezpośredniość wyborów nie obejmuje wymogu głosowania osobistego, świadczy również zestawienie tej zasady wyborczej
z zasadą tajności głosowania. Ta ostatnia wprost określa sposób oddania głosu w wyborach. Skoro zatem bezpośredniość, w przeciwieństwie
do tajności, nie przesądza o sposobie oddania głosu przez wyborcę, to wymóg osobistego głosowania nie może być wyprowadzany
z art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 127 ust. 1 oraz art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji.
5.6.2. Wymóg osobistego oddania głosu wnioskodawca wydaje się wywodzić również z art. 62 ust. 1 Konstytucji, choć przepisu
tego nie wskazuje jako wzorca kontroli w ramach zarzutu naruszenia zasady bezpośredniości wyborów. W uzasadnieniu wniosku
wnioskodawca stwierdza jednak, że „Przepisy określające czynne prawo wyborcze obywateli, w szczególności art. 62 ust. 1 Konstytucji,
statuują nieskonkretyzowane prawo podmiotowe, składające się na status obywatela w państwie. W ramach konkretnego procesu
wyborczego (…) prawo to przeradza się w skonkretyzowane prawo głosu (…). Uprawnienie, o którym mowa, niewątpliwie ma charakter
osobisty i nie może być przeniesione na inną osobę” (s. 16 wniosku). W podobnym kierunku argumentują W. Skrzydło i M. Chmaj,
twierdząc, że „wymóg głosowania osobistego jest podyktowany ściśle osobistym charakterem praw politycznych (w tym prawa wyborczego),
które w odróżnieniu na przykład od praw majątkowych nie mogą być przekazane pełnomocnikowi” (M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Kraków 2002, s. 53; identyczny pogląd wcześniej wyrażał Z. Jarosz, zob. tenże, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1987, s. 326). W związku z tym należy rozważyć, czy wymóg głosowania osobistego rzeczywiście może zostać wywiedziony
z art. 62 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem „Obywatel polski ma (…) prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej,
posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat”.
Prawo wybierania przedstawicieli, określane również jako czynne prawo wyborcze, nie jest ograniczone w tym przepisie do wyboru
osobistego. Nie ma zatem przeszkód, by przyjąć, że obywatel polski może wybrać przedstawiciela, głosując przez swojego pełnomocnika.
Takie szerokie rozumienie przepisu statuującego prawo konstytucyjne jest zgodne z wykładnią proobywatelską. Wymóg głosowania
osobistego nie wynika również z istoty czynnego prawa wyborczego, tym bardziej że ustrojodawca nie przesądził, w jaki sposób
prawo to ma być realizowane.
Jeszcze jeden przepis wymaga tu rozważenia. Jest nim art. 4 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym „Naród sprawuje władzę przez
swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. W tym przepisie bezpośrednie sprawowanie władzy faktycznie mogłoby być uznane za
tożsame ze sprawowaniem władzy wprost przez Naród, niemniej jednak należy zauważyć, że bezpośredniość jest tu odnoszona do
podmiotu zbiorowego (Narodu), a nie do jego poszczególnych członków. Art. 4 ust. 2 Konstytucji będący jedną z zasad ogólnych
ustawy zasadniczej, a tym samym wskazówką, jak interpretować inne jej przepisy, wyraźnie określa dwa sposoby sprawowania władzy
przez Naród – bezpośrednio oraz przez przedstawicieli. Wybór przedstawicieli jest również jednym ze sposobów sprawowania władzy
bezpośrednio przez Naród. Nie oznacza to jednak, że czynność głosowania może być dokonana wyłącznie osobiście przez wyborcę.
Skoro bowiem pełnomocnikiem jest również wyborca posiadający czynne prawo wyborcze, to oddanie przez niego głosu w imieniu
mocodawcy w dalszym ciągu jest sprawowaniem władzy bezpośrednio przez Naród.
O tym, że bezpośredniość nie obejmuje wymogu osobistego głosowania przez wyborcę, świadczą również rozwiązania od lat występujące
w prawie wyborczym. Choć regulacje ustawowe nie przesądzają o znaczeniu pojęć konstytucyjnych, to jednak pokazują, jak ustawodawca
pojęcia te rozumie. Dotychczasowe przepisy wyborcze zezwalały na to, by wyborcy niepełnosprawnemu, na jego prośbę, pomagała
w głosowaniu inna osoba, z wyłączeniem członków komisji wyborczej i mężów zaufania (art. 69 ordynacji wyborczej, art. 54 ustawy
z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; Dz. U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467, ze zm.), art.
46 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw; Dz. U. z 2010 r. Nr
176, poz. 1190, ze zm.). Szeroko ujęta w tych przepisach „pomoc” mogła obejmować również oddanie głosu za wyborcę, który mimo
obecności w lokalu wyborczym nie był w stanie z uwagi na stan zdrowia (np. wyborca niewidomy) skontrolować, czy głos został
oddany zgodnie z jego wolą. Pomoc wyborcy niewidomemu, który nie głosował osobiście, nie była dotychczas kwestionowana z punktu
widzenia zasady bezpośredniości wyborów.
Podsumowując powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że zasada bezpośredniości wyborów, o której mowa w art. 96 ust. 2, art.
97 ust. 2, art. 127 ust. 1 i art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji, oznacza jednostopniowość aktu wyborczego i nie zawiera
wymogu głosowania osobistego, z którym mogłoby kolidować głosowanie przez pełnomocnika. Takie stanowisko zajmuje też większość
przedstawicieli doktryny prawa (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 176-178; L. Garlicki, uwaga 25 do art. 96 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 15-16; P. Winczorek, Bezpośredniość wyborów, „Rzeczpospolita” nr 58/2009; S. Gebethner, Wybory na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do ustawy o wyborze Prezydenta RP, Warszawa 2000, s. 28; W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 r., Kraków 2004, s. 140; J. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczypospolitej, Lublin 1998, s. 176-178; K.W. Czaplicki, Głosowanie elektroniczne (e-voting) – wybrane zagadnienia [w:] Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, red. F. Rymarz, Warszawa 2005, s. 45; K. Wojtyczek, Konstytucyjna regulacja systemu wyborczego w III Rzeczypospolitej [w:] 10 lat demokratycznego prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej (1990-2000), red. F. Rymarz, Warszawa 2000, s. 125-126; M.P. Gapski, Nowe techniki głosowania w świetle zasady bezpośredniości wyborów, „Przegląd Sejmowy” nr 2/2009, s. 80 ; A. Żukowski, System wyborczy do Sejmu i Senatu RP, Warszawa 2004, s. 17). Głosowanie przez pełnomocnika nie narusza zatem zasady bezpośredniości wyborów, gdyż z tej ostatniej
nie wynika wymóg głosowania osobistego.
5.7. Drugi zarzut sformułowany przez wnioskodawcę dotyczy sprzeczności głosowania przez pełnomocnika z zasadą równości praw
wyborczych (zasadą równości wyborów w znaczeniu formalnym). Zasada ta oznacza, że wyborcy powinni mieć jednakową liczbę głosów,
co w praktyce oznacza przyjęcie formuły: „jeden wyborca – jeden głos”. Wnioskodawca podnosi, że pełnomocnik, w przeciwieństwie
do wyborców głosujących osobiście, ma de facto dwa głosy – swój własny oraz głos wyborcy, który ustanowił go pełnomocnikiem. Aby odnieść się do tego zarzutu, przede wszystkim
trzeba ustalić charakter głosu, który pełnomocnik oddaje w imieniu swojego mocodawcy. W szczególności należy rozstrzygnąć,
czy w głosowaniu przez pełnomocnika głosuje wyborca udzielający pełnomocnictwa (wyborca mandant), czy też prawo, które mu
pierwotnie przysługiwało, przechodzi na pełnomocnika. W tym ostatnim wypadku faktycznie należałoby uznać, że pełnomocnik ma
dwa głosy, a to prowadziłoby do stwierdzenia, że ta metoda głosowania narusza zasadę równości wyborów w znaczeniu formalnym.
Analiza przepisów kodeksu wyborczego prowadzi do wniosku, że pełnomocnik oddaje głos w imieniu wyborcy, a nie w swoim imieniu.
Upoważnienie pełnomocnika do głosowania nie pozbawia wyborcy jego praw wyborczych. Wyborca, który udzielił pełnomocnictwa,
nie jest z tego względu wykreślany z rejestru wyborców lub spisu wyborców. Co więcej, udzielenie pełnomocnictwa nie jest wcześniej
odnotowywane w spisie wyborców, choć ten – co do zasady – sporządzany jest przez gminę. Dopiero po okazaniu przez pełnomocnika
obwodowej komisji wyborczej aktu pełnomocnictwa (wraz z dokumentem umożliwiającym stwierdzenie jego tożsamości), komisja odnotowuje
w spisie wyborców imię i nazwisko pełnomocnika, załączając akt pełnomocnictwa do spisu (art. 59 § 3 k.w.). Pełnomocnik otrzymuje
kartę do głosowania w imieniu swojego mocodawcy, co potwierdza własnym podpisem w rubryce spisu przeznaczonej na potwierdzenie
otrzymania karty do głosowania przez wyborcę, który udzielił mu pełnomocnictwa (art. 59 § 4 k.w.). Komisja odnotowuje w spisie
wyborców imię i nazwisko pełnomocnika w rubryce „uwagi” odpowiadającej pozycji, pod którą umieszczono nazwisko wyborcy, wraz
z oznaczeniem „pełnomocnik” (art. 59 § 3 k.w.). Mocodawca do dnia głosowania może pełnomocnictwo cofnąć, przybyć do lokalu
wyborczego ze stosownym oświadczeniem (ewentualnie dwa dni przed dniem wyborów złożyć to oświadczenie wójtowi gminy) i wziąć
udział w wyborach osobiście. Jeżeli natomiast wyborca, który udzielił pełnomocnictwa, odda głos wcześniej niż pełnomocnik,
to pełnomocnictwo wygasa z mocy prawa, co obwodowa komisja wyborcza powinna odnotować w spisie wyborców. Nawet jednak w sytuacji,
gdy wyborca nie poinformuje komisji o udzielonym pełnomocnictwie i nie zostanie to odnotowane w spisie wyborców, oddanie przez
niego głosu pozbawi pełnomocnika możliwości głosowania w jego imieniu. Jeżeli bowiem pełnomocnictwo do głosowania zostało
cofnięte lub wygasło (np. z powodu wcześniejszego oddania głosu przez wyborcę), obwodowa komisja wyborcza odmawia wydania
pełnomocnikowi karty do głosowania i zatrzymuje akt pełnomocnictwa (art. 58 § 2 pkt 3 k.w.).
Podsumowując powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że pełnomocnik nie głosuje we własnym imieniu, lecz w imieniu wyborcy,
który pełnomocnictwa udzielił (wyborcy mandanta). Głos, którym pełnomocnik dysponuje w imieniu wyborcy, nie jest tożsamy z
głosem, którym dysponuje w imieniu własnym. Zarzut, że dysponuje dwoma głosami jako wyborca, jest zatem bezzasadny.
5.8. Trzeci zarzut wnioskodawcy dotyczył naruszenia przez przepisy normujące głosowanie przez pełnomocnika art. 2 Konstytucji.
Należy jednak zauważyć, że zarzut ten nie został w należyty sposób uzasadniony. Po pierwsze, wnioskodawca nie skonkretyzował
standardów wyborczych wywodzonych z art. 2 Konstytucji, które jego zdaniem zakwestionowana regulacja narusza. Po drugie, wskazując
niebezpieczeństwa, które mogą wiązać się z głosowaniem przez pełnomocnika, nie wykazał, że ich źródłem są właśnie kwestionowane
przepisy. Po trzecie, wnioskodawca nie wskazał, które elementy regulacji gwarancyjnej są niewystarczające z punktu widzenia
wymogów konstytucyjnych. Zdaniem Trybunału, przepisy kodeksu wyborczego znacząco minimalizują ryzyko nieprawidłowości przy
sporządzaniu aktów pełnomocnictw do głosowania. Sformalizowanie procedury udzielenia pełnomocnictwa i zaangażowanie w nią
czynnika urzędowego gwarantują, że decyzja o wyborze tej formy głosowania podejmowana będzie w sposób przemyślany i świadomy,
a nie pod presją innych osób. Po czwarte, podnoszone przez wnioskodawcę zarzuty dotyczące nieprawidłowości i nadużyć, które
mogą towarzyszyć głosowaniu przez pełnomocnika, nie zostały uprawdopodobnione w stopniu uzasadniającym ich rozpatrzenie. W
wyroku z 15 października 2009 r., sygn. K 26/08 (OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 135) Trybunał stwierdził, że „Dopiero wykazanie,
że skala nieprawidłowości, błędów, nadużyć prowadzi do trwałej zmiany kształtu kwestionowanej normy, mogłoby prowadzić do
uwzględnienia tego stanu rzeczy w ocenie konstytucyjności samej normy”. W wypadku aktów prawnych, które dopiero są wprowadzane
do systemu prawnego i dotychczas nie były jeszcze stosowane (takich jak kodeks wyborczy), Trybunał nie ma możliwości oceny
przepisu na podstawie praktyki jego stosowania, gdyż praktyka taka nie istnieje. Przed wejściem w życie kodeksu wyborczego
nie jest więc możliwe ustalenie, czy nieprawidłowości, błędy i nadużycia, o których wspominają wnioskodawcy, będą w ogóle
miały miejsce oraz czy ich skala będzie prowadzić do trwałej zmiany kształtu kwestionowanych przepisów.
Mając na uwadze to, że wnioskodawca nie uzasadnił stawianego zarzutu niezgodności kwestionowanej regulacji dotyczącej pełnomocnika
do głosowania z art. 2 Konstytucji oraz nie powołał dowodów na jego poparcie, należy stwierdzić, że wniosek w tym zakresie
nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Postępowanie co do tego zarzutu zostało zatem umorzone
ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
5.9. Skoro Trybunał stwierdził, że przepisy podstawowe instytucji głosowania przez pełnomocnika, tj. art. 51 § 1 w części
obejmującej wyrazy „jego pełnomocnik” i art. 38 § 1 w związku z przepisami rozdziału 7 działu I k.w., są zgodne z Konstytucją,
to nie ma podstaw do badania konstytucyjności pozostałych przepisów, które jedynie odsyłają do tej instytucji. Postępowanie
w odniesieniu do nich zostało umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku z kilku powodów. Po pierwsze, pozostałe
przepisy zostały zaskarżone warunkowo, na wypadek gdyby Trybunał stwierdził niekonstytucyjność przepisów zrębowych samej instytucji.
Uznając, że w takiej sytuacji wskazane byłoby wyeliminowanie z ustawy wszelkich odesłań do instytucji uznanej za niekonstytucyjną,
wnioskodawca zakwestionował wszystkie przepisy, w których odesłania takie się znajdują. Objęcie kontrolą tych przepisów byłoby
zasadne dopiero wówczas, gdyby Trybunał stwierdził niekonstytucyjność przepisów zrębowych. Skoro jednak tak się nie stało,
kontrola tych zaskarżonych warunkowo przepisów jest niedopuszczalna. Po drugie, wnioskodawca w żaden sposób nie uzasadnił
zarzutu niekonstytucyjności przepisów, które – regulując inne zagadnienia – zawierają jedynie odesłanie do przepisów o pełnomocniku.
Nie wyjaśnił w szczególności, na czym polega niekonstytucyjność przepisów, z których wynika wymóg obliczenia przez komisje
wyborcze liczby wyborców głosujących przez pełnomocnika (art. 228 § 1 pkt 3 i art. 270 § 1 pkt 3 k.w.) oraz umieszczenia tej
informacji w protokołach (art. 75 § 3, art. 357 § 2 pkt 3, art. 360 § 2 pkt 3, art. 442 § 2 pkt 3, art. 488 § 3 pkt 3 k.w.).
Nie uzasadnił również zarzutu niekonstytucyjności w odniesieniu do dwóch zakwestionowanych przepisów karnych, które penalizują
czyn polegający na pobieraniu przez wyborcę opłaty za głosowanie w jego imieniu (art. 511 k.w.) oraz czyn polegający na udzielaniu
pełnomocnictwa do głosowania w zamian za jakąkolwiek korzyść majątkową lub osobistą (art. 512 k.w.). Po trzecie, wnioskodawca
nie wskazał wzorców adekwatnych do kontroli przepisów, które jedynie odsyłają do instytucji pełnomocnika do głosowania. Z
tych powodów postępowanie dotyczące kontroli konstytucyjności wskazanych wyżej przepisów zostało umorzone.
5.10. Wnioskodawca, wychodząc z założenia, że konstytucyjne standardy wyborcze w jednakowym stopniu odnoszą się do wszystkich
rodzajów wyborów objętych regulacją kodeksu wyborczego, zakwestionował możliwość głosowania przez pełnomocnika nie tylko w
wyborach do organów krajowych, ale i w wyborach do Parlamentu Europejskiego. W tym kontekście podnosił, że głosowanie przez
pełnomocnika w wyborach do Parlamentu Europejskiego narusza zasadę równości praw wyborczych obywateli i jako wzorzec kontroli
wskazywał art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tymczasem z jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
wynika, że wzorce konstytucyjne są nieadekwatne do kontroli przepisów dotyczących wyborów do Parlamentu Europejskiego, gdyż
problematyka ta w ogóle nie jest objęta regulacją konstytucyjną. W wyroku z 31 maja 2004 r., sygn. K 15/04 (OTK ZU nr 5/A/2004,
poz. 47) Trybunał stwierdził, że „Sposób legitymizowania organów Unii Europejskiej nie należy do materii polskiej Konstytucji,
lecz do materii prawa Unii Europejskiej i prawa polskiego realizującego zasady Unii w sferze jurysdykcji Państwa Polskiego”.
Tezę tę Trybunał podtrzymał w wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04 (OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49), stwierdzając, że „Nie
jest (…) funkcją polskiej Konstytucji normowanie wyboru organów Wspólnot i Unii Europejskiej. Stanowi ono materię umów międzynarodowych
konstytuujących Wspólnoty i Unię Europejską, ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską. Z tego też powodu uregulowań dotyczących
kontroli ważności wyborów do Parlamentu Europejskiego należy poszukiwać w traktatach międzynarodowych, konstytuujących Wspólnoty
Europejskie i Unię Europejską”. W sprawie o sygn. Kp 3/09 Trybunał kontrolował wprawdzie konstytucyjność dwóch przepisów noweli
do ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219, ze zm.), ale
jedynie z punktu widzenia zasad wyprowadzanych z art. 2 Konstytucji (vacatio legis, zasada określoności prawa). Chodziło zatem o zarzuty wobec sposobu ukształtowania regulacji ustawowej i wprowadzenia jej
do systemu prawnego, a nie o konkretne rozwiązania dotyczące wyborów do Parlamentu Europejskiego. Orzeczenie o sygn. Kp 3/09
wpisuje się zatem we wcześniejszą linię orzeczniczą TK, z której wynika, że Parlament Europejski nie jest organem sprawującym
władzę w Rzeczpospolitej Polskiej, zaś problematyka wyborów do Parlamentu Europejskiego nie jest objęta regulacją konstytucyjną.
Pogląd ten Trybunał przyjął za punkt wyjścia również w niniejszej sprawie, stąd orzekł, że art. 38 § 1 w związku z rozdziałem
7 działu I k.w., w zakresie, w jakim dotyczy głosowania przez pełnomocnika w wyborach do Parlamentu Europejskiego, nie jest
niezgodny z art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6. Głosowanie korespondencyjne.
6.1. Kolejna grupa przepisów zakwestionowanych przez wnioskodawcę wiąże się z instytucją głosowania korespondencyjnego (art.
38 § 2 i art. 45 § 2 k.w. oraz cały rozdział 8 w dziale I k.w.). Z uzasadnienia wniosku wynika jednak, że wnioskodawca nie
kwestionuje dopuszczalności głosowania korespondencyjnego co do zasady, tak jak to czyni w wypadku głosowania przez pełnomocnika;
kwestionuje jedynie pewne elementy tej instytucji, które – jego zdaniem – nie spełniają standardów konstytucyjnych. Wskazuje
na to zawarte w uzasadnieniu wniosku sformułowanie, że „Wnioskodawca kwestionuje nie słuszną ideę, lecz jej niefortunny wyraz
legislacyjny” (s. 30 wniosku). Wobec regulacji ustawowej wnioskodawca formułuje trzy rodzaje zarzutów.
