1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności art. 73 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z art. 2 i art. 45 ust. 1
Konstytucji. Pytanie prawne zostało wniesione w związku ze sprawą skargi na decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w
Warszawie. Skarżąca została zawiadomiona o terminie posiedzenia sądowego w trybie zawiadomienia zastępczego, przewidzianego
w zaskarżonym przepisie, ale nie wzięła udziału w rozprawie. W ocenie sądu od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie
sprawy, ponieważ w razie zastosowania zaskarżonego przepisu sąd musiałby wydać wyrok, pomimo że skarżąca nie mogła brać udziału
w rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w myśl art. 73 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie
niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w artykułach poprzedzających wymieniony przepis, pismo składa się na okres
siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza w skrzynce na korespondencję, a gdy
to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub
innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe. Art. 73 ustawy stanowi ponadto, że doręczenie uważa
się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu siedmiu dni, na który pozostawiono pismo w placówce pocztowej. Doręczenie
w trybie art. 73 ustawy opiera się na domniemaniu, że doręczenie nastąpiło. Domniemanie to można następnie obalić, a uchylenie
się od negatywnych skutków doręczenia wymaga uprawdopodobnienia, że adresat nie powziął wiadomości o piśmie złożonym w placówce
pocztowej.
Według sądu przyjęta konstrukcja postępowania sądowoadministracyjnego powoduje, że regułą jest rozstrzygnięcie sprawy na pierwszym
posiedzeniu, a w konsekwencji sąd może wydać wyrok w sytuacji, w której strona zawiadomiona w trybie art. 73 ustawy nie miała
możliwości wziąć udziału w postępowaniu, a w konsekwencji w praktyce nie może również wnieść skargi kasacyjnej. Jeszcze wyraźniej
konsekwencje przyjętych regulacji widać na przykładzie stron, które nie skorzystały z prawa wniesienia skargi na decyzję administracyjną,
oraz osób, które sąd postanowił zawiadomić o toczącym się postępowaniu z tego powodu, że dotychczas nie brały w nim udziału
w charakterze strony. Może dojść do sytuacji, w której wymienione osoby w ogóle nie mają świadomości o toczącym się postępowaniu.
W ocenie sądu realizacja konstytucyjnego prawa do sądu powinna skutkować ponownym zawiadomieniem o przesyłce po bezskutecznym
upływie terminu określone w art. 73 ustawy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżony przepis budzi wątpliwości także z punktu widzenia zasady demokratycznego
państwa prawnego i wynikającej z niej zasady przyzwoitej legislacji. Art. 65 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
stanowi, że do doręczania pism w postępowaniu sądowym przez pocztę stosuje się tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu
cywilnym. Tryb ten reguluje m.in. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowego
trybu doręczenia pism sądowych przez pocztę w postępowaniu cywilnym (Dz. U. Nr 62, poz. 697 ze zm.). Paragraf 9 ust. 3 tego
rozporządzenia przewiduje – w przypadku doręczenia zastępczego – obowiązek powtórnego zawiadomienia adresata przez pocztową
placówkę oddawczą, jeżeli adresat ten nie zgłosi się po odbiór przesyłki w terminie siedmiu kolejnych dni, licząc od dnia
następnego po dniu pozostawienia zawiadomienia u adresata. Wymieniony przepis zawiera zatem rozwiązania sprzeczne z art. 73
prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W praktyce zdarza się, że poczta powtórnie awizuje pisma w postępowaniu
sądowoadministracyjnym, a strony podejmują działania w terminie liczonym nie od upływu okresu siedmiu dni, o którym mowa w
art. 73 ustawy, ale od daty faktycznego doręczenia przesyłki w przekonaniu, że dochowały przewidzianych przez prawo terminów.
To z kolei prowadzi do sytuacji, w której jedne sądy stosują art. 73 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
pomijając art. 65 § 2 tej ustawy, a inne odwrotnie – stosują art. 65 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
i § 9 ust. 3 wymienionego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, pomijając art. 73 ustawy, a więc przyjmują, że w razie
powtórnego zawiadomienia adresata przez pocztową placówkę oddawczą doręczenie następuje po upływie terminu 7 dni od powtórnego
awizowania przesyłki.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 4 listopada 2005 r. wyraził pogląd, że zaskarżony przepis w zakresie, w jakim ustanawia
tylko siedmiodniowy termin przechowywania pism w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a tym samym uniemożliwia powtórne
zawiadomienie adresata o tym piśmie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prokurator
Generalny podzielił pogląd sądu w kwestii zgodności zaskarżonego przepisu z art. 45 ust. 1 Konstytucji i stwierdził, że sprzeczność
jest oczywista. W ocenie Prokuratora Generalnego natomiast zaskarżony przepis nie narusza wymogów przyzwoitej legislacji i
jest sformułowany w sposób poprawny i jasny. Pominięcie w niektórych orzeczeniach art. 73 prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi można uznać za próbę dostosowania przez sądy w samym procesie stosowania prawa ich rozstrzygnięć do standardów
ochrony praw strony, uznanych za odpowiadające wymogom konstytucyjnym. Z pewnością można natomiast mówić o naruszeniu przez
przepis art. 73 ustawy w kwestionowanym zakresie zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Naruszenie to jest jednak pochodną niezgodności zakwestionowanego przepisu z konstytucyjnymi standardami procedury sądowej
wynikającymi z zasady prawa do sądu. Prokurator Generalny wniósł ponadto o odroczenie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego
przepisu na czas niezbędny dla wprowadzenia przez ustawodawcę koniecznych zmian.
