1. Postanowieniem z 14 listopada 2006 r., ostatecznie uzupełnionym postanowieniem z 13 grudnia 2006 r., Sąd Okręgowy w Łodzi
– Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Sąd Okręgowy lub sąd pytający),
zwrócił się z pytaniem prawnym: czy przepisy art. 47714 § 2 i art. 47714a (w brzmieniu obecnie obowiązującym) ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz.
296, ze zm.; dalej: k.p.c.) w zakresie, w jakim pomijają prawo sądu pierwszej instancji, orzekającego w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych, do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi rentownemu,
są zgodne z zasadą osądzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji, oraz zasadą rozpatrzenia
sprawy w rozsądnym terminie, wyrażoną w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej
w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja) – w aspekcie zasady demokratycznego
państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
1.1. Wątpliwości Sądu Okręgowego powstały na tle następującego stanu faktycznego:
Decyzją z 29 grudnia 2005 r., nr 20/2005, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w Łodzi, Inspektorat w Łowiczu, stwierdził,
że Zbigniew Sikora, jako prezes zarządu spółki z o.o., ponosi solidarną odpowiedzialność całym swoim majątkiem za zobowiązania
tej spółki, za okres od kwietnia 2000 r. do czerwca 2001 r., z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenia
zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko spółce,
w zakresie jej zobowiązań za okres od kwietnia 2000 r. do czerwca 2001 r., zostało umorzone ze względu na bezskuteczność egzekucji.
W odwołaniu do Sądu Okręgowego w Łodzi, z 24 lutego 2006 r., skarżący wniósł o uchylenie decyzji ZUS z 29 grudnia 2005 r.
i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnosił,
że przedmiotowa decyzja jest bezzasadna, gdyż zobowiązania wobec organu rentowego powstały w okresie, w którym skarżący nie
był już członkiem zarządu spółki oraz że decyzja została wydana po upływie okresu przedawnienia. W odpowiedzi organ rentowy
wniósł o oddalenie odwołania.
Po dokonaniu wstępnego badania sprawy, na podstawie art. 467 § 4 k.p.c., wyznaczony przez przewodniczącego sędzia, zarządzeniem
z 7 lipca 2006 r., zwrócił organowi rentownemu akta sprawy w celu uzupełnienia materiału. Sędzia wstępnie badający sprawę
uznał, że w aktach rentowych, załączonych do odwołania, występują istotne braki. Jednocześnie podniósł, że sąd nie może zastępować
organu rentowego w uzupełnieniu tych braków, gdyż połączone byłoby to ze znacznymi trudnościami oraz prowadziłoby do przewlekłości
postępowania sądowego.
Organ rentowy nie zastosował się do zarządzenia z 7 lipca 2006 r. Zakwestionował zarzuty zawarte w jego uzasadnieniu, stwierdzając,
że ustalenia w zakresie stanu faktycznego, wskazane w zarządzeniu, nie są konieczne do rozstrzygnięcia zasadności wydanej
decyzji. W konsekwencji organ rentowy, nie przeprowadzając dodatkowego postępowania dowodowego, ponownie przesłał do Sądu
Okręgowego akta sprawy, podtrzymując swój wniosek o oddalenie odwołania.
Na rozprawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz podtrzymał zgłoszone w odwołaniu od decyzji wnioski dowodowe.
W toku postępowania odwoławczego przed Sądem Okręgowym zrodziły się wątpliwości co do zgodności art. 47714 § 2 i art. 47714a k.p.c. ze wskazanymi w petitum pytania prawnego wzorcami konstytucyjnymi.
1.2. Sąd Okręgowy, formułując zarzuty wobec art. 47714 § 2 k.p.c. i art. 47714a k.p.c., nawiązał do stanu prawnego, który obowiązywał w tym zakresie przed 1 lipca 1996 r. Zwrócił uwagę, że dopiero na podstawie
ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe
i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) ograniczono zakres możliwości orzeczniczych sądu pierwszej instancji
(wcześniej przepisy przewidywały także możliwość uchylenia decyzji organu rentowego). Po nowelizacji sąd rozpoznający odwołanie
od decyzji organu rentowego – w razie uwzględnienia odwołania – może tylko zmienić zaskarżoną decyzję. Oznacza to w konsekwencji,
że ustawodawca przerzucił na sądy pierwszej instancji obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego, niejednokrotnie w skomplikowanej
i złożonej pod względem prawnym i faktycznym sprawie. Wyjątkowo, ale tylko na etapie wstępnego badania sprawy – w trybie art.
467 § 4 k.p.c. – zarządzeniem przewodniczącego wydziału lub wyznaczonego przez niego sędziego można dokonać zwrotu akt organowi
rentowemu.
1.3. W ocenie Sądu Okręgowego, regulacja, określająca katalog możliwości orzeczniczych sądu pierwszej instancji, narusza konstytucyjną
zasadę osądzania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki oraz konwencyjną dyrektywę osądzania w rozsądnym terminie spraw sądowych,
które ze względu na swój charakter są sprawami o istotnym znaczeniu społecznym.
Zdaniem sądu pytającego, sporne przepisy art. 47714 § 2 i art. 47714a k.p.c., eliminujące możliwość wydania orzeczenia kasatoryjnego, i w rezultacie nakładające na sąd pierwszej instancji obowiązek przeprowadzenia
uzupełniającego postępowania dowodowego w zastępstwie organu rentowego – pozostają w sprzeczności z zasadami proceduralnymi,
które przyspieszały załatwienie spraw o tak istotnej doniosłości społecznej. Konieczność przeprowadzania przez sądy pierwszej
instancji postępowania dowodowego w zastępstwie organów rentowych jest ponadto w opozycji do społecznej potrzeby zagwarantowania
wzmożonej sprawności i szybkości osądzania. Z oczywistych względów przedłuża to czas trwania postępowania sądowego i może
prowadzić do przewlekłości w rozpoznaniu innych odwołań, które dłużej będą oczekiwały na wyznaczenie terminu rozprawy.
Jak podnosi Sądu Okręgowy istotną okolicznością jest również to, że decyzja organu rentownego kształtuje sytuację życiową
i materialną ubezpieczonego, wywołując szereg skutków materialnych i procesowych. Obecna regulacja prawna, w której sąd pierwszej
instancji nie może na pierwszej wyznaczonej w sprawie rozprawie sądowej uchylić decyzji ZUS z powodu jej oczywistej bezprawności
lub istotnych braków dowodowych i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania – zwalnia pośrednio organ rentowy od przeprowadzenia
postępowania dowodowego w sposób rzetelny i skrupulatny. Powyższy stan sankcjonuje możliwość wydania decyzji, w których przyjęte
przez organ rentowy ustalenia faktyczne nie będą znajdowały odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Sytuacja prawna, w której
wadliwa – z przyczyn formalnych – decyzja organu rentowego funkcjonuje w porządku prawnym do chwili wydania przez sąd pierwszej
instancji orzeczenia zmieniającego tę decyzję, jest krzywdząca dla ubezpieczonych i przez to koliduje z gwarancją demokratycznego
państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
1.4. Sąd Okręgowy podniósł także, że art. 47714 § 2 i art. 47714a k.p.c. nie korelują z innymi przepisami k.p.c., dotyczącymi postępowań odrębnych, a mianowicie przepisami regulującymi postępowania
w sprawach odwołań od decyzji prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, prezesa
Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, prezesa Urzędu Transportu Kolejowego. W tych odrębnych postępowaniach cywilnych
Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, rozpoznający odwołania od decyzji wskazanych organów, w
wypadku uwzględnienia odwołania ma możliwość albo uchylenia zaskarżonej decyzji, albo zmiany w całości lub w części i orzeczenia
co do istoty sprawy (por. art. 47931a § 3 k.p.c. i art. 47953 § 2 k.p.c., art. 47964 § 2 k.p.c., art. 47975 k.p.c.).