Po pierwsze, wnioskodawca uważa, że głosowanie poza lokalem obwodowej komisji wyborczej narusza zasadę tajności głosowania,
wynikającą z art. 96 ust. 2 Konstytucji („Wybory do Sejmu […] odbywają się w głosowaniu tajnym”), z art. 97 ust. 2 Konstytucji
(„Wybory do Senatu […] odbywają się w głosowaniu tajnym”) i art. 127 ust. 1 Konstytucji („Prezydent Rzeczypospolitej jest
wybierany […] w głosowaniu tajnym”). Trybunał stwierdza, że przepisami, z których można dekodować normę prawną stanowiącą,
że głosowanie korespondencyjne odbywa się poza lokalem obwodowej komisji wyborczej, są art. 38 § 2 w związku z art. 62 i art.
66 k.w. Pierwszy z nich stanowi, że głosowanie korespondencyjne w obwodach głosowania utworzonych za granicą jest również
głosowaniem osobistym. Przepis ten należy odczytywać w związku z art. 38 § 1 k.w., który określa dwie możliwe formy głosowania,
tj. głosowanie osobiste i głosowanie przez pełnomocnika. Głosowanie korespondencyjne ustawodawca traktuje zatem jako rodzaj
głosowania osobistego, którego szczególny charakter polega na tym, że odbywa się ono poza lokalem obwodowej komisji wyborczej.
Art. 38 § 1 k.w. nie zawiera jednak tego ostatniego zastrzeżenia, stąd dla pełnego zdekodowania normy prawnej konieczna jest
kontrola tego przepisu w związku z art. 62 i art. 66 k.w. Dopiero z treści tych ostatnich przepisów wyraźnie wynika, że głosowanie
korespondencyjne odbywa się poza lokalem obwodowej komisji wyborczej. Art. 62 k.w. przyznaje wyborcom wpisanym do spisu wyborców
głosujących poza granicami kraju możliwość głosowania korespondencyjnego, zobowiązując jednocześnie konsula do upublicznienia
informacji o tej możliwości oraz o zasadach głosowania korespondencyjnego. Z kolei zgodnie z art. 66 k.w. koperta zwrotna
zawierająca wypełnioną przez wyborcę kartę do głosowania jest przesyłana do właściwego konsula, który przekazuje ją obwodowej
komisji wyborczej. Koperty zwrotne przekazane przez konsula są wrzucane do urny wyborczej, zaś te dostarczone do obwodowej
komisji wyborczej po zakończeniu czasu głosowania – niszczone.
Drugi zarzut wnioskodawcy dotyczy jednego z elementów procedury głosowania korespondencyjnego, jakim jest przesyłanie kart
do głosowania. Wnioskodawca zauważa, że w przesyłaniu kart do głosowania pośredniczą „instytucje pocztowe działające w państwach
obcych, których sprawność i rzetelność, w tym poziom ochrony tajemnicy korespondencji i «szczelności» wobec osób i instytucji
zainteresowanych wpływaniem na wynik polskich wyborów lub złamaniem ich tajności, w tym służb specjalnych, jest w różnych
krajach różny (…). W tych warunkach polskie władze publiczne nie są w stanie zagwarantować, że pakiet wyborczy dotrze do wyborcy
na czas i zostanie mu doręczony do rąk własnych, że karta do głosowania w kopercie zwrotnej zostanie wypełniona osobiście
przez uprawnionego wyborcę, że z jej treścią nie zapoznają się w drodze od wyborcy do konsula czynniki zewnętrzne, że nie
posuną się one do fałszerstw polegających na zmianach w karcie do głosowania lub jej zamianie na inną, że wreszcie dotrze
ona na czas do konsula” (s. 29-30 wniosku). Z tych względów wnioskodawca dochodzi do wniosku, że głosowanie korespondencyjne
nie gwarantuje rzetelnej realizacji czynnego prawa wyborczego obywateli, a tym samym jest sprzeczne z art. 62 ust. 1 Konstytucji.
Kwestionowany element procedury głosowania korespondencyjnego, tj. przesyłanie kart do głosowania, został uregulowany w art.
65 i art. 66 k.w. Pierwszy z tych przepisów opisuje procedurę przesyłania przez konsula wyborcy tzw. pakietu wyborczego, w
którym znajduje się karta do głosowania, zaś drugi przepis – procedurę przesyłania przez wyborcę konsulowi koperty zwrotnej
zawierającej wypełnioną kartę do głosowania. Kontrola konstytucyjności w ramach tego zarzutu została zatem ograniczona do
tych właśnie dwóch przepisów.
Trzeci zarzut wnioskodawcy dotyczy tego, że w ramach głosowania korespondencyjnego karty do głosowania wypełniane są kilka
lub kilkanaście dni przed dniem wyborów. Wnioskodawca zjawisko to określa mianem „falstartu wyborczego” (s. 30 wniosku). Procedurę
wypełniania przez wyborcę karty do głosowania i jej przesyłania w kopercie zwrotnej konsulowi reguluje przywołany wyżej art.
66 k.w. i ten właśnie przepis został poddany kontroli w ramach tego zarzutu. Zdaniem wnioskodawcy, wypełnianie karty do głosowania
przed dniem wyborów jest sprzeczne z zasadą, że wybory parlamentarne (art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji) oraz prezydenckie (art.
128 ust. 2 Konstytucji) mogą odbyć się tylko w czasie jednego dnia. Wnioskodawca wskazuje również, że oddanie głosu przed
dniem wyborów może powodować jego zmarnowanie w sytuacji, gdy kandydat, na którego głos oddano, przed dniem wyborów umrze
lub wycofa zgodę na kandydowanie, co spowoduje jego skreślenie z listy kandydatów.
Trybunał umorzył postępowanie w zakresie kontroli pozostałych przepisów dotyczących głosowania korespondencyjnego z uwagi
na to, że zarzut niekonstytucyjności nie został w odniesieniu do nich uzasadniony. Wnioskodawca nie kwestionował również instytucji
głosowania korespondencyjnego co do zasady, co umożliwiałoby poddanie kontroli całego rozdziału dotyczącego tej instytucji,
tak jak to zostało uczynione w wypadku głosowania przez pełnomocnika. Kontrolą objęto zatem tylko te przepisy, których bezpośrednio
dotyczą trzy wyżej wskazane zarzuty sformułowane przez wnioskodawcę.
Wnioskodawca stwierdza również, że przepisy przewidujące głosowanie korespondencyjne naruszają „standardy rzetelności wyborów
w państwie demokratycznym oraz zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa, co czyni je niezgodnymi z art. 2 Konstytucji”
(s. 30 wniosku). Zarzut ten nie został jednak we wniosku uzasadniony. Wnioskodawca nie sprecyzował standardów rzetelności
wyborów, które – jego zdaniem – zostały naruszone. Nie wskazał również, na czym polega naruszenie przez zakwestionowane przepisy
dotyczące głosowania korespondencyjnego zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa. Wniosek w tym zakresie nie spełnia
wymagań wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, stąd postępowanie dotyczące art. 2 Konstytucji jako wzorca kontroli
została umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Wnioskodawca zakwestionował również przepisy dotyczące głosowania korespondencyjnego w wyborach do Parlamentu Europejskiego,
żądając ich kontroli z art. 62 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podtrzymuje swe stanowisko, że przepisy konstytucyjne stanowią
w tym zakresie wzorzec nieadekwatny, bo wybory do Parlamentu Europejskiego nie podlegają regulacji konstytucyjnej. Z tego
względu Trybunał orzekł, że art. 65 i art. 66 k.w. w zakresie, w jakim elementem procedury głosowania korespondencyjnego czynią
przesyłanie kart do głosowania w odniesieniu do wyborów do Parlamentu Europejskiego, nie są niezgodne z art. 62 ust. 1 Konstytucji.
6.2. Głosowanie korespondencyjne umożliwia oddanie głosu wyborcom przebywającym za granicą, którzy często mają problemy z
dotarciem do obwodowych komisji wyborczych z uwagi na odległość tych komisji od ich miejsca zamieszkania lub pobytu.
Trybunał pragnie zauważyć, że ta metoda głosowania jest dopuszczalna w wielu państwach europejskich. Regulacje ustawowe w
tym zakresie wykazują wiele różnic. W niektórych państwach korespondencyjnie mogą głosować tylko obywatele przebywająca za
granicą (np. Włochy, Holandia), w innych – obywatele, którzy z różnych powodów nie mogą w dniu wyborów oddać głosu osobiście
w lokalu wyborczym w kraju (np. Niemcy, Wielka Brytania). Są również kraje, które całkowicie wycofały się z wprowadzonej wcześniej
możliwości głosowania korespondencyjnego (np. Francja w 1975 r.). Komisja Rady Europy na Rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja
Wenecka) w pkt 3.2.3 wspomnianej wcześniej opinii nr 190/2000 „Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych” stwierdziła,
że głosowanie pocztą może być dozwolone tam, gdzie poczta jest bezpieczna i wiarygodna. Głosowanie za pośrednictwem poczty
może być udostępnione m.in. wyborcom mieszkającym za granicą.
W Polsce postulat wprowadzenia tej formy głosowania od lat zgłaszany był przez przedstawicieli doktryny prawa, Rzecznika Praw
Obywatelskich oraz Państwową Komisję Wyborczą. Z reguły towarzyszył on postulatowi wprowadzenia głosowania przez pełnomocnika,
choć w trakcie prac legislacyjnych był znacznie rzadziej zgłaszany niż ten ostatni. W 2003 r. propozycja wprowadzenia głosowania
korespondencyjnego była rozważana w trakcie prac Komisji Europejskiej oraz Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nad
projektami ustaw o wyborze członków Parlamentu Europejskiego (zob. druki sejmowe nr 1785 i 1968, IV kadencja). Formalnie jako
poprawka do projektu ustawy została zgłoszona dopiero podczas drugiego czytania 12 grudnia 2003 r. i następnie została zarekomendowana
przez obie wskazane wyżej komisje w ich sprawozdaniu dodatkowym (zob. druk sejmowy nr 2243A/IV kadencja). Uchwalona przez
Sejm 18 grudnia 2003 r. ustawa – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego w art. 2 ust. 3 wprowadziła zasadę, że „Głosować
można osobiście w lokalu wyborczym albo korespondencyjnie”. Z głosowania korespondencyjnego mogli skorzystać wyborcy stale
zamieszkali w kraju, w tym przebywający w szpitalach, zakładach pomocy społecznej, zakładach karnych lub aresztach śledczych
oraz wyborcy przebywający czasowo za granicą. Regulacja ustawowa była jednak bardzo lakoniczna, obejmowała zaledwie trzy przepisy
tej ustawy. W związku z tym PKW w opinii przekazanej Marszałkowi Senatu stwierdziła, że „prawidłowe przeprowadzenie wyborów
na podstawie takich przepisów jest niemożliwe”, i przedłożyła propozycje ich zmiany (zob. pismo z 5 stycznia 2004 r., znak:
ZPOW-062-31/03). Senat uznał, że uzupełnienie ustawy w tak szerokim zakresie, w jakim byłoby to wskazane, nie jest możliwe,
i wniósł poprawki usuwające przepisy o głosowaniu korespondencyjnym. W uzasadnieniu uchwały Senatu z 14 stycznia 2004 r. w
sprawie ustawy – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (zob. druk sejmowy nr 2416/IV kadencja) stwierdzono: „Senat
postanowił usunąć z ustawy możliwość głosowania korespondencyjnego (…) kierując się przekonaniem, iż przepisy ustawy w tym
zakresie są niepełne i niespójne, co czyni je w praktyce niewykonalnymi. Konieczność zapewnienia Państwowej Komisji Wyborczej
dodatkowych środków finansowych na przeprowadzenie wyborów w przypadku dopuszczenia możliwości głosowania za pośrednictwem
poczty oraz przekonanie, iż ta innowacja w polskim systemie wyborczym powinna być wprowadzona uprzednio w wyborach na szczeblu
lokalnym, skłoniły Senat do przyjęcia koncepcji głosowania tradycyjnego”. Poprawek tych Sejm nie odrzucił, w rezultacie czego
w ogłoszonej ustawie z dnia 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219,
ze zm.) nie znalazły się przepisy dotyczącego głosowania korespondencyjnego.
Głosowanie korespondencyjne nie było przewidziane w poselskim projekcie ustawy – Kodeks wyborczy, który wpłynął do Marszałka
Sejmu 24 czerwca 2008 r. (zob. druk sejmowy nr 1568/VI kadencja). Wprowadzenie tej formy głosowania rozważano jednak na posiedzeniu
Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego 21 października 2010 r. (zob.
Biuletyn nr 4277/VI). Zaproszony na to posiedzenie w charakterze eksperta J. Zbieranek (koordynator programu prawnego w Instytucie
Spraw Publicznych) przedstawił wówczas projekt przepisów przewidujących możliwość korzystania z głosowania korespondencyjnego
przez obywateli polskich przebywających poza granicami kraju. W trakcie posiedzenia komisji pojawiła się jednak propozycja,
by tę metodę głosowania udostępnić również obywatelom polskim głosującym w kraju. Do kwestii głosowania korespondencyjnego
powracano na dwóch kolejnych posiedzeniach Komisji Nadzwyczajnej 9 listopada 2010 r. (zob. Biuletyn nr 4351/VI) oraz 15 listopada
2010 r. (zob. Biuletyn nr 4352/VI). Ostatecznie poprawki dodające przepisy dotyczące głosowania korespondencyjnego zgłoszono
podczas drugiego czytania projektu ustawy w Sejmie. W dodatkowym sprawozdaniu o tym projekcie ustawy Komisja Nadzwyczajna
do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego zarekomendowała przyjęcie tych poprawek (zob. druk sejmowy
nr 3578-A/VI kadencja). Kodeks wyborczy zawierający przepisy dotyczące głosowania przez pełnomocnika został przyjęty jednomyślnie.
Zgłoszone przez Senat poprawki do tych przepisów miały charakter redakcyjny (por. uchwała Senatu z 17 grudnia 2010 r. w sprawie
ustawy – Kodeks wyborczy, druk sejmowy nr 3730/VI kadencja).
6.3. Analizę opisanych wyżej trzech zarzutów wniosku należy rozpocząć od przedstawienia regulacji ustawowej dotyczącej głosowania
korespondencyjnego. Zagadnieniu temu poświęcony jest rozdział 8 k.w. zatytułowany „Głosowanie korespondencyjne w obwodach
głosowania utworzonych za granicą”. Z art. 62 k.w. wynika, że ta metoda głosowania zastrzeżona jest dla wąskiej grupy wyborców,
tj. tych, którzy przebywają za granicą i są ujęci w spisie wyborców sporządzonym przez właściwego terytorialnie konsula. Głosowanie
korespondencyjne ma charakter fakultatywny, gdyż wyborcy należący do tej grupy mogą również oddać głos osobiście w lokalu
wyborczym utworzonym poza granicami państwa polskiego. Zamiar głosowania korespondencyjnego wyborcy ci powinni zgłosić właściwemu
terytorialnie konsulowi do 15 dnia przed dniem wyborów (art. 63 § 1 k.w.). Niezwłocznie po otrzymaniu od właściwej komisji
wyborczej kart do głosowania, jednak nie później niż do 10 dnia przed dniem wyborów, konsul wysyła im pakiet wyborczy zawierający
zaadresowaną kopertę zwrotną, kartę bądź karty do głosowania, kopertę na kartę bądź karty do głosowania, oświadczenie o osobistym
i tajnym oddaniu głosu na karcie do głosowania oraz instrukcję głosowania (art. 65 § 1 k.w.). Konsul, w rubryce spisu wyborców
„Uwagi” odpowiadającej pozycji, pod którą umieszczono nazwisko wyborcy, który wyraził zamiar głosowania korespondencyjnego,
umieszcza informację o wysłaniu do niego pakietu wyborczego (art. 65 § 4 k.w.). Wyborca głosujący korespondencyjnie po wypełnieniu
karty do głosowania wkłada ją do koperty na kartę do głosowania, którą zakleja, a następnie kopertę tę wkłada do koperty zwrotnej
łącznie z podpisanym oświadczeniem i przesyła ją na własny koszt na adres właściwego konsula (art. 66 § 1 k.w.). Konsul przekazuje
otrzymane koperty zwrotne właściwej obwodowej komisji wyborczej nie później niż 3 dnia przed dniem wyborów (art. 66 § 2 k.w.).
Koperty zwrotne przekazane przez konsula są wrzucane do specjalnie w tym celu przygotowanej drugiej urny wyborczej. Koperty
zwrotne dostarczone do obwodowej komisji wyborczej po zakończeniu czasu głosowania są niszczone bez otwierania.
Wzór i rozmiary koperty zwrotnej, koperty na kartę do głosowania, oświadczenia o osobistym i tajnym oddaniu głosu oraz instrukcji
głosowania stosowanych w głosowaniu korespondencyjnym w obwodach głosowania utworzonych za granicą określa uchwała PKW z dnia
6 czerwca 2011 r. (M.P. Nr 47, poz. 540). Warunki techniczne głosowania korespondencyjnego precyzuje druga uchwała PKW z tego
samego dnia (M.P. Nr 47, poz. 541). Wynika z niej, że pakiet wyborczy powinien być dostarczony wyborcy głosującemu korespondencyjnie
jako przesyłka listowa rejestrowana, przyjmowana za potwierdzeniem nadania lub w inny sposób – za pokwitowaniem. Po otrzymaniu
kopert zwrotnych konsul ma obowiązek przechowywania ich w sposób uniemożliwiający dostęp do nich osób nieupoważnionych. W
miarę możliwości przesyłki powinny być przechowywane w kasie pancernej. Uchwała szczegółowo opisuje tryb przekazania pakietu
wyborczego przez konsula obwodowej komisji wyborczej, sposób postępowania tej ostatniej z kopertami zwrotnymi dostarczonymi
przed zakończeniem głosowania, kartami do głosowania znajdującymi się w tych kopertach oraz sposób postępowania z kopertami
zwrotnymi dostarczonymi po zakończeniu głosowania.
6.4. Pierwszy zarzut sformułowany przez wnioskodawcę dotyczy tego, że głosowanie poza lokalem wyborczym narusza zasadę tajności
głosowania. Zasada ta oznacza, że nikomu innemu poza wyborcą nie będzie znana treść jego decyzji wyborczej. Tajność głosowania
jest konieczną gwarancją nieskrępowanego wyrażania indywidualnych preferencji wyborczych. Chroni ona również wyborcę przed
ewentualnymi skutkami głosowania w określony sposób, niezależnie od tego, czy skutki te miałyby dla niego charakter pozytywny
czy negatywny.
Dla wyborcy tajność głosowania jest przywilejem, z którego może on skorzystać, choć nie ma takiego obowiązku. Oddanie głosu
w sposób jawny, o ile nie stanowi formy agitacji wyborczej, nie wiąże się dla niego z żadnymi negatywnymi konsekwencjami prawnymi.
Również dobrowolne poinformowanie o treści decyzji wyborczej innych osób, niezależnie od tego, czy ma miejsce przed wyborami,
czy po wyborach, nie narusza zasady tajności głosowania.
Dla organów państwa z zasady tajności głosowania wynika obowiązek zorganizowania lokalu wyborczego w sposób umożliwiający
oddanie głosu tak, by nikomu nie była znana treść decyzji wyborczej podjętej przez konkretnego wyborcę. W sytuacji gdy wyborca
decyduje się na głosowanie poza lokalem obwodowej komisji wyborczej, świadomie rezygnuje z tej gwarancji tajności głosowania
stwarzanej przez państwo, przejmując jednocześnie obowiązek zorganizowania sobie we własnym zakresie odpowiednich warunków
zapewniających tajność głosowania. Z tego też względu elementem pakietu wyborczego, który otrzymuje wyborca głosujący korespondencyjnie,
jest oświadczenie o osobistym i tajnym oddaniu głosu na karcie do głosowania. Oświadczenie to wyborca powinien podpisać i
przesłać w kopercie zwrotnej wraz z wypełnioną kartą do głosowania na adres właściwego konsula. Dopiero z momentem dostarczenia
karty do głosowania do konsula przechodzi na tego ostatniego obowiązek zagwarantowania tajności podjętej już decyzji wyborczej.