3. Pismem z 31 stycznia 2006 r. stanowisko w sprawie zajął Sejm RP, który uznał, że art. 73 ustawy – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że wątpliwości konstytucyjne budzi przede wszystkim to, iż stosowanie art. 73 powołanej
ustawy wywołuje trudne do rozstrzygnięcia w praktyce sądowej wątpliwości. Wskutek tego powstał stan niepewności co do obowiązującego
prawa w zakresie zasad doręczania pism i wynikających stąd skutków prawnych dla stron i uczestników postępowania. Prowadzi
to do niejednolitego postępowania sądów administracyjnych i do diametralnie odmiennych rozstrzygnięć w tych samych sprawach.
Tym samym kontrolowany przepis wywołuje skutki prawne, które są nie do pogodzenia z art. 2 Konstytucji.
Art. 73 badanej ustawy jest także niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W pewnych sytuacjach procesowych może on bowiem
pozbawić stronę lub innego uczestnika postępowania możliwości należytego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. Sytuacja
taka będzie przykładowo miała miejsce wówczas, gdy wskutek zastosowania innej procedury postępowania z pismami sądowymi przez
pocztę oraz innego rozumienia art. 73 ustawy przez stronę lub uczestnika postępowania (adwokata lub pełnomocnika), podejmą
oni działania, które w ocenie sądu będą sprzeczne z ustawą i wskutek tego zostaną uznane za bezskuteczne. W praktyce może
to oznaczać zamknięcie drogi postępowania sądowego przed stroną lub uczestnikiem postępowania, a w konsekwencji pozbawienie
ich prawa do sądowej ochrony praw i interesów. Sytuacja taka jest nie do pogodzenia z art. 45 ust. 1 Konstytucji, co potwierdza
orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiotem pytania prawnego jest art. 73 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dotyczący doręczania pism w tym postępowaniu. Przepis ten stanowi:
„W razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w artykułach poprzedzających, pismo składa się na okres siedmiu
dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie
jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego
pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem
ostatniego dnia tego okresu”.
Zaskarżony przepis określa przesłankę stosowania jednej z form instytucji doręczenia zastępczego, a jednocześnie określa wymogi
proceduralne, jakie muszę zostać spełnione przy jej stosowaniu. Warunkiem dopuszczalności doręczenia w trybie art. 73 ustawy
jest niemożliwość doręczenia pisma w sposób przewidziany w artykułach poprzedzających zaskarżony przepis. W praktyce chodzi
przede wszystkim o sytuacje, w której pracownik poczty, pracownik sądu lub inna upoważniona osoba nie zastała adresata w mieszkaniu,
a nie jest możliwe doręczenie pisma dorosłemu domownikowi ani pozostawienie przesyłki administracji domu lub dozorcy, a w
przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej – nie jest możliwe doręczenie pisma
organowi uprawnionemu do reprezentowania jej przed sądem lub do rąk pracownika upoważnionego do odbioru pism. W świetle orzecznictwa
Sądu Najwyższego, dotyczącego analogicznego przepisu w kodeksie postępowania cywilnego – art. 139 k.p.c. – jeżeli tylko doręczyciel
wskaże na formularzu potwierdzenia odbioru przyczynę złożenia pisma w urzędzie pocztowym, to na podstawie tak wypełnionego
zwrotnego poświadczenia odbioru sąd może domniemywać, że powstały warunki do zastosowania trybu doręczenia pisma sądowego
przewidzianego w wymienionym przepisie kodeksu.
Art. 73 ustawy określa jednocześnie dwa wymogi proceduralne, jakie muszą zostać dochowane przy doręczaniu pism. Po pierwsze,
pismo musi zostać złożone na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy. Po drugie, należy umieścić odpowiednie
zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym
jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe. Zawiadomienie
musi zawierać informację o miejscu złożenia pisma.
