1. Pismem z 30 listopada 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) wniósł do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 265 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553; dalej: kodeks karny), rozumianego w ten sposób, że przestępstwo określone w tym przepisie ma charakter powszechny, a zatem może być popełnione przez każdą osobę odpowiadającą ogólnym cechom podmiotu przestępstwa, która ujawnia informacje stanowiące informację państwową lub wbrew przepisom ustawy informacje takie wykorzystuje, z art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

1.1. Analiza formalnoprawna (dopuszczalność kontroli).

Interpretacja art. 265 § 1 kodeksu karnego jest przedmiotem sporu w nauce prawa karnego (szerzej zob. M. Leciak, Tajemnica państwowa i jej ochrona w prawie karnym materialnym i procesie karnym, Toruń 2009; B. Kunicka-Michalska, [w:] Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz do artykułów 222-316. Tom 2, red. A. Wąsek, R. Zawłocki, Warszawa 2010 oraz W. Wróbel, Prawnokarna ochrona tajemnicy państwowej, „Czasopismo prawa karnego i nauk penalnych” 2000, nr 1). Z jednej strony wskazuje się, że opisany w nim czyn ma charakter indywidualny i może być popełniony wyłącznie przez osobę, na której ciąży obowiązek zachowania tajemnicy państwowej. Z drugiej argumentuje się, że przestępstwo ujawnienia tajemnicy państwowej ma charakter ogólnosprawczy.

W ocenie RPO, interpretacyjna formuła zarzutu niekonstytucyjności, wskazująca na powszechny charakter przestępstwa ujawnienia tajemnicy państwowej, jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 26 marca 2009 r. (sygn. akt I KZP 35/08, OSNKW nr 5/2009, poz. 33). W orzeczeniu tym stwierdzono, że „przestępstwo określone w art. 265 § 1 k.k. ma charakter powszechny, a zatem może być popełnione przez każdą osobę odpowiadającą ogólnym cechom podmiotu przestępstwa”. Uchwała ta potwierdza i konkretyzuje przyjęte wcześniejsze stanowisko Sądu Najwyższego, który uznał, że „ławnicy, tak jak i pozostali uczestnicy postępowania, którzy weszli w posiadanie informacji stanowiących tajemnicę państwową, są zobowiązani do jej ochrony” (wyrok z 5 listopada 2008 r., sygn. akt V KK 146/08, OSNKW nr 1/2009, poz. 9).

Uwzględniając nieliczne orzecznictwo sądów powszechnych dotyczące art. 265 § 1 kodeksu karnego, jak również fakt, że wielu przedstawicieli nauki opowiada się za powszechnym charakterem przestępstwa ujawnienia tajemnicy państwowej, RPO stwierdza, iż uchwała o sygn. akt I KZP 35/08 jednoznacznie utrwala sposób interpretacji kwestionowanego przepisu. W konsekwencji, interpretacyjna formuła wniosku nie odnosi się do problemu stosowania prawa, ale ukształtowanej w praktyce treści tego prawa.

1.2. Analiza materialnoprawna (zarzut niekonstytucyjności).

1.2.1. W ocenie RPO, art. 265 § 1 kodeksu karnego narusza konstytucyjny nakaz określoności norm prawa karnego (art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji). W obowiązującym stanie prawnym nie jest bowiem możliwe precyzyjne odtworzenie treści zakazu w sposób zrozumiały dla podmiotów zobowiązanych do jego przestrzegania. Zaskarżony przepis, w rozumieniu wskazanym w petitum wniosku, nie daje jednostce pewności co do tego, czy konkretne zachowanie pociąga za sobą groźbę dotkliwej sankcji. Zarzut ten oparto na dwóch argumentach:

Po pierwsze, ani art. 265 § 1 kodeks karnego, ani żadna inna norma kodeksu karnego nie zawiera definicji tajemnicy państwowej. Przepisy ustawy karnej odsyłają do ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 196, poz. 1631, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie informacji). W świetle definicji sformułowanej w art. 2 punkt 1 ustawy o ochronie informacji, tajemnicą państwową jest informacja, której nieuprawnione ujawnienie może spowodować istotne zagrożenia dla podstawowych interesów państwa z zakresu porządku publicznego, obronności, bezpieczeństwa, stosunków międzynarodowych lub gospodarczych. Zdaniem RPO, przyjęta konstrukcja normatywna obciąża jednostkę koniecznością analizy (na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji), czy uzyskana informacja może mieć podstawowe znaczenie dla interesów państwa.

Po drugie, art. 2 punkt 1 ustawy o ochronie informacji odsyła do katalogu informacji uznawanych za tajemnicę państwową, który zamieszczono w załączniku nr 1 do tejże ustawy. Ustawodawca wymienia tam wiele generalnych kategorii informacji o charakterze tajemnicy państwowej. Zdaniem RPO, ocena, która informacja może stanowić tajemnicę państwową, jest niewykonalna „dla przeciętego obywatela”.

