Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zaskarżony przez Sąd Rejonowy we Włocławku, Wydział II Karny (dalej: sąd), art. 45 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. –
Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24, ze zm.; dalej: prawo prasowe) brzmi: „Kto wydaje dziennik lub czasopismo bez rejestracji
albo zawieszone – podlega grzywnie albo karze ograniczenia wolności”.
Na wstępie Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 193 Konstytucji, zbadał, czy od odpowiedzi na pytanie prawne sądu zależy
rozstrzygnięcie toczącej się przed nim sprawy. Analiza stanu faktycznego sprawy związanej z pytaniem prawnym oraz uzasadnienie
pytania prawnego sądu, na tle treści normatywnej zaskarżonego przepisu, pozwala na stwierdzenie, że sądowi jest potrzebna
do rozstrzygnięcia toczącej się przed nim sprawy odpowiedź na pytanie, czy przepis art. 45 prawa prasowego, w zakresie, w
jakim określa sankcje karne w postaci grzywny lub ograniczenia wolności za wydawanie dziennika lub czasopisma bez rejestracji,
jest zgodny z Konstytucją. Tylko taki zakres normatywny zaskarżonego przepisu odnosi się bezpośrednio do stanu faktycznego
wspomnianej sprawy sądowej. Pytający sąd zaskarżył, w sensie materialnym, art. 45 prawa prasowego w wymienionym wyżej zakresie,
co wynika jednoznacznie z uzasadnienia przez sąd pytania prawnego. Dlatego, mimo formalnego wskazania przez sąd całego przepisu
art. 45 prawa prasowego, jako przedmiotu zaskarżenia, Trybunał poddał kontroli, ze wskazanymi w petitum pytania prawnego wzorcami kontroli, przepis art. 45 prawa prasowego tylko w zakresie, w jakim, zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy
o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), odpowiedź na pytanie może mieć wpływ
na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione. Trybunał Konstytucyjny poddał więc kontroli zawartą
w art. 45 prawa prasowego normę, która brzmi: „Kto wydaje dziennik albo czasopismo bez rejestracji – podlega grzywnie albo
karze ograniczenia wolności”.
2.1. Jako wzorce kontroli sąd pytający wskazał art. 31 ust. 3 oraz art. 54 Konstytucji, a także art. 10 Konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja).
Wskazany przez sąd pytający art. 54 Konstytucji stanowi w swym ust. 1: „Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów
oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji”. Ust. 2 tego artykułu głosi, że zakazane są „cenzura prewencyjna środków
społecznego przekazu oraz koncesjonowanie prasy”. W myśl tego przepisu ustawa może wprowadzić jednak „obowiązek uprzedniego
uzyskania koncesji na prowadzenie stacji radiowej lub telewizyjnej”.
Sformułowana w art. 54 ust. 1 Konstytucji wolność konstytucyjna jest jednym z przejawów wolności człowieka, wolności przysługującej
każdemu człowiekowi w sposób naturalny od urodzenia, wolności wywodzonej z istoty natury człowieka i stanowiącej fundamentalną
wartość, którą winno uwzględniać prawo pozytywne. To prawno-naturalne uzasadnienie wolności człowieka stanowi inspirację współczesnych
konstytucji państw demokratycznych. Można je odczytać także z Konstytucji stanowiącej w art. 30, że „przyrodzona i niezbywalna
godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela”.
Korzenie takiej inspiracji ideowej można dostrzec w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 26 sierpnia 1789 r., która w art.
11 głosiła, że: „wolny przepływ myśli i opinii jest jednym z najcenniejszych praw człowieka; każdy obywatel może więc mówić,
pisać, wydawać swobodnie, z wyjątkiem nadużywania tej wolności w przypadkach określonych przez ustawę”. Warto zwrócić uwagę,
że tak sformułowana wolność obejmowała także wolność słowa w formie druku, a wypadki ograniczenia wolności słowa miały być
konkretnie określone przez ustawę. Wolność prasy, jako wyodrębniony przejaw wolności słowa, odnaleźć można w nieco późniejszym
dokumencie okresu Wielkiej Rewolucji – w projekcie konstytucji z 15-16 lutego 1793 r. W art. 4 głosił on, że: „Każdy człowiek
jest wolny w wyrażaniu swoich myśli i opinii”, a art. 5 stanowił, że: „Wolność prasy oraz każdy inny sposób publikowania myśli
nie może być zakazany, zawieszony ani ograniczony”.
Historyczny rodowód idei wolności słowa odnaleźć można również w Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej. Pierwsza
poprawka do tej Konstytucji (1791 r.) zakazuje między innymi „ograniczania wolności słowa lub prasy”.
Po II wojnie światowej idea wolności słowa stała się trwałym składnikiem katalogu praw i wolności jednostki, stanowiącego
fundamentalną część standardu państwa demokratycznego. Zamieszczenie tej idei w powszechnie przyjętych dokumentach międzynarodowych
przyczyniło się do jej rozpowszechnienia, a także określenia jej treści. Nie ulega wątpliwości, że dokumenty międzynarodowe
ukierunkowały treść normatywną idei wolności słowa w konstytucjach pisanych; zwłaszcza tych, które weszły w życie stosunkowo
późno, już w okresie utrwalonego katalogu praw i wolności w państwie demokratycznym. Z treści przepisów zamieszczonych w dokumentach
międzynarodowych wynika jednak, że współcześnie nie chodzi tylko o wolność słowa, ale o szeroko pojętą wolność wypowiedzi
(ekspresji) we wszelkiej formie, gwarantującą zarazem wolność poglądów.