Jeżeli wymieniony wyżej warunek stosowania instytucji uregulowanej w art. 73 ustawy oraz oba wymienione wymogi proceduralne
obowiązujące przy stosowaniu tej instytucji zostały dochowane, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia
siedmiodniowego okresu, przez który pismo złożone było w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy. Jeżeli jednak adresat odbierze
pismo przed upływem wymienionego terminu, to – w świetle orzecznictwa sądowego – doręczenie uważa się za dokonane z dniem
faktycznego odbioru przesyłki.
Fakt doręczenia pisma w opisany sposób wywołuje określone skutki procesowe. Po pierwsze, doręczenie zawiadomienia o terminie
posiedzenia sądu ma istotne znaczenia dla prowadzenia postępowania sądowego. W myśl art. 107 i art. 109 ustawy, nieobecność
stron lub ich pełnomocników na rozprawie, prawidłowo zawiadomionych o jej terminie, nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. W razie
nieobecności strony lub jej pełnomocnika na rozprawie, przewodniczący lub wyznaczony przez niego sędzia sprawozdawca przedstawia
ich wnioski, twierdzenia i dowody znajdujące się w aktach sprawy (art. 108). Rozprawa ulega jednak odroczeniu, jeżeli sąd
stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie
sprawy w ich nieobecności (art. 109). W świetle brzmienia art. 109 ustawy, sąd powinien z urzędu zbadać prawidłowość doręczenia
takiego zawiadomienia w trybie art. 73 ustawy, a w razie stwierdzenia, że przesłanki lub procedura doręczenia zastępczego
zostały naruszone, powinien odroczyć rozprawę i zawiadomić stronę o nowym terminie rozprawy. W praktyce podstawę do badania
prawidłowości doręczenia w trybie art. 73 ustawy stanowią odpowiednie adnotacje na odesłanej sądowi przesyłce i formularzu
potwierdzenia odbioru. Jeżeli sąd nie stwierdzi nieprawidłowości zawiadomienia, rozprawa będzie prowadzona pod nieobecność
strony.
Po drugie, od doręczenia określonych pism może biec termin dokonania przez adresata pisma określonych czynności lub podjęcia
określonych działań. Na przykład skargę kasacyjną wnosi się do sądu w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie
odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z kolei zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia. W razie
doręczenia w trybie art. 73 ustawy terminy określone przez ustawę lub przez sąd biegną od ostatniego dnia siedmiodniowego
okresu, określonego w zaskarżonym przepisie.
2. W myśl art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu
normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy
rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Warunkiem dopuszczalności wniesienia pytania prawnego jest zatem związek
między odpowiedzią na to pytanie a rozstrzygnięciem sądowym w konkretnej sprawie. Taki związek zachodzi wówczas, gdy wyrok
Trybunału Konstytucyjnego wpływa na treść rozstrzygnięcia sądu przedstawiającego pytanie w danej sprawie. W sprawie rozpoznawanej
przez Trybunał Konstytucyjny może pojawić się wątpliwość, czy rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
rzeczywiście zależy od odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na pytanie prawne.
Przedstawione pytanie prawne dotyczy przepisu regulującego procedurę przed sądami administracyjnymi, a nie materialnoprawnych
podstaw rozstrzygnięcia. Zostało ono wniesione w sytuacji, w której strona zawiadomiona o terminie rozprawy w trybie art.
73 ustawy, nie stawiła się na rozprawę. Po rozpoznaniu sprawy na rozprawie sąd, który powziął wątpliwość co do konstytucyjności
wymienionego przepisu, wystąpił z pytaniem prawnym i zawiesił postępowanie.
Należy w związku z tym przypomnieć podstawowe rozwiązania proceduralne dotyczące rozpoznawania spraw przez sądy administracyjne,
które mają znaczenie dla oceny dopuszczalności pytania prawnego. W myśl przepisów ustawy, przewodniczący składu orzekającego
wyznacza z urzędu posiedzenia sądowe, ilekroć wymaga tego stan sprawy (art. 91 § 1). Sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia
sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika (art. 91 § 3). Przewodniczący zamyka
rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony
jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne
(art. 113). Ponadto sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo (art. 133 § 2). W tym kontekście, należy zwrócić uwagę, że
stwierdzenie konstytucyjności zaskarżonego przepisu, nie stoi na przeszkodzie zarządzeniu ponownego posiedzenia w celu wyjaśnienia
sprawy, jeżeli nie została ona dostatecznie wyjaśniona. Sąd nie miałby natomiast podstaw do wyznaczenia nowego posiedzenia,
jeżeli sprawa została dostatecznie wyjaśniona podczas rozprawy przeprowadzonej przed przedstawieniem pytania prawnego. Wobec
jednoznacznego brzmienia art. 107 i art. 108 sam fakt, że strona była nieobecna na rozprawie nie upoważnia do przyjęcia, że
sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Ustawa nie przyznaje też stronie, która – w razie doręczenia w trybie art. 73
– bez własnej winy nie mogła zapoznać się na czas z treścią zawiadomienia o rozprawie, prawa wykazania tego faktu w postępowaniu
przed sądem pierwszej instancji ani prawa żądania wyznaczenia nowego posiedzenia w celu przestawienia swoich racji przed wydaniem
orzeczenia w pierwszej instancji. Strona mogłaby natomiast wystąpić o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o sporządzenie
uzasadnienia wyroku, występując jednocześnie o takie uzasadnienie, a następnie wnieść skargę kasacyjną opartą na zarzucie
naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W razie stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu, zawiadomienie strony dokonane na jego podstawie byłoby nieprawidłowe.