1.2.2. W ocenie RPO, art. 265 § 1 kodeksu karnego jest również nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniem wolności rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zarzut ten oparto na dwóch argumentach:

Po pierwsze, z uwagi na swą organizacyjną w demokratycznym społeczeństwie rolę, wolność słowa podlega „silniejszej” ochronie konstytucyjnej w porównaniu z innymi wolnościami (por. wyrok TK z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128). Zdaniem RPO, wolność słowa, jako integralna część fundamentalnych wartości, stanowi między innymi warunek samorealizacji jednostki, promocji tolerancji w społeczeństwie, krytyki i kontroli władzy publicznej oraz zapobiega przyjmowaniu i utrwalaniu wypowiedzi fałszywych. W konsekwencji, jej ograniczenie wymaga szczególnego uzasadnienia.

Po drugie, wolność rozpowszechniania informacji może zostać ograniczona jedynie z przyczyn enumeratywnie wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tymczasem elementem definicji tajemnicy państwowej, której ujawnienie penalizuje zaskarżony przepis kodeksu karnego, jest informacja dotycząca podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej – odnosząca się między innymi do stosunków międzynarodowych i gospodarczych. Zdaniem RPO, niekonstytucyjne jest ograniczenie wolności rozpowszechniania informacji z powołaniem się ochronę interesu ekonomicznego państwa, o ile nie dotyczy on zarazem zagadnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego.

2. W imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu w piśmie z 8 stycznia 2010 r., wnosząc o stwierdzenie, że art. 265 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.) jest zgodny z art. 42 ust. 1 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

2.1. Analiza formalnoprawna (dopuszczalność kontroli).

Odnosząc się do argumentów, które – zdaniem RPO – przemawiają za dopuszczalnością kontroli konstytucyjności art. 265 § 1 kodeksu karnego, Marszałek Sejmu przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny może orzekać o utrwalonej sądowej praktyce odczytywania przepisu, którą należy wówczas traktować jako odpowiadającą woli ustawodawcy. Uchwała o sygn. akt I KZP 35/08 może zaś w sposób trwały kształtować rozumienie kwestionowanej normy, gdyż Sąd Najwyższy nie wypowiadał się wcześniej wprost o interpretacji art. 265 § 1 kodeksu karnego, a dostępne publikatory pozwalają stwierdzić, że sądy niższych instancji również nie zajmowały w tej kwestii stanowiska.

2.2. Analiza materialnoprawna (zarzut niekonstytucyjności).

2.2.1. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 265 § 1 kodeksu karnego z art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że drugi z wskazanych przez RPO wzorców konstytucyjnych („przepis związkowy”) jest nieadekwatny. Wnioskodawca nie wyprowadza z niego nowych lub innych treści niż z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie zaś z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wraz z konstytucjonalizacją poszczególnych praw i wolności, ogólna zasada demokratycznego państwa prawnego przestała pełnić rolę uniwersalnego punktu odniesienia przy badaniu konstytucyjności.

Wzorcem kontroli powinien być zatem art. 42 ust. 1 Konstytucji i wyrażona w nim zasada nullum crimen sine lege certa, której – w ocenie Marszałka Sejmu – zaskarżony przepis nie narusza.

Pomimo że art. 265 § 1 kodeksu karnego ma charakter normy blankietowej, która w celu rekonstrukcji zakazu oznaczonego zachowania wymaga odwołania się do regulacji szczególnych (np. ustawy o ochronie informacji; ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o świadku koronnym, Dz. U. z 2007 r. Nr 36, poz. 232; ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej, Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117, ze zm.), przepis ten pozwala „przeciętnemu człowiekowi na uświadomienie sobie (zorientowanie się), że prawo karne zakazuje ujawniania jak również nieuprawnionego wykorzystywania informacji stanowiących tajemnicę państwową i za złamanie tego zakazu przewiduje określoną sankcję”. Definicja tajemnicy państwowej zawarta w ustawie szczególnej względem kodeksu karnego pozwala zaś jednoznacznie zrekonstruować treść zakazu.

Zdaniem Marszałka Sejmu, ocena konstytucyjności zaskarżonej normy powinna uwzględniać umyślny charakter przestępstwa wynikającego z art. 265 § 1 kodeksu karnego, który uniemożliwia postawienie zarzutu osobie błędnie uznającej, że ujawniana przez nią informacja nie jest tajemnicą państwową. Zarzutu takiego nie można będzie również postawić jednostce, które nie była w stanie rozpoznać tego, że ujawniana przez nią informacja jest tajemnicą państwową. W takiej sytuacji można bowiem przyjąć, że działała on w błędzie co do znamion czynu zabronionego (art. 28 § 1 kodeksu karnego).