Art. 19 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, uchwalonej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych (10 grudnia 1948
r.), głosi, że każdej jednostce przysługuje „prawo do wolności poglądów i wypowiedzi, co oznacza prawo do tego, aby nie być
niepokojonym z powodu swoich poglądów oraz z powodu poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania informacji i idei w jakikolwiek
sposób, bez względu na granice”. Chodzi tutaj o wypowiedzi we wszelkiej formie, „ekspresję” („expression”).
Art. 19 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, „otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966
r.” (ratyfikowanego przez Polskę 3 marca 1977 r., Dz. U z 1977 r. Nr 38, poz.167; dalej: Pakt) stanowi, że „każdy człowiek
ma prawo do posiadania bez przeszkód własnych poglądów”. Ustęp 2 tego artykułu, głosząc, że „każdy człowiek ma prawo do swobodnego
wyrażania opinii”, wyjaśnia zarazem, że prawo to zawiera „swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich
informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek
inny sposób według własnego wyboru”. Art. 19 Paktu wyjaśnił bliżej pojęcie wolności wyrażania opinii (dosłownie „right to freedom of expression”), którą głosi art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej wcześniej, 4 listopada
1950 r., ratyfikowanej przez Polskę 15 grudnia 1992 r. Artykuł ten stanowi, że „każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii”,
określając zarazem, że „prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei
bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe”. Jednocześnie ten przepis Konwencji nie wyklucza prawa
państwa do wprowadzania procedury zezwoleń, ale tylko w stosunku do „przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych”.
Procedura zezwoleń (koncesji) nie dotyczy więc prasy. Art. 10 ust. 2 Konwencji przewiduje możliwość wprowadzenia ustawowych
ograniczeń w korzystaniu z wolności, określonych w ust. 1.
Podobnie jest to ujęte w przywołanym wcześniej art. 19 Paktu, który w ust. 3 stanowi, że realizacja praw przewidzianych w
ust. 2 tego artykułu (wspomnianych wcześniej) „pociąga za sobą specjalne obowiązki i specjalną odpowiedzialność” i może być
w konsekwencji poddana „pewnym ograniczeniom”, które powinny być wyraźnie określone przez ustawę i tylko wtedy, gdy są konieczne
ze względu na „poszanowanie praw i dobrego imienia innych” albo ochronę bezpieczeństwa państwowego, porządku publicznego,
zdrowia lub moralności publicznej.
2.2. Wskazany przez sąd, jako wzorzec kontroli konstytucyjnej, art. 54 Konstytucji formułuje trzy odrębne wolności jednostki,
aczkolwiek wzajemnie ze sobą powiązane i współzależne, a mianowicie: wolność wyrażania swoich poglądów, wolność pozyskiwania
informacji, wolność rozpowszechniania informacji. Użyte w art. 54 pojęcie „pogląd” należy rozumieć jak najszerzej. Nie tylko
jako wyrażanie ocen, w szczególności kontrowersyjnych, ale również informowanie o faktach, także faktach domniemywanych. Jest
to zgodne z zasadą rozumienia wyrażeń konstytucyjnych w możliwie najszerszym znaczeniu (zob. P. Sarnecki, komentarz do art.
54 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, Warszawa 2003). Należy też przyjąć, że pojęcia „pozyskiwanie informacji” oraz „rozpowszechnianie informacji” dotyczą
nie tylko informacji o faktach, lecz także o cudzych poglądach.
Wolność wyrażania swoich poglądów ma zasadnicze znaczenie w sferze życia publicznego, zwłaszcza politycznego, i wiąże się
ściśle z innymi wolnościami konstytucyjnymi wyrażającymi łącznie – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – wolność działania jednostki
w życiu publicznym (wolność tworzenia i działania związków zawodowych, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich; wolność tworzenia
i działania partii politycznych; wolność zrzeszania się; wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich;
wolność wyznawania i uzewnętrzniania publicznego swojej religii).
Wolność pozyskiwania informacji, o której mowa w art. 54 ust. 1 Konstytucji, jest pojęciem szerszym niż prawo do uzyskiwania
informacji (art. 61 Konstytucji). Obejmuje także wolność poszukiwania informacji, ważną szczególnie dla dysponujących środkami
społecznego przekazu.
Natomiast wolność rozpowszechniania informacji to zarówno udostępnianie podmiotom indywidualnie wybranym przez rozpowszechniającego
zebranych danych, jak i upowszechnianie informacji, tzn. podawanie ich do wiadomości publicznej, a więc adresatom niezindywidualizowanym,
zwłaszcza przez środki masowego przekazu. Wolność rozpowszechniania informacji dotyczącej sfery życia prywatnego ma znacznie
dalej posunięte ograniczenia niż wolność pozyskiwania informacji. W sferze życia publicznego wolność rozpowszechniania informacji
„ma granice identyczne, co wolność pozyskiwania takich informacji” (por. P. Sarnecki, op.cit.).
Art. 54 ust. 2 Konstytucji stanowi, że „cenzura prewencyjna środków społecznego przekazu oraz koncesjonowanie prasy są zakazane”.
Przepis ten zawiera normę bezwzględną, związaną z istotą wolności wszelkiej wypowiedzi (ekspresji) w tych sferach. W szczególności
należy podkreślić, że zakaz koncesjonowania prasy związany jest ściśle z potrzebą realizacji wolności słowa w tej sferze.
Trafnie podkreśla się w doktrynie, że skuteczna realizacja idei wolności prasy musi być oparta na zasadzie wolności i modelu
liberalnym; wszelki „reżim prewencyjny”, oparty na cenzurze lub uprzednim upoważnieniu – jest nie do pogodzenia z tymi ideami
(J. Israel, Droit des libertés fondamentales, Paris 1988, éd. L.G.D.J., s. 463).