Stwierdzenie nieprawidłowości zawiadomienia stanowi podstawę do odroczenia rozprawy. Z tego względu należy przyjąć, że w razie
stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu sąd miałby obowiązek wyznaczyć nowe posiedzenie na podstawie art. 91
§ 1 ustawy, zawiadamiając o tym skarżącą, co umożliwiłoby jej wzięcie udziału w postępowaniu. Osobisty udział strony może
mieć istotne znaczenie dla treści orzeczenia sądowego, jakie zapadnie w jej sprawie, toczącej się przed sądem.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem zależy od odpowiedzi na pytanie prawne,
nie tylko wtedy, gdy utrata mocy obowiązującej przepisu objętego pytaniem prawnym pociągałaby za sobą wydanie orzeczenia o
treści odmiennej od orzeczenia, jakie zapadłoby na podstawie kwestionowanego przepisu, ale także wtedy, gdy utrata mocy obowiązującej
zaskarżonego przepisu ma istotne znaczenie dla samego przebiegu postępowania, a w szczególności dla realizacji podstawowych
praw stron w tym postępowaniu. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której pytanie prawne nie może
dotyczyć przepisów regulujących postępowanie przed sądem. Z tego względu pytanie prawne przedstawione przez Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Warszawie spełnia wymogi określone w Konstytucji oraz w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).
3. Badając konstytucyjność zaskarżonego przepisu, należy w pierwszej kolejności rozważyć wątpliwości interpretacyjne, jakie
zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powstają na gruncie przepisów ustawy, i zbadać związany z nimi zarzut
naruszenia zasad przyzwoitej legislacji. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasady przyzwoitej legislacji
obejmują w szczególności wymaganie należytej określoności przepisów, które winny być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny
i jasny. Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny, „każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia
językowego i logicznego – dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów.
Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy
oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.
Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak
by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie” (wyrok z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz.
51, s. 312).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego regulacja ustawowa instytucji doręczenia zastępczego nie jest czytelna dla adresatów,
a w szczególności nie jest jasna relacja art. 65 § 2 i art. 73 ustawy. Art. 65 § 2 ustawy stanowi, że do doręczania pism w
postępowaniu sądowym przez pocztę stosuje się tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym. Kodeks postępowania cywilnego
dopuszcza dokonywanie doręczeń przez pocztę, ale nie reguluje wyczerpująco spraw z tym związanych. W myśl art. 131 § 2 k.p.c.
szczegółowy tryb doręczania pism sądowych przez pocztę określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości wydane w porozumieniu
z Ministrem Łączności. Na podstawie tego przepisu zostało wydane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 czerwca
1999 r. w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism sądowych przez pocztę w postępowaniu cywilnym (Dz. U. Nr 62, poz. 697
ze zm.). W myśl przepisów tego aktu prawnego, pismo sądowe, doręczane przez pocztę, wysyłane jest jako list polecony za potwierdzeniem
odbioru. Jeżeli nie jest możliwe doręczenie pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 131-139 k.p.c. listonosz pozostawia
zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki we właściwej pocztowej placówce oddawczej w terminie siedmiu kolejnych dni, licząc
od dnia następnego po dniu pozostawienia zawiadomienia u adresata, dokonuje adnotacji o niedoręczeniu przesyłki na potwierdzeniu
odbioru oraz adnotacji „awizowano dnia” na adresowej stronie niedoręczonej przesyłki i składa swój podpis, a następnie oddaje
przesyłkę niezwłocznie do właściwej pocztowej placówki oddawczej. Paragraf 9 ust. 3 wymienionego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
stanowi, że jeżeli adresat nie zgłosi się po odbiór przesyłki w terminie siedmiu dni od dnia jej awizowania, pocztowa placówka
oddawcza sporządza, według wzoru określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia, powtórne zawiadomienie o możliwości jej
odbioru w terminie kolejnych siedmiu dni, licząc od dnia następnego po dniu sporządzenia zawiadomienia, które listonosz doręcza
adresatowi. Dokonanie powtórnego zawiadomienia zaznacza się na przesyłce adnotacją „awizowano powtórnie dnia” na adresowej
stronie niedoręczonej przesyłki i podpisem. Rozwiązania zawarte w tym ostatnim przepisie są sprzeczne z treścią art. 73 prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który ustanawia siedmiodniowy termin dla odbioru pisma, wykluczając tym samym
jego ponowne awizowanie na podstawie § 9 ust. 3 rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca w związku z tym uwagę na dwa istotne problemy, jakie powstają na gruncie
przedstawionych przepisów. Po pierwsze, w praktyce poczta awizuje często dwukrotnie pisma doręczane w trybie art. 73 prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strony, które otrzymują przesyłkę po odebraniu drugiego awiza są często przekonane,
że terminy dla podjęcia określonych działań lub czynności biegną od dnia faktycznego doręczenia przesyłki. Po drugie, przedstawiona
regulacja prowadzi do rozbieżności w orzecznictwie. Niektóre sądy przyjmują, że art. 73 ustawy stanowi przepis szczególny,
który wyłącza stosowanie sprzecznego z nim przepisu § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, natomiast Naczelny
Sąd Administracyjny przyjął w jednym ze swoich orzeczeń, że w opisanej sytuacji znajduje jednak zastosowanie wymieniony przepis
rozporządzenia.
