1.1. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 6 kwietnia 2004 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności:
– art. 8 pkt 3 i art. 11 w zw. z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228,
poz. 2255; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych),
– art. 8 pkt 4 i art. 12 w zw. z art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych,
z art. 32 ust. 1, art. 18 oraz art. 48 Konstytucji w związku z art. 27 Konwencji o prawach dziecka (Dz. U. z 1991 r. Nr 120,
poz. 526 ze zm.; dalej: Konwencja o prawach dziecka).
Wniosek ten został złożony w związku z wniesionym do Rzecznika Praw Obywatelskich przez Rzecznika Praw Dziecka wnioskiem o
zaskarżenie wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych do Trybunału Konstytucyjnego ze względu na prawne i faktyczne
defaworyzowanie i dyskryminowanie w tych przepisach dzieci rodziców, którzy pozostają w związkach formalnych. Zdaniem Rzecznika
Praw Dziecka takie nierówne traktowanie narusza nie tylko konstytucyjną zasadę równości, ale także zasadę pomocniczości oraz
zasadę prymatu rodzicielskiej odpowiedzialności za dziecko.
Rzecznik Praw Obywatelskich podzielił stanowisko Rzecznika Praw Dziecka, rozszerzając je o dodatkowe argumenty.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że zróżnicowane traktowanie jest dopuszczalne, o ile możliwe jest wskazanie cechy faktycznej
lub prawnej, z uwagi na którą przepisy różnicują sytuację prawną ich adresatów, a różnice te dają się uzasadnić konstytucyjnie.
Tymczasem kwestionowana regulacja posługuje się niejasnym i niejednoznacznym kryterium „samotnego wychowania”. Definicja tego
pojęcia nie spełnia wymogu precyzyjnego określenia elementów sytuacji faktycznej, które są prawnie relewantne.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na konsekwencje zawartej w ustawie definicji „samotnego wychowywania dziecka”, która zawiera
błąd logiczny („wychowywanie” oznacza wychowywanie przez osobę należącą do jednej z wymienionych grup, jeśli osoba ta nie
wychowuje dziecka wspólnie z ojcem lub matką dziecka). Zakres pojęcia „samotne wychowywanie” nie został zatem określony. Natomiast
ściśle określony jest krąg podmiotów, których dotyczyć może ta cecha: „panna, kawaler, osoba pozostająca w separacji orzeczonej
prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, wdowa, wdowiec”. Zdaniem Rzecznika uzależnienie prawa do dodatków do zasiłku
rodzinnego od takiego formalnego kryterium (pozostawania w stanie bezżennym) wyłącza z kręgu uprawnionych osoby pozostające
w związku małżeńskim (także z osobą inną niż ojciec czy matka dziecka), lecz faktycznie samotnie wychowujące dzieci. Ponadto,
ponieważ ustawa nie przewiduje procedur weryfikujących stan faktyczny (wymaga wyłącznie dołączenia do wniosku o zasiłek określonych
dokumentów dowodzących pozostawania poza związkiem małżeńskim), w kręgu odbiorców dodatku może znaleźć się liczna grupa rodziców,
którzy faktycznie wychowują dzieci wspólnie z drugim z rodziców. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich oznacza to, że ustawa
o świadczeniach rodzinnych pozostawia poza swym zakresem podmioty, które nie różnią się w sposób istotny od podmiotów uprawnionych
do dodatków. Wnioskodawca stwierdził, że wykazane zróżnicowanie nie ma żadnego uzasadnienia konstytucyjnego.
Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że efektem wprowadzenia przepisów w kwestionowanym brzmieniu będzie zachwianie równowagi
finansów publicznych z uwagi na olbrzymią liczbę osób pozostających w związkach małżeńskich, które ze swymi dziećmi funkcjonują
na granicy lub poniżej granicy progu wsparcia dochodowego rodziny, a które w stosunkowo krótkim czasie mogą spełnić wymogi
przewidziane w ustawie o świadczeniach rodzinnych i ustalić swój status jako osoby samotnie wychowujące dzieci wyłącznie w
celu uzyskania uprawnienia do dodatku. Racjonalny ustawodawca powinien rozważyć także inne koszty społeczne takiej sytuacji,
przede wszystkim problemy bytowe i psychiczne dzieci ze związków rozbitych, które zazwyczaj pogłębiają się z czasem nawet
wówczas, gdy rodzice „faktycznie” pozostają razem.