Cenzura lub system prewencyjny kontroli prasy godzą więc w istotę konstytucyjnej wolności wyrażania poglądów za pomocą prasy
(i w ogóle środków społecznego przekazu). To znaczy, że dopuszczalne jest tylko takie ustawowe ograniczenie konstytucyjnych
wolności, wyrażonych w art. 54 Konstytucji, które nie godziłoby w ich istotę. Ograniczenie takie, podobnie jak w wypadku ustawowych
ograniczeń wszystkich konstytucyjnych wolności i praw, winno jednak spełniać przesłanki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Porównanie treści normatywnej art. 54 Konstytucji oraz art. 10 Konwencji wskazuje, że zakres znaczeniowy art. 54 Konstytucji
jest węższy niż ten, który wynika z art. 10 Konwencji. W art. 10 Konwencji chodzi bowiem o wolność wszelkiej wypowiedzi (ekspresji:
„freedom of expression”, „liberté d’expression”), obejmującej nie tylko wyrażanie poglądów za pomocą mowy, ale także w formie pisanej, drukowanej lub artystycznej. Art.
10 Konwencji zawiera więc wszystkie te formy ekspresji, które później zostały wymienione w art. 19 Międzynarodowego Paktu
Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r. W Konstytucji „wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania
ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury” – ujęte są w art. 73. Art. 54 Konstytucji obejmuje
natomiast „wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji” w formie słownej, pisemnej
i drukowanej, także za pośrednictwem wszelkich środków społecznego przekazu. Ponadto, jak już wspomniano, wolność pozyskiwania
i rozpowszechniania informacji, o których mowa w art. 54 Konstytucji, obejmuje nie tylko wolność pozyskiwania i rozpowszechniania
faktów, ale także poglądów i opinii innych. Oznacza to, że treść normatywna art. 54 Konstytucji zawiera się w przyjętym współcześnie,
demokratycznym standardzie „wolności ekspresji”, a w szczególności w określonym ogólnie, a jednocześnie ujętym szerzej, art.
10 Konwencji, w którym wyszczególnia się expressis verbis „informacje” i „idee”.
3. W uzasadnieniu pytania prawnego sąd podkreśla, że podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy zakwestionowana regulacja prawna
art. 45 prawa prasowego spełnia konstytucyjne wymogi stawiane ustawodawcy, który ingeruje w prawa lub wolności człowieka.
Zdaniem sądu, naruszenie wymogów konstytucyjnych polega na tym, że z zaskarżonego przepisu wynika ograniczenie wolności wyrażania
swoich poglądów oraz wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, wyrażonych w art. 54 ust. 1 Konstytucji, poprzez
wprowadzenie obowiązku zarejestrowania dziennika lub czasopisma. Wprowadzenie takiego zarejestrowania jest też niezgodne z
art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż „narusza istotę prawa do swobody wypowiedzi”, ustanawiając obowiązek rejestracji „pod groźbą
odpowiedzialności karnej”. Odmowa rejestracji tytułu prasowego jest z kolei – zdaniem sądu – „w istocie równoważna z zakazem
publikacji i ma charakter cenzury prewencyjnej publikacji”.
Taka regulacja nie jest – zdaniem sądu – konieczna w społeczeństwie demokratycznym, gdyż narusza zasadę proporcjonalności
między celem tej regulacji prawnej a środkami prowadzącymi do jego osiągnięcia. Wprowadzenie odpowiedzialności karnej, środka
najbardziej uciążliwego dla jednostki, byłoby dopuszczalne, gdyby nie istniały inne skuteczne środki osiągnięcia danego celu.
W tym wypadku – zaskarżona regulacja ogranicza swobodę wypowiedzi, wynikającą z art. 54 ust. 1, a jednocześnie narusza zasadę
proporcjonalności, określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Z uzasadnienia pytania prawnego wynikają – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – trzy główne motywy zaskarżenia art. 45 prawa
prasowego, odniesione do wskazanych wzorców kontroli, a mianowicie: – zarzut naruszenia istoty prawa do wolności wypowiedzi
przez wprowadzenie obowiązku rejestracji dziennika lub czasopisma; – zarzut, że odmowa rejestracji ma charakter cenzury prewencyjnej;
– zarzut, że odpowiedzialność karna za niedopełnienie obowiązku rejestracji dziennika lub czasopisma prowadzi do naruszenia
zasady swobody wypowiedzi, gdyż, jak argumentuje sąd, takie zasady odpowiedzialności za wydawanie prasy bez rejestracji „w
istotny sposób krępują korzystanie z konstytucyjnej wolności określonej w art. 54 ust. 1 Konstytucji” i prowadzą do naruszenia
zasady proporcjonalności, gdyż środek ten nie jest konieczny. Trybunał przeanalizował odrębnie każdy zarzut.
Trybunał pragnie zauważyć, że wprowadzenie obowiązku rejestracji sądowej wydawania dziennika lub czasopisma nie wynika z zaskarżonego
art. 45 prawa prasowego, który określa jedynie sankcje za niezastosowanie się do tego obowiązku, lecz z art. 20 ust. 1 prawa
prasowego. To znaczy, że ustawowa regulacja samego trybu rejestracji dzienników lub czasopism nie należy do obszaru normatywnego
zaskarżonego art. 45 prawa prasowego. Problem ten nie będzie zatem przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału.
Również ocena konstytucyjna trybu odmowy rejestracji nie mieści się w zakresie kontroli konstytucyjnej art. 45 prawa prasowego.
