W skardze konstytucyjnej z 24 maja 2010 r. skarżący zakwestionowali zgodność art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzut skargi ma charakter zakresowy – skarżący kwestionują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uniemożliwiają „byłym właścicielom i ich następcom prawnym żądanie zwrotu ich nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, osiągnięty i zakończony, a nieruchomość jest już zbędna dla Skarbu Państwa”. Zdaniem skarżących, art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. prowadzi do naruszenia prawa własności, które ich zdaniem wynika z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji.

Skarga została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny.

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 24 października 1960 r. (nr USW.IV-1/34/59) wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość o pow. 6,5212 ha, położoną w Józefowie gmina Jabłonna, na cele budowy cegielni wapienno-piaskowej oraz na potrzeby eksploatacji piasku dla Zakładów Silikatowych „Legionowo”. W 1993 r. nieruchomość ta jako zbędna została przekazana Urzędowi Rejonowemu w Legionowie. Decyzją z dnia 28 maja 2002 r. (nr 25/2002) Starosta Legionowski odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłej współwłaścicielce oraz następcom prawnym pozostałych współwłaścicieli. W wyniku odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 7 marca 2003 r. (nr 95/03) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Orzeczenia te zostały objęte skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. (sygn. akt I SA 826/03) uchylił oba rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu WSA w Warszawie wskazał, że dla skuteczności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne jest, aby wniosek taki złożyły wszystkie osoby, które należą do kręgu byłych właścicieli, współwłaścicieli bądź ich następców prawnych. Rozpoznający ponownie sprawę Starosta Legionowski decyzją z dnia 22 marca 2007 r. (nr 17/2007) odmówił zwrotu spornej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołań od orzeczenia Starosty Legionowskiego Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 8 października 2007 r. (nr 2008/07) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1948/07) oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego. Skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 471/09). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał – między innymi – że zaprzestanie wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie oznacza zbędności nieruchomości. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do oceny zbędności nieruchomości nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu.

Zarządzeniem z dnia 5 lipca 2010 r. skarżący zostali wezwani do usunięcia braków formalnych skargi, między innymi przez wskazanie, jakie prawa podmiotowe przysługujące skarżącym i wynikające jednocześnie z art. 21 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji zostały naruszone przez wydanie ostatecznego (w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji) orzeczenia organu władzy publicznej. W piśmie procesowym będącym odpowiedzią na przedmiotowe zarządzenie nie odniesiono się do konstytucyjnej regulacji wywłaszczania nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Zasadniczo zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone oraz uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że przedmiotem skargi może stać się wyłącznie przepis stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego. Zarzuty skargi muszą zaś uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych, zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym i – przez porównanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, trzon skargi stanowi prawidłowe wskazanie normy płynącej z podstawy normatywnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymagań nie spełnia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny napotkał zasadnicze trudności w określeniu przedmiotu zaskarżenia. Skarżący są niekonsekwentni w określaniu, z jakich powodów art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. jest niezgodny z Konstytucją. I tak, w petitum skargi pod adresem przedmiotowych przepisów sformułowano zarzut zakresowy – ich niekonstytucyjność ma wynikać z tego, że uniemożliwiają „byłym właścicielom i ich następcom prawnym żądanie zwrotu ich nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany”. Jednakże z dalszych wywodów skargi wynika, że skarżący wiążą zarzuty niekonstytucyjności z kwestią zakresu normowania i stosowania art. 137 i art. 136 ust. 3 u.g.n. W szczególności w skardze zwraca się uwagę na zbyt wąski katalog przesłanek enumeratywnie wyliczonych w art. 137 u.g.n., stwierdza się nawet, że nie przewidziano tam możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędnej z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia, a możliwość taka „powinna istnieć”. W pewnych fragmentach skargi wskazuje się ponadto na niekonstytucyjność sposobu rozumienia kwestionowanych przepisów przez sądy administracyjne i Sąd Najwyższy. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że istnieje zasadnicza różnica między zaskarżeniem przepisu aktu normatywnego, a objęciem skargą utrwalonej linii orzeczniczej, wskazującej na jednolite rozumienie określonego przepisu. W zależności od przedmiotu skargi inne są obowiązki skarżącej. W pierwszym przypadku sfera stosowania prawa nie ma znaczenia dla argumentacji skargi, w drugim zaś jest ona niezbędna do prawidłowego wypełnienia przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej.

Powyższe wątpliwości zostały częściowo wyjaśnione w piśmie procesowym skarżących z dnia 15 lipca 2010 r., stanowiącym odpowiedź na zarządzenie sędziego TK wzywające do usunięcia braków formalnych rozpatrywanej skargi konstytucyjnej. W piśmie tym skarżący stwierdzili, że art. 137 u.g.n. jest niezgodny z Konstytucją, gdyż „nie uznaje za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, co do której ten cel wywłaszczenia został zrealizowany, osiągnięty i zakończony, a nieruchomość jest już zbędna dla Skarbu Państwa”. Przesądzono tym samym, że skarga nie zmierza do poddania ocenie Trybunału Konstytucyjnego trwałej i jednolitej wykładni kwestionowanych przepisów dokonywanej przez sądy (zob. wyroki TK z dnia: 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107; 6 września 2001 r., P 3/01, OTK ZU nr 6/2001, poz. 163; 28 stycznia 2003 r., SK 37/01, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 3 i 9 czerwca 2003 r., SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51).