Z przywołanej wyżej uchwały PKW z dnia 6 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych głosowania korespondencyjnego w obwodach
głosowania utworzonych za granicą wynika, że konsul powinien przechowywać koperty zwrotne w sposób uniemożliwiający dostęp
do nich osób nieupoważnionych. W miarę możliwości przesyłki powinny być przechowywane w kasie pancernej. Koperty zwrotne przekazywane
są następnie przez konsula bez ich otwierania komisji obwodowej, która wrzuca je do urny wyborczej, ewentualnie niszczy bez
otwierania, jeśli zostaną dostarczone po zakończeniu głosowania.
Podsumowując powyższe ustalenia, Trybunał stwierdza, że w wypadku głosowania korespondencyjnego na wyborcę przechodzi obowiązek
zagwarantowania tajności aktu oddania głosu. Z momentem dostarczenia konsulowi karty do głosowania obowiązek zagwarantowania
tajności podjętej już decyzji wyborczej przechodzi na konsula. Taki sposób uregulowania procedury oddania głosu poza lokalem
wyborczym nie narusza zasady tajności głosowania, gdyż ustawodawca wskazał podmioty odpowiedzialne za realizację tej zasady
na poszczególnych etapach procesu wyborczego i stworzył rozbudowany, opisany wyżej mechanizm gwarantujący, że treść decyzji
konkretnego wyborcy nie będzie znana osobom postronnym.
6.5. Drugi zarzut wniosku dotyczył tego, że przesyłanie kart do głosowania za pośrednictwem instytucji pocztowych innych państw,
nad którymi polskie władze nie sprawują nadzoru, nie gwarantuje rzetelnej realizacji czynnego prawa wyborczego obywateli,
a tym samym jest sprzeczne z art. 62 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, wskutek możliwych nieprawidłowości i fałszerstw
wyborczych podczas przesyłania kart do głosowania jego wynik może nie odzwierciedlać rzeczywistej woli wyborców.
Ze sposobu sformułowania tego zarzutu wynika, że – zdaniem wnioskodawcy – samo przesyłanie kart do głosowania na terytorium
niepodlegającym jurysdykcji Rzeczypospolitej Polskiej przesądza o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów. Wnioskodawca
zakłada bowiem a priori, że na tym etapie procesu wyborczego pojawią się nieprawidłowości, którym nie będą w stanie zapobiec lub przeciwdziałać władze
polskie. Zarzut ten dotyczy zatem sfery stosowania prawa, zaś weryfikacja jego zasadności wymaga znajomości funkcjonowania
zakwestionowanych przepisów, co w niniejszej sprawie – z uwagi na to, że kodeks wyborczy w dniu orzekania przez Trybunał nie
wszedł jeszcze w życie – nie jest możliwe. Dla kontroli konstytucyjności przepisów ustawowych stwierdzone nieprawidłowości
w ramach procedury głosowania korespondencyjnego miałyby znaczenie dopiero wówczas, gdyby występowały na taką skalę, że prowadziłyby
do trwałego zniekształcenia treści tych przepisów. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że nieprawidłowości
wyborcze w takim stopniu mogą zaistnieć. Należy zatem stwierdzić, że domniemanie konstytucyjności zakwestionowanych przepisów
w ramach tego zarzutu nie zostało obalone. Z tego względu Trybunał orzekł, że art. 65 i art. 66 k.w. w zakresie, w jakim elementem
procedury głosowania korespondencyjnego w wyborach parlamentarnych i prezydenckich czynią przesyłanie kart do głosowania,
są zgodne z art. 62 ust. 1 Konstytucji.
6.6. Ostatni zarzut dotyczy tego, że w ramach głosowania korespondencyjnego wyborca oddaje głos co najmniej kilka dni przed
dniem wyborów, co narusza wymóg przeprowadzenia wyborów w ciągu jednego dnia (art. 98 ust. 2 i 5 oraz art. 128 ust. 2 Konstytucji).
W wypadku głosowania korespondencyjnego procedura oddania głosu rzeczywiście jest rozciągnięta w czasie od momentu wysłania
przez konsula karty do głosowania w ramach pakietu wyborczego, poprzez jej wypełnienie przez wyborcę i przesłanie do konsula,
aż po jej wrzucenie do urny (wraz z całą kopertą zwrotną). Ta ostatnia czynność, choć nie jest wykonywana bezpośrednio przez
wyborcę, lecz przez członków obwodowej komisji wyborczej, może się odbyć jedynie w dniu wyborów.
Z uwagi na tę rozciągniętą w czasie procedurę głosowania korespondencyjnego należy rozważyć, w którym momencie wyborca w ten
sposób głosujący oddaje głos w wyborach. Niewątpliwie wyborca dokonuje wyboru przez wypełnienie karty do głosowania, zaznaczając
znak „x” w kratce z lewej strony nazwiska wybranego kandydata lub kandydatów. Prawidłowe wypełnienie karty do głosowania warunkuje
ważność głosu, jednak nie jest ono warunkiem oddania głosu. Oddanie głosu następuje bowiem z momentem wrzucenia karty do głosowania
do urny wyborczej, przy czym dla skuteczności tej czynności nie ma znaczenia, czy karta do głosowania została wypełniona.
Wrzucenie osobiście przez wyborcę do urny wyborczej karty, która nie została wcześniej przez niego wypełniona również będzie
stanowiło formę oddania głosu, choć głos ten zostanie uznany za nieważny podczas liczenia głosów przez obwodową komisję wyborczą.
Z drugiej strony, jeśli wyborca wypełnił kartę do głosowania, ale następnie – zamiast wrzucić ją do urny – zniszczył lub wyniósł
z lokalu wyborczego, nie stanowi to oddania głosu w wyborach.
Z tego względu Trybunał stwierdza, że oddanie głosu w wyborach następuje nie w momencie wypełnienia przez wyborcę karty do
głosowania, ale w momencie jej wrzucenia do urny wyborczej. Zasada ta znajduje zastosowanie zarówno do wyborców głosujących
w lokalu wyborczym, jak i do wyborców głosujących korespondencyjnie. W wypadku tych ostatnich czynność wypełnienia karty do
głosowania poprzedza w czasie czynność jej wrzucenia do urny wyborczej. O oddaniu głosu przesądza jednak ta ostatnia czynność,
która ma miejsce w dniu wyborów. To oznacza, że zarzut głosowania przed dniem wyborów przez wyborców głosujących korespondencyjne
jest bezzasadny.
7. Zakaz wykorzystywania w kampanii wyborczej wielkoformatowych plakatów i haseł oraz płatnych audycji wyborczych w radiu
i telewizji.
7.1. Punkt 8 sentencji wyroku dotyczy art. 110 § 4 w związku z art. 495 § 1 pkt 4 k.w., które – pod groźbą kary grzywny – zakazują wykorzystywania w kampanii wyborczej plakatów i haseł wyborczych
o powierzchni większej niż 2 m2. A punkt 9 sentencji dotyczy ustawy z 3 lutego 2011 r. nowelizującej ustawę – Kodeks wyborczy, zabraniającej rozpowszechniania
odpłatnie ogłoszeń wyborczych w programach publicznych i niepublicznych nadawców radiowych i telewizyjnych oraz wprowadzającej
karę grzywny za naruszenie tego zakazu.
Obu tym regulacjom wnioskodawca zarzuca ograniczenie wolności wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji,
wyartykułowanej w art. 54 ust. 1 Konstytucji, sprzeczność z zasadą proporcjonalności ograniczeń, wyrażoną w art. 31 ust. 3
Konstytucji, a także niezgodność z art. 2 Konstytucji („ze standardem swobody rywalizacji wyborczej w państwie demokratycznym”)
oraz z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji (zasadą równości i niedyskryminacji).
W odniesieniu do ustawy zmieniającej z 3 lutego 2011 r., wnioskodawca wskazuje również naruszenie, wywiedzionego z art. 2
Konstytucji, zakazu wprowadzania istotnych zmian do prawa wyborczego w terminie późniejszym niż 6 miesięcy przed rozpoczęciem
procedury wyborczej oraz stawia zarzut nowelizowania ustawy w okresie vacatio legis bez koniecznej potrzeby, a także nadzwyczajnie przyspieszone tempo prac nad tą ustawą, uniemożliwiające rzeczową dyskusję.
7.2. Z uwagi na wskazanie przez wnioskodawcę art. 54 ust. 1 Konstytucji jako wspólnego wzorca kontroli oraz zasadniczą zbieżność
argumentów za ich niekonstytucyjnością, Trybunał przedstawia łączne uzasadnienie tych dwóch punktów sentencji wyroku.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W ślad za doktryną, Trybunał przyjmuje, że w art. 54 Konstytucji, którego treść jest często w skrócie określana jako „wolność
słowa”, zostały wyrażone trzy wolności, wzajemnie powiązane: a) wolność wyrażania swoich poglądów, b) wolność pozyskiwania
informacji, c) wolność rozpowszechniania informacji (zob. wyrok z 5 maja 2004 r., sygn. P 2/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39),
zob. też P. Sarnecki, uwagi do art. 54 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 3).
Mimo, że wolność słowa jest uregulowana w rozdziale II Konstytucji, zatytułowanym „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i
obywatela”, w podrozdziale „Wolności i prawa osobiste” to ma ona charakter „mieszany” – wolności osobistej w sferze życia
prywatnego i wolności politycznej w sferze życia publicznego.
Wolność słowa w sferze życia prywatnego przysługuje tylko osobom fizycznym i jest traktowana jako aspekt (element składowy)
innych wolności osobistych (w szczególności wolności osobistej – sensu stricto – art. 41 ust. 1 Konstytucji; prawa do prywatności – art. 47 Konstytucji; wolności komunikowania się – art. 49 Konstytucji;
wolność sumienia i wyznania – art. 53 Konstytucji). Jej samoistne znaczenie w tej sferze jest więc ograniczone (zob. P. Sarnecki, op. cit., s. 3).
Fundamentalne znaczenie ma natomiast wolność słowa w życiu publicznym. Powiązana z art. 14 Konstytucji („Rzeczpospolita Polska
zapewnia wolność prasy i innych środków społecznego przekazu”), przestaje być tylko wolnością jednostki (czy podmiotu zbiorowego),
a nabiera również waloru zasady ustrojowej (por. P. Sarnecki, op. cit., s. 1). Nie sposób wyobrazić sobie sprawnego funkcjonowania współczesnych demokracji bez korzystania z różnego rodzaju środków
przekazu, w tym elektronicznych. Zwłaszcza w okresie wyborów przedstawicieli do organów kolegialnych i na piastunów organów
monokratycznych, a więc w okresie najbardziej intensywnego istnienia i działania demokracji, swobodny, szeroki przepływ poglądów
i informacji od partii politycznych i komitetów wyborczych do obywateli (wyborców) jest szczególnie ważny. „Ponieważ wolne
wybory i wolność wypowiedzi, a w szczególności wolność debaty politycznej, stanowią wspólnie fundament każdego systemu demokratycznego,
są ze sobą związane i wzajemnie się wzmacniają” (M.A. Nowicki, komentarz do art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i
podstawowych wolności, [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2009, s. 2)
7.3. Na gruncie art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; dalej:
konwencja) wolność wyrażania opinii jest usytuowana jak gdyby pomiędzy wolnościami politycznymi a osobistymi „Oznacza to, że – z jednej
strony wolność ta musi być rozpatrywana w aspekcie makro, tzn. jako zasada organizacji i funkcjonowania «społeczeństwa demokratycznego».
Wolność wyrażania opinii stanowi jeden z najważniejszych instrumentów zagwarantowania pluralizmu, tolerancji i otwartości,
więc wartości, bez których społeczeństwo demokratyczne nie może istnieć. Zakłada istnienie demokracji politycznej, tzn. swobodnego
przedstawiania wyborcom alternatyw programowych i personalnych, poszanowania poglądów mniejszościowych i zapewnienie każdemu
odpowiedniego dostępu do «wolnego rynku poglądów i idei» (…) z drugiej strony wolność wyrażania opinii musi być rozpatrywana
w aspekcie indywidualnym (mikro) jako konieczny element godności i autonomii jednostki” (L. Garlicki, uwaga do art. 10 konwencji,
[w:] Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, tom 1, Warszawa 2010).
Podmiotami wolności wypowiedzi na gruncie art. 10 konwencji są nie tylko osoby fizyczne, lecz także osoby prawne i inne podmioty
zbiorowe, o ile formułują wypowiedzi lub pośredniczą w ich formułowaniu. Ochroną art. 10 objęte są w szczególności partie
polityczne i podmioty o podobnym charakterze (zob. wyrok ETPC z 24 lutego 1994 r., w sprawie nr 15450/89 Casado Coca przeciwko
Hiszpanii, a także z 30 stycznia 1998 r., w sprawie nr 133/1996 United Comunist Party of Turkey i przeciwko Turcji).
Te same argumenty przemawiają za tym, aby uznać, że podmiotem wolności słowa, wyrażonej w art. 54 ust. 1 Konstytucji mogą
być zarówno jednostki (osoby fizyczne) jak i podmioty zbiorowe, a wśród nich partie polityczne i komitety wyborcze, które
składają się przecież z osób fizycznych i w ich imieniu się wypowiadają.
Wolność wyrażania swoich poglądów i wolność rozpowszechniania informacji w kontekście praktykowania demokracji, w tym zwłaszcza
w okresie wyborów, ma znaczenie przede wszystkim dla partii politycznych i tworzonych przez nie oraz przez koalicje partii
politycznych lub przez wyborców komitetów wyborczych. A wolność pozyskiwania informacji to przede wszystkim prawo obywateli
jako wyborców, którzy powinni jak najwięcej wiedzieć o podmiotach biorących udział w wyborach i o kandydatach, jeśli mają
świadomie wybierać.
7.4. Wyrażanie poglądów w sferze publicznej to m.in. uzewnętrznianie ocen, opinii i postulatów oraz prognoz i przypuszczeń
dotyczących działalności władz i funkcjonariuszy publicznych czy partii politycznych, a także koncepcji rozwiązywania różnych
problemów politycznych lub społecznych. Należy zwrócić uwagę, że art. 54 ust. 1 Konstytucji stanowi o wyrażaniu swoich poglądów,
jednakże przyjmuje się, że cudze poglądy można rozpowszechniać jako informacje (zob. P. Sarnecki, op. cit., s. 3).
Poglądy można wyrażać w różny sposób, nie tylko słownie (mówiąc lub pisząc), lecz także za pomocą obrazów, w tym różnego rodzaju
plakatów, a nawet nosząc określony ubiór lub odznaki.
Przez rozpowszechnianie informacji rozumie się zarówno udostępnianie posiadanych informacji (danych) indywidualnie wytypowanym
osobom trzecim, jak i ich upowszechnianie, czyli podawanie do wiadomości publicznej, w tym za pośrednictwem środków społecznego
przekazu.
Wolność pozyskiwania informacji jest to wolność poszukiwania informacji na własną rękę, z zastosowaniem wszelkich sposobów
mieszczących się w granicach ustaw. Nie ulega wątpliwości, że w obecnej dobie głównymi źródłami pozyskiwania informacji i
ich rozpowszechniania są środki społecznego przekazu, a najważniejszymi – media elektroniczne.
W sferze prywatnej zarówno wolność pozyskiwania informacji, jak i rozpowszechniania informacji doznają licznych ograniczeń
wynikających z norm chroniących różne wolności osobiste, w szczególności prawo do prywatności. W sferze publicznej granice
wolności słowa w tej postaci są znacznie szersze.
Zaskarżone przez wnioskodawcę zakazy umieszczania w związku z wyborami plakatów i haseł o powierzchni przekraczającej określony
w ustawie limit oraz rozpowszechniania odpłatnie ogłoszeń wyborczych w programach nadawców radiowych i telewizyjnych, nawet
oceniane oddzielnie, niewątpliwie ograniczają zarówno wolność wyrażania swoich poglądów i rozpowszechniania informacji (przez
partie i komitety wyborcze), jak i wolność pozyskiwania informacji (przez wyborców). Kumulacja tych zakazów potęguje jeszcze
ograniczenia. Niepozbawiony racji jest przy tym argument, że tego rodzaju ograniczenia, zwłaszcza dotyczące tzw. spotów wyborczych
– telewizyjnych, radiowych, mogą prowadzić do uzyskania przewagi nad opozycją parlamentarną i pozaparlamentarną w mediach
elektronicznych przez partie będące przy władzy, bo partie rządzące mają na co dzień wiele okazji, aby przedstawiać w mediach,
bezpłatnie, swoje dokonania i zamierzenia za pośrednictwem swych członków czy zwolenników reprezentujących różne organy i
agendy państwowe.
Ograniczenia te nie wytrzymują testu proporcjonalności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przede wszystkim dlatego,
że nie można wskazać wartości, spośród określonych w tym przepisie, którym mogłoby zagrażać korzystanie w czasie kampanii
wyborczej z wielkopowierzchniowych plakatów czy haseł lub odpłatne rozpowszechnianie wyborczych audycji radiowych lub telewizyjnych.
Z pewnością zakaz ich stosowania nie jest konieczny dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa, ochrony środowiska, zdrowia i
moralności publicznej ani wolności i praw innych osób.
Zdaniem Trybunału, ustanowienia tych zakazów nie uzasadniają również ani ogólna klauzula porządku publicznego, ani użyte w
uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (zob. druk sejmowy nr 3813/VI kadencja) argumenty, jakoby
zakazy te miały służyć „poprawie jakości prowadzonego dyskursu politycznego” oraz racjonalizowania sposobu wydatkowania środków
przeznaczonych na kampanię wyborczą, pochodzących w przypadku partii głównie z dotacji budżetowych. Jeżeli ratio legis tych ograniczeń miałaby być zmiana sposobu wykorzystania środków finansowych na kampanię przez komitety wyborcze, to ustawodawca
powinien odpowiednio zmodyfikować przepisy o finansowaniu kampanii, a nie wymuszać zmiany zachowań w tym zakresie za pomocą
instrumentów ograniczających wolność słowa.
Trybunał zwraca uwagę, że wspomniane ograniczenia dotyczą jednej z fundamentalnych wolności osobistych i politycznych i jednocześnie
zasady ustrojowej, toteż uznanie ich konstytucyjności wymagałoby istnienia mocnych przesłanek, których w tej sprawie brakuje.
7.5. Wnioskodawca zarzucił ponadto regulacjom, których dotyczą pkt 8 i 9 sentencji, naruszenie zasady równości wyrażonej w
art. 32 Konstytucji przez to, że zaskarżone zakazy ograniczają wolność wyrażania poglądów i rozpowszechniania informacji przez
kandydatów w wyborach i komitety wyborcze, a analogiczny zakaz nie dotyczy „żadnej innej kategorii podmiotów charakteryzujących
się wspólną cechą istotną, jaką jest posiadanie interesu w publicznym przedstawianiu swoich ocen, opinii i propozycji”. Jako
przykład takich podmiotów wnioskodawca podaje oferentów komercyjnych produktów i usług, a także organizacje pozarządowe i
instytucje kultury. Powołując się na przykład kampanii w innych krajach, wnioskodawca twierdzi, że możliwe jest umieszczanie
w przestrzeni publicznej przez podmioty inne niż komitety wyborcze billboardów, które „w treści lub formie zawierają aluzyjne
nawiązania do haseł czy programów poszczególnych kandydatów i ugrupowań, w celu ich wsparcia albo zdezawuowania”.
Trybunał nie podzielił tych zarzutów. Podmioty wskazane przez wnioskodawcę jako potraktowane przez ustawę sprzecznie z zasadą
równości nie mają bowiem wspólnej cechy relewantnej w kontekście prawa wyborczego, do którego należą zaskarżone regulacje
prawne.