Tryb odmowy rejestracji dziennika lub czasopisma jest bowiem regulowany przez art. 21 prawa prasowego, w związku z art. 20
ust. 2 tej ustawy. Analiza samego trybu rejestracji oraz odmowy rejestracji jest natomiast potrzebna do oceny konstytucyjnej
trzeciego ze wspomnianych zarzutów sądu, a mianowicie zarzutu, iż wynikająca z art. 45 prawa prasowego odpowiedzialność karna
za niedopełnienie obowiązku rejestracji narusza art. 54 Konstytucji oraz zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust.
3 Konstytucji. Ten zarzut sądu leży w centrum zaskarżenia art. 45 prawa prasowego.
Art. 21 prawa prasowego stanowi, że organ rejestracyjny (sąd okręgowy) może odmówić rejestracji w dwu wypadkach, a mianowicie
jeżeli wniosek o rejestrację nie zawiera danych, o których mowa w art. 20 ust. 2, lub gdy zarejestrowanie stanowiłoby naruszenie
prawa do ochrony nazwy istniejącego już tytułu prasowego. Zgodnie z art. 20 ust. 2 prawa prasowego wniosek o rejestrację winien
zawierać następujące dane: tytuł dziennika lub czasopisma oraz siedzibę i dokładny adres redakcji, dane osobowe redaktora
naczelnego, określenie wydawcy, jego siedzibę i dokładny adres, częstotliwość ukazywania się dziennika lub czasopisma. Chodzi
więc tutaj o rejestrację, po dokonaniu koniecznych formalności, a nie o wyrażenie zgody przez sąd, po każdorazowej ocenie
merytorycznej wniosku, co miałoby postać np. upoważnienia, zezwolenia czy pozwolenia. Potwierdzeniem tego jest także przepis
art. 20 ust. 4 prawa prasowego stanowiący, iż wydawanie dziennika lub czasopisma można rozpocząć, jeżeli organ rejestracyjny
„nie rozstrzygnął wniosku o rejestrację” w ciągu 30 dni od jego zgłoszenia.
Trybunał poddał merytorycznemu rozpoznaniu zarzut sądu, że zawarta w zaskarżonym art. 45 prawa prasowego odpowiedzialność
karna narusza zasadę swobody wypowiedzi, określoną w art. 54 Konstytucji, oraz zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31
ust. 3 Konstytucji. Zarzut ten odnosi się do treści normatywnych art. 45 prawa prasowego. Jednakże w zarzucie tym zawarte
są w gruncie rzeczy dwa odrębne zarzuty, które Trybunał poddał odrębnej kontroli konstytucyjnej, nie tylko ze względu na dwa
wzorce kontroli konstytucyjnej.
Pytanie sądu dotyczące zgodności art. 45 prawa prasowego z art. 54 Konstytucji związane jest z zarzutem, że wprowadzony przez
prawo prasowe obowiązek rejestracji dziennika lub czasopisma pod groźbą odpowiedzialności karnej narusza istotę prawa do swobody
wypowiedzi, ponieważ w istotny sposób krępuje korzystanie z konstytucyjnej wolności.
Natomiast zarzut sądu, że art. 45 prawa prasowego narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji opiera się na argumencie, że przewidziana
w zaskarżonym przepisie penalizacja, będąc środkiem nadmiernie uciążliwym dla jednostki, narusza zasadę proporcjonalności
między celem, któremu ma służyć ta regulacja prawna, a przyjętym środkiem do jej realizacji.
4. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, prawa i wolności konstytucyjne zawarte są nie tylko w
rozdziale II Konstytucji, poświęconym wolnościom, prawom i obowiązkom człowieka i obywatela, ale mogą być wyprowadzone także
z innych przepisów Konstytucji (por. m.in. postanowienie z 3 listopada 2004 r., sygn. SK 24/01, OTK ZU nr 10/A/2004, poz.
111; wyroki z: 27 lipca 2004 r., sygn. SK 9/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 71; 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr
4/A/2003, poz. 33; 2 grudnia 2002 r., sygn. SK 20/01, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 89; 15 kwietnia 2003 r., sygn. SK 4/02, OTK
ZU nr 4/A/2003, poz. 31). Korzystanie z konstytucyjnych wolności lub praw może być jednak, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustawowo ograniczone,
gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia,
moralności publicznej albo ochrony wolności lub praw innych osób. Ograniczenia takie nie mogą jednak naruszać istoty praw
i wolności konstytucyjnych.
Art. 10 ust. 2 Konwencji również dopuszcza ustawowe ograniczenie korzystania ze wspomnianych wcześniej wolności pod warunkiem,
że ograniczenia te są niezbędne w społeczeństwie demokratycznym. Art. 10 ust. 2 Konwencji wskazuje ponadto, że korzystanie
z wolności pociąga za sobą obowiązki i odpowiedzialność. Przepis ten wymienia również przesłanki, które uzasadniają ustawowe
ograniczenia wolności, określonych w art. 10 ust. 1 Konwencji. Są to: interes bezpieczeństwa państwowego, integralność terytorialna,
konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, ochrona zdrowia, moralności, dobrego imienia i praw innych
osób, zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych, zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej.
Trybunał Konstytucyjny przypomina fundamentalną rolę wolności wypowiedzi w społeczeństwie demokratycznym (por. wyrok z 23
marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32, wyrok z 11 października 2006 r., sygn. P 3/06, OTK ZU nr 9/A/2006,
poz. 121) oraz podstawowe znaczenie zasady wolności prasy dla funkcjonowania demokratycznego państwa i demokratycznego społeczeństwa
(por. m.in. wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128 i cytowane tam orzecznictwo). Trybunał
podkreśla jednak, że wolności wynikające z art. 54 Konstytucji nie mają charakteru absolutnego i mogą być ustawowo ograniczane,
pod warunkiem jednak, że ograniczenia te są zgodne z wymogami wynikającymi z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał poddał najpierw analizie instytucję rejestracji wprowadzoną przez wspomniane przepisy prawa prasowego, badając jej
istotę, w szczególności skutki, jakie z niej wynikają dla ograniczeń wskazanych wyżej wolności, oraz cel, któremu ma służyć
rejestracja wydawanych dzienników i czasopism, a następnie regulację ochrony rejestracji.