Konkludując, Sąd Okręgowy stwierdził, że w świetle tych rozważań analizowane przepisy k.p.c. budzą poważne wątpliwości co
do ich zgodności przede wszystkim z zasadą osądzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji
oraz zasadą rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie wyrażoną w art. 6 ust. 1 Konwencji. Wskazał, że szybkość i sprawność
postępowania sądowego mogą w decydującym stopniu wpływać również na skuteczność ochrony praw i wolności jednostki gwarantowanych
w Konstytucji i powołanej Konwencji. Długie, przeciągające się miesiącami, a nawet latami postępowanie sądowe jest także zagrożeniem
dla porządku publicznego w demokratycznym państwie prawnym i może prowadzić do zakwestionowania samej istoty ochrony sądowej
praw jednostki, co daje podstawę do stwierdzenia, że proceduralna gwarancja prawa do sądu w płaszczyźnie zakwestionowanych
przepisów powinna podlegać ocenie również z punktu widzenia art. 2 Konstytucji.
2. Marszałek Sejmu pismem z 31 sierpnia 2007 r. zajął stanowisko, że art. 47714 § 2 i art. 47714a k.p.c. są zgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji w aspekcie zasady demokratycznego państwa prawnego
i sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji.
2.1. Analizując konstytucyjność art. 47714 § 2 oraz art. 47714a k.p.c., Marszałek Sejmu wskazał, że zobowiązanie sądu pierwszej instancji do wydania orzeczenia co do istoty sprawy ma na
celu przyspieszenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Obowiązek sądu, polegający na orzekaniu co
do istoty sprawy w razie uwzględnienia odwołania, realizuje nakaz rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W wypadku
ustawowej dopuszczalności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania organowi rentowemu do ponownego rozpoznania wydłużyłby
się nadmiernie czas oczekiwania zainteresowanego na decyzję.
Zdaniem Marszałka Sejmu, wbrew obawom Sądu Okręgowego, ustawodawca w sposób spójny uregulował procedurę w sprawach z zakresu
prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, mając na celu realizację wymogu rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zgodnie
z art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji. Temu celowi mają służyć art. 467, art. 468 i art. 471 k.p.c., ale
także art. 47714 § 2 k.p.c. Orzeczenie przez sąd pierwszej instancji co do istoty sprawy skraca czas oczekiwania na decyzję.
Marszałek Sejmu nie zgodził się z argumentem Sądu Okręgowego, że wydanie przez sąd orzeczenia co do istoty sprawy sankcjonuje
sytuację, w której wadliwa decyzja organu rentowego funkcjonuje w porządku prawnym dłużej, niż gdyby sąd miał możliwość już
w pierwszej instancji uchylić decyzję organu rentowego i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania. W wypadku skorzystania
z instrumentów przewidzianych w art. 467 k.p.c. rozstrzygnięcie przez sąd co do istoty skraca postępowanie. Tym samym nie
można uznać, że badana regulacja jest krzywdząca dla ubezpieczonych, i przez to koliduje z gwarancją demokratycznego państwa
prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Istnieje natomiast obawa, że brak przepisu obligującego sąd do rozstrzygnięcia co
do istoty sprawy byłby naruszeniem art. 45 ust. 1 Konstytucji.
2.2. Ponadto Marszałek Sejmu uznał, że art. 47714a k.p.c. dotyczy wydania orzeczenia przez sąd drugiej instancji i w żaden sposób nie dotyczy prawa sądu pierwszej instancji
do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi rentowemu.
3. Pismem z 12 czerwca 2007 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że:
1) art. 47714 § 2 k.p.c. w zakresie, w jakim pomija prawo sądu pierwszej instancji, orzekającego w sprawach w zakresie ubezpieczeń społecznych,
do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi rentowemu, jest zgodny z art. 45 ust.
1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji,
2) w zakresie badania zgodności art. 47714a k.p.c. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz z art. 6 Konwencji wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej:
ustawa o TK), ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
3.1. Na wstępie Prokurator Generalny wskazał, że w świetle art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o TK, przepis art. 47714a k.p.c. nie powinien w niniejszej sprawie stanowić przedmiotu kontroli konstytucyjnej. Zdaniem Prokuratora Generalnego, przepis
art. 47714a k.p.c. dotyczy wyłącznie rozstrzygnięć sądu drugiej instancji, a to oznacza, że od odpowiedzi na pytanie prawne co do zgodności
tego przepisu z Konstytucją i ratyfikowaną umową międzynarodową nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem
kierującym pytanie prawne. Dlatego też postępowanie, w części dotyczącej zgodności art. 47714a k.p.c. z Konstytucją i ratyfikowaną umową międzynarodową, jako wykraczające poza zakres legitymacji sądu przedstawiającego
pytanie prawne do inicjowania postępowania w trybie kontroli konkretnej, zdaniem Prokuratora Generalnego, powinno ulec umorzeniu.
3.2. Prokurator Generalny, odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 47714 § 2 k.p.c. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, w obszerny sposób przedstawił szczególny tryb postępowania w sprawach z zakresu prawa
pracy oraz ubezpieczeń społecznych. Wskazał, że w celu zapewnienia szybkiego rozpoznania tych spraw, rozprawę poprzedzają
dwa etapy przygotowawcze: postępowanie wstępne i postępowanie wyjaśniające. Zakres przedmiotowy obligatoryjnego postępowania
wstępnego wyznacza art. 467 § 2 k.p.c., a fakultatywnego postępowania wyjaśniającego – art. 468 § 2 k.p.c. Na każdym ze wskazanych
etapów przygotowania rozprawy, w razie stwierdzenia istotnych braków w materiale, których uzupełnienie byłoby połączone ze
znacznymi trudnościami, braku określenia podstawy prawnej i faktycznej decyzji, niewskazania sposobu wyliczenia świadczenia
lub braku pouczenia o skutkach prawnych decyzji i trybie jej zaskarżenia, może nastąpić zwrot akt organowi rentowemu w celu
uzupełnienia materiału sprawy. Sankcje za niewykonanie w toku postępowania postanowień lub zarządzeń przewiduje art. 475 k.p.c.
Prokurator Generalny podkreślił, że podstawowym założeniem postępowania przed sądem pierwszej instancji jest dążenie do wydania
merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na materiale zebranym przez organ rentowy i sąd pierwszej instancji. A zatem, w wypadku
wadliwości decyzji organu rentowego, sąd pierwszej instancji musi orzec co do istoty sprawy. Ustawodawca przewidział od tej
zasady jeden wyjątek, kiedy sąd może uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi rentowemu (47714 § 4 k.p.c.).
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że w postępowaniu apelacyjnym zasadą jest, że sąd drugiej instancji, jeśli nie oddala
apelacji, zmienia zaskarżony wyrok i orzeka co do istoty sprawy. Tylko wyjątkowo, w razie stwierdzenia nieważności postępowania,
a także w razie nierozpoznania przez sąd pierwszej instancji istoty sprawy albo gdy wydanie wyroku wymaga przeprowadzenia
postępowania dowodowego w całości, może nastąpić uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
sądowi pierwszej instancji (art. 386 § 2 i 4 k.p.c.). Jednocześnie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, na mocy przepisu
art. 47714a k.p.c., dopuszcza się możliwość uchylenia nie tylko wyroku sądu pierwszej instancji, ale także poprzedzającej go decyzji organu
rentowego, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bezpośrednio organowi rentowemu. Ocena prawna i wskazania co do dalszego
postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądu drugiej instancji, wiążą zarówno organ rentowy, jak i sądy obu instancji
ponownie rozpoznające sprawę.
Podsumowując powyższe rozważania, Prokurator Generalny stwierdził, że przyjęty w polskim systemie model postępowania w sprawach
z zakresu ubezpieczeń społecznych – prowadzący do merytorycznego rozstrzygnięcia, nie zaś ograniczony do funkcji kontrolnych
– sprzyja szybkiemu rozpatrywaniu spraw właśnie dzięki ograniczeniu do sytuacji rzeczywiście koniecznych możliwości przekazywania
organom rentowym oraz sądom pierwszej instancji spraw do ponownego rozpoznania.