Należy również odnotować, że niektórzy przedstawiciele doktryny bronią poglądu, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z 17 września 2002 r., sygn. SK 35/01 (OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 60), należy stosować § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
i ponowić zawiadomienie o przesyłce, jeżeli adresat nie zgłosi się po odbiór przesyłki w ciągu 7 dni od dnia pierwszego awiza
(zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 321-322).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przedstawione przepisy ustawowe nie pozostawiają wątpliwości co do sposobu ich interpretacji.
Instytucja doręczenia zastępczego została uregulowana w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
a w szczególności w jej art. 73. Pomimo, że art. 65 § 2 ustawy nie wskazuje wyraźnie ewentualnych wyjątków dotyczących stosowania
niektórych przepisów obowiązujących w postępowaniu cywilnym, to znaczenie wymienionego przepisu nie budzi wątpliwości. Odesłanie
w nim zawarte ma zastosowanie w zakresie, w jakim określone sprawy nie zostały uregulowane w samej ustawie – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi. Jeżeli ustawa ta reguluje określone zagadnienia, to w tym zakresie odesłanie do przepisów
obowiązujących w postępowaniu cywilnym nie ma zastosowania. W konsekwencji art. 73 wyłącza stosowanie § 9 ust. 3 wymienionego
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości dotyczącego ponownego awizowania przesyłki. Po upływie terminu określonego w art.
73 ustawy, stosuje się § 9 ust. 8 wymienionego rozporządzenia, w myśl którego przesyłkę niepodjętą pocztowa placówka oddawcza
opatruje na stronie adresowej adnotacją „nie podjęto w terminie” oraz odciskiem datownika i odsyła niezwłocznie wraz z formularzem
potwierdzenia odbioru organowi wysyłającemu.
W świetle przedstawionych argumentów nie ma podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony przepis narusza zasady przyzwoitej regulacji.
Trybunał Konstytucyjny podziela przy tym pogląd Prokuratora Generalnego, że rozbieżności w orzecznictwie nie wynikają z niewłaściwej
redakcji art. 73 ustawy, ale z próby dostosowania regulacji ustawowej w drodze orzeczniczej do standardów konstytucyjnych.
4. Podstawowy zarzut przedstawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dotyczy naruszenia konstytucyjnego prawa
do sądu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat treści tego prawa. W świetle ustabilizowanego orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu obejmuje w szczególności:
1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia postępowania przed sądem,
2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności,
3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd.
Istotnym elementem składowym prawa do sądu są gwarancje sprawiedliwości proceduralnej, określone w art. 45 Konstytucji. Do
podstawowych elementów prawa do sądu należy prawo do wysłuchania (zob. wyrok z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002,
poz. 14, s. 203). Rozpoznawanie spraw musi odbywać się w taki sposób, aby uczestnicy postępowania mieli możność wzięcia w
nim udziału (zob. wyrok z 17 września 2002 r., sygn. SK 35/01, jw., s. 833). Jak przypominał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 czerwca 2002 r., sygn. SK 5/02 „sprawiedliwa procedura sądowa
powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. W każdym wypadku ustawodawca
powinien zapewnić jednostce prawo do wysłuchania. Jednostka musi uzyskać w szczególności możliwość przedstawienia swoich racji
oraz zgłaszania wniosków dowodowych. Istotny element sprawiedliwej procedury sądowej stanowi prawo strony do osobistego udziału
w czynnościach procesowych. Ustawodawca może ograniczyć udział stron w określonych czynnościach procesowych, ograniczenia
takie powinny jednak zawsze posiadać odpowiednie uzasadnienie. Ocena konkretnych rozwiązań ustawowych z punktu widzenia wymogów
sprawiedliwości proceduralnej powinna uwzględniać charakter spraw rozpoznawanych w danym postępowaniu” (OTK ZU nr 4/A/2002,
poz. 41, s. 554).