5. Analiza trybu rejestracyjnego wydawanych dzienników i czasopism, wprowadzonego przez prawo prasowe, wskazuje, że różni
się on od znanego w niektórych państwach „czystego” trybu zgłoszeniowego, który wyklucza nawet obowiązek rejestracji wszelkiego
tytułu prasowego (RFN). System rejestracji istnieje z kolei w niektórych państwach Europy Zachodniej (Francja, Hiszpania,
Wielka Brytania), lecz władze nie mogą odmówić rejestracji tytułu. System rejestracyjny jest, w gruncie rzeczy, odmianą systemu
zgłoszeniowego.
Wszelkie rozwiązania typu rejestracyjnego są przeciwieństwem systemu koncesyjnego, w którym wydawanie tytułu prasowego byłoby
uzależnione od wydania decyzji (przez organ administracyjny) o charakterze konstytutywnym, przyznającej prawo wydawania tytułu
prasowego. W państwie demokratycznym takie prawo wydawania jest konsekwencją wolności słowa, wynikającą z istoty wolności
człowieka; jest też zagwarantowane w Konstytucji. Może być natomiast, zgodnie ze współczesnymi standardami demokratycznymi,
na podstawie wymogów wskazanych w Konstytucji, ograniczone w sposób nienaruszający istoty tego prawa.
Wolność prasy nie wymaga więc żadnej decyzji władzy publicznej; wynika ona z domniemania wolności jednostki w społeczeństwie
demokratycznym. System rejestracyjny jest bliski „czystemu” systemowi zgłoszeniowemu i opozycyjny wobec systemu koncesyjnego
(prewencyjnego) wymagającego uprzedniego zezwolenia władzy, mającego charakter konstytutywny. Podobnie jednak jak w systemie
koncesyjnym, jednostka jest związana pewną procedurą, określoną przez władzę publiczną. Chodzi o uprzedzenie władzy o decyzji
prowadzenia przedsięwzięcia, na warunkach dotyczących formy i niekiedy okresu, przewidzianych przez ustawę. Różnica w porównaniu
z systemem prewencyjnym jest taka, że w systemie rejestracyjnym rola władzy jest pasywna, samo zgłoszenie nie przyznaje władzy
publicznej żadnych uprawnień decyzyjnych. Powoduje tylko zarejestrowanie zgłoszenia, po sprawdzeniu dokonania koniecznych
formalności. Zarejestrowanie jest zarazem potwierdzeniem, że zgłaszający działa prawidłowo. Władza otrzymuje tylko informację.
Po złożeniu takiej deklaracji zgłoszeniowej jednostka będzie działać, ponieważ podjęła taką decyzję. W systemie tym chodzi
o dopełnienie pewnych formalności, a nie o tworzenie jakiejś bariery, która sprzeciwiałaby się woli zgłaszającego.
Taki jest generalny model trybu rejestracyjnego. Legalność działania jest zwykle uwarunkowana złożeniem zgłoszenia (deklaracji).
Jej niedopełnienie lub uchybienie pewnym formalnościom, może spowodować nawet sankcje.
Inne rozwiązanie polegałoby na tym, że niedopełnienie formalności nie wpływałoby na legalność przedsięwzięcia, ale na zakres
środków, którymi dysponowałby działający.
Dokonanie rejestracji (zgłoszenia) powoduje nadanie osobowości prawnej i zdolności do działań prawnych, która z niej wypływa
(por. J. Rivero, Les libertés publiques – les droits de l’homme, wyd. IV, éd. PUF, Paryż 1984, s. 226-227).
Omawiana regulacja prawna, kreująca obowiązek rejestracji wydawania dziennika lub czasopisma, odbiega nieco od przedstawionego
wyżej, ogólnego modelu systemu rejestracyjnego, ponieważ przewiduje możliwość odmowy rejestracji (art. 21 prawa prasowego).
Jednakże dotyczy to tylko dwu wypadków. Po pierwsze, jeżeli wniosek nie zawiera danych wymaganych przez art. 20 ust. 2 prawa
prasowego, co wydaje się oczywiste. Po drugie wówczas, gdy „udzielenie rejestracji stanowiłoby naruszenie prawa do ochrony
istniejącego już tytułu prasowego”. Chodzi przede wszystkim o to, jak również wskazuje się w doktrynie, aby uniknąć naruszenia
praw do istniejących już na rynku tytułów prasowych, uniknąć zarejestrowania tytułów o nazwie identycznej lub na tyle zbliżonej,
że mogłaby być identyfikowana z nazwą już istniejącą. Art. 21 prawa prasowego koresponduje więc z przepisami ustawy z dnia
16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, ze zm.). Problemy te w trakcie
procedury rejestracyjnej rozstrzyga sąd (zob. Prawo mediów, red. J. Barta, R. Markiewicz, A. Matlak, Warszawa 2005, s. 97-98; J. Sobczak, Ustawa prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 1999, s. 274-280).
Regulacja prawna odmowy rejestracji, zawarta w art. 21 prawa prasowego, związana jest więc albo z niedopełnieniem formalności
przez składającego wniosek albo z koniecznością ochrony praw innych osób. Jest to realizacja takiego modelu rejestracyjnego,
który w sposób prewencyjny zmierza do tworzenia ładu informacyjnego oraz związanego z nim ładu gospodarczego (wydawanie dziennika
lub czasopisma jest przedsięwzięciem gospodarczym).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przyjęty w ustawie tryb rejestracyjny jest odmianą szeroko pojętego systemu zgłoszeniowego.