3.3. Prokurator Generalny zauważył, że postępowanie organu rentowego, w sprawie rozpoznawanej przez Sąd Okręgowy, nie było
prawidłowe i nie odpowiadało wymaganiom stawianym organowi rentowemu przez przepisy proceduralne. Organ rentowy uchybił swoim
obowiązkom, gdyż nie zastosował się do zarządzenia wyznaczonego sędziego dokonującego wstępnego badania sprawy, tylko zakwestionował
zarzuty zawarte w jego uzasadnieniu. Gdyby natomiast organ rentowy zarządzenie wykonał i uzupełnił materiały sprawy, nie występowałyby
okoliczności leżące u podstaw wystąpienia z pytaniem prawnym. Niewłaściwe wykonanie przez organ rentowy art. 467 § 4 k.p.c.
nie może jednak, zdaniem Prokuratora Generalnego, skutkować uznaniem niekonstytucyjności przepisu prawnego, w zakresie objętym
pytaniem prawnym sądu. Naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji miałoby miejsce dopiero wtedy, gdyby przyjęty przez ustawodawcę
katalog dopuszczalnych orzeczeń sądu pierwszej instancji prowadził do naruszenia istoty prawa do sądu lub, co najmniej, wskazywał,
że przyjęte rozwiązanie, mimo istniejących możliwości proceduralnych, nie zapewnia treści tego prawa.
3.4. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 47714 § 2 k.p.c. z art. 2 Konstytucji, Prokurator wskazał, że zasada demokratycznego państwa prawnego i wywodzone z niej zasady:
sprawiedliwości społecznej oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, nie obejmuje kwestii niedopuszczalności
istnienia wadliwej decyzji lub orzeczenia do czasu wydania orzeczenia zmieniającego. Istotne jest, aby zapewniona była możliwość
naprawienia błędów popełnianych przez organy lub sądy niższych stopni, przez eliminację wadliwych decyzji i orzeczeń z porządku
prawnego, tak by była zagwarantowana ochrona praw i interesów stron i innych uczestników postępowania. Sąd pracy i ubezpieczeń
społecznych pierwszej instancji ma wiele możliwości eliminacji wadliwości związanych z postępowaniem i rozstrzygnięciem organu
rentowego.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawa Sąd Okręgowy zdaje się przede wszystkim wiązać
nie tyle z treścią zaskarżonej regulacji, ile z niedopełnieniem obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób
rzetelny i skrupulatny przez organ rentowy. Jednakże krytyczna ocena działania organu rentowego nie może być podstawą do oceny
niezgodności zaskarżonej regulacji z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Z tych też względów trafny wydaje się wniosek,
że wskazany wzorzec kontroli jest nieadekwatny.
3.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 47714 § 2 i art. 47714a k.p.c. art. 6 ust. 1 Konwencji, Prokurator Generalny stwierdził, że powołany przez Sąd Okręgowy wzorzec kontroli jest nieadekwatny
do unormowań zawartych w tych przepisach prawnych.
Powołując się na doktrynę i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny podniósł, że art. 6 ust. 1 Konwencji
nakłada na państwa – strony obowiązek zorganizowania systemów prawnych w sposób umożliwiający zagwarantowanie przez sądy każdemu
obywatelowi prawa do rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie o prawach i obowiązkach cywilnych lub o oskarżeniu w sprawie karnej.
Podstawowym celem Konwencji i jej organów jest zapewnienie ochrony praw jednostki, a nie rozstrzyganie o zaniedbaniach i odpowiedzialności
za nie poszczególnych organów władz krajowych.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, kognicji Trybunału Konstytucyjnego podlega ocena konstytucyjności norm prawnych, a nie –
co leży w kompetencjach sądów powszechnych i administracyjnych – poprawność ich stosowania w obrocie prawnym w indywidualnych
sprawach.
3.6. Na zakończenie Prokurator Generalny odniósł się do występujących odmienności i odrębności w procedurach sądowych. Powołując
się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, podkreślił, że gwarancje konstytucyjne operują zestawem najbardziej podstawowych
środków, od których zależy urzeczywistnienie sensu i znaczenia prawa do sądu, a w konsekwencji ustawodawca dysponuje stosunkowo
szerokim zakresem swobody ukształtowania procedur sądowych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot i zakres kontroli.
1.1. Sąd Okręgowy w Łodzi – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, podniósł w pytaniu
prawnym wątpliwość co do konstytucyjności art. 47714 § 2 i art. 47714a ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) w zakresie,
w jakim pomijają prawo sądu pierwszej instancji, orzekającego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, do uchylania zaskarżonej
decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi rentowemu.
Wskazane przez sąd przepisy k.p.c. dotyczą postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a konkretnie odnoszą
się do katalogu rozstrzygnięć sądów, orzekających w takich sprawach w wyniku odwołań od decyzji organów rentowych, a następnie
apelacji.
Zgodnie z zakwestionowanym art. 47714 § 2 k.p.c.: „W razie uwzględnienia odwołania sąd zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty
sprawy”. Regulacja ta dotyczy sądu pierwszej instancji.
Natomiast art. 47714a k.p.c. przewiduje, że: „Sąd drugiej instancji uchylając wyrok i poprzedzającą go decyzję organu rentowego może sprawę przekazać
do ponownego rozpoznania bezpośrednio organowi rentowemu”.
1.2. Zestawienie petitum pytania prawnego z treścią wskazanych przepisów k.p.c. oraz stanem faktycznym, będącym tłem przedstawionego pytania prawnego,
wymaga zakreślenia dopuszczalnego przedmiotu postępowania.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego należy podzielić pogląd Prokuratora Generalnego, że przepis art. 47714a k.p.c. nie może stanowić przedmiotu kontroli konstytucyjnej w niniejszej sprawie.
Na podstawie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz.
643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z
Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie
sprawy toczącej się przed sądem. Jedną z przesłanek dopuszczalności pytania prawnego jest zatem tzw. przesłanka funkcjonalna,
czyli przesłanka zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem. Owa zależność
polega na tym, że treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem przedstawiającym
pytanie prawne. Zależność ta jest oparta na odpowiedniej relacji między treścią kwestionowanego przepisu i stanem faktycznym
sprawy, w której przedstawione zostało pytanie prawne. Wynika stąd, że przedmiotem pytania prawnego może być tylko taki przepis,
którego wyeliminowanie z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywrze wpływ na treść rozstrzygnięcia
sprawy, w której przedstawiono pytanie prawne (zob. wyrok TK z 20 grudnia 2007 r., sygn. P 39/06).
Przepis art. 47714a k.p.c. dotyczy wyłącznie rozstrzygnięć sądu drugiej instancji. To zaś znaczy, że od odpowiedzi na pytanie prawne co do zgodności
tego przepisu z Konstytucją i ratyfikowaną umową międzynarodową nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem
kierującym pytanie prawne. Pytający sąd jest bowiem sądem pierwszoinstancyjnym.
Przedmiotem kontroli w postępowaniu toczącym się przed sądem, który zadał pytanie Trybunałowi Konstytucyjnemu, może być więc
tylko art. 47714 § 2 k.p.c., gdyż wyłącznie ten przepis określa katalog rozstrzygnięć sądu pierwszej instancji w razie uwzględnienia odwołania.
W związku z powyższym, postępowanie, w części dotyczącej zgodności art. 47714a k.p.c. z Konstytucją i ratyfikowaną umową międzynarodową, podlega umorzeniu, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt l ustawy o TK,
ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.3. Na marginesie można zwrócić uwagę, iż sposób sformułowania pytania prawnego wiąże się z tym, że sąd kwestionuje to, czego
nie ujęto w treści powołanych przepisów. Wszakże nie podlega kompetencji Trybunału Konstytucyjnego orzekanie w kwestii luki
ustawodawczej. Dopuszczalna jest natomiast kontrola konstytucyjności pominięcia ustawodawczego (zob. np. wyrok TK z 9 października
2001 r., sygn. SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest w istocie ocena konstytucyjności
takiego pominięcia, którego zakres obejmuje brak możliwości uchylania przez sąd pierwszej instancji, orzekający w sprawach
z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaskarżonej decyzji organu rentowego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu
organowi.
Ocena, czy w przepisach obowiązującego aktu normatywnego nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury
konstytucyjnej, jest dopuszczalna w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zarzut niekonstytucyjności może bowiem
dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął. Ocenie Trybunału Konstytucyjnego
podlega zawsze treść normatywna zaskarżonego przepisu, a więc także brak pewnych elementów normatywnych, których istnienie
warunkowałoby konstytucyjność danej regulacji (zob. m.in. wyrok TK z 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006,
poz. 29).