Z jednej strony są to bowiem podmioty biorące udział w wyborach: komitety wyborcze i kandydaci, a z drugiej – podmioty nieuczestniczące
w wyborach: przedsiębiorcy, organizacje pozarządowe i bliżej nieokreślone instytucje kultury. Porównaniu w celu oceny, czy
nie została naruszona zasada równego traktowania, podlegają tylko podmioty mające tą samą cechę istotną (relewantną), a więc
w tym przypadku różne komitety wyborcze i kandydaci uczestniczący w wyborach, a ich kwestionowane zakazy wykorzystywania w
kampanii wyborczej „billboardów” i płatnych audycji telewizyjnych i radiowych dotyczą w jednakowym stopniu. Trybunał pragnie
zauważyć, że zakazy te mogłyby nawet oddziaływać w kierunku wyrównywania szans słabszych finansowo komitetów wyborczych i
ich kandydatów, których nie stać na „billboardy” i płatne audycje wyborcze w mediach elektronicznych.
Z tych względów Trybunał uznał, że zaskarżone przepisy są zgodne z art. 32 Konstytucji.
7.6. Poza wspólnym dla zakazu stosowania w kampanii wyborczej „billboardów” i płatnych audycji radiowych i telewizyjnych zarzutem
naruszenia art. 54 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca zarzucił całej ustawie zmieniającej z 3 lutego 2011 r., wprowadzającej
zakaz wykorzystywania spotów wyborczych, naruszenie art. 2 Konstytucji przez to, że „wprowadza istotną zmianę reguł prawa
wyborczego później niż na 6 miesięcy przed zarządzeniem wyborów, ma na celu wpływanie na ich wynik, narusza zasady swobodnej
rywalizacji sił politycznych w państwie demokratycznym, zasadę pewności prawa, ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych
i zasady poprawnej legislacji”. W uzasadnieniu tych zarzutów wnioskodawca podaje, że art. 119 § 2 k.w. w pierwotnym brzmieniu
(przed zmianą wprowadzoną zaskarżoną ustawą) ustanowił na czas kampanii wyborczej „roszczenie komitetów wyborczych – mające
przed jej rozpoczęciem charakter ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej – wobec publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych
o odpłatne rozpowszechnianie, na jednakowych warunkach dla wszystkich ogłoszeń wyborczych. Zaledwie po upływie tygodnia od
ogłoszenia w Dzienniku Ustaw tekstu ustawy przewidującej taką ekspektatywę (…) w tym samym organie publikacyjnym ogłoszono
(…) nowelizację znoszącą ową ekspektatywę, zapowiadającą, że ewentualne zachowania zgodne z ekspektatywą będą karane grzywną”.
Wnioskodawca zarzuca, że zaskarżona nowelizacja została uchwalona w okresie vacatio legis kodeksu wyborczego, a z orzecznictwa Trybunału wynika, że jest to dopuszczalne tylko, gdy jest uzasadnione szczególnymi okolicznościami,
które w tej sprawie nie występują. Wskazuje wreszcie na nadzwyczajny pośpiech, w jakim przebiegały prace parlamentarne nad
projektem tej ustawy, mimo że był to projekt poselski i nie podlegał trybowi ustawodawczemu przewidzianemu dla pilnych projektów
rządowych.
Trybunał orzekł, że zaskarżona ustawa jest niezgodna z art. 2 Konstytucji – zasadą demokratycznego państwa prawnego z uwagi
na naruszenie zasad rzetelnego procesu ustawodawczego i zasady niewprowadzania istotnych zmian do prawa wyborczego w okresie
co najmniej 6 miesięcy przed terminem zarządzenia wyborów. Zaskarżona ustawa zmieniająca z 3 lutego 2011 r., została uchwalona
w czasie trwania vacatio legis kodeksu wyborczego i opublikowana zaledwie po upływie tygodnia od dnia jego publikacji.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, co do zasady, negatywnie ocenia dokonywanie zmian przepisów w okresie vacatio legis, stwierdzając, że: „Nie jest z punktu widzenia poprawności legislacyjnej oraz zasady ochrony zaufania do państwa prawnego właściwą
praktyka ustawodawcza, która prowadzi do zmiany przepisów w okresie ich vacatio legis. Praktyka ta jest nadużywana, nie sprzyja poczuciu pewności prawa i obniża autorytet władzy ustawodawczej. Vacatio legis jest bowiem z istoty swojej instytucją, której celem jest wykluczenie sytuacji zaskoczenia po stronie adresatów norm prawnych
oraz umożliwienie im dostosowania zachowań do nowej regulacji (…). Trzeba jednak mieć na uwadze także i to, że odpowiednia
vacatio legis to również okres, w którym prawodawca ma sposobność korygowania dostrzeżonych już po uchwaleniu aktu normatywnego błędów,
sprzeczności wewnętrznych, czy też rozwiązań prowadzących do powstania sprzeczności w systemie prawa, bądź zapobieżenia negatywnym
skutkom wejścia w życie uchwalonych, a jeszcze nie obowiązujących regulacji. Nie można więc wykluczyć, że w pewnych sytuacjach
nowelizacja przepisów dopiero co przyjętych będzie uzasadniona szczególnymi okolicznościami” (wyrok z 18 lutego 2004 r., sygn.
K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8).
Nie ulega wątpliwości, że w przypadku ocenianej ustawy takich szczególnych okoliczności, które uzasadniałaby zmiany kodeksu
wyborczego w okresie vacatio legis nie było. Nie chodzi w niej bowiem o naprawienie błędu lub sprzeczności z innymi przepisami, zauważonych już po uchwaleniu
ustawy nowelizowanej, lecz o wprowadzenie nowych w prawie wyborczym ograniczeń co do sposobu prowadzenia kampanii wyborczej,
zaprzeczających całkowicie regulacji w tym zakresie przyjętej w dopiero co uchwalonym kodeksie wyborczym. Przy tym zmiany
tej dokonano z naruszeniem obowiązkowej 6-miesięcznej „ciszy ustawodawczej’. Wprawdzie to naruszenie było nieznaczne i samo
przez się nie musiałoby prowadzić do orzeczenia o niekonstytucyjności, lecz w połączeniu z innymi uchybieniami, dotyczącymi
procesu ustawodawczego ustawy, stanowi podstawę do takiego orzeczenia.
Trybunał uznaje przy tym, że zmiana wprowadzona do prawa wyborczego tą ustawą jest istotna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału
kwestię „istotności zmiany” w przepisach prawa wyborczego należy oceniać w odniesieniu do konkretnej zmiany. Co do zasady,
„istotną zmianą” w prawie wyborczym jest taka, która w wyraźny sposób wpływa na przebieg głosowania i jego wyniki i która
w związku z tym wymaga uprzedzenia adresatów normy prawnej o jej wprowadzeniu (zob. wyrok TK o sygn. K 3/09). W wyroku z 3
listopada 2006 r. (sygn. K 31/06) Trybunał uznał, że „istotny wpływ na ostateczny wynik wyborczy, z punktu widzenia kształtu
prawa wyborczego, mają takie mierzalne czynniki jak: a) wielkość okręgów wyborczych, b) wysokość ewentualnych «progów wyborczych»
w systemie proporcjonalnym, c) przyjęty system ustalania wyników wyborów (przeliczania głosów na mandaty)”. Nie znaczy to
jednak, że wyłącznie zmiany prawa wyborczego we wskazanym zakresie mogą być uznane za istotne, lecz że tego rodzaju zmiany
ze swej natury, jako dotyczące podstawowych elementów prawa, są istotne, natomiast zmiany innych elementów podlegają każdorazowej
ocenie.
Zdaniem Trybunału, nagła zmiana wprowadzona zaskarżoną ustawą – zakaz wykorzystywania w kampanii wyborczej płatnych audycji
wyborczych, w sytuacji gdy dotychczas były one powszechnie wykorzystywane jako bardzo skuteczna (choć skrótowa i uproszczona)
forma przekazu treści programowych od komitetów wyborczych do szerokich kręgów wyborców, może oddziaływać na wynik wyborczy.
W szczególności może spowodować obniżenie wyniku wyborczego tych komitetów wyborczych, które mają ograniczony dostęp do mediów,
w tym publicznych, z racji nieuczestniczenia przez podmioty, które je utworzyły, w sprawowaniu władzy, bądź pozostawania w
opozycji.
Trybunał negatywnie ocenia również tryb pracy ustawodawczej nad zaskarżoną ustawą, a mianowicie niezwykły pośpiech, nieznajdujący
uzasadnienia w jej materii. Pierwsze czytanie poselskiego projektu ustawy (zob. druk sejmowy nr 3813) odbyło się 1 lutego
2011 r. i tego samego dnia podjęła i zakończyła pracę nad nim komisja sejmowa. Drugie czytanie odbyło się następnego dnia,
a trzecie (głosowanie w Sejmie) – 3 lutego. W dniu 4 lutego ustawę rozpatrzył Senat, nie wnosząc do niej poprawek i tego samego
dnia podpisał ją Prezydent, a 7 lutego (czyli w 6 dniu po pierwszym czytaniu) ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw.
To nadzwyczajne tempo prac nad ustawą, która dotyka między innymi istotnej wolności osobistej i politycznej, jaką jest wolność
słowa, nie znajduje usprawiedliwienia w żadnych szczególnych okolicznościach sprawy. Uchwalenie ustawy w takim pośpiechu nie
sprzyja namysłowi i refleksji, m. in. co do zgodności uchwalonego prawa z ustawą zasadniczą. Czasu na ocenę ustawy pod tym
kątem nie miał też Prezydent, skoro podpisał ustawę w tym samym dniu, w którym została ostatecznie przyjęta przez Senat.
W konkluzji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że podczas uchwalania zaskarżonej ustawy doszło do takich nieprawidłowości,
które łącznie prowadzą do uznania jej za niezgodną z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, że ustawa z 3 lutego 2011 r., jako ustawa zmieniająca, jest w całości niezgodna z
Konstytucją, oznacza, że nie został skutecznie dokonany przez ustawodawcę akt zmiany ustawy nowelizowanej, czyli kodeksu wyborczego,
tj. przepisy materialne zawarte w ustawie zmieniającej nie stały się częścią kodeksu wyborczego.
8. Jednomandatowe okręgi wyborcze do Senatu.
8.1. W celu przeprowadzenia wyborów do Senatu kodeks wyborczy przewiduje utworzenie 100 jednomandatowych okręgów wyborczych,
których granice nie mogą naruszać granic okręgów wyborczych utworzonych dla wyborów do Sejmu. Podział na okręgi wyborcze w
wyborach do Senatu ma być dokonywany według jednolitej normy przedstawicielstwa, obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców
kraju przez 100, z uwzględnieniem zasad szczegółowych zawartych w art. 261 k.w. Granice i numery poszczególnych okręgów wyborczych,
a także siedziby okręgowych komisji wyborczych, określa załącznik nr 2 do kodeksu wyborczego. W każdym okręgu wyborczym komitet
wyborczy może zgłosić tylko jednego kandydata na senatora. Mandat senatorski przypadnie temu kandydatowi, który otrzyma najwięcej
oddanych głosów ważnych. W wypadku zarejestrowania tylko jednego kandydata uważa się go za wybranego, jeżeli w głosowaniu
otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów.
Powyższe uregulowania wprowadzające jednomandatowe okręgi wyborcze w wyborach do Senatu zostały zamieszczone w art. 260, art.
261, art. 264 § 1, art. 268, art. 269, art. 272 § 3, art. 273 § 1 i 4 oraz art. 274 k.w. Wnioskodawca kwestionuje zarówno
treść tych przepisów, jak i procedurę ich uchwalenia. Formułuje w tym zakresie trzy zarzuty konstytucyjne.
Po pierwsze, kwestionuje prawidłowość procedury ustawodawczej, w ramach której przepisy te zostały wprowadzone do kodeksu
wyborczego, podnosząc zarzut naruszenia art. 121 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, poprawki Senatu, które zdeterminowały
ostateczną treść tych przepisów, wykraczały poza zakres poprawek, które izba ta może zgłaszać wobec ustawy przekazanej jej
do rozpatrzenia. Po drugie, wnioskodawca podnosi, że okręgi wyborcze w wyborach do Senatu zostały utworzone z naruszeniem
zasady równości wyborów w jej aspekcie materialnym, gdyż zakwestionowane przepisy nie zachowują jednolitej proporcji między
liczbą mieszkańców okręgu wyborczego a liczbą wybieranych w nim senatorów. Zasadę równości wyborów w jej aspekcie materialnym
w wyborach do Senatu wnioskodawca wywodzi z art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, formułuje on
zarzut niezgodności przepisów dotyczących jednomandatowych okręgów wyborczych z art. 2 Konstytucji i wynikającym z niego nakazem
„zachowania podstawowych standardów demokratycznego państwa prawnego w powoływaniu przedstawicieli narodu do sprawowania władzy
publicznej” (s. 12 wniosku).
Ponadto wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność art. 10 pkt 3 p.w.k.w. w zakresie, w jakim stanowi o utracie mocy obowiązującej
przepisów rozdziału 25, art. 195 ust. 1, rozdziału 29, art. 205 ust. 3, art. 206 ust. 1 i art. 207 ordynacji wyborczej wraz
z załącznikiem nr 2 do tej ustawy. Jako wzorce kontroli art. 10 pkt 3 p.w.k.w. wnioskodawca wskazuje art. 100 ust. 3 Konstytucji
w związku z art. 2, art. 4 ust. 2 i art. 62 ust. 1 Konstytucji. Zarzut ten ma charakter warunkowy, na co wskazuje następujący
fragment wniosku: „Przy założeniu, że […] unormowanie stanowiące o wyborach senatorów w 100 jednomandatowych okręgach wyborczych
jest niezgodne z Konstytucją, ustawodawca naruszył także Konstytucję przez to, że ustanawiając nowe, niekonstytucyjne przepisy,
chce, aby przepisy dotychczasowe utraciły moc, narażając tym samym system prawa na lukę w zakresie objętym nakazem ustanowienia
ustawowej regulacji wyborów do Senatu, zawartym w art. 100 ust. 3 Konstytucji. Luka powstałaby w przypadku niewejścia w życie
Kodeksu w tym zakresie z powodu jego niekonstytucyjności” (s. 37 wniosku). Zdaniem wnioskodawcy, orzeczenie niekonstytucyjności
art. 10 pkt 3 p.w.k.w. w zakresie, w jakim stanowi o utracie mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów ordynacji wyborczej
dotyczących wyborów senatorów spowoduje, że przepisy te pozostaną w mocy i będą mogły znaleźć zastosowanie w miejsce derogowanych
w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisów kodeksu wyborczego.
8.2. Badanie konstytucyjności przepisów wprowadzających jednomandatowe okręgi wyborcze do Senatu należy rozpocząć od zarzutów
dotyczących wadliwości procedury ich uchwalenia z uwagi na przekroczenie przez Senat zakresu dopuszczalnych poprawek (art.
121 ust. 2 Konstytucji). Zdaniem wnioskodawcy, wprowadzenie do kodeksu wyborczego jednomandatowych okręgów wyborczych „stanowi
istotną zmianę prawa wyborczego o charakterze ustrojowym […]. Jako taka powinna być w państwie demokratycznym poprzedzona
wszechstronną debatą i nie może być zainicjowana w trybie poprawki zgłoszonej w ostatniej fazie prac ustawodawczych w parlamencie”
(s. 33 wniosku). Wnioskodawca podnosił również, że intencją autorów kodeksu wyborczego nie było dokonywanie jakichkolwiek
zmian systemu wyborczego do Senatu, w tym również zastąpienie wielomandatowych okręgów wyborczych okręgami jednomandatowymi.
Jako przedmiot kontroli w ramach tego zarzutu wnioskodawca wskazał cały rozdział 2 w dziale IV zatytułowany „Okręgi wyborcze”
obejmujący dwa przepisy (art. 260 i art. 261 k.w.), art. 264 § 1 k.w. dopuszczający możliwość zgłoszenia tylko jednego kandydata
na senatora w okręgu wyborczym, cały rozdział 6 w dziale IV zatytułowany „Sposób głosowania i warunki ważności głosu” obejmujący
dwa przepisy (art. 268 i art. 269 k.w.), art. 272 § 3 k.w. określający zasady sporządzania protokołu wyników głosowania i
wyników wyborów w okręgu wyborczym, art. 273 § 1 i 4 k.w. określający sposób ustalania wyniku wyboru senatora w okręgu wyborczym
oraz art. 274 k.w. dotyczący ogłoszenia wyniku wyborów w okręgu przez okręgową komisję wyborczą.
Wymienione wyżej przepisy o jednomandatowych okręgach wyborczych w wyborach do Senatu zostały ukształtowane w wyniku stosownych
poprawek zgłoszonych przez Senat w uchwale z 17 grudnia 2010 r. (zob. druk sejmowy nr 3730/VI kadencja), które nie zostały
odrzucone przez Sejm. Poprawka nr 183 zdeterminowała treść obecnych art. 260 i art. 261 k.w., poprawka nr 184 – art. 264 §
1 k.w., poprawki nr 187 i nr 188 – art. 268 k.w., poprawki nr 189 i nr 190 – art. 269 k.w., poprawka nr 195 – art. 272 § 3
k.w., poprawki nr 196 i nr 197 – art. 273 § 1 i 4 k.w. Ostatni kwestionowany przepis, tj. art. 274 k.w., został przyjęty w
brzmieniu uchwalonym w trzecim czytaniu sejmowym, gdyż poprawka nr 198, w której Senat proponował jego skreślenie, została
odrzucona przez Sejm (zob. głosowanie nr 189 podczas 82 posiedzenia Sejmu VI kadencji 5 stycznia 2011 r.). Trybunał uznał,
że wszystkie zakwestionowane w ramach rozpatrywanego zarzutu przepisy, których dotyczyły poprawki Senatu, mogą być przedmiotem
kontroli z punktu widzenia art. 121 ust. 2 Konstytucji.
Ponadto wnioskodawca zakwestionował konstytucyjność załącznika nr 2 do k.w., zawierającego wykaz 100 jednomandatowych okręgów
wyborczych w wyborach do Senatu ze wskazaniem ich granic i numerów. Treść tego załącznika została ukształtowana poprawką Senatu
nr 312 zawartą we wspomnianej wyżej uchwale z 17 grudnia 2010 r. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje w swoim orzecznictwie, że
załącznik do aktu prawnego może być przedmiotem kontroli, jeżeli ma charakter normatywny, a nie jedynie „techniczny” (por.
np. wyroki: z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; z 14 grudnia 1999 r., sygn. K 10/99, OTK ZU nr 7/1999,
poz. 162; z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3; z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007,
poz. 3; z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48; z 23 listopada 2009 r., sygn. P 61/08, OTK ZU nr 10/A/2009,
poz. 150). Załącznik nr 2, który stanowi integralną część kodeksu wyborczego, spełnia kryterium normatywności umożliwiające
objęcie go kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Określa on bowiem – na potrzeby przyszłych wyborów do Senatu – granice i numery
okręgów wyborczych, a tym samym zawiera w swej treści nowość normatywną, wykraczającą poza kwestie stricte techniczne. Z tego względu Trybunał uznał, że załącznik nr 2 do k.w. może stanowić przedmiot kontroli w niniejszej sprawie.
8.3. Rozpatrzenie zgłoszonych przez wnioskodawcę zarzutów o charakterze proceduralnym wymaga analizy całego postępowania ustawodawczego,
w ramach którego w kodeksie wyborczym znalazły się zapisy dotyczące jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Senatu.
Poselski projekt ustawy – Kodeks wyborczy, który wpłynął do Marszałka Sejmu 24 czerwca 2008 r. (zob. druk sejmowy nr 1568/VI
kadencja), problematykę okręgów wyborczych w wyborach do Senatu regulował w rozdziale 30 działu IV (art. 231, art. 232). Już
na wstępie należy zauważyć, że projekt ustawy w tej części powtarzał rozwiązania zawarte w ordynacji wyborczej. Tak jak wcześniej,
do Senatu miało być wybieranych 100 senatorów według zasady większości zwykłej, przy czym w każdym okręgu wyborczym wybierani
byliby senatorzy w liczbie od 2 do 4. Okręg wyborczy miał obejmować obszar województwa lub jego część. Liczba mandatów senatorskich
obsadzanych w poszczególnych województwach nie zmieniła się w stosunku do liczby określonej w art. 192 ust. 2 ordynacji wyborczej.