Z całą pewnością nie mieści się w modelu koncesjonowania prasy oraz nie ma nic wspólnego z cenzurą prewencyjną, które to rozwiązania
prawne są zakazane przez art. 54 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu sądu, że „odmowa rejestracji
tytułu prasowego jest w istocie równoważna z zakazem publikacji i ma charakter cenzury prewencyjnej”.
Wprowadzony przez ustawę system rejestracji oraz odmowy rejestracji jest niewątpliwie pewnym ograniczeniem korzystania z wolności,
wynikających ze wskazanych przez sąd wzorców kontroli, a mianowicie: wolności wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania
i rozpowszechniania informacji i idei (art. 54 ust. 1 Konstytucji, art. 10 ust. 1 Konwencji). Jest więc także ograniczeniem
korzystania z powyższych wolności w formie szczególnej, tzn. prasy, co oznacza w rezultacie ograniczenie korzystania z poszczególnych
wolności, wynikających z zasady wolności prasy, a mianowicie: wolności dziennikarza, wolności czytelników (adresatów) prasy
oraz wolności przedsięwzięć gospodarczych, umożliwiających realizację wymienionych wyżej wolności wypełniających intelektualną
funkcję wolności prasy. Na współcześnie pojmowaną ideę wolności prasy składają się bowiem wolności o charakterze intelektualnym
oraz wolności o charakterze ekonomicznym, umożliwiające realizację „wolności intelektualnych” (zob. np.: J. Robert, Libertés publiques et droits de l’homme, Paris 1988, éd. Montchrestien, s. 463-500; G. Lebreton, Libertés publiques et droits de l’homme, Paris 2005, éd. Dalloz, s. 448-464). Jednakże ograniczenie wolności wypowiedzi w wyniku wprowadzenia trybu rejestracyjnego
nie narusza w żaden sposób istoty tej wolności.
Pytający sąd nie wskazał art. 14 Konstytucji jako wzorca kontroli konstytucyjnej w petitum pytania prawnego; nie wynika to również z uzasadnienia pytania. Dlatego Trybunał nie poddał zaskarżonego przepisu ocenie
konstytucyjnej w sprawie jego zgodności z art. 14 Konstytucji.
W kontekście charakteru prawnego trybu rejestracyjnego (oraz odmowy rejestracji), którego analiza stała się konieczna w związku
z rozpoznaniem przez Trybunał zarzutu naruszenia przez art. 45 prawa prasowego art. 54 Konstytucji – Trybunał stwierdził,
że wprowadzenie odpowiedzialności karnej za wydawanie dziennika lub czasopisma bez rejestracji nie narusza w istotny sposób
wolności określonych w art. 54 ust. 1 Konstytucji. Wprowadzenie odpowiedzialności karnej za wydawanie niezarejestrowanej prasy
nie może bowiem być uważane za zniechęcające czy krępujące w znaczący sposób dla korzystania z konstytucyjnych wolności wyrażonych
w art. 54 ust. 1 Konstytucji, jak twierdzi sąd, skoro dokonanie rejestracji nie jest zbyt skomplikowane i mieści się w ogólnie
przyjętym trybie zgłoszeniowym.
Odpowiadając na tak postawiony problem konstytucyjny, Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że wzorce konstytucyjne z
art. 54 Konstytucji określiły w istotnej mierze ten problem. Dlatego dokonując kontroli konstytucyjnej zaskarżonej normy art.
45 prawa prasowego, Trybunał nie dokonywał oceny konstytucyjnej samej odpowiedzialności karnej jako sankcji za niedokonanie
rejestracji dziennika lub czasopisma, lecz odpowiedział na pytanie, czy zamieszczona w art. 45 odpowiedzialność karna nie
zniechęca do rejestracji dziennika lub czasopisma, a przez to do wydawania dziennika lub czasopisma, co byłoby ograniczaniem
wolności zawartych w art. 54 ust. 1 Konstytucji.
Z powyższych powodów zaskarżona norma art. 45 prawa prasowego jest również zgodna z art. 10 ust. 1 Konwencji.
6. Z kolei Trybunał musiał odpowiedzieć na pytanie, czy ograniczenie wolności wypowiedzi polegające na tym, że art. 45 prawa
prasowego przewiduje sankcję karną za niedopełnienie obowiązku rejestracji dzienników lub czasopism, nie narusza zasady proporcjonalności,
wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał podziela bowiem pogląd sądu, że penalizacja przewidziana w art. 45 prawa
prasowego stanowi ograniczenie konstytucyjnych wolności, aczkolwiek nie podziela twierdzenia sądu, iż obowiązek rejestracji
dzienników lub czasopism pod groźbą kary „narusza istotę prawa do swobody wypowiedzi”.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji są sformułowane przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i
wolności, wyrażające zasadę proporcjonalności. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty poszczególnych praw i wolności. Trybunał
podtrzymuje swoją dotychczasową linię orzeczniczą, w myśl której ocena, czy określona regulacja ustawowa ograniczająca konstytucyjne
prawa lub wolności jest zgodna z zasadą proporcjonalności, wymaga w szczególności odpowiedzi na pytanie, czy efekty wprowadzonej
regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nałożonych przez nią na jednostkę (por. wyrok z 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04,
OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17). Czy regulacja ta jest konieczna w demokratycznym państwie, tzn. czy nie istnieją inne, mniej
uciążliwe dla jednostki formy ograniczenia jej prawa lub wolności? Przepis wprowadzający ograniczenia jest bowiem niezgodny
z Konstytucją, jeśli te same efekty można osiągnąć za pomocą środków, które w mniejszym zakresie ograniczają korzystanie z
wolności lub prawa podmiotowego (por. wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128).