Dlatego – co do zasady – brak przeszkód, aby przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczynić wątpliwość zgłoszoną przez
pytający sąd co do ujęcia art. 47714 § 2 k.p.c.
2. Problem konstytucyjny.
W ocenie sądu przedstawiającego pytanie prawne istniejąca regulacja – określająca katalog możliwości orzeczniczych sądu pierwszej
instancji – narusza zasadę osądzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji (prawo do
sądu), oraz zasadę rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, wyrażoną w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej:
Konwencja) – w aspekcie zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
Problem konstytucyjny dotyczy zatem pewnego aspektu prawa do sądu (art. 45 Konstytucji, art. 6 Konwencji) wyrażającego się
w adekwatnym ukształtowaniu procedury sądowej (art. 2 Konstytucji).
3. Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.
3.1. Zgodnie z ustawą z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych
(Dz. U. Nr 20, poz. 85, ze zm.), rozpoznawanie spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych powierza się sądom pracy oraz sądom
pracy i ubezpieczeń społecznych; postanowienie toczy się według przepisów kodeksu postępowania cywilnego.
Sąd pytający, uzasadniając pytanie prawne, odwołał się do stanu prawnego, który obowiązywał, zanim ustawodawca zawęził katalog
rozstrzygnięć podejmowanych w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu rentowego. Ustawą z dnia 18 kwietnia 1985 r.
o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 20, poz. 86) z dniem 1 lipca 1985 r. został wprowadzony art. 47715, który w ówczesnym brzmieniu stanowił, iż w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się odpowiednio
przepisy art. 4773-4775 k.p.c. Dodany do k.p.c. – również na mocy tej nowelizacji – art. 4775 odnosił się do postępowania rewizyjnego i przewidywał, iż sąd rewizyjny poza wypadkami określonymi w art. 388 § 2 i 3 k.p.c.
uchyla zaskarżony wyrok jedynie wówczas, gdy wydanie wyroku co do istoty sprawy wymagałoby ponownego przeprowadzenia postępowania
dowodowego w całości lub w znacznej części.
Powyższa regulacja prawna obowiązywała przed 1 lipca 1996 r. Na podstawie art. 1 pkt 60 i 65 ustawy z dnia 1 marca 1996 r.
o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu
układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189, ze zm.) skreślono art. 4775 i art. 47715 k.p.c. Wcześniej, w stanie prawnym obowiązującym do 30 czerwca 1996 r. sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę z zakresu
ubezpieczeń społecznych, ustosunkowując się merytorycznie do odwołania od decyzji organu rentowego, mógł zmienić zaskarżoną
decyzję i orzec co do istoty, a gdy zaistniały znaczne braki postępowania dowodowego – uchylić decyzję organu rentowego.
3.2. Sądowe postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest postępowaniem odrębnym, uregulowanym w części pierwszej,
księdze pierwszej, tytule VII, dziale III, rozdziale I kodeksu postępowania cywilnego (art. 459-476, art. 4778-47716 k.p.c.).
Ustawową definicję „spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych” zawiera art. 476 § 2 k.p.c. Zgodnie z tym przepisem przez sprawy
z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących:
ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, oraz innych świadczeń w sprawach należących do właściwości
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą
wojskową albo służbą w Policji lub Służbie Więziennej. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się także sprawy
wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, a także sprawy, w których wniesiono odwołanie
od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, oraz roszczeń ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych
a tymi funduszami lub ich organami (art. 476 § 3 k.p.c.).
Zakwalifikowanie konkretnych spraw do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych niekiedy wywołuje poważne wątpliwości.
Niejednokrotnie przesądza o tym orzecznictwo. Z punktu widzenia sprawy, która stała się impulsem do skierowania pytania prawnego,
należy przytoczyć uchwały Sądu Najwyższego, w świetle których sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych są również sprawy
dotyczące ustalania obowiązku ubezpieczenia społecznego, wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie społeczne (zob.
uchwały SN z 23 października 1987 r., sygn. akt III UZP 38/87, OSNCP nr 7-8/1989, poz. 110 oraz z 28 września 1994 r., sygn.
akt II UZP 25/94, OSNAPiUS nr 6/1995, poz. 79).
Konkludując, sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawy, które spełniają kumulatywnie dwa wymagania: zostały zainicjowane
odwołaniem od decyzji organu rentowego oraz obejmują decyzje dotyczące przedmiotu określonego w art. 476 § 2 k.p.c. (zob.
T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 2, Warszawa 2007, s. 430). Należy jednak mieć na względzie, że przedmiot decyzji wydawanych przez organy rentowe, które
podlegają odwołaniu, określają ustawy i przepisy szczególne. Cechom tym odpowiada sprawa, w odniesieniu do której sformułowano
pytanie prawne.
3.3. W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ustawodawca dążył do skonstruowania takiej procedury, która umożliwi stronie
szybkie rozstrzygnięcie w sprawie. Na ten aspekt spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych zwraca również uwagę orzecznictwo
Sądu Najwyższego. W przywołanym przez sąd pytający wyroku z 8 marca 2005 r. (sygn. akt III SPP 34/05, OSNAPiUS nr 2/2006,
poz. 33) Sąd Najwyższy stwierdził, że ze względu na uwarunkowania społeczne sprawy z zakresu prawa pracy wymagają szczególnych
procedur, zapewniających wzmożoną sprawność i szybkość postępowań sądowych, gdyż często rozstrzygane są w nich kwestie o życiowym
znaczeniu dla zapewnienia bytu materialnego pracownikom lub ubezpieczonym.
3.3.1. Dążenie do szybkiego rozpatrywania spraw z zakresu prawa pracy lub ubezpieczeń społecznych uzasadniało wprowadzenie
szczególnych reguł procesowych. W szczególności należy wskazać: art. 467 k.p.c. (niezwłoczne wstępne badanie sprawy przez
przewodniczącego lub wyznaczonego sędziego po jej wniesieniu), art. 468 k.p.c. (podejmowanie przez sąd czynności wyjaśniających),
a także art. 471 k.p.c. obligujący do „wyznaczenia terminu pierwszej rozprawy tak, aby od daty wniesienia pozwu lub odwołania
do wyznaczenia rozprawy nie upłynęło więcej niż dwa tygodnie, chyba że zachodzą nadzwyczajne, tj. nie dające się usunąć przeszkody”.
Poprzedzające rozprawę postępowanie wstępne, ewentualnie także postępowanie wyjaśniające, mają na celu umożliwienie szybkiego
rozstrzygnięcia merytorycznego przez sąd. Zakres przedmiotowy obligatoryjnego postępowania wstępnego określa art. 467 § 2
k.p.c., a fakultatywnego postępowania wyjaśniającego – art. 468 § 2 k.p.c.
Wstępne badanie sprawy polega na ustaleniu, czy pismo wszczynające postępowanie sądowe spełnia niezbędne wymogi pozwalające
na nadanie mu dalszego biegu, i na podjęciu czynności umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy na pierwszym posiedzeniu. W razie
stwierdzenia, na etapie badania wstępnego sprawy, istotnych braków w materiale, których uzupełnienie byłoby połączone ze znacznymi
trudnościami, przewodniczący lub wyznaczony przez niego sędzia (w drodze zarządzenia) może dokonać zwrotu akt organowi rentowemu
w celu uzupełnienia materiałów sprawy. To samo dotyczy wypadku, gdy decyzja organu rentowego nie zawiera podstawy prawnej
i faktycznej, wskazania sposobu wyliczenia świadczenia lub pouczenia o skutkach prawnych decyzji i trybie jej zaskarżenia
(art. 467 § 4 k.p.c.).
Celem czynności wyjaśniających jest usunięcie braków formalnych pism procesowych, w tym w szczególności dokładniejsze określenie
zgłoszonych żądań (art. 468 § 2 pkt 1), ustalenie, jakie z istotnych okoliczności są sporne między stronami oraz czy i jakie
dowody należy przeprowadzić w celu ich wyjaśnienia (art. 468 § 2 pkt 3), oraz wyjaśnienie innych okoliczności, mających znaczenie
dla prawidłowego i szybkiego rozstrzygnięcia sprawy (art. 468 § 2 pkt 4). Cele czynności wyjaśniających, wymienione w art.