Marszałek Sejmu ponadto wskazuje, że eksponowane przez RPO zagrożenie, jakie wiąże się z powszechnym charakterem czynu określonego w art. 265 § 1 kodeksu karnego, nie znajduje potwierdzenie w praktyce stosowania tego przepisu.

2.2.2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że penalizacja ujawnienia tajemnicy państwowej, choć niewątpliwie ogranicza wolność rozpowszechniania informacji, jest konieczna w demokratycznym państwie z uwagi na ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W ocenie Marszałka Sejmu, konstytucyjna klauzula dopuszczalnych ograniczeń z uwagi na bezpieczeństwo lub porządek publiczny nie może być utożsamiana wyłącznie z obronnością. Zakładając, że bezpieczeństwo Rzeczypospolitej to bezpieczeństwo ustroju, chodzi tu zarówno o sytuację zewnętrzną, jak i wewnętrzną państwa oraz wszelkie zagrożenia dla jego demokratycznego charakteru.

3. Pismem z 10 lutego 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie, że art. 265 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.) jest zgodny z art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

3.1. Analiza formalnoprawna (dopuszczalność kontroli).

Odnosząc się do argumentów RPO dotyczących dopuszczalności kontroli przepisu w rozumieniu nadanym mu uchwałą o sygn. akt I KZP 35/08, Prokurator Generalny sformułował tezę, że na treść konkretnej normy składa się nie tylko jej brzmienie, lecz także jej systemowe uwarunkowanie, poglądy przyjęte w doktrynie oraz linia orzecznicza. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konstytucyjnym przyjmuje się bowiem, że przepis posiada taką treść, jaka została mu nadana w procesie stosowania prawa.

3.2. Analiza materialnoprawna (zarzut niekonstytucyjności).

3.2.1. W zakresie zarzutu niezgodności art. 265 § 1 kodeksu karnego z art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny podzielił pogląd Sejmu RP. Ocena konstytucyjności zakwestionowanej normy powinna uwzględniać umyślny charakter czynu ujawnienia tajemnicy państwowej oraz możliwość ewentualnego zastosowania instytucji błędu co do znamion czynu zabronionego. Zdaniem Prokuratora Generalnego, odwołanie się w praktyce, przy interpretacji art. 265 § 1 kodeksu karnego, do art. 9 § 1 i art. 28 § 1 kodeksu karnego, prowadzi do wniosku, że przestępstwo ujawnienia tajemnicy państwowej, jakkolwiek powszechne, może zostać popełnione tylko przez „osobę o szczególnych, indywidualnych właściwościach, która z racji posiadanej wiedzy i umiejętności potrafi odróżnić informację stanowiącą tajemnicę państwową od informacji takiej tajemnicy niestanowiącej”. Tego rodzaju ograniczenie zakresu podmiotowego przestępstwa zawęża krąg możliwych sprawców i powoduje, że „przestępstwo z art. 265 § 1 kodeksu karnego nosi – de facto – cechy przestępstwa indywidualnego”. Samo posiadanie informacji stanowiącej tajemnicę państwową (podobnie jak np. posiadanie treści o charakterze pornograficznym) nie jest zaś objęte kryminalizacją. Zdaniem Prokuratora Generalnego „przeciętny obywatel nie musi więc zrozumieć i przestrzegać reguł odnoszących się do tajemnicy państwowej, określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych”.

Prokurator Generalny wskazuje ponadto, że ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności powszechnego charakteru przestępstwa ujawnienia tajemnicy państwowej i – następnie – wprowadzenie przestępstwa indywidualnego nie usuwa wątpliwości, jakie legły u podstaw wniosku RPO. W świetle art. 21 § 2 w związku z art. 19 kodeksu karnego odpowiedzialność karną może ponosić również współdziałający, który choć sam nie posiada cechy indywidualnej, wiedział, że współdziałał z sprawcą przestępstwa indywidualnego.

W ocenie Prokuratora Generalnego, gwarancją konstytucyjnego wymogu określoności normy prawa karnego w przedmiotowo istotnym wypadku jest nie tyle indywidualny charakter przestępstwa wynikającego z art. 265 § 1 kodeksu karnego, ile jego umyślny charakter.

3.2.2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że penalizacja ujawniania tajemnicy państwowej mieści się w granicach wyznaczonych przez konstytucyjną klauzulę dozwolonych ograniczeń praw i wolności.