Konstytucyjne zasady ograniczenia praw i wolności zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji dotyczą wszystkich konstytucyjnych
praw i wolności, także wolności wyrażonych w art. 54 Konstytucji. Przypomniał to Trybunał we wspomnianym wyżej wyroku z 30
października 2006 r.: „W tekście art. 54 Konstytucji nie ma wzmianki o art. 31 ust. 3 Konstytucji. W świetle ustalonego orzecznictwa
Trybunału nie może to być jednak rozumiane w ten sposób, że wolność słowa i będąca jej przejawem wolność środków społecznego
przekazu ma charakter absolutny i nie podlega ograniczeniom. Art. 31 ust. 3 ma charakter zasady ogólnej, stosowanej nie tylko
wtedy, gdy przepis będący podstawą wolności lub prawa wyraźnie przewiduje dopuszczalność ich ograniczenia, ewentualnie także
poszczególne jej przesłanki (np. art. 64 ust. 3 Konstytucji), ale także wtedy, gdy przepis będący podstawą wolności lub prawa
nie wspomina o możliwości wprowadzenia ograniczeń. Art. 31 ust. 3 jest zatem koniecznym dopełnieniem norm wyrażonych w art.
14 i art. 54 ust. 1 Konstytucji”.
Art. 45 prawa prasowego przewiduje karę grzywny albo ograniczenia wolności. Zgodnie z art. 34 § 1 kodeksu karnego (k.k.) kara
ograniczenia wolności trwa najkrócej miesiąc, a najdłużej 12 miesięcy, wymierza się ją w miesiącach. W czasie odbywania kary
ograniczenia wolności skazany nie może bez zgody sądu zmieniać miejsca stałego pobytu; jest zobowiązany do wykonywania pracy
wskazanej przez sąd (pracy na cele społeczne, nieodpłatnej, kontrolowanej – art. 35 k.k.); ma obowiązek udzielania wyjaśnień
dotyczących przebiegu odbywania kary (art. 34 § 2 k.k.).
Sankcja karna, także i w tym wypadku, ma charakter represyjny, ale ma skutkować również prewencyjnie i odstraszająco, celem
zobligowania wszystkich, którzy chcą wydawać dziennik lub czasopismo, aby zarejestrowali je uprzednio. Sankcję tę należy widzieć
w ścisłym związku z trybem rejestracyjnym, który, jak wspomniano, bliski jest systemowi zgłoszeniowemu i nie jest uciążliwy,
a odmowa rejestracji może być uzasadniona względem formalnym bądź wynikać z ochrony innych tytułów. Odmowa rejestracji, jak
zresztą cały tryb rejestracyjny, podyktowana jest ochroną praw innych osób, zapobieżeniem nieuczciwej konkurencji, tworzeniem
pewnego ładu informacyjnego i gospodarczego (wśród przedsiębiorstw wydawniczych). Ustawodawca uznał, że takie działania prewencyjne
na rzecz ww. wartości, mieszczących się w konstytucyjnych przesłankach ustawowego ograniczenia praw lub wolności, wymienionych
w art. 31 ust. 3 Konstytucji (ochrona wolności i praw innych osób), są konieczne, nie wierząc w skuteczność innego rozwiązania
opartego o „czysty” model zgłoszeniowy, w którym nie dopuszcza się żadnej prawnej przesłanki odmowy zgłoszenia podjęcia działalności
wydawniczej.
Ustawodawca polski przyjął uregulowany w prawie prasowym tryb rejestracji, aby nie dopuścić do nieuczciwej konkurencji, chronić
istniejące już na rynku tytuły, a z drugiej strony chronić klientów, potencjalnych nabywców, przed kupnem innego tytułu niż
zamierzali. Trzeba wziąć także pod uwagę, że w krajach, w których istnieje czysty system zgłoszeniowy lub wręcz obowiązuje
zakaz rejestracji (RFN), na przeszkodzie nieuczciwej konkurencji stoją nie tylko liczne przepisy prawne, ale także wyższa
kultura czy świadomość prawna w obszarze prawa gospodarczego i handlowego oraz sprawniejszy aparat jurysdykcyjny i egzekucyjny
dojrzałych państw demokratycznych (por. J. Sobczak, op.cit., s. 277). Nie można więc wykazać, aby inny system (zgłoszeniowy) sprzyjał bardziej tworzeniu ładu informacyjnego i gospodarczego,
chronił wystarczająco prawa wszystkich wydawców.
Biorąc pod uwagę, że ograniczenia wolności wynikających z art. 54 ust. 1 nie są zbyt uciążliwe wskutek stosowania trybu rejestracyjnego,
który ma na celu ochronę innych wartości konstytucyjnych, oraz to, że sankcje przewidziane w art. 45 prawa prasowego są zróżnicowane
i dostosowane do konkretnego stanu faktycznego oraz do realiów społeczno-ekonomicznych i stanu świadomości prawnej, trudno
wykazać, że ustawodawca przekroczył ramy przysługującej mu swobody w określaniu środków realizacji przyjętych celów. Trzeba
w tym miejscu podkreślić, że to w szczególności na ustawodawcy ciąży obowiązek znajomości realiów społecznych, do których
regulacja ustawowa się odnosi.