Z nakazu odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności wynika w szczególności
obowiązek takiego unormowania zasad doręczenia pism sądowych, aby nie naruszać prawa do wysłuchania i do osobistego udziału
w czynnościach procesowych. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej wyroku z 17 września 2002 r., sygn. SK
35/01, „Realizacja zasady prawa do sądu w aspekcie prawa do uruchomienia przed sądem procedury zgodnej z wymogami sprawiedliwości
nakłada zatem na prawodawcę obowiązek takiego ukształtowania procedury zawiadamiania – również od strony technicznej – ażeby
ograniczone zostało ryzyko adresata pisma niepowzięcia wiadomości o piśmie złożonym w urzędzie pocztowym (...)” (jw., s. 863).
5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwestionuje wprowadzenia do ustawy formy doręczenia zastępczego, o której
mowa w art. 73 ustawy. Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie wypowiadał się o konstytucyjności przepisów dotyczących doręczenia
zastępczego w postępowaniu cywilnym (zob. wyroki z 17 września 2002 r., sygn. SK 35/01, oraz z 15 października 2002 r., sygn.
SK 6/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 65). Organ ten uznał konstytucyjność samej instytucji doręczenia zastępczego, zwracając
uwagę, że jest to instytucja powszechnie stosowana w różnych systemach prawnych. Instytucja ta służy zapewnieniu szybkości
postępowania cywilnego i poszanowaniu zasady ekonomii tego postępowania, przy jednoczesnym zabezpieczeniu praw stron postępowania
do rozpatrzenia sprawy przez sąd. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził konieczność takiego ukształtowania tej instytucji,
aby nie naruszała ona zasad sprawiedliwej procedury sądowej. Instytucja doręczenia zastępczego wymaga w szczególności nie
nazbyt restryktywnej oceny zawinienia strony w kwestii uchybienia terminu i oceny dowodów mających uzasadniać uprawdopodobnienie
przyczyn niepodjęcia awiza. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 września 2002 r., sygn. SK 35/01, uznał natomiast za niezgodny
z Konstytucją przepis rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, który nakazywał przechowywanie awizowanej przesyłki przez okres
7 dni od dnia jej złożenia w urzędzie pocztowym (rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 17 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowego
trybu doręczania pism sądowych przez pocztę w postępowaniu cywilnym).
Jak zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu, zaskarżony przepis stanowi odpowiednik art. 139 kodeksu postępowania cywilnego,
należy jednak podkreślić, że między oboma przepisami zachodzą także istotne różnice. Postępowanie sądowoadministracyjne ma
inne cele niż postępowanie cywilne. Przedstawiciele doktryny podkreślają, że celem sądownictwa administracyjnego jest kontrola
administracji i doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a w konsekwencji do ochrony praw jednostki (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 432). Sposób ukształtowania procedury administracyjnej musi godzić potrzebę zapewnienia efektywnej ochrony
interesów obywateli z wymogami sprawnego funkcjonowania administracji publicznej i realizacji przez nią zadań publicznych.
Inaczej niż w postępowaniu cywilnym, stronami sporu rozpoznawanego przez sąd administracyjny są z reguły jednostka i organ
administracji publicznej albo dwa organy administracji publicznej. W tym kontekście gwarancje rzetelnej procedury mają chronić
przede wszystkim czynne strony postępowania sądowoadministracyjnego – a więc z reguły podmioty prywatne oraz organy samorządu
terytorialnego. Instytucja doręczenia w trybie art. 73 ustawy ma znaczenie wyłącznie przy doręczaniu pism jednostce i innym
podmiotom prywatnym. Ma ona zapobiegać przewlekaniu procedury sądowej przez strony i służy zapewnieniu szybkości i ekonomii
postępowania sądowego, a w konsekwencji zapewnieniu sprawnego funkcjonowania administracji publicznej.
Dla stosowania instytucji doręczenia zastępczego istotne znaczenie ma kwestia, czy strona wie o wszczęciu postępowania. Jeżeli
strona nie wie o toczącym się postępowaniu, nie można wymagać od niej, aby liczyła się z ewentualnością nadejścia pisma procesowego.