Jeżeli województwo nie było jednym okręgiem wyborczym, to liczbę senatorów wybieranych w okręgu wyborczym ustalano, uwzględniając
– tak samo jak w ordynacji wyborczej – jednolitą wojewódzką normę przedstawicielstwa, obliczaną przez podzielenie liczby mieszkańców
województwa przez liczbę senatorów wybieranych w danym województwie. Liczbę senatorów wybieranych w poszczególnych okręgach
wyborczych, ich numery i granice, a także siedziby okręgowych komisji wyborczych określał załącznik nr 2 do projektu ustawy.
Pierwsze czytanie projektu ustawy odbyło się na posiedzeniu Sejmu 19 marca 2009 r., po czym projekt skierowano do Komisji
Nadzwyczajnej do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego. Projekt był rozpatrywany na 27 posiedzeniach
Komisji Nadzwyczajnej, z których pierwsze odbyło się 2 kwietnia 2009 r., a ostatnie – 15 listopada 2010 r. Propozycja wprowadzenia
do projektu ustawy ośmiu poprawek pozwalających na przeprowadzenie wyborów do Senatu w 100 jednomandatowych okręgach wyborczych
została zgłoszona przez członka Komisji Nadzwyczajnej posła Marka Wójcika na jej 17 posiedzeniu 20 maja 2010 r. (zob. Biuletyn
nr 3778/VI). Zgłoszone poprawki zostały w czasie tego posiedzenia rozdane członkom komisji w wersji pisemnej. Następnie postanowiono
o skierowaniu ich na posiedzenie zespołu roboczego, zaś wnioskodawca został dodatkowo zobowiązany do przygotowania i przedstawienia
projektu załącznika określającego granice okręgów wyborczych. Do tej problematyki powrócono na dwóch kolejnych posiedzeniach
Komisji Nadzwyczajnej 24 czerwca 2010 r. (zob. Biuletyn nr 3893/VI) i 8 lipca 2010 r. (zob. Biuletyn nr 3973/VI). W czasie
tych posiedzeń żaden z członków komisji nie podważał zasadności wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych, zaś prowadzona
dyskusja dotyczyła głównie kwestii redakcyjnych. W czasie 27 posiedzenia komisji 15 listopada 2010 r. (zob. Biuletyn nr 4352/VI)
zostało jednogłośnie przyjęte przez członków komisji sprawozdanie o projekcie ustawy – Kodeks wyborczy (zob. druk nr 3578/VI),
w którym znalazły się przepisy dotyczące jednomandatowych okręgów wyborczych do Senatu oraz załącznik zawierający wykaz tych
okręgów.
Drugie czytanie projektu ustawy – Kodeks wyborczy odbyło się na posiedzeniu Sejmu 1 grudnia 2010 r. Poseł Witold Gintowt-Dziewałtowski
przedstawił wówczas sprawozdanie rekomendujące projekt, stwierdzając, m.in. „Wprowadziliśmy okręgi jednomandatowe w wyborach
do Senatu. Od tej pory, jak proponuje Komisja Nadzwyczajna, ilość okręgów w Rzeczypospolitej w wyborach do Senatu ma wynosić
100 i w każdym z okręgów ma być wybierany jeden kandydat spośród zgłoszonych przez komitety wyborcze” (Sprawozdanie Stenograficzne
z 79 posiedzenia Sejmu, 1 grudnia 2010 r., s. 26). W czasie debaty parlamentarnej poparcie dla rozwiązania przewidującego
jednomandatowe okręgi wyborcze zadeklarował przedstawiciel klubu PO (s. 29), zaś przedstawiciele klubu PiS (s. 31) i klubu
SLD (s. 33) zapowiedzieli poprawki przywracające okręgi wielomandatowe. Problem jednomandatowych okręgów wyborczych kilkakrotnie
pojawiał się również w kolejnych wystąpieniach posłów w czasie tego posiedzenia.
Po drugim czytaniu projekt skierowano do Komisji Nadzwyczajnej, która w dodatkowym sprawozdaniu wniosła o odrzucenie przez
Sejm poprawek dotyczących przywrócenia okręgów wielomandatowych (zob. druk nr 3578-A). W czasie trzeciego czytania, które
odbyło się na posiedzeniu Sejmu 3 grudnia 2010 r., wbrew wnioskowi Komisji Nadzwyczajnej, przyjęto poprawki dotyczące utworzenia
wielomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Senatu. W ten sposób powrócono do rozwiązań, które pierwotnie znajdowały
się w projekcie ustawy.
W takim kształcie kodeks wyborczy został przekazany do Senatu; skierowano go do Komisji Ustawodawczej, Komisji Praw Człowieka,
Praworządności i Petycji oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej. Ta ostatnia komisja rozpatrzyła
ustawę na posiedzeniu 8 grudnia 2010 r. i w swoim sprawozdaniu (zob. druk senacki nr 1052A) zarekomendowała Senatowi przyjęcie
uchwały wprowadzającej do ustawy poprawki nr 8-13 przywracające jednomandatowe okręgi wyborcze do Senatu oraz poprawkę nr
18 – zawierającą załącznik nr 2 z wykazem 100 okręgów wyborczych. Komisja Ustawodawcza oraz Komisja Praw Człowieka, Praworządności
i Petycji po rozpatrzeniu ustawy na wspólnie odbytych posiedzeniach 13 i 14 grudnia 2010 r. w swoim sprawozdaniu (zob. druk
senacki nr 1052B) również zaproponowały powrót do rozwiązań przewidujących jednomandatowe okręgi wyborcze w wyborach do Senatu
(zob. poprawki nr 190-205 i nr 297 w sprawozdaniu tych komisji).
Na posiedzeniu Senatu 15 grudnia 2010 r. zostały przedstawione oba wspomniane wyżej sprawozdania komisji. Ponieważ w toku
debaty w Senacie zgłoszono poprawki do ustawy – Kodeks wyborczy, przekazano je do Komisji Ustawodawczej, Komisji Praw Człowieka,
Praworządności i Petycji oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej celem ustosunkowania się do nich
i przygotowania wspólnego sprawozdania. Na wspólnych posiedzeniach odbytych 15 i 16 grudnia 2010 r. komisje rozpatrzyły zgłoszone
poprawki i przyjęły wspólne sprawozdanie (zob. druk senacki nr 1052Z) rekomendujące m.in. wprowadzenie jednomandatowych okręgów
wyborczych w wyborach do Senatu.
W głosowaniu, które odbyło się 17 grudnia 2010 r., Senat przyjął uchwałę zawierającą m.in. poprawki przywracające okręgi jednomandatowe.
Uchwała ta 22 grudnia 2010 r. została przekazana do Sejmu (zob. druk sejmowy nr 3730/VI kadencji); została skierowana do Komisji
Nadzwyczajnej do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego. W sporządzonym sprawozdaniu (zob. druk
nr 3742) Komisja Nadzwyczajna wniosła o nieodrzucenie przez Sejm senackich poprawek dotyczących jednomandatowych okręgów wyborczych
w wyborach do Senatu. Na posiedzeniu Sejmu 5 stycznia 2011 r. poprawki te nie zostały odrzucone, w rezultacie czego w kodeksie
wyborczym znalazły się obecnie kwestionowane przepisy.
8.4. Problem dopuszczalnego zakresu poprawek Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm wielokrotnie był analizowany w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego zarówno pod rządami poprzednich przepisów konstytucyjnych (zob. m.in. orzeczenia z 23 listopada
1993 r., sygn. K 5/93, OTK ZU w 1993 r., poz. 39 i z 22 września 1997 r., sygn. K 25/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 35), jak
i po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. (zob. m.in. wyrok o sygn. K 3/98, wyroki z: 23 lutego 1999 r., sygn. K 25/98, OTK
ZU nr 2/1999, poz. 23; 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41; 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK
ZU nr 4/A/2002, poz. 43; 24 czerwca 2002 r., sygn. K 14/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 45; 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03,
OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 21; 22 maja 2007 r., sygn. K 42/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 49; 21 grudnia 2005 r., sygn. K 45/05,
OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 140; 19 września 2008 r., sygn. K 5/07, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 124; z 4 listopada 2009 r., sygn.
Kp 1/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 145).
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał na konieczność rozróżnienia dwóch odrębnych instytucji, jakimi są inicjatywa
ustawodawcza Senatu (art. 118 ust. 1 Konstytucji) oraz poprawka Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm (art. 121 ust. 2 Konstytucji).
Poprawka jest propozycją wtórną w stosunku do inicjatywy ustawodawczej, zaś prawo przedkładania poprawek nie może przekształcać
się w surogat prawa inicjatywy ustawodawczej (zob. wyrok TK z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98). Inicjatywa ustawodawcza jest
samodzielną propozycją legislacyjną uruchamiającą postępowanie ustawodawcze w pełnym wymiarze, w tym również procedurę trzech
czytań w Sejmie. Poprawka Senatu wnoszona jest w trakcie prac nad ustawą już uchwaloną, a zatem z istoty swej nie może zostać
rozpatrzona w pierwszej fazie postępowania ustawodawczego, na którą składają się trzy czytania w Sejmie. Przedmiotowe ramy
inicjatywy ustawodawczej zależą wyłącznie od jej autora, zaś poprawka musi mieścić się w granicach materii ustawy, do której
została zgłoszona.
Ograniczony zakres poprawek, które Senat może zgłaszać w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji, uzasadniony jest zarówno daleko
posuniętym stopniem zaawansowania prac parlamentarnych nad ustawą, jak i przyjętym przez ustrojodawcę modelem ułomnej dwuizbowości
polskiego parlamentu.
Trybunał wielokrotnie podkreślał, że im bardziej zaawansowany jest proces ustawodawczy, tym mniejsze są możliwości modyfikowania
jego przedmiotu. Poprawki zgłaszane w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia ustawy na podstawie art. 119 ust. 2 Konstytucji
mogą w znacznym stopniu zmieniać rozwiązania pierwotnie przyjęte w projekcie tej ustawy. Mogą one być zgłaszane do końca drugiego
czytania i do tego czasu wnioskodawca może wycofać projekt ustawy, jeżeli uzna, że zgłoszone poprawki nadały mu kształt odbiegający
od tego, który był objęty jego zamiarem. Poprawki Senatu zgłaszane w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji mają miejsce na kolejnym
etapie postępowania ustawodawczego, poprzedzonym uchwaleniem ustawy przez Sejm. Nie są to zatem poprawki do projektu ustawy,
lecz do tekstu już przyjętego. Możliwości debaty parlamentarnej nad poprawkami zgłoszonymi w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji
są ograniczone. Po pierwsze, Sejm może jedynie odrzucić lub nieodrzucić uchwały Senatu zawierającej poprawki, ale nie ma możliwości
modyfikacji zgłoszonych w ramach poprawek propozycji. Po drugie, na tym etapie procesu ustawodawczego nie mogą być już zgłaszane
poprawki przez inne podmioty do tego uprawnione, zatem nie ma możliwości rozważenia rozwiązań alternatywnych wobec tych zaproponowanych
w poprawkach senackich. Po trzecie, wnioskodawca nie może już wycofać ustawy, niezależnie od tego, jak bardzo zgłoszone przez
Senat poprawki odbiegają od jego pierwotnego zamysłu.
Ograniczone możliwości zgłaszania poprawek senackich do ustawy uchwalonej przez Sejm wynikają również z nierównorzędnej pozycji
obu izb parlamentarnych w procesie ustawodawczym. To Sejm uchwala ustawy i ostatecznie decyduje o ich kształcie. Senat jedynie
zajmuje stanowisko wobec ustawy przekazanej mu przez Marszałka Sejmu do rozpatrzenia. Może on przyjąć ustawę bez zmian, uchwalić
do niej poprawki albo uchwalić odrzucenie jej w całości. Jeżeli Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie podejmie
stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. Uchwała Senatu zawierająca poprawki lub
propozycję odrzucenia ustawy podlega jeszcze rozpatrzeniu przez Sejm, który ostatecznie decyduje o jej odrzuceniu lub nieodrzuceniu.
Senat nie ma zatem możliwości wprowadzenia poprawek do ustawy uchwalonej przez Sejm, jeżeli poprawki te spotkają się z dezaprobatą
Sejmu i zostaną odrzucone bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Dopiero jeśli
Sejmowi nie uda się odrzucić poprawki Senatu, staje się ona częścią ustawy.
Ograniczony charakter poprawek zgłaszanych przez Senat do ustawy uchwalonej przez Sejm wyraża się zarówno w ich „głębokości”,
jak i „szerokości”. „Głębokość” poprawki dotyczy materii zawartej w uchwalonej już ustawie, zaś „szerokość” poprawek pozwala
określić granice przedmiotowe regulowanej materii. Nie jest możliwe abstrakcyjne określenie dopuszczalnej granicy „głębokości”
i „szerokości” poprawek senackich. Ograniczenia te powinny być każdorazowo rozpatrywane na tle materii, której dotyczą. Niemniej
jednak za niedopuszczalne należy uznać poprawki Senatu wykraczające poza materię ustawy przekazanej mu do rozpatrzenia. Przez
pojęcie ustawy należy przy tym rozumieć zarówno ustawę główną, jak i nowelizację tej ustawy. Rozróżnienie tych dwóch rodzajów
ustaw ma istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu dopuszczalnych poprawek senackich. W orzeczeniu z 23 listopada 1993 r.,
sygn. K 5/93, w którym Trybunał po raz pierwszy rozważał to rozróżnienie, stwierdził, że „problemu z ustaleniem zakresu poprawek
nie ma, gdy do Senatu trafia nowa ustawa, która po raz pierwszy reguluje jakieś zagadnienie bądź gdy jest to kolejna ustawa
w danej materii, uchylająca w całości dotychczasową ustawę i zawierająca nowe uregulowanie tej samej materii. W takim wypadku
merytoryczny zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony. Dotyczyć one mogą wszystkich przepisów tej ustawy, również
mogą zawierać zupełnie odmienne uregulowania od przyjętych przez Sejm. Problem powstaje natomiast wówczas, gdy ustawa dokonuje
jedynie nowelizacji obowiązującej ustawy, w szczególności zaś wtedy, gdy zakres tej nowelizacji jest niewielki. W takim wypadku
niezbędne jest, by Senat ograniczał się do wnoszenia poprawek tylko do ustawy nowelizującej, tj. do tekstu, który został mu
przekazany do rozpatrzenia”. Do problemu poprawek zgłaszanych do ustawy, która po raz pierwszy reguluje daną materię Trybunał
powrócił w orzeczeniu z 22 września 1997 r., sygn. K 25/97, modyfikując swoje poprzednie stanowisko w sprawie praktycznie
nieograniczonego charakteru takich poprawek. Stwierdził wówczas, że „W trybie zgłaszania poprawek do ustawy uchwalonej przez
Sejm, która jest ustawą «nową» w powyższym znaczeniu, Senat nie jest uprawniony do zastępowania treści tej ustawy treścią
zupełnie inną, jeśli chodzi o tematykę i przedmiot regulacji, gdyż oznaczałoby to obejście przepisów o inicjatywie ustawodawczej
Senatu (…) oraz o trybie czytań projektu ustawy w Sejmie”.
W wyroku z 22 września 1997 r., sygn. K 25/97, Trybunał zawarł również istotne rozważania dotyczące charakteru poprawek, które
mogą być zgłaszane przez Senat do ustawy uchwalonej przez Sejm. Stwierdził, że jeżeli „Senat proponuje alternatywne (niekiedy
wręcz przeciwstawne) w stosunku do przyjętych przez Sejm metody i instrumenty regulacji danej materii”, to nie można mówić,
że takie poprawki nie dotyczą spraw, które nie były rozpatrzone przez Sejm. Pogląd ten Trybunał rozwinął w kolejnym orzeczeniu
wydanym już pod rządami Konstytucji z 1997 r. dotyczącym noweli do „ustawy warszawskiej” (zob. wyrok z 23 lutego 1999 r.,
sygn. K 25/98). Stwierdził wówczas, że „Nie ma przeszkód, by poprawki prowadziły do całkowitej zmiany treści rozwiązań zawartych
w ustawie, np. przez zaproponowanie rozwiązań alternatywnych czy przeciwstawnych, zakładając wszakże, że w ustawie dana kwestia
została już uregulowana, a Senat proponuje nadanie tej regulacji zmienionej treści. Oznacza to, że poprawki Senatu nie wykraczają
poza zakres materii, które Sejm uczynił przedmiotem ustawy. Nie można jednakże wykluczyć możliwości pewnego wyjścia poza zakres
ustawy, zwłaszcza gdy chodzi o jej udoskonalenie czy modyfikację w granicach zasadniczo wyznaczonych celem i przedmiotem ustawy
(…). Jeżeli jednak owo wyjście przybierze rozmiar znaczący, a poprawki proponować będą wprowadzenie do ustawy treści, które
nie łączą się bezpośrednio z celem i przedmiotem ustawy, to uznać trzeba, że poprawki te wykraczają poza zakres ustawy i nabierają
charakter samoistnych przedłożeń legislacyjnych. Senat jest uprawniony do wysuwania takich przedłożeń, ale może to zrobić
tylko w formie inicjatywy ustawodawczej, a nie może tego zrobić w formie poprawki”. W kolejnym wyroku z 24 czerwca 2002 r.,
sygn. K 14/02, Trybunał powrócił do poglądu o większej swobodzie Senatu zgłaszania poprawek do ustawy „głównej” niż do nowelizacji
tej ustawy. Stwierdził wówczas, że „w przypadku, gdy do Senatu trafia ustawa, która po raz pierwszy reguluje jakieś zagadnienie
bądź gdy jest to ustawa uchylająca w całości dotychczasową ustawę i zawierająca nowe uregulowanie tej materii, Senat ma znaczną
swobodę modyfikowania w drodze poprawek ustawy uchwalonej przez Sejm. Poprawki dotyczyć mogą wszystkich przepisów ustawy i
zawierać uregulowania odmienne od przyjętych przez Sejm”. Podobne stanowisko Trybunał zajął w dwóch kolejnych wyrokach: z
20 lipca 2006 r., sygn. K 40/05 (OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 82), oraz z 19 września 2008 r., sygn. K 5/07, stwierdzając: „poprawki
senackie w granicach materii objętej ustawą mogą przewidywać rozwiązania alternatywne (przeciwstawne w stosunku do treści
przyjętej przez Sejm). Z tym, że owa alternatywność (przeciwstawność) materii zawartej w poprawce Senatu odnosić się musi
wyłącznie do tekstu ustawy, który został przekazany Senatowi”.
Rozwijając tę linię orzeczniczą, należy stwierdzić, że poprawki Senatu zgłaszane do ustawy, która uchyla w całości dotychczasową
ustawę i reguluje daną materię na nowo, mogą zawierać rozwiązania alternatywne wobec tych przyjętych w ustawie przekazanej
Senatowi do rozpatrzenia. Alternatywność ta oznacza możliwość wyboru innych rozwiązań dotyczących danej materii aniżeli te,
które zostały przyjęte przez Sejm w uchwalonej ustawie. Wachlarz rozwiązań alternatywnych ograniczony jest zakresem materii
ustawowej, do której poprawki te się odnoszą. Rozwiązania proponowane przez Senat w ramach poprawki do ustawy mogą być również
tożsame z tymi, które wcześniej były rozważane przez Sejm, a następnie zostały odrzucone w trzecim czytaniu z uwagi na wybór
rozwiązania alternatywnego. Jeżeli wszystkie te rozwiązania dotyczyły tego samego zagadnienia, to należy uznać, że miały one
charakter alternatywny. To, że Sejm w trakcie trzeciego czytania wybrał jedno z tych rozwiązań, nie oznacza, że Senat nie
może pozostałych rozwiązań uczynić przedmiotem poprawki zgłoszonej w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji. Jeżeli bowiem Senat
może zaproponować wobec materii uregulowanej w ustawie rozwiązanie alternatywne, które nie było rozważane przez Sejm w procedurze
trzech czytań, to tym bardziej może zaproponować rozwiązanie alternatywne, które było przez Sejm rozważane i zostało odrzucone.
Sejm, rozpatrując poprawkę Senatu, ma wówczas ponownie możliwość rozważenia obu rozwiązań alternatywnych (tego zawartego w
uchwalonej ustawie oraz tego zawartego w poprawce Senatu), a także możliwość wyboru jednego z nich. Poprawka Senatu nie wykracza
poza zakres materii uregulowanej w ustawie tylko dlatego, że względem rozwiązań przyjętych w ustawie ma charakter alternatywny.
