1. Postanowieniem z 28 września 2004 r. (sygn. akt III SA/Kr 565/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił się
z pytaniem prawnym, czy art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.
1591, ze zm.; dalej: u.s.g.) jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Stan faktyczny związany z wniesionym przez sąd pytaniem prawnym przedstawiał się następująco. Pismem z 3 lipca 2003 r. Wojewoda
Małopolski wezwał Radę Miejską w Chrzanowie do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Andrzeja M., który wbrew dyspozycji
art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek (tj. sklep) w lokalu użytkowym, mieszczącym się
w budynku stanowiącym własność Gminy Chrzanów. Rada miejska nie zaakceptowała projektu uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego,
wobec czego wojewoda wydał, na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g., zarządzenie zastępcze. Następnie stało się ono przedmiotem
skargi do sądu administracyjnego, w której radny nie kwestionował faktów uzasadniających wydanie zarządzenia zastępczego,
lecz zgodność art. 24f u.s.g. z art. 22 Konstytucji, gwarantującym wolność działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę
Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając pytanie prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy
mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego wyłącznie przez gminę lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie
albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.). Takie uregulowanie wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi
przez jakikolwiek inny podmiot, nawet wówczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze narusza interes prawny lub uprawnienie tego podmiotu.
Powyższa regulacja – z mocy odesłania zawartego w art. 98a ust. 3 u.s.g. – ma zastosowanie również do zarządzeń zastępczych
wydawanych przez wojewodę w sytuacji, gdy rada gminy nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, nierespektującego
ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Tym samym de lege lata radny nie może skutecznie skarżyć do sądu administracyjnego ani do sądu cywilnego zarządzenia zastępczego stwierdzającego
wygaśnięcie jego mandatu z powodu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu ma charakter deklaratoryjny (jego skutki biegną od dnia zdarzenia
powodującego wygaśnięcie mandatu) i wypełnia lukę spowodowaną brakiem odpowiedniej uchwały rady gminy. Ponadto, zdaniem pytającego
sądu, znaczenie zarządzenia zastępczego nie jest ograniczone jedynie do relacji pomiędzy organem nadzoru a nadzorowaną gminą,
lecz również bezpośrednio rzutuje ono na sytuację prawną zainteresowanego radnego. Zasadna jest więc ocena wspomnianego zarządzenia
przez pryzmat standardów ochrony uprawnień jednostki, a główne znaczenie ma zakres ochrony sądowej, z jakiej może skorzystać
radny, którego mandat wygasa z dniem wskazanym w zarządzeniu zastępczym.
Mając na uwadze powyższe, w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy art. 98a
ust. 3 u.s.g., wykluczając zaskarżenie zarządzenia zastępczego wojewody przez bezpośrednio zainteresowanego radnego, nie pozostaje
w kolizji z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Skutek analizowanego zarządzenia zastępczego
jest identyczny ze skutkiem odpowiedniej uchwały rady gminy, albowiem jest ono wydawane w celu zastąpienia brakującej uchwały,
aby wywołać skutki prawne tożsame z tymi, które wywołałaby uchwała, gdyby została prawidłowo podjęta. Z art. 45 ust. 1 w zw.
z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika nakaz, by w zakresie dostępu do sądu identyczna przesłanka prowadziła do identycznej konkluzji.
Skoro zatem zainteresowany radny może zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę rady gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), to
powinien mieć również prawo zainicjowania sądowoadministracyjnej kontroli zarządzenia zastępczego. Tymczasem obowiązujące
uregulowanie pozbawia go ochrony sądowej z naruszeniem zasad konstytucyjnych.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, drugim argumentem przemawiającym na rzecz konieczności uznania prawa radnego
do zaskarżenia zarządzenia zastępczego jest zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji zobowiązującym władze publiczne
do równego traktowania wszystkich obywateli znajdujących się w identycznej sytuacji. Wygaśnięcie mandatu radnego spowodowane
prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego może zostać stwierdzone bądź uchwałą rady gminy,
bądź zarządzeniem zastępczym wojewody. W obu wypadkach sytuacja radnego zostaje ukształtowana w identyczny sposób – dotychczasowy
radny traci ten status. Dlatego też należałoby oczekiwać, że radny ten – na zasadzie art. 32 ust. 1 Konstytucji – będzie w
obu wypadkach korzystał z identycznej ochrony sądowej. Tymczasem de lege lata skarga samego radnego na zarządzenie zastępcze powinna zostać przez sąd administracyjny odrzucona, mimo że jego interes prawny
– w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. – nie budzi wątpliwości.