Sposób sformułowania zarzutów skargi nakazuje uznać, że skarżący wiążą je z zagadnieniem zupełności unormowań. Zarzutem skargi jest więc brak regulacji, a ten może mieć postać pominięcia ustawodawczego albo zaniechania ustawodawczego. W orzeczeniu TK z dnia 3 grudnia 1996 r. podniesiono: „Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować” (K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). Stanowisko to znalazło kontynuację w dalszym orzecznictwie, już pod rządem obecnie obowiązującej Konstytucji (por. wyroki z dnia: 6 maja 1998 r., K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256). Rozwijając orzecznictwo w tym zakresie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: „linia demarkacyjna oddzielająca sytuacje »zaniechania ustawodawczego« i »regulacji fragmentarycznej i niepełnej« związana jest z odpowiedzią na pytanie, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem. Podkreślić przy tym warto pożądaną ostrożność w dokonywaniu tego rodzaju oceny. Zbyt pochopne »upodobnienie« materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (postanowienie TK z dnia 11 grudnia 2002 r., OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98). W cytowanym postanowieniu Trybunał odniósł się do przyjętej metody weryfikacji kwestionowanego przepisu. Odwołując się do wyroku TK z dnia 24 października 2001 r. (SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216), zwrócił uwagę na „selektywną ocenę podobieństwa sytuacji pozostawionych poza zakresem regulacji zaskarżonego przepisu do tych, które znalazły w nim unormowanie”. Metoda ta wymaga porównania zakresów unormowania i stosowania obu norm.

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, po pierwsze, że sformułowanie zarzutu pominięcia ustawodawczego wymaga dokładnego oznaczenia przepisu, którego zakres zastosowania – jako zbyt wąski, czyli nieobejmujący tego zakresu przypadków, które zgodnie z normami konstytucyjnymi winien obejmować (zob. postanowienie TK z dnia 24 października 2007 r., Ts 42/07, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 37). Takiej argumentacji skarga nie zawiera, a braku tego Trybunał Konstytucyjny nie jest władny usunąć z uwagi na związanie granicami skargi (art. 66 ustawy o TK). Po wtóre, istota podniesionych w skardze zarzutów odnosi się do sytuacji, w której cel, dla którego odebrano własność został zrealizowany. Jak się wydaje, uszło uwadze skarżących, że art. 137 u.g.n. odnosi się jedynie do przypadków, w których wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Dodanie postulowanego przez skarżących fragmentu oznaczałoby znaczne poszerzenie zakresu unormowania, w istocie spowodowałoby stworzenie nowej normy prawnej. Przedmiotem skargi jest zatem brak unormowania, a nie zarzut pominięcia prawodawczego. Skarga konstytucyjna jest z tego powodu niedopuszczalna, gdyż brak określonej regulacji w systemie prawnym nie może stanowić wyłącznego przedmiotu skargi konstytucyjnej (postanowienie TK z dnia 8 czerwca 2000 r., Ts 182/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 172).

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na uchybienia dotyczące określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżących (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Skarżący powołują się na wyrok TK z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, lecz nie uwzględniają wniosków z niego płynących. W orzeczeniu tym stwierdzono, że „po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie »jedynie na cele publiczne« – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. (...) Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia” (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Rzecz w tym, że w rozpatrywanej sprawie cel wywłaszczenia został osiągnięty. Skarga opiera się na porównaniu sytuacji prawnej byłych właścicieli, których nieruchomość stała się zbędna na cel określony w wywłaszczeniu z uwagi na niepodjęcie prac zmierzających do jego realizacji (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), z sytuacją prawną byłych właścicieli w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zachodzi zasadnicza różnica między tymi przypadkami. Skoro uzasadnieniem ingerencji we własność jest istnienie „celu publicznego” (art. 21 ust. 2 Konstytucji), to nie można uznać, że sytuacja, w której cel został zrealizowany i taka, w której realizacja taka nie nastąpiła, są tożsame. Wskazany w cytowanym wyroku o sygn. SK 22/01 obowiązek „dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości” został odniesiony do tych wszystkich wypadków, gdy nieruchomość nie zostanie „wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia”. Stan prawny w sprawie skarżących był odmienny.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w świetle ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału z zasady równości wyrażonej w Konstytucji wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno jeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak i cechy je różniące (por. wyroki TK z dnia: 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35; 11 września 2007 r., P 11/07, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 97). Ewentualne ustalenie, czy zasada równości wobec prawa została w konkretnym przypadku naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna, oraz wskazania elementów określających ich sytuację prawną, które są prawnie istotne. Zasada równości wobec prawa wymaga jednocześnie zasadności kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji określonych podmiotów (por. wyroki TK z dnia: 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 17 stycznia 2001 r., K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2; 23 listopada 2004 r., P 15/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 108). Wskazane powyżej różnice nie pozwalają zatem uznać, że skarżący prawidłowo określili grupę podmiotów, w ramach których doszło do niekonstytucyjnego uprzywilejowania bądź dyskryminacji. Nie została więc spełniona przesłanka dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Skarga dotknięta jest uchybieniami także w części dotyczącej jej podstawy. Odróżnienia bowiem wymaga problem konstytucyjnej oceny przepisów wprowadzających ograniczenia prawa własności od sytuacji, w której poprzez odjęcie własności dochodzi do ingerencji w samą istotę tego prawa. Artykuł 64 ust. 1-3 Konstytucji gwarantuje ochronę prawa własności opartą na zasadach równości z poszanowaniem granic dopuszczalnej ingerencji w treść tego prawa, tym samym przepis ten nie jest adekwatny do oceny konstytucyjnej dopuszczalności instytucji wywłaszczenia, w której immanentnie mieści się element naruszenia istoty własności. Uwzględnienie unormowania problematyki wywłaszczenia zawartego w art. 21 ust. 2 Konstytucji, prowadzić musi do wniosku, że nie jest zasadna taka interpretacja przepisów formułujących przesłanki dopuszczalnego ograniczenia prawa własności, której celem byłoby rozszerzenie ich zastosowania także na zagadnienie całkowitego odjęcia własności (por. wyrok TK z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60).

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.