Jeżeli natomiast strona wie o wszczęciu postępowania, musi liczyć się z nadchodzeniem pism sądowych w danej sprawie. Na gruncie
europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
w sprawie Hennings przeciwko Niemcom z 16 grudnia 1992 r.) nie stwierdzono naruszenia art. 6 Konwencji (prawo do sądu), jeżeli
pozwany wiedział o toczącym się postępowaniu, jakkolwiek nie otrzymał przeznaczonego dla niego pisma. Trybunał Konstytucyjny
zwracał uwagę, że w takiej sytuacji, strona nie może powoływać się na własną nieświadomość oraz prawo do wolności dysponowania
własnym czasem (zob. wyrok z 15 października 2002 r., sygn. SK 6/02, jw., s. 909). Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której strona sama wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne poprzez
wniesienie skargi do właściwego sądu administracyjnego. Z drugiej strony, również w takim przypadku nie można wymagać stałej
obecności jednostki w miejscu zamieszkania, a ponadto trzeba liczyć się z możliwością niedotarcia awiza do adresata.
6. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z konstytucyjnego prawa do sądu wynika wymóg ponowienia zawiadomienia
o przesyłce po upływie siedmiu dni od jej pierwszego awizowania i określenia nowego siedmiodniowego terminu jej odbioru.
Art. 73 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga jednokrotnego awizowania pisma i nie przewiduje powtórzenia
awizowania pisma, a termin siedmiodniowy powoduje, że ewentualne powtórne awizowanie przesyłki i tak nie przedłużałoby terminu
doręczenia. Jednocześnie przepis ten wprowadza fikcję, że doręczenie nastąpiło z upływem terminu. W praktyce jednak może zdarzyć
się sytuacja, w której doręczenie dokonane zostało zgodnie z przepisami prawa, ale strona bez własnej winy nie była w stanie
dowiedzieć się o przesyłce. Taka sytuacja może mieć miejsce, na przykład, jeżeli strona przebywała w tym czasie poza miejscem
zamieszkania albo awizo zostało usunięte przez osobę trzecią. Możliwa jest również inna sytuacja – taka, w której doręczenie
nie zostało dokonane prawidłowo, np. z tego względu, że doręczyciel omyłkowo umieścił awizo w innej skrzynce pocztowej.
Doręczenie zastępcze dokonane w trybie art. 73 ustawy pociąga za sobą istotne skutki dla jednostki. Jeżeli strona bez własnej
winy nie mogła dowiedzieć się o przesyłce, której doręczenie stanowi początek terminu ustalonego przez prawo lub przez sąd,
jej adresat nie będzie mógł dokonać określonej czynności lub podjąć określonego działania w tym terminie. Jeżeli strona bez
własnej winy nie otrzymała zawiadomienia o rozprawie, a jednocześnie sąd na gruncie posiadanych dokumentów nie stwierdził
nieprawidłowości zawiadomienia, to sąd przeprowadzi rozprawę pod nieobecność strony.
Jak słusznie zwraca uwagę Wojewódzki Sąd Apelacyjny w Warszawie, przy ocenie negatywnych skutków doręczenia zastępczego dla
jednostki, istotne znaczenie ma ukształtowanie procedury sądowoadministracyjnej i wynikające z niego w praktyce orzeczniczej
tempo rozpoznawania spraw. W większości spraw orzeczenia są wydawane po pierwszym posiedzeniu sądu. Strona, której zawiadomienie
o rozprawie doręczono w trybie art. 73 ustawy i która – bez swojej winy – nie mogła faktycznie odebrać pisma, nie ma możliwości
wzięcia udziału w rozprawie. Ponieważ warunkiem wniesienia skargi kasacyjnej na orzeczenie oddalające skargę jest złożenie
w terminie 7 dni od ogłoszenia wyroku wniosku o jego doręczenie z uzasadnieniem, w praktyce strona nie może skorzystać z prawa
wniesienia skargi kasacyjnej, ponieważ zanim zorientuje się, że w jej sprawie odbyła się rozprawa, wyrok jest już prawomocny.
Na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może powstać również sytuacja, w której podmiot, którego dotyczy
postępowanie, nie wie o prowadzonym postępowaniu. W myśl art. 33 § 1 osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym,
a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania
na prawach strony. W razie doręczania takiej osobie pism w trybie art. 73 ustawy, może ona w ogóle nie dowiedzieć się o wszczęciu
postępowania, a nawet o jego zakończeniu. W sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek
strony, a odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek. W konsekwencji osoba, która nie
brała udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie otrzyma odpisu wyroku i nie dowie się w ogóle o fakcie przeprowadzenia
postępowania.
Nasuwa się w związku z tym pytanie o możliwość uchylenia się od negatywnych skutków doręczenia w trybie art. 73 ustawy w obu
przedstawionych wyżej sytuacjach. Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej wyroku z 15 października 2002 r., sygn. SK 6/02,
dotyczącym postępowania cywilnego, zwracał uwagę, że skuteczne zakwestionowanie przez stronę prawidłowości doręczenia zastępczego
dokonuje się procesowo nie przez zakwestionowanie faktu doręczenia, lecz poprzez uchylenie się od ujemnych skutków w zakresie
upływu terminu, jakie wynikają dla strony z tego doręczenia, czemu służy wniosek o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu
niweczy subiektywne przekonanie sądu, że doręczenie zastępcze jest skuteczne z datą upływu terminu złożenia przesyłki na poczcie
lub w innym do tego przeznaczonym miejscu. Zaś przywrócenie terminu zasadza się na obaleniu domniemania opartego na założeniu,
że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła – nastąpiło to z przyczyn leżących po jej stronie.