2. Pismem z 14 czerwca 2005 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, stwierdzając, że art. 98a ust. 3 u.s.g. jest
niezgodny z art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji „w zakresie, w jakim, poddając zarządzenie zastępcze
wojewody, stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego, kontroli sądu administracyjnego, nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu
art. 98 ust. 3 tej ustawy, przez co pozbawia osobę zainteresowaną, której zarządzenie zastępcze dotyczy, prawa do zaskarżenia
tego zarządzenia, na drodze sądowej”.
Uzasadniając powyższe, Prokurator Generalny podniósł, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz
poglądów doktryny, sprawa radnego, w stosunku do którego uprawniony organ władzy publicznej stwierdza wygaśnięcie mandatu,
jest bez wątpienia sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Mimo to zainteresowany w takiej sprawie został pozbawiony
prawa do zainicjowania sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu władzy publicznej, jeżeli organem tym jest wojewoda. Oznacza
to pozbawienie prawa do sądu – zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji – w najbardziej newralgicznym zakresie, a mianowicie
obejmującym prawo do uruchomienia procedury sądowej. Prokurator Generalny podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym
niedopuszczalne jest, aby organ administracji publicznej arbitralnie i poza sądową kontrolą przesądzał o zaistnieniu ustawowych
przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego.
Odnośnie do naruszenia przez kwestionowaną w pytaniu prawnym regulację zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), Prokurator
Generalny wyjaśnił, iż wspomniane naruszenie polega na zróżnicowaniu sytuacji prawnej podmiotów podobnych na podstawie kryterium,
które nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia.
3. W piśmie z 30 lipca 2005 r. zawarł swoje stanowisko Marszałek Sejmu, również uznając art. 98a ust. 3 u.s.g. za niezgodny
z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Stwierdził, że niedopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia
zastępczego wojewody przez bezpośrednio zainteresowanego radnego nie daje się pogodzić z rekonstruowaną na gruncie art. 45
ust. 1 Konstytucji wolą prawodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. W opinii Marszałka Sejmu, zaskarżony
przepis narusza też zasadę równości, ponieważ różnicuje sytuację prawną podmiotów podobnych na podstawie kryterium, które
nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia. Skoro wygaśnięcie mandatu radnego spowodowane identycznymi przesłankami może być
stwierdzone albo uchwałą rady gminy, albo zarządzeniem zastępczym wojewody, to w obu wypadkach sytuacja jednostki kształtowana
jest w identyczny sposób – radny traci swój dotychczasowy status. Dlatego też – zgodnie z zasadą równości – w obu wypadkach
powinien on korzystać z identycznej ochrony sądowej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Artykuł 98a dodany został do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze
zm.; dalej: u.s.g.) mocą art. 1 pkt 65 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie
powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.
U. Nr 45, poz. 497, ze zm.). W zakresie objętym sprawą stanowiącą podstawę sformułowania przez WSA pytania prawnego, wspomniany
przepis upoważnia wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego w wypadku bezczynności rady gminy, zobowiązanej do podjęcia
uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, który – wbrew ustawowemu zakazowi z art. 24f u.s.g. – prowadzi na własny rachunek
działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat.
W płaszczyźnie relacji prawnoustrojowych między wojewodą a organami gminy, zarządzenie zastępcze stanowi środek nadzoru nad
działalnością samorządu terytorialnego. Na podstawie właściwych w tym zakresie unormowań przyjąć należy, że ma ono na celu
wypełnienie luki powstałej wskutek braku działania odpowiedniego organu samorządowego. Dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia
zastępczego przez gminę lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały przez nie naruszone
(art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98a ust. 3 u.s.g.), jest przejawem realizacji konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji).