Można co prawda zauważyć, że ograniczenie wolności może być karą bardziej uciążliwą i bardziej represyjną niż kara grzywny,
a ponadto dotyka fundamentalnej wartości, jaką jest wolność człowieka. Należy jednak zwrócić uwagę, że do sądu należy ocena
konkretnych przyczyn niedokonania obowiązku rejestracji. Są one bardzo różne, a zgodnie z art. 54 k.k. sąd bierze pod uwagę
między innymi stopień społecznej szkodliwości, stopień winy oraz potrzeby w zakresie kształtowania świadomości prawnej. W
pewnych wypadkach orzeczenie kary ograniczenia wolności jest nieuchronne, skoro grzywny nie orzeka się, jeżeli dochody sprawcy,
jego stosunki majątkowe lub możliwości zarobkowe uzasadniają przekonanie, że sprawca grzywny nie uiści i nie będzie jej można
ściągnąć w drodze egzekucji (art. 58 § 2 k.k.). Przepis ten uzasadnia zarazem potrzebę innych kar będących do dyspozycji sądu,
który może uwzględnić wszystkie okoliczności faktyczne i prawne. Wreszcie trzeba przypomnieć art. 1 § 2 kodeksu karnego stanowiący,
iż „nie stanowi przestępstwa czyn zabroniony, którego społeczna szkodliwość jest znikoma”, dający możliwość rezygnacji ze
ścigania i stosowania sankcji wobec niektórych czynów określonych w art. 45 prawa prasowego. Także na tle powyższych przepisów
kodeksu karnego, przewidujących różnorodne środki prawne, które ma do dyspozycji sąd w związku z zastosowaniem art. 45 prawa
prasowego, należy oceniać proporcjonalność penalizacji za niedokonanie obowiązku rejestracji wydawanego dziennika lub czasopisma.
Dlatego Trybunał uznał, że zaskarżony przepis art. 45 prawa prasowego nie naruszył zasady proporcjonalności wynikającej z
art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Art. 45 prawa prasowego (w rozpoznawanym zakresie) jest również zgodny z art. 10 Konwencji. Należy podkreślić, że ust. 2 tego
artykułu stanowi, iż korzystanie z wolności wyrażonych w ust. 1 „może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom
i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym”, między innymi z uwagi na „ochronę
dobrego imienia i praw innych osób”.
Warto zwrócić uwagę, że wśród przesłanek umożliwiających ograniczenie prawa do „wolności wyrażania opinii”, określonego w
art. 10 ust. 1 Konwencji, ust. 2 tego artykułu wymienia „ochronę dobrego imienia innych”. Ta przesłanka, formalnie niewyszczególniona
w art. 31 ust. 3 Konstytucji, chociaż w nim zawarta („wolności i prawa innych osób”), ma również odniesienie do ograniczenia
wolności wypowiedzi poprzez wprowadzenie trybu rejestracyjnego (wraz z trybem odmowy) dzienników i czasopism, a tym samym
ma znaczenie dla celu regulacji prawnej zawartej w zaskarżonym art. 45 prawa prasowego. W wypadku naruszenia dobrego imienia
przez dziennik lub czasopismo niezarejestrowane, podejmowanie wszelkich kroków prawnych w celu ochrony dobrego imienia byłoby
bowiem znacznie utrudnione, a czasem wręcz niemożliwe (niemożność identyfikacji osób, które takiego naruszenia dokonały).
Powyższa analiza, dotycząca zgodności zaskarżonego przez sąd przepisu z art. 31 ust. 3 i art. 54 Konstytucji, w szczególności
w związku z zasadą proporcjonalności, dotyczy odpowiednio zgodności art. 45 prawa prasowego z art. 10 Konwencji. Warto zwrócić
uwagę, że brzmienie niektórych wyrażeń i zwrotów art. 10 ust. 2 Konwencji powoduje, że zgodność ta jest nawet bardziej czytelna,
w szczególności chodzi o sformułowania: „wymogi formalne”, „sankcje”, „korzystanie z tych wolności pociąga za sobą obowiązki
i ograniczenia”, wskazujące na charakter i konsekwencje dopuszczalnych ograniczeń.
Europejski Trybunał Praw Człowieka wypracował w swym wieloletnim orzecznictwie kierunki interpretacji art. 10 Konwencji, podkreślając,
że wolność wyrażania opinii, stanowiąca jeden z fundamentów demokratycznego, pluralistycznego społeczeństwa, podlega również
ograniczeniom ustawowym, zgodnym z Konwencją, uwzględniającym nie tylko interes jednostki, ale i społeczności, a także różnorodną
sytuację w krajach, które ratyfikowały Konwencję. Przykładowo w sprawie Appleby i inni przeciwko Wielkiej Brytanii, Europejski
Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że wolność wyrażania opinii ma kluczowe znaczenie jako jeden z warunków wstępnych funkcjonowania
demokracji. Prawdziwe, skuteczne korzystanie z tej wolności nie zależy jedynie od obowiązku nieingerowania spoczywającego
na państwie, lecz może wymagać pozytywnych środków ochrony, nawet w sferze stosunków między jednostkami. Trybunał stwierdził
również, że rozstrzygając, czy istnieje obowiązek pozytywny, trzeba wziąć pod uwagę „sprawiedliwą równowagę” (fair balance), która musi być zachowana, pomiędzy ogólnym interesem społeczności a interesami jednostki; poszukiwanie tej równowagi wpisane
jest w całą Konwencję. Zakres tego obowiązku będzie nieuchronnie się zmieniał, biorąc pod uwagę różnorodność sytuacji w umawiających
się państwach oraz wyborów, które muszą być dokonywane zgodnie z priorytetami i dostępnymi środkami. Obowiązek ten nie może
też być interpretowany w sposób nakładający niemożliwy lub nieproporcjonalny ciężar na władze krajowe (zob. wyrok z 6 maja
2003 r., sygn. 44306/98).
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.