Uwagi te są w pełni aktualne na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl przepisów tej ustawy,
jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu
terminu. W piśmie z wnioskiem o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu
terminu. Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie.
Badając konstytucyjność przepisów dotyczących doręczenia zastępczego w postępowaniu cywilnym, Trybunał Konstytucyjny zwracał
uwagę, że „dla uchylenia się od negatywnych następstw, przyjętego przez ustawodawcę w tej mierze domniemania, adresat, który
nie został powiadomiony o piśmie złożonym w urzędzie pocztowym, tak jak to nakazuje art. 139 § 1 k.p.c., musi uprawdopodobnić
okoliczności uzasadniające wniosek o przywrócenie terminu. Uprawdopodobnienie zaś wymaga wykazania istnienia realnej możliwości
tych procesowo istotnych okoliczności, które uzasadniają przywrócenie terminu (por. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, tom II, red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Warszawa 1989, s. 426).
Wprawdzie uprawdopodobnienie wymaga wykazania danej okoliczności w stopniu mniejszym aniżeli jej udowodnienie, to ciężar takiego
uprawdopodobnienia spoczywa jednak – na ogólnych zasadach – na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swoich twierdzeń. Nie
pozbawia to sądu możliwości podjęcia odpowiedniej aktywności w tym zakresie (por. tamże, s. 427)” (wyrok z 17 września 2002 r., sygn. SK 35/01, jw., s. 834).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uwagi te zachowują ważność również na gruncie procedury sądowoadministracyjnej. Zasadniczy
problem stanowi poważna trudność w uprawdopodobnieniu okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Strona
musi bowiem uprawdopodobniać okoliczność negatywną, a środki dowodowe, jakimi dysponuje, są ograniczone.
Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę na rozmaite czynniki, które zwiększają prawdopodobieństwo nieotrzymania awiza
przez adresata, do których należy m.in. fakt zamieszkiwania w wielkich blokach, a także to, że poczta nie zawsze przestrzega
standardów wyznaczonych przez prawo.
W świetle przedstawionych argumentów, zaskarżony przepis, ustanawiając siedmiodniowy termin odbioru przesyłki od dnia jej
awizowania i nie przewidując obowiązku powtórzenia zawiadomienia o przesyłce, pociąga za sobą wysokie ryzyko, że pismo sądowe
nie dotrze do adresata bez jego winy, a jednocześnie uchylenie się przez zainteresowanego od negatywnych skutków doręczenia
w trybie art. 73 ustawy może być bardzo trudne. Dotyczy to także sytuacji, w której strona wie już o toczącym się postępowaniu
przed sądem administracyjnym i musi liczyć się z otrzymywaniem pism procesowych. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny podziela
pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że regulacje zawarte w art. 73 prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi nie odpowiadają wymogom sprawiedliwej procedury sądowej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego termin odbioru
przesyłki awizowanej nie może być nadmierne krótki, powinien jednak odpowiadać wymogom sprawności proceduralnej. Jednocześnie
ustawa powinna ustanawiać wymóg ponawiania zawiadomienia o przesyłce, tak aby ograniczyć ryzyko jej niedotarcia do adresata.
7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił też zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania jednostki do państwa
i prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, że istota tej zasady sprowadza się do takiego nakazu stanowienia
i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł
przewidzieć w momencie podejmowania decyzji (zob. orzeczenie TK z 24 maja 1994 r., sygn. K. 1/94, OTK w 1994 r., cz. I, poz.
10 oraz wyrok z 2 czerwca 1999 r., sygn. K. 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94). Trybunał Konstytucyjny stwierdził również,
że „Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole
cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu
w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą
pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie
obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo
prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie
działań własnych” (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138, s. 690). Zasada zaufania jednostki
do państwa i prawa wymaga takiego uregulowania doręczeń w postępowaniach prowadzonych przez organy władzy publicznej, aby
jednostka, która działa w dobrej wierze i dokłada należytej staranności, nie była zaskakiwana negatywnymi konsekwencjami doręczenia
pisma w sytuacji, w której bez własnej winy nie była w stanie zaznajomić się z jego treścią. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego,
w świetle przestawionych wyżej argumentów zaskarżony przepis nie spełnia tego wymogu i narusza powołaną zasadę konstytucyjną.
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.