Istotne w niniejszej sprawie pojęcie „porządku publicznego” oraz „bezpieczeństwa” ma charakter niedookreślony i na tyle szeroki, że nawet gdyby art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wymieniał oddzielnie „zdrowia i moralności publicznej” oraz „ochrony środowiska”, byłyby one elementami „porządku publicznego” (por. L. Garlicki, Uwaga 22-23 do art. 31, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2003, s. 25). Zdaniem Prokuratora Generalnego, chodzi tu zarówno o ochronę sfery wewnętrznej i zewnętrznej funkcjonowania państwa. Szerokie rozumienie klauzuli porządku publicznego przyjęto również przy interpretacji przepisów o ograniczaniu i zawieszaniu praw zagwarantowanych w Międzynarodowym Pakcie Praw Politycznych i Obywatelskich. W świetle Zasad z Syrakuz „porządek publiczny” może być definiowany jako „suma reguł zapewniających funkcjonowanie społeczeństwa lub całość podstawowych zasad, na których opiera się (jest zorganizowane) społeczeństwo”. W konsekwencji za nietrafne Prokurator Generalny uznał stanowisko RPO, jakoby ochrona interesów państwa dotyczących stosunków międzynarodowych lub gospodarczych nie mogła uzasadniać ograniczenia konstytucyjnej wolności rozpowszechniania informacji.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, zakwestionowana norma odpowiada również wymogom proporcjonalności ograniczeń. Przestępstwo wynikające z art. 265 § 1 kodeksu karnego dotyczy bowiem jedynie umyślnego ujawnienia tajemnicy państwowej.

Pismem procesowym z 2 listopada 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o TK, cofnął swój wniosek ze względu na uchwalenie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228; dalej: ustawa o ochronie informacji z 2010 r.).

Ustawa ta wprowadza zmiany w materii stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Po pierwsze, art. 265 § 1 kodeksu karnego otrzymuje nowe brzmienie, a mianowicie: Kto ujawnia lub wbrew przepisom ustawy wykorzystuje informacje niejawne o klauzuli «tajne» lub «ściśle tajne», podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5 (art. 107 pkt 1 ustawy o ochronie informacji z 2010 r.). Po drugie, traci moc ustawa o ochronie informacji, która określała m.in. definicję tajemnicy państwowej oraz zawierała wykaz rodzajów informacji, które mogą stanowić tajemnicę państwową (art. 190 ustawy o ochronie informacji z 2010 r.). Ustawodawca zmodyfikował zatem stronę przedmiotową czynu wynikającego z art. 265 § 1 kodeksu karnego, przez usunięcie pojęcia „tajemnicy państwowej” i wprowadzenie pojęcia „informacji niejawnej” (zob. art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji z 2010 r.) oraz odesłanie do informacji, której nadano klauzulę: „tajne” (art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji z 2010 r.) lub „ściśle tajne” (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie informacji z 2010 r.).

Zdaniem RPO, wejście wskazanej powyżej ustawy zmieni dotychczasowe rozumienie pojęcia informacji niejawnej oraz rozproszy wątpliwości konstytucyjne odnoszące się do normy karnej, którą zakwestionowano w niniejszej sprawie. Dezaktualizuje się zatem pierwszy argument przedstawiony w uzasadnieniu wniosku z 30 listopada 2009 r. (por. wyżej punkt 1.2.1.).

Do ponownej analizy problemu skłoniło RPO również stanowisko Prokuratora Generalnego, które zostało przedstawione w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. wyżej punkt 3.2.2.). Rzecznik Praw Obywatelskich podzielił bowiem pogląd, że kategoria stosunków międzynarodowych i gospodarczych mieści się w szerokim rozumieniu „bezpieczeństwa i porządku publicznego”. Tym samym możliwość nadania klauzuli tajności informacji związanej ze stosunkami międzynarodowymi lub gospodarczymi państwa i penalizacja nieuprawnionego ujawnienia lub wykorzystania takiej informacji odpowiada – konstytucyjnie określonym – wymogom dopuszczalności ograniczeń praw i wolności.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do wycofania wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. postanowienia TK z: 4 marca 1999 r., sygn. SK 16/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 26; 8 marca 2000 r., sygn. K 32/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 64; 13 września 2000 r., sygn. K 24/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 192; 17 października 2001 r., sygn. K 15/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 221; 27 maja 2003 r., sygn. K 43/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 45; 18 czerwca 2003 r., sygn. K 25/01, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 66; 18 października 2005 r., sygn. K 33/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 105; 12 grudnia 2005 r., sygn. K 49/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 142; 11 września 2006 r., sygn. K 36/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 114; 21 września 2006 r., sygn. K 39/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 115; 27 listopada 2006 r., sygn. K 44/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 163; 6 grudnia 2006 r., sygn. K 9/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 173; 15 stycznia 2007 r., sygn. K 17/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 6; 13 marca 2007 r., sygn. K 3/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 35 oraz z 9 czerwca 2008 r., sygn. K 8/04, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 89). Wniosek wycofany przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji oznacza konieczność umorzenia postępowania stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Kierując się powyższymi ustaleniami, należy stwierdzić, że RPO skutecznie cofnął wniosek, zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu w trybie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.