Nie ma przy tym znaczenia, jak bardzo rozwiązanie alternatywne objęte poprawką Senatu odbiega od przyjętego w ustawie uchwalonej
przez Sejm. Alternatywność z istoty swej dotyczy bowiem rozwiązań, które wzajemnie się wykluczają czy zmierzają w zupełnie
odmiennych kierunkach. Fakt niemożności ich równoczesnej realizacji przesądza o konieczności wyboru jednego z nich.
8.5. Poprawki Senatu wprowadzające jednomandatowe okręgi wyborcze zostały zgłoszone do kodeksu wyborczego, czyli ustawy uchylającej
w całości dotychczas obowiązujące przepisy prawa wyborczego i zawierającej nowe uregulowanie tej właśnie materii. Z przywołanego
wyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że Senat ma większą swobodę, gdy zgłasza poprawki do nowej ustawy, a
mniejszą, gdy poprawki dotyczą nowelizacji ustawy już istniejącej. Nowelizacja ma bowiem z istoty ograniczony charakter, a
jej celem jest zmiana ściśle określonych przepisów nowelizowanej ustawy. Tymczasem kodeks wyborczy został uchwalony przez
Sejm jako ustawa kompleksowo regulująca problematykę wyborów do Sejmu i Senatu, wyborów na urząd Prezydenta, wyborów do Parlamentu
Europejskiego i wyborów samorządowych. Z uwagi na szeroki zakres regulowanej w tej ustawie materii, Senat miał większe możliwości
zgłoszenia poprawek, gdyż mogły one dotyczyć każdej instytucji uregulowanej w kodeksie wyborczym. Problematyka okręgów wyborczych
i sytemu wyboru do Senatu była uregulowana w ustawie przekazanej Senatowi do rozpatrzenia, stąd mógł on uczynić ją przedmiotem
zgłoszonych poprawek. Poprawki Senatu mieściły się zatem w zakresie materii ustawowo uregulowanej, a zatem dopuszczalna „szerokość”
tych poprawek została zachowana.
Poprawki Senatu polegały na zaproponowaniu rozwiązania alternatywnego do tego, które zostało przyjęte przez Sejm w trzecim
czytaniu. Sejm opowiedział się bowiem za wprowadzeniem wielomandatowych okręgów wyborczych do Senatu konstruowanych w sposób
tożsamy z uregulowaniem w ordynacji wyborczej. Senat z kolei zaproponował zastąpienie wielomandatowych okręgów wyborczych
okręgami jednomandatowymi. Były to więc poprawki o charakterze alternatywnym dotyczące materii uregulowanej w ustawie przedłożonej
Senatowi do rozpatrzenia. Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że Senat może zgłaszać poprawki
alternatywne wobec rozwiązań przyjętych w ustawie uchwalonej przez Sejm. To, że rozwiązanie polegające na wprowadzeniu jednomandatowych
okręgów wyborczych zostało odrzucone przez Sejm w czasie trzeciego czytania, nie wyklucza możliwości uczynienia go przedmiotem
poprawki zgłoszonej przez drugą izbę parlamentu.
Poprawki Senatu dotyczące jednomandatowych okręgów wyborczych w zasadzie powtarzały treść przepisów zaproponowanych przez
Komisję Nadzwyczajną w sprawozdaniu po pierwszym czytaniu, które były przedmiotem prac Sejmu aż do momentu ich odrzucenia
w trzecim czytaniu. Komisja Nadzwyczajna i Senat proponowały identyczną treść rozwiązań, które ostatecznie znalazły się w
art. 260, art. 261 § 1 pkt 2, § 3 i 4, art. 264 § 1 oraz art. 273 § 1 k.w. Różnice w treści rozwiązań proponowanych przez
Komisję Nadzwyczajną i Senat, które później znalazły się w art. 268 § 1, art. 269 i art. 272 § 3 k.w., dotyczyły bądź stylistyki,
bądź numeracji przepisów, więc miały charakter czysto techniczny. Merytorycznie były to zatem również rozwiązania tożsame.
Jedyna różnica merytoryczna między regulacją proponowaną przez Komisję Nadzwyczajną i przez Senat dotyczyła obecnego art.
261 § 1 pkt 1 k.w. Komisja proponowała, by zmniejszenie obszaru okręgu wyborczego miało miejsce wówczas, gdy iloraz wynikający
z podzielenia liczby mieszkańców okręgu przez jednolitą normę przedstawicielstwa byłby równy lub większy od 1,5, natomiast
Senat proponował, by zmian takich dokonywać, gdy iloraz będzie równy lub większy od 2. Treści dodane przez Senat, które nie
były proponowane przez Komisję Nadzwyczajną (obecnie art. 261 § 2 i 5, art. 268 § 2 oraz art. 273 § 4 k.w.) mają jedynie charakter
precyzujący, a nie zmieniający sens regulacji dotyczącej jednomandatowych okręgów wyborczych. Treść załącznika nr 2 proponowana
przez Komisję Nadzwyczajną i Senat zawiera różnice, jednak reguluje on kwestie techniczne (granice okręgów wyborczych) i w
tym zakresie Senat mógł zgłosić poprawki korygujące. Poprawki Senatu dotyczące jednomandatowych okręgów wyborczych stanowiły
zatem jedynie powtórzenie z niewielkimi modyfikacjami poprawek zgłoszonych w początkowej fazie postępowania ustawodawczego
(po pierwszym czytaniu projektu ustawy w Sejmie).
Nietrafny jest zatem zarzut wnioskodawcy, że problematyka jednomandatowych okręgów wyborczych nie była przedmiotem debaty
parlamentarnej. Przywołane wyżej materiały z prac legislacyjnych pozwalają na sformułowanie tezy, że Sejm rozważał oba rozwiązania
alternatywne, i to, że wybrał jedno z nich, nie oznacza, że nie analizował drugiego. Poprawki wprowadzające jednomandatowe
okręgi wyborcze zgłoszono na jednym z posiedzeń sejmowej Komisji Nadzwyczajnej, a zatem na pierwszym możliwym etapie zgłaszania
poprawek przez podmiot inny niż wnioskodawca. Zostały ona później włączone do tekstu jednolitego projektu kodeksu wyborczego
przygotowanego przez tę komisję. W czasie drugiego czytania niektórzy posłowie proponowali powrót do okręgów wielomandatowych,
inni zaś bronili nowych rozwiązań. Komisja Nadzwyczajna miała możliwość odniesienia się do tego zagadnienia dwukrotnie, tj.
po pierwszym czytaniu, kiedy poprawki wprowadzające jednomandatowe okręgi wyborcze zostały zgłoszone, oraz po drugim czytaniu,
kiedy zostały zgłoszone poprawki przywracające okręgi wielomandatowe. Ponownie problematyka systemu wyborczego do Sejmu była
rozważana w czasie trzeciego czytania, kiedy to posłowie musieli dokonać wyboru między dwoma proponowanymi rozwiązaniami alternatywnymi,
i w większości opowiedzieli się za rozwiązaniem przewidującym wprowadzenie okręgów wielomandatowych do Senatu. Nie można więc
powiedzieć, że poprawki Senatu wprowadziły do kodeksu wyborczego rozwiązania, które wcześniej nie były przedmiotem prac ustawodawczych
w Sejmie.
Należy zauważyć, że zarzut wnioskodawcy dotyczy poprawek zgłoszonych na etapie prac w Senacie, a nie poprawek zgłoszonych
na etapie prac w Sejmie. Ponieważ jednak wnioskodawca podnosi, że wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach
do Senatu nie były objęte zamiarem autorów projektu ustawy, należy odnieść się również do tej kwestii. Otóż w toku postępowania
ustawodawczego w Sejmie poprawka przewidująca okręgi jednomandatowe została zgłoszona po pierwszym czytaniu. Inicjatorzy postępowania
ustawodawczego (grupa posłów) mieli możliwość wycofania projektu ustawy aż do zakończenia drugiego czytania, jeśli wprowadzone
do tego momentu zmiany nadawałyby projektowi ustawy kształt przez nich nieakceptowany. Z możliwości tej jednak nie skorzystali,
choć na etapie drugiego czytania zgłosili poprawki proponujące powrót do rozwiązań zawartych w pierwotnym tekście projektu
ustawy. Ostatecznie w czasie trzeciego czytania przychylono się do tych poprawek i wprowadzono okręgi wielomandatowe w wyborach
do Senatu. Niemniej jednak skoro autorzy projektu ustawy nie wycofali go, gdy zgłoszono poprawki wprowadzające okręgi jednomandatowe
do Senatu, to należy uznać, że co najmniej godzili się na to, że takie rozwiązania mogą zostać przyjęte.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że poprawki Senatu dotyczące jednomandatowych okręgów wyborczych mieściły się
w granicach dopuszczalnych konstytucyjnie poprawek, które izba ta może zgłosić do ustawy uchwalonej przez Sejm. Tym samym
przepisy kodeksu wyborczego, do których odnosiły się te poprawki, tj. art. 260, art. 261, art. 264 § 1, art. 268, art. 269,
art. 272 § 3, art. 273 § 1 i 4 oraz art. 274 k.w., są zgodne z art. 121 ust. 2 Konstytucji.
8.6. Kolejnym zarzutem wniosku jest to, że instytucja jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Senatu jest sprzeczna
z zasadą równości wyborów w jej aspekcie materialnym. Dochowanie tej zasady wymagało, zdaniem wnioskodawcy, zachowania w skali
całego kraju jednolitej proporcji między liczbą mieszkańców poszczególnych okręgów wyborczych a liczbą wybieranych w nich
senatorów. Zasadę równości materialnej w wyborach do Senatu wnioskodawca wywodzi z art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust.
1 Konstytucji. Twierdzi, że pominięcie tej zasady w art. 97 ust. 2 Konstytucji było wynikiem utrzymania w toku prac legislacyjnych
nad obecną ustawą zasadniczą konfiguracji okręgów wyborczych w wyborach do Senatu, która została ukształtowana w 1989 r. w
wyniku porozumień Okrągłego Stołu. Wnioskodawca uważa, że „Ówczesna, podyktowana potrzebami chwili koncepcja wyboru senatorów
stworzyła pewien status quo, który uwzględnił również ustrojodawca w obowiązującej Konstytucji z 1997 r., przemilczając zasadę równości w art. 97 ust.
2. Im bardziej jednak ustawowa regulacja wyborów do Senatu oddala się od modelu «okrągłostołowego», tym słabsze jest uzasadnienie
utrzymywania ich materialnej nierówności. W przekonaniu wnioskodawcy kwestia ta wymaga zasadniczej weryfikacji zwłaszcza wtedy,
gdy ustawodawca decyduje się na wprowadzenie wyborów do Senatu w 100 okręgach jednomandatowych” (s. 14 wniosku).
W ramach powyższego zarzutu wnioskodawca zakwestionował cały rozdział 2 w dziale IV, art. 264 § 1, cały rozdział 6 w dziale
IV, art. 272 § 3, art. 273 § 1 i 4 oraz art. 274 k.w. wraz z załącznikiem nr 2 do tej ustawy. Analiza uzasadnienia wniosku
pozwala na stwierdzenie, że zakres zaskarżenia został określony w petitum wniosku zbyt szeroko. Problematyki okręgów wyborczych utworzonych dla przeprowadzenia wyborów do Senatu dotyczą bowiem bezpośrednio
jedynie art. 260 i art. 261 § 1-3 k.w., które określają zasady konstruowania tych okręgów, oraz załącznik nr 2 do k.w., zawierający
wykaz okręgów wyborczych do Senatu. Postępowanie dotyczące pozostałych zakwestionowanych przepisów (tj. art. 261 § 4-5, art.
264 § 1, art. 268, art. 269, art. 272 § 3, art. 273 § 1 i 4 oraz art. 274 k.w.) zostało więc umorzone z uwagi na niedopuszczalność
wydania wyroku. Należy dodatkowo zauważyć, że wnioskodawca nie uzasadnił zarzutu niekonstytucyjności w odniesieniu do tych
ostatnich przepisów, a w szczególności nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie przez nie zasady równości materialnej
w wyborach do Senatu. Ta okoliczność dodatkowo uzasadnia umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Konstytucyjna zasada równości wyborów determinuje ogólny kształt i przebieg procesu wyłaniania przedstawicieli Narodu. Zasada
ta expressis verbis została odniesiona do wyborów do Sejmu (art. 96 ust. 2), wyborów na urząd Prezydenta (art. 127 ust. 1) oraz wyborów do organów
stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze). Równość nie została wymieniona wśród przymiotników
wyborczych w wyborach do Senatu (art. 97 ust. 2).
W doktrynie prawa wyróżnia się dwa aspekty zasady równości wyborów. Równość wyborów w aspekcie formalnym oznacza, że każdy
wyborca ma jednakową liczbę głosów (z reguły według formuły „jeden wyborca – jeden głos”), a w aspekcie materialnym – że siła
(waga) każdego głosu jest taka sama, czyli – inaczej mówiąc – że każdy wyborca ma taki sam wpływ na wynik wyborów. W praktyce
zasada równości materialnej oznacza, że na jeden mandat musi przypadać taka sama liczba wyborców.
Równość w aspekcie formalnym jest koniecznym warunkiem wyborów demokratycznych. Dzielenie obywateli na tych, którzy mają większą
i mniejszą liczbę głosów do wykorzystania w procesie wyborczym, byłoby sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego
(art. 2 Konstytucji) oraz zasadą równości praw wyborczych (art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 Konstytucji). Nie sposób byłoby
wskazać kryterium takiego zróżnicowania, które znajdowałoby uzasadnienie w świetle standardów konstytucyjnych. Również w doktrynie
wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym formalny aspekt zasady równości wyborów obowiązuje we wszystkich wyborach organizowanych
przez polskie władze publiczne jako implikacja zasad wyrażonych w art. 32 i art. 33 Konstytucji (por. L. Garlicki, uwaga nr
14 do art. 97 [w:] Konstytucja …). Równość formalna odnosi się zatem także do wyborów do Senatu, choć art. 97 ust. 2 Konstytucji pomija ją w katalogu przymiotników
wyborczych. Można ją jednak dekodować z innych wyżej wskazanych przepisów konstytucyjnych.
Realizacja równości w aspekcie materialnym w wyborach powszechnych jest bardziej problematyczna. Jak zauważył Trybunał w wyroku
o sygn. K 31/06, „Sposób wydzielania okręgów wyborczych deformuje zasadę równości odnoszoną do rywalizujących kandydatów (list
kandydatów). Prowadzi do tego, że poszczególni kandydaci uzyskują mandat dzięki poparciu różnej liczby głosów. Niektórzy uzyskują
w ten sposób mandat dzięki kilkakrotnie mniejszej liczbie głosów niż inni kandydaci, chociaż podział na okręgi wyborcze winien
być «sprawiedliwy», tzn. uwzględniający «równość materialną» formalnie równoprawnych kandydatur oraz «materialnie równą» siłę
głosu każdego wyborcy”. Również prawnie regulowany wybór metody rozdziału mandatów powoduje w mniejszym lub większym stopniu
deformację równości materialnej. Jak stwierdził Trybunał w wyroku o sygn. K 31/06, „Inaczej jednak niż w przypadku podziału
na okręgi wyborcze, który łatwiej uwzględnić może ideę «materialnej równości» wyborów, dostosowując odpowiednio liczbę mandatów
w danym okręgu wyborczym do liczby wyborców w tym okręgu, realizacja idei «materialnej równości» poprzez przyjęcie określonego
sposobu rozdziału mandatów, który w maksymalny sposób uwzględniałby powyższą ideę – nie jest w pełni możliwe. System wyborczy,
zwłaszcza poprzez regulację prawną sposobu rozdziału mandatów, musi bowiem uwzględniać, że funkcja wyborów jest ściśle związana
z celem, któremu one służą; chodzi o wyłonienie większości mogącej realizować konstytucyjne i ustawowe kompetencje”. Równość
materialna wyborów jest zatem pewną dyrektywą, którą ustawodawca powinien starać się realizować, mając świadomość, że nie
jest możliwe zrealizowanie jej w pełnym zakresie. Nie można zatem uznać, że równość materialna jest koniecznym elementem wyborów
demokratycznych. Jej zagwarantowanie możliwe jest tylko w pewnym stopniu i tylko poprzez odpowiednie skonstruowanie okręgów
wyborczych i systemu wyborczego.
Konsekwencje braku cechy równości w art. 97 ust. 2 Konstytucji doktryna prawa określa w zasadzie w jednolity sposób. Zdaniem
L. Garlickiego, „System wyborczy do Senatu nie musi przyjmować materialnego aspektu zasady równości, może więc rozrywać związek
między liczbą wyborców w okręgu a liczbą mandatów na ten okręg przypadających” (L. Garlicki, uwagi do art. 97 [w:] Konstytucja …, s. 10). Podobnie w tej kwestii wypowiada się S. Gebethner, zauważając, że „Konstytucja z 1997 r. w przypadku wyborów do
Senatu nie wymaga respektowania zasady równości” (S. Gebethner, Wybory do Sejmu i Senatu. Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 279), oraz P. Uziębło, stwierdzając, że „Jedynym wnioskiem wynikającym z regulacji konstytucyjnej jest
fakt, że ustrojodawca dopuścił możliwość, że wybory nie będą miały charakteru równego” (P. Uziębło, Glosa do wyroku TK z dnia 28 lutego 2005 r., K 17/03, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa nr 3/2005, s. 167).
Powyższe poglądy przedstawicieli doktryny prawa, które Trybunał podziela, prowadzą do wniosku, że w świetle regulacji konstytucyjnej
wybory do Senatu nie muszą realizować zasady równości materialnej. Jest to materia pozostawiona swobodzie regulacyjnej ustawodawcy
zwykłego, który może przyjąć rozwiązanie zapewniające zachowanie w skali kraju odpowiedniej proporcji między liczbą mieszkańców
danego okręgu wyborców a liczbą mandatów senatorskich obsadzanych w tym okręgu. W wypadku jednomandatowych okręgów wyborczych
oznaczałoby to konieczność takiego skonstruowania okręgów wyborczych, by obejmowały one taką samą lub zbliżoną liczbę mieszkańców.
Świadome pominięcie przez ustrojodawcę zasady równości materialnej w wyborach do Senatu w art. 97 ust. 2 Konstytucji oznacza,
że również z treści innych przepisów konstytucyjnych zasady tej nie można zrekonstruować. Dotyczy to także wskazywanego jako
wzorzec kontroli art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skoro zatem z art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie wynika zasada równości materialnej w wyborach do Senatu,
to z punktu widzenia tej zasady przepisy te stanowią nieadekwatny wzorzec kontroli regulacji wprowadzającej jednomandatowe
okręgi wyborcze do Senatu. Z tego względu Trybunał orzekł, że zakwestionowane przepisy nie są niezgodne z art. 62 ust. 1 w
związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
8.7. Przepisy dotyczące jednomandatowych okręgów wyborczych wnioskodawca zakwestionował również z punktu widzenia art. 2 Konstytucji
i wywodzonej z tego przepisu zasady rzetelności wyborów. Wnioskodawca powołuje się na szczególny aspekt tej zasady, jakim
jest konieczność zapewnienia odpowiedniego stopnia reprezentatywności kształtowanym w wyborach składom organów przedstawicielskich.
W żaden sposób nie uzasadnił jednak stawianej tezy, zgodnie z którą Senat w ten sposób wyłoniony traci reprezentatywny charakter.
W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazuje na różne elementy wyborów decydujące – jego zdaniem – o reprezentatywności wyłonionego
organu, jednak z rozważań tych nie wyprowadza wniosków mających znaczenie dla kontroli zakwestionowanych przepisów.