468 § 2 k.p.c., nie stanowią wyliczenia wyczerpującego, w związku z czym sąd może prowadzić czynności wyjaśniające wiodące
także do innego celu niż określony w przepisie. „W żadnym razie jednak nie może to być cel, który jest możliwy do osiągnięcia
tylko w wyniku przeprowadzenia rozprawy i postępowania rozpoznawczego (np. przeprowadzenie dowodu). Ocena celowości przeprowadzenia
czynności wyjaśniających należy w każdym wypadku do sądu orzekającego” (zob. T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 2, Warszawa 2006, s. 402). Postanowienie określające środki dowodowe oraz fakty podlegające stwierdzeniu może zapaść
na posiedzeniu niejawnym. Przyjmuje się, że także w ramach postępowania wyjaśniającego sąd może postanowić o zwrocie akt organowi
rentowemu (zob. M. Cholewa-Klimek, Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, Warszawa 2006, s. 167).
Na zarządzenie przewodniczącego lub wyznaczonego sędziego, bądź na postanowienie sądu o zwrocie akt sprawy organowi rentowemu
w celu uzupełnienia jej materiału, zażalenie nie przysługuje. Jednakże przed wydaniem orzeczenia przez sąd organ rentowy może
zmienić zaskarżoną odwołaniem decyzję, w całości lub w części uwzględniając stanowisko odwołującego się i wówczas sąd umorzy
postępowanie w takim zakresie, w jakim organ rentowy uznał zasadność odwołania (art. 47713 k.p.c.).
Jeżeli natomiast organ rentowy podtrzyma zaskarżoną decyzję, sąd, po przedstawieniu uzupełnionych akt sprawy, rozpozna sprawę
wydając orzeczenie stosowne do wyników postępowania (art. 47714 k.p.c.).
3.4. Po zakończeniu etapów przygotowawczych sąd wyznacza rozprawę. Sąd pierwszej instancji odwołanie oddala, jeżeli nie ma
podstaw do jego uwzględnienia (art. 47714 § 1 k.p.c.). W razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy
(art. 47714 § 2 k.p.c.).
Ustawodawca przewidział jednak od tej zasady jeden wyjątek, który podyktowany jest przedmiotem rozpoznawanej przez sąd sprawy.
Mianowicie w sprawie o świadczenie z ubezpieczeń społecznych, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności
do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, a podstawę do wydania decyzji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenie komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i odwołanie od decyzji opiera
się wyłącznie na zarzutach dotyczących tego orzeczenia, sąd nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności
dotyczących stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, które powstały po dniu złożenia
odwołania od tej decyzji, lecz uchyla decyzję, przekazuje sprawę do rozpoznania organowi rentowemu i umarza postępowanie (art.
47714 § 4 k.p.c.).
3.5. W postępowaniu apelacyjnym zasadą jest również, że sąd drugiej instancji, jeśli nie oddala apelacji, zmienia zaskarżony
wyrok i orzeka co do istoty sprawy (art. 385 i art. 386 § 1 k.p.c.). Tylko wyjątkowo, w razie stwierdzenia nieważności postępowania,
a także w razie nierozpoznania przez sąd pierwszej instancji istoty sprawy albo gdy wydanie wyroku wymaga przeprowadzenia
postępowania dowodowego w całości, może nastąpić uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
sądowi pierwszej instancji (art. 386 § 2 i 4 k.p.c.).
Jednocześnie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, na mocy przepisu art. 47714a k.p.c., dopuszcza się możliwość uchylenia nie tylko wyroku sądu pierwszej instancji, ale także poprzedzającej go decyzji
organu rentowego, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bezpośrednio organowi rentowemu.
3.6. W świetle przedstawionych rozwiązań, należy stwierdzić, że przyjęty w polskim systemie model sądowego postępowania w
sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ma na celu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji, nie
zaś wyłącznie kontrolę decyzji organu rentowego. Rola tego sądu nie ogranicza się do funkcji kontrolnych, chociaż w istocie
polega przede wszystkim na rozpatrzeniu odwołania o decyzji organu rentowego, które staje się odpowiednikiem powództwa. Treść
odwołania limitowana jest jednak zakresem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (o ile decyzja taka jest wydana). W doktrynie
wskazuje się na charakter odwoławczy postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. K. Weitz, Postępowania sądowe w sprawach gospodarczych, red. T. Wiśniewski, Warszawa 2007, s. 107). Za takim jego pojmowaniem przemawia kilka okoliczności: za przedmiot ma ocenę
zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ rentowy, zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym; postępowanie dowodowe
przeprowadzone przez sąd ma na celu ocenę merytorycznej trafności decyzji organu rentowego. Możliwość zwrotu akt sprawy organowi
rentowemu, co podkreśla wzajemne powiązanie obu postępowań oraz ich stosunek następowania po sobie (zob. M. Cholewa-Klimek,
op.cit. Warszawa 2006, s. 236).
Model postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zakłada prejurysdykcyjność działania organu rentowego. Sądowe
postępowanie cywilne toczące się po załatwieniu sprawy rentowej nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. Jego
celem nie jest bezpośrednia kontrola poprzedzającego go postępowania administracyjnego, lecz załatwienie sprawy co do istoty;
ma ono doprowadzić merytorycznie do załatwienia sprawy wywołanej wniesieniem odwołania od decyzji. To tłumaczy, dlaczego w
takim modelu postępowania odchodzi się od klasycznego modelu kasatoryjnej kontroli decyzji administracyjnej. Tego rodzaju
wzajemne usytuowanie postępowania administracyjnego i cywilnoprawnego nie jest w polskim systemie prawnym wyjątkowe: występuje
zwłaszcza w sprawach gospodarczych (por. K. Weitz, op.cit., s. 108-109). Należy podkreślić, że piśmiennictwo zarzuca tego rodzaju postępowaniom (czasem nadaje się im nazwę „hybrydowych”)
dysfunkcjonalność (dotyczy to także postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. K. Weitz, tamże, s. 111, notka 2). Nawet jednak krytyczna ocena rozważanego modelu z punktu widzenia udatności czy efektywności nie może
przesądzać jeszcze sama przez się o niekonstytucyjności modelu.
4. Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji – w związku z art. 2 Konstytucji.
4.1. Wzajemna relacja zarzutów braku „osądzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki” (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i „rozpatrzenia
sprawy w rozsądnym terminie” (art. 6 ust. 1 Konwencji). W ocenie sądu przedstawiającego pytanie prawne, art. 47714 k.p.c., określając katalog dopuszczalnych rozstrzygnięć sądu pierwszej instancji, narusza zasadę osądzenia sprawy bez nieuzasadnionej
zwłoki, wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji, oraz zasadę rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, wyrażoną w art. 6 ust.
1 Konwencji – w aspekcie zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
Sąd pytający rozróżnił zatem dwa aspekty prawa do sądu: wynikający z art. 45 ust. 1 Konstytucji obowiązek osądzenia sprawy
bez nieuzasadnionej zwłoki oraz wywiedziony z Konwencji nakaz rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji „każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki
przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. W wyroku z 16 marca 1999 r. (sygn. SK 19/98) Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że na treść prawa do sądu, inspirowaną zarówno poglądami doktryny, międzynarodowymi standardami praw człowieka
zawartymi w art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz w art. 6 ust. 1 Konwencji, jak też dotychczasowym
orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury
przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym), 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania
procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania
wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (OTK ZU nr 3/1999, poz. 36). W sprawie zakończonej wyrokiem TK z 24 października
2007 r., sygn. SK 7/06 (OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108) wskazano ponadto, iż prawo do sądu obejmuje sobą jeszcze jeden komponent,
a mianowicie prawo do sądu należycie ukształtowanego pod względem podmiotowym (co do cech, jakie powinny charakteryzować sędziego).
Należy zatem zgodzić się, że art. 45 ust. 1 Konstytucji (w zakresie, w jakim dotyczy prawa do odpowiedniego ukształtowania
procedury) uwzględnia treść art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji, który gwarantuje każdemu „prawo do sprawiedliwego i publicznego
rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego
prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej”
(zob. wyrok TK z 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 52). W orzecznictwie TK padło nawet stwierdzenie
o identyczności treści art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 Konwencji (zob. wyrok z 7 września 2004 r., sygn. P 4/04, OTK ZU
nr 8/A/2004, poz. 81).
Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności może stanowić wzorzec kontroli w postępowaniu przed Trybunałem
Konstytucyjnym, łącznie więc jej przepisy i przepisy Konstytucji wyznaczają standard, który musi być spełniany przez ustawodawcę,
normującego kwestie związane z dostępem do sądu (zob. wyrok TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz.
14). Sformułowane wobec przepisu zarzuty wskazane w pytaniu sądu mogą zatem podlegać wspólnemu rozpoznaniu, jakkolwiek genetycznie
dotyczą różnych wzorców.
4.2. Związek między przepisami stanowiącymi konstytucyjne wzorce kontroli (art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji).
Jeżeli chodzi o art. 2 Konstytucji, to w dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że zasadę demokratycznego
państwa prawnego, a zwłaszcza zasadę zaufania, należy uwzględniać, rekonstruując wzorzec sprawiedliwego (rzetelnego) postępowania
sądowego. Konstytucyjne prawo do sądu oraz zasada państwa prawnego pozostają ze sobą w związku. A zatem ukształtowanie procedury
sądowej w nierzetelny sposób może, z uwagi na przedmiot, do którego odnosi się regulacja (procedura sądowa), naruszać prawo
do sądu, a jednocześnie z uwagi na to, że władza publiczna działa tu poprzez legislację (tworzenie prawa), i skutek, jaki
nierzetelność procedury wywołuje w społecznym odbiorze (naruszenie zaufania) – może naruszać art. 2 Konstytucji. Toteż w niniejszej
sprawie uzasadnione jest odwołanie się do dwóch wzorców konstytucyjnych pozostających ze sobą w związku, tj. art. 45 ust.
1 i art. 2 Konstytucji.
5. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w kwestii postępowań sądowych.
5.1. Sąd pytający w uzasadnieniu pytania prawnego odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 czerwca 2002 r., sygn.
P 13/01 (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 42), dotyczącego obowiązującego wówczas art. 47931 k.p.c. Jak stwierdza sąd pytający: „przepis art. 47931 k.p.c., który z katalogu rozstrzygnięć wydawanych przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów eliminował możliwość uchylenia
zaskarżonej decyzji i obligował sąd w razie uwzględnienia odwołania do zmiany decyzji w całości lub w części i orzekania co
do istoty sprawy, został uznany za niezgodny z art. 78 w związku z art. 176 oraz art. 2 Konstytucji”. Sąd pytający uważa zatem,
że skoro w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału za niekonstytucyjną uznano regulację procedury, gdzie także – jak w wypadku
spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych – sąd orzekający w postępowaniu następującym po postępowaniu administracyjnym nie
miał możliwości kasacji decyzji, to jest to argument za niekonstytucyjnością rozwiązania przyjętego w art. 47714 § 2 k.p.c.
Należy zatem przypomnieć, że wątpliwości sądu pytającego w sprawie o sygn. P 13/01 wynikały nie tylko z faktu, że art. 47931 k.p.c., określając zamknięty katalog możliwych rozstrzygnięć Sądu Antymonopolowego – nie przewidywał możliwości uchylenia
zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK. O uznaniu za niekonstytucyjny art. 47931 k.p.c. w sprawie o sygn. P 13/01 przesądziła głównie inna okoliczność. Wątpliwości konstytucyjne na tle tej sprawy dotyczyły
bowiem przede wszystkim zgodności jednoinstancyjnego postępowania przed tym sądem z art. 78 Konstytucji (por. K. Weitz, op.cit. s. 152). W konsekwencji w wyroku z 12 czerwca 2002 r. Trybunał Konstytucyjny m.in. orzekł, że „art. 47931 k.p.c. jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 176 oraz z art. 2 Konstytucji przez to, że ustalając katalog rozstrzygnięć
zawierających zarówno cechy postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego uniemożliwia właściwą kontrolę instancyjną,
pozbawiając stronę apelacyjnego środka odwoławczego od orzeczenia Sądu Antymonopolowego wydanego w pierwszej instancji” (wyrok
o sygn. P 13/01). Wyrażona w uzasadnieniu powołanego orzeczenia krytyka trybu postępowania (brak mechanizmu uchylenia rozstrzygnięcia
i przekazania go do ponownego rozpoznania) wiązała się więc ściśle ze stwierdzeniem, że takie ukształtowanie procedury pozbawia
stronę możliwości obrony swoich interesów w drodze postępowania dwuinstancyjnego (tamże, s. 569). Nie chodziło tam natomiast o gwarancje szybkości i sprawności postępowania sądowego, jak to podnosi się na tle
niniejszej sprawy, w której brak w katalogu możliwych rozstrzygnięć sądowych kasacji decyzji administracyjnej uznano za przyczynę
pojawienia się ryzyka nadmiernej przewlekłości postępowania, naruszającej prawo do sądu służące stronom. Wobec uzupełnienia
(w wyniku orzeczenia w sprawie o sygn. P 13/01) postępowania antymonopolowego apelacją, zarzut pominięcia w katalogu rozstrzygnięć
orzeczenia kasatoryjnego, stał się niezasadny. Tym samym powołanie się przez sąd pytający na to orzeczenie Trybunału nie służy
wzmocnieniu motywacji w niniejszej sprawie. Brak bowiem podobieństwa przyczyn naruszenia prawa do sądu w obu wypadkach.
5.2. W kontekście uzasadnienia pytania prawnego, warto też zwrócić uwagę, co podniósł Trybunał w sprawie P 13/01, że różnica
między tzw. postępowaniami regulacyjnymi w sprawach z zakresu regulacji energetyki, telekomunikacji i transportu kolejowego
a postępowaniem w sprawach o ochronę konkurencji, dotycząca możliwości uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego
rozpoznania przez organ ją wydający, nie jest przypadkowa i dotyczy istoty oraz przedmiotu tych postępowań. „W postępowaniach
regulacyjnych bowiem konieczne jest wydanie przez odpowiedni organ rozstrzygnięcia co do obowiązujących taryf. Działania te
wymagają specjalistycznej, fachowej wiedzy i tym samym konieczne jest każdorazowe ustalanie okoliczności dotyczących przesłanek
wprowadzenia takich taryf i ustalania ich wysokości. Odmiennie jest w przypadku postępowania w sprawach o ochronę konkurencji,
gdzie spór dotyczy pozycji rynkowej przedsiębiorcy względnie praktyk rynkowych przez niego stosowanych. Te ostatnie kwestie
mogą być w całości przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego i nie wymagają przeprowadzenia odrębnie całościowych ustaleń takich,
jak we wspomnianych postępowaniach regulacyjnych. Wydanie orzeczenia w takim wypadku nie wymaga wkroczenia w zakres kompetencji
decyzyjnej organu”. Potrzeba „przekazania sprawy do ponownego rozpoznania” podyktowana może być zatem koniecznością przeprowadzenia
„specjalnych ustaleń”, co – w wypadku postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych – znajduje odzwierciedlenie
w regulacji zawartej np. w art. 4779 § 21 i § 31, art. 47714 § 4 k.p.c.
5.3. Wziąwszy pod uwagę obowiązujący wówczas tryb postępowania antymonopolowego i badaną w niniejszym postępowaniu regulację
dotyczącą postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, należy stwierdzić, że nie można wprost odnosić argumentacji
przyjętej w wyroku z 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01, do ocenianej w niniejszym postępowaniu regulacji.
Warto jednak zaznaczyć, że bezpośrednim następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 czerwca 2002 r. było uchylenie z
dniem 30 listopada 2003 r. art. 47931 k.p.c. Następnie, ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 172, poz. 1804; dalej: ustawa nowelizująca), dokonana została przez prawodawcę zmiana także innych przepisów k.p.c.,
dotyczących postępowania w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 1 pkt 73 tej ustawy ustanowiony
został nowy art. 47931a. W jego treści znalazł się przepis § 3, zgodnie z którym „W razie uwzględnienia odwołania, sąd ochrony konkurencji i konsumentów
zaskarżoną decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy”. Jak widać, znowelizowane
przepisy nie przewidują możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Dokonując powyższej zmiany, ustawodawca umożliwił
jedynie wydawanie przez sąd orzeczenia, polegającego na uchyleniu w całości lub w części zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK.