W niniejszej sprawie istotne są jednak przede wszystkim konsekwencje powodowane przez zarządzenie zastępcze w odniesieniu
do zainteresowanego radnego. Zarówno akt podejmowany przez wojewodę, jak i zastępowana przezeń uchwała rady gminy stwierdzają
wystąpienie określonej okoliczności. Wygaśnięcie mandatu radnego na skutek zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w
art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U.
z 2003 r. Nr 159, poz. 1547, ze zm.) następuje, co do zasady, z mocy samego prawa (ex lege) i bezwarunkowo, w dniu zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie normy (zob. J. Pitera, Ustawowe przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, „Samorząd Terytorialny” nr 11/2004, s. 49). W tym aspekcie zatem zachodzi daleko idące podobieństwo funkcji wypełnianych
przez uchwałę rady gminy stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego oraz przez zarządzenie zastępcze wojewody o tożsamej treści.
Obie czynności zmierzają bowiem do autorytatywnego potwierdzenia (ex tunc) skutku prawnego, jaki wystąpił z mocy ustawy.
2. Powyższe ustalenia dokonane przez Trybunał prowadzą do wniosku, że z punktu widzenia uprawnień jednostki oba działania
organów dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wywołują tożsame skutki prawne. Wobec tego sytuacja prawna zainteresowanego
radnego nie powinna być różnicowana w zależności od tego, czy jest on adresatem uchwały rady gminy, czy też zarządzenia zastępczego
wojewody. Wynika to z zasady równości przyjętej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. W świetle bowiem ustabilizowanego orzecznictwa
Trybunału, z zasady tej wypływa nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii (zob. wyrok TK
z 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym
stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno
dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1). Wynika
stąd w szczególności, że prawodawca, przyznając jednostkom określone uprawnienia, nie może określać kręgu osób uprawnionych
w sposób dowolny. Musi on przyznać dane uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną (zob. wyrok
TK z 20 października 1998 r., sygn. K. 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96).
3. Jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności jest prawo do sądu (art. 45 ust.
1 Konstytucji). Składa się na nie w szczególności: a) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem
– organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); b) prawo do odpowiedniego ukształtowania
procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; c) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego
rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50). Ponadto,
zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu
objąć możliwie najszerszy zakres spraw (tzw. „domniemanie drogi sądowej” – wyrok TK z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK
ZU nr 3/1999, poz. 36).
W wypadku podjęcia uchwały rady gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia art. 24f u.s.g., prawo jednostki
do sądu gwarantuje art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. uchwała NSA z 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00, ONSA nr 2/2001,
poz. 50). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi
przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia –
zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Natomiast art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98a ust. 3 u.s.g. expressis verbis uprawnia do zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody o wygaśnięciu mandatu radnego jedynie gminę lub związek międzygminny,
których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Tym samym ustawodawca pozbawia zainteresowanego radnego
sądowej ochrony praw naruszonych powyższym zarządzeniem.
4. Wskutek odesłania z art. 98a ust. 3 do odpowiedniego stosowania do zarządzenia zastępczego wojewody art. 98 ust. 3 u.s.g.,
następuje niczym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej radnych odznaczających się tą samą cechą istotną (relewantną),
którą stanowi zaistnienie okoliczności powodujących wygaśnięcie ich mandatów. Nierówne traktowanie przejawia się w szczególności
w pozbawieniu adresata zarządzenia zastępczego prawa do sądu w jednym z jego podstawowych aspektów, a mianowicie w zakresie
prawa do uruchomienia procedury. Oznacza to zatem naruszenie przez ustawodawcę art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 98a ust. 3 u.s.g. w powyższym zakresie ma istotne znaczenie dla ustalenia legitymacji
procesowej radnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie
jego mandatu.
5. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca powinien pilnie dostosować przepisy ustawy o samorządzie gminnym do niniejszego
werdyktu. Trybunał zwraca też uwagę, że rozwiązania analogiczne do zaskarżonego przewidziane są w art. 85a ust. 3 ustawy z
dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz w art. 86a ust. 3 ustawy
z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.). Przepisy te budzą takie same
zastrzeżenia, o czym jednak Trybunał – związany granicami pytania prawnego – wiążąco rozstrzygnąć nie może.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.