Po pierwsze, reprezentatywność wiąże on z wymogiem zasiadania w organie przedstawicielskim reprezentantów różnych opcji politycznych,
w tym również takich, które popierane są przez „znaczące odłamy mniejszościowe” elektoratu (s. 7 wniosku). Zauważa, że wybory
do Senatu „odbywają się jednocześnie z wyborami do Sejmu, po «upartyjnionej» i zdominowanej przez tematykę sejmową kampanii
wyborczej. Wobec możliwości wskazania przez wyborcę tylko jednego kandydata na senatora przewaga ugrupowania prowadzącego
w wyborach do Sejmu będzie przenosić się na wybory do Senatu” (s. 35 wniosku). Zarzut ten jest zupełnie bezzasadny. System
wyborczy oparty na okręgach jednomandatowych stwarza szanse otrzymania mandatu kandydatom bez zaplecza politycznego, stąd
zarzut większego upartyjnienia tych wyborów jest chybiony.
Po drugie, naruszenie wymogu reprezentatywności wnioskodawca wiąże ze sposobem konstruowania okręgów wyborczych. Podnosi,
że okręgi jednomandatowe sprawdzają się „tam, gdzie istnieje geograficzne zróżnicowanie preferencji ideowo-politycznych w
skali państwa, a granice okręgów wyborczych respektują istniejące odrębności geograficzne, socjologiczne, wyznaniowe itd.”
(s. 7-8 wniosku). Wnioskodawca twierdzi, że zaprzeczeniem wymaganego standardu reprezentatywności wyborów jest wytyczanie
jednomandatowych okręgów wyborczych w drodze praktyki tzw. gerrymanderingu, a więc zakreślania granic okręgów wbrew uwarunkowaniom
geograficznym i historycznym w celu pozbawienia niektórych wyborców możliwości wprowadzenia swoich reprezentantów do organów
przedstawicielskich. Wnioskodawca nie przytoczył ani jednego argumentu, który wskazywałby na to, że w Rzeczypospolitej Polskiej
nie istnieje geograficzne zróżnicowanie preferencji ideowo-politycznych albo, że granice jednomandatowych okręgów wyborczych
nie respektują istniejących odrębności geograficznych, socjologicznych, wyznaniowych itp. Wnioskodawca podał przykłady okręgów
wyborczych, które jego zdaniem zostały nieprawidłowo skonstruowane (okręgi nr 43, 44 i 61), jednak nie przedstawił dowodów
na rzecz tezy, że granice tych okręgów wyznaczono w sposób przesądzający wynik wyborów do Senatu. Twierdzenia wnioskodawcy,
nie poparte jakimikolwiek badaniami socjologicznymi pokazującymi „geograficzny rozkład wyborców” w tych okręgach wyborczych,
nie są wystarczającym uzasadnieniem zarzutu niekonstytucyjności.
Po trzecie, za reprezentatywne wnioskodawca uważa wybory, w których przedstawiciele wyłaniani są bezwzględną większością głosów.
W okręgu jednomandatowym mandat senatorski uzyskuje ten kandydat, który otrzyma największą liczbę głosów. Przy znacznym rozproszeniu
głosów oddanych na poszczególnych kandydatów może to powodować – zdaniem wnioskodawcy – niereprezentatywność wyniku. Wnioskodawca
wskazuje, że w innych wyborach przeprowadzanych w okręgach jednomandatowych (wyborach na urząd Prezydenta oraz wyborach wójta,
burmistrza czy prezydenta miasta) warunkiem zdobycia mandatu jest uzyskanie bezwzględnej większości głosów.
Mając na uwadze to, że wnioskodawca nie uzasadnił w należyty sposób niezgodności przepisów dotyczących jednomandatowych okręgów
wyborczych do Senatu z art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadą rzetelności wyborów, Trybunał postanowił umorzyć postępowanie
w tym zakresie. Wniosek nie zawiera bowiem uzasadnienia postawionego zarzutu z powołaniem dowodów na jego poparcie, a tym
samym nie spełnia wymagań wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Wydanie wyroku w tym zakresie jest więc niedopuszczalne.
9. Regulacja intertemporalna.
9.1. Wnioskodawca wniósł o stwierdzenie, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. w zakresie, w jakim dopuszcza,
aby do wyborów do Sejmu i Senatu zarządzonych w 2011 r. na podstawie art. 98 ust. 2 Konstytucji miały zastosowanie przepisy
kodeksu wyborczego, a nie przepisy dotychczasowe, jest niezgodny z art. 2 i art. 10 Konstytucji. Na rozprawie przedstawiciel
wnioskodawcy próbował zmodyfikować zakres zaskarżenia, wnosząc o stwierdzenie niekonstytucyjności zarówno art. 1 p.w.k.w.,
jak i art. 16 ust. 1 p.w.k.w. Modyfikacja ta jest jednak prawnie nieskuteczna, gdyż wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest
grupa posłów i tylko ona może decydować o zakresie zaskarżenia. Przedstawiciel wnioskodawcy nie ma legitymacji do samodzielnego
określenia przedmiotu kontroli w sposób odbiegający od objętego wnioskiem grupy posłów. Z tego względu Trybunał przyjął, że
przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w.
Zakwestionowany art. 16 p.w.k.w. stanowi, że kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jego wejścia w życie
oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów (ust. 1), zaś do wyborów zarządzonych przed dniem jego wejścia
w życie należy stosować przepisy dotychczasowe (ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 1 p.w.k.w. kodeks wyborczy wchodzi w życie
po upływie 6 miesięcy od jego ogłoszenia, czyli 1 sierpnia 2011 r. Zestawienie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że
stosowanie nowego reżimu prawa wyborczego uzależnione zostało nie tyle od dnia wejścia w życie kodeksu wyborczego, ile od
dnia zarządzenia wyborów po wejściu w życie tej ustawy. Jeżeli wybory zostałyby zarządzone przed 1 sierpnia 2011 r., to miałyby
do nich zastosowanie dotychczasowe przepisy wyborcze, a jeżeli wybory zostałyby zarządzone po tym dniu, to byłyby przeprowadzone
według przepisów kodeksu wyborczego.
9.2. Wobec kwestionowanego art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. wnioskodawca formułuje trzy rodzaje zarzutów.
Po pierwsze, podnosi, że „ustawodawca nie zachował demokratycznego standardu wymagającego, aby co najmniej przez 6 miesięcy
przed zarządzeniem wyborów były znane wszystkie istotne reguły prawa wyborczego, według których wybory te zostaną przygotowane
i przeprowadzone” (s. 38 wniosku). Zdaniem wnioskodawcy, nowe prawo wyborcze mogłoby znaleźć zastosowanie do najbliższych
wyborów parlamentarnych, gdyby ustawodawca jednoznacznie to przesądził co najmniej na 6 miesięcy przed zarządzeniem tych wyborów
przez Prezydenta. Skoro jednak tego nie uczynił, to wybory te „mogą odbyć się jedynie według prawa dotychczasowego” (s. 6
wniosku). Odmienna regulacja, przyjęta w art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w., jak twierdzi wnioskodawca, pozostaje w sprzeczności
z art. 2 Konstytucji.
Po drugie, wnioskodawca stwierdza, że powyższa regulacja intertemporalna „nie rozgranicza w sposób pewny czasu stosowania
nowego i starego prawa wyborczego w odniesieniu do tegorocznych wyborów parlamentarnych” (s. 38 wniosku). W rezultacie do
dnia zarządzenia wyborów parlamentarnych przez Prezydenta istnieje niepewność co do reżimu prawnego, który w wyborach tych
znajdzie zastosowanie. Z regulacji konstytucyjnej wynika, że tegoroczne wybory parlamentarne muszą zostać zarządzone najpóźniej
7 sierpnia 2011 r. Jeżeli jednak wybory zostałyby zarządzone przed 1 sierpnia 2011 r., czyli przed wejściem w życie kodeksu
wyborczego, to miałyby do nich zastosowanie dotychczasowe przepisy wyborcze, a jeżeli po tym dniu, to zastosowanie do nich
znalazłby kodeks wyborczy. W ramach tego zarzutu jako wzorzec kontroli wnioskodawca wskazuje również art. 2 Konstytucji.
Po trzecie, zdaniem wnioskodawcy, uzależnienie stosowania kodeksu wyborczego od terminu zarządzenia wyborów parlamentarnych
przez Prezydenta spowodowało, że Prezydent uzyskał „kompetencję superustawodawcy, od którego swobodnego uznania zależy, który
z dwóch alternatywnych systemów regulacji prawnej będzie stanowić podstawę wyboru organów władzy ustawodawczej na najbliższe
4 lata” (s. 39 wniosku). Tym samym – jak twierdzi wnioskodawca – doszło do naruszenia zasady trójpodziału władzy, gdyż ustawodawca
delegował na organ władzy wykonawczej kompetencję do wyboru reżimu prawnego stosowanego w najbliższych wyborach parlamentarnych.
W tym właśnie wnioskodawca upatruje sprzeczność art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. z art. 10 Konstytucji.
9.3. Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów, należy zauważyć, że wnioskodawca nie kwestionuje konstytucyjności art. 1
p.w.k.w., czyli przepisu wyznaczającego sześciomiesięczny okres spoczywania kodeksu wyborczego po jego ogłoszeniu (vacatio legis). Zarzut wnioskodawcy dotyczy naruszenia przez ustawodawcę sześciomiesięcznego okresu tzw. ciszy legislacyjnej, w czasie
którego nie mogą być dokonywane istotne zmiany prawa wyborczego mające zastosowanie do wyborów zarządzonych przed upływem
tego okresu. Trybunał wyraźnie te dwie instytucje rozróżnił w wyroku z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, w którym stwierdził:
„Okres vacatio legis dotyczy momentu, od którego prawo może być stosowane. Wyznacza ono moment jego wejścia w życie. (…) Natomiast wymóg sześciomiesięcznego okresu niedokonywania „istotnych zmian” w prawie wyborczym dotyczy w istocie najpóźniejszego momentu
uchwalenia norm prawa wyborczego z uwagi na datę planowanych wyborów. Obydwa wymogi mają oparcie na zasadzie demokratycznego
państwa prawa i zarazem z niej wynikają. Standard zachowania odpowiedniej vacatio legis jest silnie zakorzeniony w orzecznictwie Trybunału, sięgającym jeszcze okresu przedkonstytucyjnego. Natomiast wymóg zachowania
okresu wyłączenia prawa wyborczego spod dokonywania w nim «zmian istotnych» przed samą datą przeprowadzenia wyborów wynika
z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z okresu po 2000 r., odpowiadającego na uchybienia związane ze zmianami prawa wyborczego
tuż przed wyborami. Został on wprowadzony niedawno, w powiązaniu z soft law Rady Europy, w celu zapobieżenia zmianom prawa wyborczego w ostatniej chwili i dla poszanowania praw podmiotowych”.
Choć dochowanie odpowiedniej vacatio legis ustawy wyborczej nie jest w niniejszej sprawie kwestionowane, Trybunał uznał za wskazane przypomnienie najważniejszych ustaleń,
jakie w tym zakresie poczynił w swoim orzecznictwie. Mają one bowiem istotne znaczenie dla rozpatrzenia zarzutu naruszenia
przez ustawodawcę okresu sześciomiesięcznej ciszy legislacyjnej. Obie te instytucje, choć różne, są jednak ze sobą powiązane.
Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że Konstytucja nie określa expressis verbis optymalnego momentu wejścia w życie ustawy wyborczej (zob. wyrok o sygn. K 31/06, Kp 3/09). Wyznaczenie właściwej vacatio legis należy do ustawodawcy, który powinien umożliwić wszystkim uczestnikom procesu wyborczego zapoznanie się z nowymi regulacjami
i dostosowanie swoich działań do zmieniającego się stanu prawnego. Również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie został
dotychczas precyzyjnie zdekodowany standard „spoczywania ustawy” w odniesieniu do prawa wyborczego, co zostało wyraźnie podkreślone
we wspomnianych wyżej wyrokach o sygn. K 31/06 i Kp 3/09. Punktem odniesienia dla ustawodawcy wyznaczającego okres vacatio legis ustawy wyborczej powinna być reguła ogólna zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych
i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95, ze zm.), z której wynika, że ustawa – co do zasady –
wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, chyba że określa się w niej dłuższy termin. W wypadku ustaw, które wprowadzają
istotną zmianę prawa wyborczego, okres vacatio legis ma – w pewnym sensie – drugorzędne znaczenie, bo ustawy takie, niezależnie od tego, kiedy wejdą w życie, nie mogą być stosowane
do wyborów zarządzonych przed upływem sześciu miesięcy od ich uchwalenia. Stąd w wyroku o sygn. Kp 3/09 Trybunał nie stwierdził
niekonstytucyjności czternastodniowego terminu wejścia w życie nowelizacji ordynacji do Parlamentu Europejskiego, biorąc pod
uwagę to, że wybory do Parlamentu Europejskiego odbyły się przed ogłoszeniem wyroku Trybunału, zaś kwestionowana nowelizacja
znajdzie zastosowanie dopiero do następnych wyborów zarządzonych po zakończeniu kadencji tego organu. Oceniając vacatio legis ustaw wyborczych, Trybunał musi również brać pod uwagę skutki swojego orzeczenia w odniesieniu do rozpoczętego procesu wyborczego.
Z tego względu w wyroku o sygn. K 31/06, choć negatywnie ocenił skrócenie do sześciu dni vacatio legis nowelizacji ordynacji samorządowej, to jednak nie stwierdził jej niekonstytucyjności z uwagi na konsekwencje prawne ewentualnego
wyeliminowania z porządku prawnego zakwestionowanych przepisów.
9.4. Od nakazu zachowania odpowiedniej vacatio legis należy odróżnić zakaz naruszania przez ustawodawcę okresu wyłączenia prawa wyborczego spod przeprowadzania w nim zmian, które
na gruncie orzecznictwa konstytucyjnego kwalifikowane są jako „zmiany istotne”. Naruszenie tego właśnie zakazu kwestionuje
wnioskodawca w niniejszej sprawie. Dla rozpatrzenia tego zarzutu istotne znaczenie ma zdefiniowanie pojęcia „istotnej zmiany”
prawa wyborczego. W wyroku o sygn. K 31/06 Trybunał za „najbardziej istotne elementy” prawa wyborczego uznał sposób wyznaczania
okręgów wyborczych, stosowane progi wyborcze oraz algorytmy wykorzystywane do ustalania wyników wyborów. Wskazał bowiem, że
są to czynniki, które istotnie wpływają na ostateczny wynik wyborczy. Z kolei w wyroku o sygn. Kp 3/09 Trybunał stwierdził,
że „«istotną zmianą» w prawie wyborczym jest taka, która w wyraźny sposób wpływa na przebieg głosowania i jego wyniki i która
w związku z tym wymaga uprzedzenia adresatów normy prawnej o jej wprowadzeniu. Dla oceny «istotności zmiany» znaczenie ma
(…) ocena głębokości ingerowania przez nową regulację w istniejący system wyborczy. Im dana zmiana sięga głębiej w przebieg
głosownia, tym okres «adaptacji» do niej po stronie wyborców, jak i organów przeprowadzających wybory musi być odpowiednio
dłuższy”. W obu wskazanych wyżej wyrokach Trybunał stwierdził, że „swoistym minimum minimorum powinno być uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi
nie tylko jako sam akt głosowania, lecz także jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym. Ewentualne wyjątki
od tak sformułowanego wymiaru niedokonywania zmian w prawie wyborczym mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności
o charakterze obiektywnym”.
Nie ma wątpliwości, że kodeks wyborczy zawiera istotne zmiany prawa wyborczego w znaczeniu wyżej wskazanym. W związku z tym
nie powinien on znaleźć zastosowania do wyborów, które zostałyby zarządzone przed upływem 6 miesięcy od jego ogłoszenia. W
wyroku o sygn. Kp 3/09 Trybunał stwierdził bowiem, że okres ciszy legislacyjnej powinien być liczony „do daty podjęcia pierwszej
czynności wyborczej, tj. do wydania postanowienia o zarządzeniu danych wyborów”. Precyzując tę wypowiedź, należy dodać, że
okres ten powinien być liczony nie (wstecz) od dnia, w którym Prezydent rzeczywiście zarządził konkretne wybory, gdyż – wobec
braku regulacji konstytucyjnej wskazującej termin początkowy, od którego wybory mogą być zarządzone – parlament nigdy nie
miałby pewności zachowania wymaganej ciszy legislacyjnej. Sześciomiesięczny okres ciszy legislacyjnej musi być wyznaczony
w stosunku do jedynej daty pewnej w świetle Konstytucji, tj. ostatniego dnia, kiedy zarządzenie wyborów jest możliwe. W wypadku
najbliższych wyborów do Sejmu i Senatu jest to 7 sierpnia 2011 r. W konsekwencji, choć dzień zarządzenia wyborów parlamentarnych
w 2011 r. nie jest znany Trybunałowi w chwili orzekania, to jednak należy stwierdzić, że skoro kodeks wyborczy został opublikowany
31 stycznia 2011 r., wymagany przez Trybunał Konstytucyjny okres ciszy legislacyjnej został dochowany. Okoliczności tej nie
zmienia to, że dotychczas kodeks wyborczy był kilkakrotnie nowelizowany. Wymóg dochowania ciszy legislacyjnej jest bowiem
odnoszony do każdej zmiany prawa wyborczego z osobna, a zatem w tym wypadku do kodeksu wyborczego i każdej z ustaw go nowelizujących.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli była jedynie pierwsza nowelizacja kodeksu wyborczego. Kolejne nowelizacje nie zostały
zakwestionowane przez wnioskodawcę. Trybunał nie może zatem orzec, czy zmiany wprowadzone przez te nowelizacje są istotnymi
zmianami prawa wyborczego, a tym samym, czy są objęte zakazem ich dokonywania w terminie sześciu miesięcy przed dniem zarządzenia
wyborów. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do kodeksu wyborczego nie stwierdził naruszenia sześciomiesięcznego
okresu ciszy legislacyjnej.
De lege ferenda Trybunał pragnie jednak zauważyć, że okres sześciu miesięcy wyłączenia prawa wyborczego od dokonywania w nim istotnych zmian
przed wyborami jest okresem minimalnym i ustawodawca każdorazowo powinien dążyć do jego maksymalizacji. Komisja Rady Europy
na Rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka) we wspomnianej wcześniej opinii nr 190/2002 z 5 lipca 2002 r. zaleciła państwom
członkowskim w pkt II.2.b, że „Zasadnicze elementy prawa wyborczego, w szczególności przepisy ogólne prawa wyborczego, skład
komisji wyborczych oraz wytyczenie granic okręgów wyborczych, nie powinny podlegać zmianom na nie później niż rok przed wyborami
lub powinny być określone w konstytucji albo w akcie prawa wyższym niż ustawa zwykła”. Zalecenia zawarte w tym akcie, choć
należy on do soft law i nie wiąże Polski jak ratyfikowana umowa międzynarodowa, nie mogą być ignorowane w procesie stanowienia prawa wyborczego
przez państwa członkowskie Rady Europy.
9.5. Rozpatrując drugi zarzut zgłoszony przez wnioskodawcę, polegający na braku jednoznacznego rozgraniczenia stosowania dwóch
reżimów prawa wyborczego, a tym samym powstaniu niepewności co do tego, który z nich znajdzie zastosowanie do wyborów parlamentarnych
w 2011 r., należy w pierwszej kolejności nawiązać do prac legislacyjnych, które nadały kwestionowanej regulacji intertemporalnej
jej obecną treść.
W projekcie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (zob. druk sejmowy nr 3586/VI kadencja), który wpłynął
do Marszałka Sejmu 17 listopada 2010 r., proponowano, by kodeks wyborczy wszedł w życie 1 lutego 2011 r. i znajdował zastosowanie
do wyborów zarządzonych po upływie sześciu miesięcy od dnia jego wejścia w życie oraz do kadencji tych organów rozpoczętych
po przeprowadzeniu tych wyborów. Do wyborów zarządzonych przed upływem sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie kodeksu wyborczego
miały znajdować zastosowanie przepisy dotychczasowe. Ostatecznie regulacja intertemporalna ukształtowana została poprawką
Senatu zgłoszoną w uchwale z 17 grudnia 2010 r. (zob. druk sejmowy 3731/VI kadencja) i nieodrzuconą przez Sejm na posiedzeniu
5 stycznia 2011 r. Zgodnie z nią kodeks wyborczy wchodzi w życie nie 1 lutego 2011 r., lecz sześć miesięcy po jego ogłoszeniu,
oraz znajduje zastosowanie nie do wyborów zarządzonych sześć miesięcy po jego wejściu w życie, lecz do wyborów zarządzonych
bezpośrednio po jego wejściu w życie. Uzasadniając poprawkę, Senat wskazał, że w art. 1 przekazanej mu do rozpatrzenia ustawy
„zastosowano formułę, która w założeniu miała zagwarantować, iż kolejne wybory parlamentarne przeprowadzone zostaną już na
zasadach określonych w ustawie – Kodeks wyborczy. Senat uznał, że art. 1 nie daje takiej gwarancji. To, na jakich zasadach
odbędą się wybory parlamentarne zależeć będzie od tego, kiedy Prezydent takie wybory zarządzi” (s. 1 uzasadnienia uchwały
Senatu z 17 grudnia 2010 r. w sprawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, druk sejmowy nr 3731/VI kadencja).