Ukształtowany przez ustawodawcę tryb postępowania antymonopolowego był zbieżny z treścią wyroku TK z 31 stycznia 2005 r. (sygn.
SK 27/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 8), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 47928 § 3 k.p.c. w zakresie, w jakim uniemożliwia zamieszczenie w odwołaniu od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. Stwierdzona w tej sprawie niekonstytucyjność nie wiązała się jednak
z brakiem możliwości żądania przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał decyzję.
5.4. W zdaniu odrębnym, zgłoszonym do wyroku w sprawie o sygn. SK 27/03 przez sędziego TK Bohdana Zdziennickiego, podniesiono,
że: „Możliwość wydawania rozstrzygnięć kasacyjnych powodujących przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I
instancji jest traktowana jako wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw przez organ odwoławczy. Wiadomo bowiem,
że dopuszczenie możliwości wydawania rozstrzygnięć kasacyjnych powodujących przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi
I instancji stwarza niebezpieczeństwo uchylania się przez organ II instancji od końcowych rozstrzygnięć, których przecież
oczekuje strona, a więc może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki
(por. art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 12 § 1 k.p.a. i art. 6 k.p.c.). Stąd jeśli ustawodawca decyduje się na wprowadzenie
w określonych rozwiązaniach proceduralnych możliwości uchylenia spraw i przekazania ich do ponownego rozpatrzenia, to takie
wyjątkowe rozwiązania obwarowuje licznymi ustawowymi ograniczeniami. Uzasadnieniem możliwości – na określonych warunkach –
uchylenia sprawy przez organ odwoławczy i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszoinstancyjnemu jest zwykle
chęć zmniejszenia obciążeń organów drugoinstancyjnych związanych z ponownym przeprowadzeniem określonych czynności dowodowych.
W sumie chodzi tylko o rozwiązania techniczno-proceduralne, a więc rozwiązania niemające bezpośredniego związku ani z konstytucyjnym
prawem do sądu i sprawiedliwego rozpoznania sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji), ani z konstytucyjnym prawem do postępowania
co najmniej dwuinstancyjnego (art. 78 Konstytucji). Tym samym art. 47928 § 3 k.p.c. przez to, że nie stwarza możliwości żądania w odwołaniu przekazania sprawy do ponownego jej rozpatrzenia organowi,
który wydał decyzję (pierwszoinstancyjną), nie narusza ani art. 45 ust. 1, ani art. 78 Konstytucji.
Przyjęcie interpretacji, że art. 47931a § 3 wprowadził nieznane w polskim prawie, niczym nieograniczone uprawnienie sądu ochrony konkurencji i konsumentów do uchylenia
decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania (por. ograniczenia
prawa do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. oraz w art. 386 § 2 i 4 k.p.c.)
oznaczałoby, że:
1) w postępowaniu w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów, w którym wymagana jest szczególna szybkość postępowania, wprowadzonoby
obok pełnego toku instancji sądowych (apelacji i kasacji) mechanizm pozwalający na zwiększenie przewlekłości i tak bardzo
czasochłonnego i niezwykle skomplikowanego przedsądowego postępowania administracyjnego. W konsekwencji prowadziłoby to do
naruszania konstytucyjnej zasady rozpatrzenia całej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz
art. 12 § 1 k.p.a. i art. 6 k.p.c.),
2) sąd ochrony konkurencji i konsumentów mimo możliwości przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego mógłby uchylać się
od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Jednocześnie władza sądownicza mogłaby wydawać dla ważnego organu władzy wykonawczej
«pisemne polecenia» (w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia) określonego
załatwienia sprawy, należącej przecież do ustawowych kompetencji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Mogłoby
to prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy (por. art. 10 Konstytucji)”.
Jak wynika z przedstawionej argumentacji, wprowadzenie do systemu prawnego możliwości przekazania sprawy przez sąd do ponownego
rozpoznania przez organ administracji orzekający w postępowaniu prejurysdykcyjnym bywa oceniane w sposób bynajmniej niewykazujący
jednoznaczności sugerowanej w pytaniu sądu zadanym w niniejszej sprawie. Nie zawsze istnienie lub brak istnienia kasatoryjnego
orzekania sądu wobec decyzji poprzedzającej spór na drodze sądowej będzie uznawane za czynnik przyspieszający czy spowalniający
postępowanie sądowe. Zależy to bowiem od tego, co jest przedmiotem postępowania administracyjnego i ustaleń dokonywanych w
tym postępowaniu.
6. Ocena przepisu w świetle zarzutu sformułowanego w pytaniu prawnym.
6.1. Jak już wyżej wskazano, zasadniczy problem do rozważenia w niniejszej sprawie dotyczy oceny, czy brak możliwości uchylania
przez sąd pierwszej instancji, orzekający w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaskarżonej decyzji organu rentowego
i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, także w sytuacji, gdy wydanie wyroku, co do istoty sprawy, wymagałoby
przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu,
a w szczególności prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki, sformułowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Inaczej mówiąc, oceny wymaga kwestia, czy zajęcie się przez sąd rozpatrujący odwołanie poczynieniem ustaleń, jakie skądinąd
mogłyby być dokonane na etapie postępowania administracyjnego, wpływa na sprawność postępowania sądowego w taki sposób (spowolnienie
postępowania), że zasadny jest zarzut niekonstytucyjności takiego rozwiązania.
6.2. W wypadku postępowania z zakresu ubezpieczeń społecznych przed sądem mamy do czynienia nie z klasycznym postępowaniem cywilnym
(procesowym), ale ze specjalnym postępowaniem sądowym uruchamianym w wyniku odwołania od decyzji organu rentowego. Postępowanie
takie niekiedy określa się jako „hybrydowe”, ponieważ sprawa jest na początku rozpatrywana przez organ administracji publicznej,
a później – w wyniku odwołania – przez sąd. Nie jest to więc sprawa od początku do końca rozpoznawana przez kolejne instancje
sądowe. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach akcentował, że w takiej sytuacji procedura sądowa musi być w odpowiedni
sposób związana z procedurą uprzednio zastosowaną w tej samej sprawie przez organ administracji publicznej. Potrzebne są w
związku z tym szczególne modyfikacje procedury cywilnej, którą posługuje się sąd. Modyfikacje te, uwzględniające specyfikę
postępowania, w którym rozstrzygnięcie w sprawie publicznej wydaje uprzednio organ administracji publicznej (w trybie szczególnego
postępowania administracyjnego), a następnie jest ono weryfikowane przez sąd (w postępowaniu sądowym opartym na procedurze
cywilnej), nie mogą jednakże przekraczać granic wyznaczonych treścią konstytucyjnych uprawnień jednostki wynikających z prawa
do sądu (art. 45 Konstytucji) czy też prawa do zaskarżania rozstrzygnięć podjętych w pierwszej instancji (zob. wyrok z 31
stycznia 2005 r., sygn. SK 27/03, tamże, s. 8, oraz z 2 lipca 2003 r., sygn. K 25/01, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 60).
6.3. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ukształtowane przez przepisy k.p.c. postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych
odpowiada tym standardom.
Po pierwsze, tam, gdzie wymagana jest specjalna wiedza, którą nie może dysponować sąd, ustawodawca przewidział możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do rozpoznania organowi rentowemu (art. 4779 § 21 i § 31, art. 47714 § 4 k.p.c.).
Po drugie, na etapie wstępnego badania sprawy, w trybie art. 467 § 4 k.p.c., zarządzeniem przewodniczącego wydziału lub wyznaczonego
przez niego sędziego, można dokonać zwrotu akt organowi rentowemu. W piśmiennictwie wyrażany jest pogląd, że instytucja zwrotu akt organowi rentowemu powinna być stosowana z rozwagą, przy uwzględnieniu,
że w istocie służy ona przyspieszeniu i usprawnieniu postępowania oraz skróceniu drogi do wydania prawidłowego orzeczenia.
Tak więc zwrot sprawy będzie uzasadniony szczególnie w wypadku braków w materiale dowodowym, których uzupełnienie przed organem
rentowym przebiegnie szybciej i bez nadmiernych trudności (zob. T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks…, s. 400, teza 8). Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez sąd może okazać się, w konkretnym wypadku, efektywniejsze
niż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ rentowy. Decyzja w tym zakresie należy jednak do sądu. Kierując się brzmieniem
art. 467 § 4 k.p.c., należy przyjąć, że zalecenia przewodniczącego lub wyznaczonego sędziego wyrażone w związku ze zwrotem
akt sprawy są dla organu rentowego wiążące (tamże, teza 10). Trzeba mieć bowiem na względzie, że organ rentowy nie może przerzucać swych obowiązków proceduralnych na sąd.
Sąd Okręgowy w Łodzi – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wskazuje, że w praktyce orzeczniczej organ rentowy podtrzymuje
najczęściej własną, zaskarżoną decyzję, przedstawiając sądowi ponownie akta sprawy nienależycie uzupełnionej dowodowo. W efekcie,
sąd pierwszej instancji jest obowiązany, przed wydaniem orzeczenia, przeprowadzić postępowanie dowodowe w całości lub w znacznej
części, co prowadzi do przewlekłości postępowania sądowego. Argument tego typu jest – co do swej prawdziwości – trudny do
zweryfikowania. Natomiast w swej warstwie perswazyjnej – bynajmniej nie służy poparciu tezy sugerowanej w pytaniu sądu. Jeżeli
bowiem organ rentowy nie jest skłonny do rzetelnego uzupełnienia dowodów na wezwanie kierowane w trybie wstępnej kontroli
odwołania, to przecież nie można liczyć na to, że oportunizm organów rentowych zostanie przełamany wówczas, gdy sprawa będzie
skierowana przez sąd pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w wyniku kasacji decyzji (a przecież taki skutek miałoby
wyeliminowanie zarzucanego w pytaniu prawnym pominięcia ustawodawczego i wzbogacenie katalogu rozstrzygnięć sądu o możliwość
orzeczenia kasacyjnego wobec decyzji organu).
Ponadto – jak trafnie podnosi w swoim stanowisku Prokurator Generalny, w wypadku niewykonania w toku postępowania postanowień
lub zarządzeń znajduje zastosowanie art. 475 k.p.c., zgodnie z którym: „Jeżeli strona bez usprawiedliwionych powodów nie wykona
w toku postępowania postanowień lub zarządzeń, sąd może skazać ją na grzywnę według przepisów o karach za niestawiennictwo
świadka i odmówić przyznania kosztów lub zastosować jeden z tych środków; nie może jednak nakazać przymusowego sprowadzenia
jej do sądu. Gdy stroną tą jest jednostka organizacyjna, grzywnie podlega pracownik odpowiedzialny za wykonanie postanowień
lub zarządzeń, a w razie niewyznaczenia takiego pracownika lub niemożności jego ustalenia – kierownik tej jednostki”.
Po trzecie, wszczynające postępowanie sądowe odwołanie od decyzji organu rentowego pełni rolę pozwu (zob. postanowienie SN
z 19 czerwca 1998 r., sygn. akt II UKN 105/98, OSNP nr 16/1999, poz. 529). Sąd nie powinien ograniczyć swej funkcji jurysdykcyjnej
tylko do kontroli legalności postępowania administracyjnego przed organem rentowym, gdyż rozpoznaje sprawę jako sąd pierwszej
instancji. „W aktualnym stanie prawnym sąd pierwszej instancji rozpoznając odwołanie od decyzji organu rentowego ma obowiązek
samodzielnego ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla ustalenia prawa do świadczeń. Dotyczy to także tych okoliczności,
które nie były przedmiotem rozpoznania przed organem rentowym” (wyrok SN z 8 lutego 2000 r., sygn. akt II UKN 378/99, OSNP
nr 14/2001, poz. 469).
Po czwarte, zlekceważenie przez organ rentowy powinności w zakresie postępowania dowodowego będzie skutkowało nie tyle zastąpieniem
brakującego działania organu rentowego działaniem samego sądu, ile negatywną oceną merytoryczną przez sąd niezasadnej decyzji
(stanowiska) organu rentowego i w konsekwencji „przegraniem sprawy” przez organ rentowy.
6.4. Sąd Okręgowy w Łodzi – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uważa, że dopuszczenie możliwości wydawania orzeczeń kasacyjnych
przez sąd pierwszej instancji (czego obecnie prawo nie przewiduje) oznacza skrócenie drogi do wydania wiążącego rozstrzygnięcia
danej sprawy przez sąd, zaś brak takiej możliwości – prowadzi do niekonstytucyjnego wydłużenia tej drogi. Pogląd ten nie został
przekonująco uzasadniony zarówno w sferze faktów, jak i występujących korelacji między postępowaniami.
Bynajmniej nie jest oczywiste, co bardziej sprzyja sprawności postępowania na etapie rozpatrzenia odwołania od źle przygotowanej
dowodowo decyzji organu rentowego: czy prowadzenie postępowania dowodowego przez sam sąd rozpatrujący odwołanie, czy przez
organ rentowy, po kasacyjnym uchyleniu decyzji. Jeżeli spojrzeć na postępowanie w sprawach ubezpieczenia społecznego jako
na jedność łańcucha procedur, prowadzących do ostatecznego, definitywnego rozstrzygnięcia, którego wydaniem jest zainteresowana
osoba, której postępowanie dotyczy, istniejące de lege lata rozwiązanie wydaje się bardziej sprawne. Z punktu widzenia formalnej statystyki czysto sądowej (szybsza rotacja spraw w sądzie)
– należy oddać priorytet poglądowi pytającego sądu: orzeczenie kasatoryjne jest mniej pracochłonne niż orzekanie co do istoty
sprawy, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego.
Po pierwsze więc w pytaniu sądu nie wykazano, że krytykowane rozwiązanie w ogóle (a nie tylko w sposób przekraczający konstytucyjność
normowania z uszczerbkiem dla prawa do sądu) nieuchronnie wiąże się z przewlekłością postępowania (inaczej niż sugerowane
rozwiązanie przewidujące, że sąd pierwszej instancji może orzekać kasacyjnie).
Po drugie, należy przyznać rację Prokuratorowi Generalnemu, który wskazuje, że in concreto problem wyniknął na tle zlekceważenia przez organ rentowy wezwania do uzupełnienia materiału dowodowego na etapie wstępnej
oceny odwołania. Na tle rozpatrywanej sprawy nie było tak, że sąd, przyjąwszy bez zastrzeżeń sprawę do rozpoznania, dopiero
na etapie orzekania natknął się na brak adekwatnego instrumentu legislacyjnego, powodujący podejrzenie niekonstytucyjności.
Problem wyniknął ze zlekceważenia przez organ rentowy wstępnej oceny sądu. Brak zatem związku między sugerowanym w pytaniu
pominięciem konstytucyjnym a okolicznościami sprawy.
6.5. Aktualna regulacja, odnosząca się do sądowego postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, nie narusza, wynikających
z Konstytucji, gwarancji prawa do sądu. Jak podniósł Trybunał w wyroku z 28 lipca 2004 r., sygn. P 2/04, regulacje konstytucyjne
zawierają wskazania co do pewnych koniecznych elementów i mechanizmów, bez których nie dałoby się urzeczywistnić prawa każdego
do rozpoznania sprawy przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem. Gdyby przyjąć inne założenie, można by
zasadnie zakwestionować wszystkie odmienności i odrębności proceduralne, które występują w ramach postępowań cywilnych i karnych,
a które służą, najogólniej mówiąc, zapewnieniu szybszej i bardziej efektywnej ochrony praw i interesów podmiotów dochodzących
swych praw przed sądem. Na tym polega istota odpowiedniego równoważenia mechanizmów procesowych, gdzie ceną większej efektywności
i szybkości postępowania jest niejednokrotnie wprowadzenie silniejszych rygorów formalnych, dyscyplinujących zachowania stron,
zawężających zakres dostępnych środków procesowych czy też zawężających zakres kontroli instancyjnej (OTK ZU nr 7/A/2004,
poz. 72).
7. Kontrola konstytucyjności art. 47714 § 2 k.p.c. w niniejszym postępowaniu ograniczyła się do zarzutów i okoliczności sformułowanych w pytaniu prawnym.
8. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.