Powyższa poprawka Senatu nie usunęła jednak niepewności co do reżimu prawa wyborczego stosowanego w wyborach zarządzonych
w 2011 r. Przepisy wprowadzające kodeks wyborczy w obecnym brzmieniu ukształtowanym poprawką senacką, tak samo jak wcześniej
przepisy w brzmieniu uchwalonym przez Sejm i przedłożonym do rozpatrzenia Senatowi, uzależniają reżim prawny wyborów od momentu
ich zarządzenia. Ma to szczególne znaczenie w wypadku wyborów do Sejmu i Senatu, które z uwagi na upływ kadencji tych organów
powinny odbyć się w 2011 r., i termin ich zarządzenia zbiega się w czasie z terminem wejścia w życie kodeksu wyborczego. Jeżeli
wybory te Prezydent zarządziłby przed wejściem w życie kodeksu wyborczego, czyli przed 1 sierpnia 2011 r., to zostałyby przeprowadzone
na podstawie przepisów ordynacji wyborczej. Jeżeli jednak zarządzenie wyborów parlamentarnych miałoby miejsce w okresie od
1 sierpnia 2011 r. (wejście w życie kodeksu wyborczego) do 7 sierpnia 2011 r. (ostatni dzień, w którym Prezydent powinien
zarządzić wybory zgodnie z art. 98 ust. 2 Konstytucji), to wówczas wybory te zostałyby przeprowadzone na podstawie przepisów
kodeksu wyborczego. Ustawodawca nie określił zatem w sposób pewny momentu, od którego będzie stosowany kodeks wyborczy, lecz
moment ten powiązał ze zdarzeniem przyszłym (zarządzeniem wyborów), którego termin nie jest znany. W rezultacie aż do momentu
zarządzenia wyborów lub – w razie niezarządzenia wyborów do 31 lipca 2011 r. – do momentu wejścia w życie kodeksu wyborczego
nie jest możliwe ustalenie – na podstawie reguł intertemporalnych zamieszczonych w art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. – reżimu prawnego,
według którego odbędą się wybory parlamentarne w 2011 r.
Niepewność ta wynika z tego, że stworzona przez ustawodawcę reguła intertemporalna zawarta w art. 16 ust. 2 p.w.k.w. umożliwia
stosowanie ordynacji wyborczej po jej uchyleniu, o ile wybory parlamentarne zostaną zarządzone przed 1 sierpnia 2011 r. Jednocześnie
ustawodawca uzależnił stosowanie tej reguły wydłużonego stosowania uchylonej ordynacji wyborczej od zdarzenia, które może
mieć miejsce przed wejściem w życie przepisu regułę tę statuującego. Gdyby bowiem nie było reguły intertemporalnej zawartej
w art. 16 ust. 2 p.w.k.w. i wybory parlamentarne zostałyby zarządzone przed wejściem w życie kodeksu wyborczego, to do wyborów
tych, które – jak wynika z art. 98 ust. 2 Konstytucji – odbędą się jesienią 2011 r., znalazłyby zastosowanie przepisy kodeksu
wyborczego. Stosowanie nowego reżimu prawnego determinowałby art. 1 p.w.k.w., zgodnie z którym 1 sierpnia 2011 r. wchodzi
w życie kodeks wyborczy oraz art. 10 pkt 3 p.w.k.w., zgodnie z którym 1 sierpnia 2011 r. traci moc obowiązującą ordynacja
wyborcza. Brak reguły intertemporalnej nakazującej stosowanie tej ostatniej ustawy do wyborów, które odbędą się po jej uchyleniu,
oznaczałby, że zgodnie z zasadą działania ustawy nowej zastosowanie do tych wyborów znalazłby kodeks wyborczy.
Tę pewność reżimu prawnego, który znajdzie zastosowanie w najbliższych wyborach parlamentarnych, podważyła jednak reguła intertemporalna
wykreowana przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 p.w.k.w. Stworzyła ona możliwość stosowania uchylonego reżimu prawnego do wyborów
zarządzonych przed jego uchyleniem. Należy przy tym zauważyć, że owa reguła intertemporalna z momentem jej wejścia w życie
1 sierpnia 2011 r. spowodowałaby niejako „przechwycenie” wszystkich ewentualnych wyborów wcześniej zarządzonych, które jeszcze
się nie odbyły. Mogłaby ona zatem znaleźć zastosowanie nie tylko do wyborów do Sejmu i Senatu zarządzonych w trybie art. 98
ust. 2 Konstytucji przed 1 sierpnia 2011 r., ale również do zarządzonych w tym samym czasie (możliwych w momencie uchwalenia
kodeksu wyborczego) przedterminowych wyborów do Sejmu i Senatu czy na urząd Prezydenta. Jej działanie spowodowałoby, że wybory
te, pomimo wejścia w życie kodeksu wyborczego, odbyłyby się na podstawie wcześniejszych przepisów (odpowiednio ordynacji wyborczej
oraz ustawy o wyborze Prezydenta RP), mimo że przepisy te 1 sierpnia 2011 r. utraciłyby moc obowiązującą.
Dopełnieniem reguły intertemporalnej zawartej w art. 16 ust. 2 p.w.k.w. jest druga reguła intertemporalna zawarta w art. 16
ust. 1 p.w.k.w. Zgodnie z nią do wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie kodeksu wyborczego oraz kadencji rozpoczętych
po przeprowadzeniu tych wyborów należy stosować kodeks wyborczy. Ta reguła intertemporalna uzależnia stosowanie nowego reżimu
prawnego od zarządzenia wyborów po dniu wejścia w życie kodeksu wyborczego. Jest zatem skonstruowana podobnie jak poprzednia
reguła intertemporalna, która uzależniała stosowanie starego reżimu prawnego od zarządzenia wyborów przed wejściem w życie
kodeksu wyborczego. Reguła intertemporalna zawarta w art. 16 ust. 1 p.w.k.w. nie stwarza już wprawdzie takiego poczucia niepewności,
jak reguła intertemporalna zawarta w art. 16 ust. 2 p.w.k.w., gdyż niezależnie od tego, kiedy Prezydent zarządzi wybory w
okresie od 1 sierpnia 2011 r. do 7 sierpnia 2011 r., to wiadomo, że do wyborów tych znajdą zastosowanie przepisy kodeksu wyborczego,
jednak w dniu orzekania niepewność istnieje co do tego, czy reguła ta w ogóle znajdzie zastosowanie. Jeżeli bowiem wybory
zostaną zarządzone przed 1 sierpnia 2011 r., to ich reżim prawny będzie determinować reguła intertemporalna zawarta w art.
16 ust. 2 p.w.k.w. W takim wypadku reguła intertemporalna zawarta w art. 16 ust. 1 p.w.k.w. znajdzie zastosowanie dopiero
do kolejnych wyborów parlamentarnych. Jeżeli jednak wybory parlamentarne nie zostaną zarządzone do 31 lipca 2011 r., to reguła
intertemporalna wynikająca z art. 16 ust. 1 p.w.k.w. znajdzie do nich zastosowanie. Sposób skonstruowania tej ostatniej reguły
intertemporalnej również zatem należy ocenić negatywnie. Została ona bowiem wykreowana w identyczny sposób jak pierwsza wyżej
opisana reguła intertemporalna (wynikająca z art. 16 ust. 2 p.w.k.w.), to znaczy stosowanie kodeksu wyborczego powiązano ze
zdarzeniem przyszłym (zarządzeniem wyborów), którego termin nie jest znany. Obie reguły intertemporalne zawarte w art. 16
ust. 1 i 2 p.w.k.w. tworzą kwestionowaną przez wnioskodawcę regulacją prawną. Objęcie rozstrzygnięciem o niekonstytucyjności
jedynie reguły intertemporalnej zawartej w art. 16 ust. 2 p.w.k.w. spowodowałoby, że reguła intertemporalna zawarta w art.
16 ust. 1 p.w.k.w. straciłaby rację bytu. Niezależnie bowiem od tego, kiedy wybory parlamentarne zostałyby zarządzone, w razie
braku w systemie prawnym art. 16 ust. 2 p.w.k.w. musiałyby się one odbyć na podstawie przepisów kodeksu wyborczego. Tym samym
zbędna byłaby reguła intertemporalna zawarta w art. 16 ust. 1 p.w.k.w., zgodnie z którą również do wyborów zarządzonych po
wejściu w życie kodeksu wyborczego ustawę tę należy stosować. Z tego względu należy stwierdzić, że obie reguły intertemporalne
są ściśle ze sobą powiązane i rozstrzygnięcie Trybunału musi dotyczyć całej zakwestionowanej regulacji intertemporalnej.
Regulacja intertemporalna, którą ustawodawca ustanowił w art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. spowodowała zatem
powstanie niepewności co do reżimu prawnego, według którego odbędą się wybory parlamentarne w 2011 r. Mechanizm wynikający
z powołanych przepisów w praktyce wyłączył bezpieczeństwo prawne, zagwarantowane przez uchwalenie Kodeksu wyborczego we właściwym
czasie. Właśnie owa niepewność co do prawa, jaką wprowadził art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w., decyduje o niekonstytucyjności
zakwestionowanych przepisów. Kodeks wyborczy wprowadza bowiem wiele istotnych zmian w stosunku do regulacji zawartej w ordynacji
wyborczej. Brak pewności, czy zmiany te będą obowiązywać w wyborach parlamentarnych w 2011 r., narusza zaufanie obywateli
do państwa i stanowionego przez nie prawa. To z kolei przesądza o niezgodności art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w.
z art. 2 Konstytucji.
9.6. Chociaż Trybunał podzielił zawarty w poselskim wniosku zarzut niezgodności z Konstytucją rozwiązania intertemporalnego
wynikającego z art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w., destabilizującego system wyborczy, to jednak skutki tej niekonstytucyjności
ocenia inaczej niż wnioskodawca.
Jak wynika z wniosku i jego uzasadnienia, w ocenie wnioskodawcy wyeliminowanie z systemu prawnego art. 16 ust. 1 i 2 w związku
z art. 1 p.w.k.w. spowoduje, że do jesiennych wyborów parlamentarnych znajdzie zastosowanie ordynacja wyborcza. Analiza tekstu
ustawy – Przepisy wprowadzające – Kodeks wyborczy prowadzi jednak do przeciwnych wniosków, które nie pozwalają na przyjęcie
stanowiska wnioskodawcy. Analizę tę Trybunał rozpocznie od dwóch niepodważalnych tez.
Po pierwsze, wnioskodawca nie zakwestionował art. 10 pkt 3 p.w.k.w, czyli przepisu derogującego od 1 sierpnia 2011 r. ordynację
wyborczą. W pkt 6 petitum wniosku zażądał pozostawienia jej w mocy jedynie w zakresie dotyczącym wyborów do Senatu. Trybunał nie mógł z urzędu kontrolować
konstytucyjności art. 10 pkt 3 p.w.k.w., a tym bardziej – nie miał żadnych podstaw do wyeliminowania skutku derogacyjnego,
jaki ten przepis wywołuje. W konsekwencji, od 1 sierpnia 2011 r. ordynacja wyborcza traci moc obowiązującą i nie może być
już stosowana do jakichkolwiek wyborów powszechnych. Aby akt prawny uchylony mógł być stosowany do zdarzeń zaistniałych po
jego uchyleniu (w tym wypadku – do wyborów parlamentarnych w 2011 r.), w systemie prawnym musiałaby istnieć regulacja intertemporalna
zezwalająca na to. Takiej regulacji zezwalającej na stosowanie ordynacji wyborczej do wyborów zarządzonych po 1 sierpnia 2011
r. w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy nie ma i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego również nie mogłoby
jej wykreować. Trybunał jest bowiem jedynie prawodawcą negatywnym, który uchyla przepisy niespełniające standardów konstytucyjnych,
i nie może ustanawiać nowych przepisów za ustawodawcę. Z tego względu Trybunał nie mógł – działając w granicach swoich kompetencji
– orzec w sposób żądany przez wnioskodawcę, tj. – nie mógł zachować w mocy tej ordynacji wyborczej, choćby tylko w celu przeprowadzenia
na jej podstawie jesiennych wyborów.
Po drugie, Trybunał stwierdza, że uznanie niezgodności z Konstytucją mechanizmu wynikającego z art. 16 ust. 1 i 2 w związku
z art. 1 p.w.k.w. nie oznacza wyeliminowania z porządku prawnego art. 1 p.w.k.w. Powołanie tego ostatniego przepisu w związku
z art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. ma bowiem tylko takie znaczenie, że wskazany jest precyzyjnie dzień, do którego upływu istnieje
możliwość wyboru reżimu prawnego, według którego odbędą się jesienne wybory parlamentarne. Wypada dodać, że ze względu na
tegoroczny kalendarz wyborczy dzień ten nie był bez znaczenia: gdyby kodeks wyborczy wchodził w życie np. 10 sierpnia 2011
r., nie powstałaby niepewność co do prawa. Stąd celowość przywoływania w ramach kwestionowanego mechanizmu także art. 1 p.w.k.w.
Nie oznacza to jednak, że sam ten przepis, w oderwaniu od art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. narusza art. 2 Konstytucji. Przeciwnie,
jak Trybunał wskazał wyżej, wejście w życie kodeksu wyborczego nastąpiło z poszanowaniem ustalonego orzecznictwa konstytucyjnego.
W konsekwencji, Trybunał stwierdza, że – po wyeliminowaniu z treści ustawy – Przepisy wprowadzające – Kodeks wyborczy zakwestionowanego
art. 16 ust. 1 i 2 – pozostają w niej dwa przepisy decydujące w sposób jednoznaczny o reżimie prawnym jesiennych wyborów:
art. 1, określający dzień wejścia w życie nowego prawa (1 sierpnia 2011 r.), i art. 10 pkt 3, pozbawiający z tym dniem mocy
obowiązującej dawne prawo. W tej sytuacji wybory mogą się odbyć wyłącznie na podstawie nowego prawa, tj. kodeksu wyborczego.
9.7. Trybunał nie uznał zarzutów wnioskodawcy co do niezgodności art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w z zasadą trójpodziału
władzy. Zdaniem wnioskodawcy, na mocy kwestionowanych przepisów „Prezydent, który w myśl art. 10 ust. 2 Konstytucji jest organem
władzy wykonawczej, uzyskuje (…) dyskrecjonalną kompetencję superustawodawcy, od którego swobodnego uznania zależy, który
z dwóch alternatywnych systemów regulacji prawnej będzie stanowić podstawę wyboru organów władzy ustawodawczej na najbliższe
4 lata. Takiej roli głowy państwa nie tylko nie sposób pogodzić z zaliczeniem jej do organów władzy wykonawczej, lecz także
z istotą zasady wyrażonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji” (s. 39 wniosku).
Prezydent zarządza wybory parlamentarne na podstawie art. 98 ust. 2 (lub art. 98 ust. 5) Konstytucji i ten właśnie przepis
jest źródłem jego kompetencji. Kompetencja ta ma charakter wykonawczy, zaś korzystanie z niej jest przejawem stosowania prawa,
a nie jego stanowienia. Z art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. nie wynika żadna nowa kompetencja głowy państwa.
Należy przy tym zauważyć, że zarządzenie wyborów jest prerogatywą Prezydenta (art. 144 ust. 3 pkt 1 Konstytucji), czyli aktem
urzędowym, który dla ważności nie wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Ustrojodawca pozostawił Prezydentowi dużą swobodę
realizacji tej kompetencji, wskazując jedynie końcowe terminy zarządzenia wyborów i wyznaczenia dnia, w którym wybory się
odbędą. Art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji nie przesądzają natomiast, od którego momentu Prezydent może zarządzić wybory parlamentarne.
Kompetencja głowy państwa, jeśli chodzi o zarządzenie wyborów parlamentarnych, nie wynika zatem z art. 16 ust. 1 i 2 w związku
z art. 1 p.w.k.w., lecz z art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji. Z zakwestionowanej regulacji wnioskodawca wywodzi natomiast zupełnie
inną kompetencję, którą określa jako „dyskrecjonalną kompetencję superustawodawcy”. Kompetencja ta miałaby polegać na przyznaniu
Prezydentowi możliwości wyboru reżimu prawnego, który znajdzie zastosowanie do wyborów parlamentarnych w 2011 r. Zdaniem wnioskodawcy,
kompetencja do wyboru reżimu prawnego to kompetencja zastrzeżona dla parlamentu, którą ten delegował na głowę państwa. Poglądu
tego Trybunał jednak nie podziela. To nie Prezydent, zarządzając wybory, określa reżim prawny, który do wyborów tych znajdzie
zastosowanie. To ustawodawca w art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. uzależnił reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia przez
Prezydenta. Reżim ten powiązał zatem ze zdarzeniem przyszłym, tj. zarządzeniem wyborów, którego termin nie jest znany. Ta
niepewność wynika zatem ze sposobu skonstruowania regulacji ustawowej, a nie z konstytucyjnie zagwarantowanej Prezydentowi
swobody wyboru dnia zarządzenia wyborów parlamentarnych.
Art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. będący przepisem przejściowym nie przyznaje więc głowie państwa jakiejkolwiek nowej kompetencji,
w tym kompetencji, jeśli chodzi o wybór reżimu prawnego, wedle którego odbędą się wybory. Swoboda zarządzenia przez Prezydenta
terminu wyborów parlamentarnych również nie wynika z tego przepisu, lecz z art. 98 ust. 2 i 5 Konstytucji. Art. 10 Konstytucji
jest zatem nieadekwatnym wzorcem kontrolowania regulacji prawnej, która nie jest źródłem nowej kompetencji Prezydenta i nie
powoduje jakichkolwiek przesunięć kompetencji między organami władzy ustawodawczej i wykonawczej. Z tych względów Trybunał
uznał, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. nie jest niezgodny art. 10 Konstytucji.
9.8. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów
od terminu ich zarządzenia, oznacza, że z dniem ogłoszenia niniejszego wyroku art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. traci moc obowiązującą.
Art. 1 p.w.k.w. pozostaje w mocy, gdyż w pkt 12 sentencji wyroku został przywołany jedynie jako przepis „związkowy”, do którego
art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. odsyłał w swojej treści. Należy bowiem wyraźnie podkreślić to, o czym wyżej już była mowa, że
art. 1 p.w.k.w. nie był sam w sobie kwestionowany przez wnioskodawcę, i Trybunał nie orzekł o niekonstytucyjności regulacji
w nim zawartej, tj. 6-miesięcznej vacatio legis kodeksu wyborczego. Wyrok Trybunału nie uchyla zatem art. 1 p.w.k.w., zaś skutek derogacyjny obejmuje jedynie art. 16 ust.
1 i 2 p.w.k.w. wraz z zawartym w tym przepisie odwołaniem do art. 1 p.w.k.w.
Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności opisanej wyżej regulacji intertemporalnej oznacza, że z dniem ogłoszenia wyroku
w niniejszej sprawie art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. zostaje wyeliminowany z porządku prawnego, a w konsekwencji powstaje – wynikająca
z art. 1 i art. 10 pkt 3 p.w.k.w. – pewność co do reżimu prawnego jesiennych wyborów do Sejmu i Senatu. Zamiast zakwestionowanej
regulacji intertemporalnej będzie obowiązywać zasada bezpośredniego działania prawa nowego. Ponieważ kodeks wyborczy wchodzi
w życie 1 sierpnia 2011 r., a najbliższe wybory parlamentarne odbędą się po tym terminie, do wyborów tych będą zastosowane
jego przepisy.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.