Zdaniem wnioskodawcy prawo rodzica do wychowywania dziecka wiąże się nie tylko z wykonywaniem władzy rodzicielskiej, ale także
z prawem do osobistej styczności z dzieckiem, z obowiązkami alimentacyjnymi, stosunkami rodzinnymi. Jakakolwiek ingerencja
w te prawa zarezerwowana jest wyłącznie dla władzy sądowniczej. Żadne z rozstrzygnięć sądu związane z podziałem kompetencji
między rozwodzących się rodziców nie oznacza utraty przez jedno z rodziców prawa do wychowywania dziecka. W prawie rodzinnym
stan taki można wiązać wyłącznie z pozbawieniem rodzica władzy rodzicielskiej przy równoczesnym zakazie osobistej styczności
rodzica z dzieckiem. Dlatego uzasadnione wątpliwości budzi powiązane skutków prawnych w postaci uzyskania dodatku do zasiłku
rodzinnego z jednostronnym oświadczeniem rodzica, że wychowuje dziecko samotnie. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich przyjęte
rozwiązanie narusza zatem zagwarantowane w art. 48 Konstytucji prawo do wychowania dziecka.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał również na regulacje Konwencji o prawach dziecka, w myśl których państwo realizuje prawo
dziecka do godziwych warunków życia przez wymuszenie w pierwszym rzędzie odpowiedzialności rodziców, a nakaz wspierania rodziców
nie może oznaczać zastępowania ich w wypełnianiu ciążących na nich obowiązków. Ustawa o świadczeniach rodzinnych ustala obowiązki
państwa przed obowiązkiem alimentacyjnym rodzica odseparowanego od dziecka przez co jest sprzeczna z zasadą pomocniczości
wyrażoną w Konwencji o prawach dziecka.
Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że kwestionowane przepisy, uprzywilejowując niesłusznie wyłącznie rodziców nie pozostających
w związkach małżeńskich, naruszają także wyrażoną w art. 18 Konstytucji zasadę ochrony małżeństwa.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że oceny wymaga również związek wykazanego odstępstwa od równego traktowania z innymi
zasadami konstytucyjnymi. W tym aspekcie odniósł się do art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji stanowiącego, że rodziny w trudnej
sytuacji, zwłaszcza rodziny wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Jego zdaniem
wartość konstytucyjna wyrażona w tym przepisie uzyskuje pełną treść wówczas, gdy jest stosowana w całości, nie zaś wyrywkowo.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zapewnia rodzinom wielodzietnym dodatkowego wsparcia na poziomie choćby porównywalnym
do wsparcia udzielonego rodzinom niepełnym.
Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o odroczenie na okres 12 miesięcy utraty mocy obowiązującej przez zaskarżone przepisy w
przypadku stwierdzenia ich niekonstytucyjności. Uzasadnił to koniecznością ochrony osób korzystających z już ugruntowanej
formy pomocy dla osób samotnie sprawujących opiekę nad dzieckiem, które utraciły prawo do zasiłku dla bezrobotnych.
1.2. W związku ze zmianą stanu prawnego w wyniku uchwalenia ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach
rodzinnych (Dz. U. Nr 192, poz. 1963; dalej: ustawa zmieniająca z 2004 r.) Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Rzecznika
Praw Obywatelskich o zajęcie dodatkowego stanowiska. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 21 grudnia 2004 r. podtrzymał
stanowisko przedstawione we wniosku.
Ustawa zmieniająca z 2004 r. wprowadziła możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu zweryfikowania danych dotyczących
osoby ubiegającej się o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich
kreuje to niewątpliwie nową sytuację faktyczną (wychowujący dziecko „samotnie” muszą się starać, by uniemożliwić wykazanie
ich związków z drugim rodzicem), ale nie zmienia stanu prawnego w zakresie kwestionowanej we wniosku regulacji.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 3 czerwca 2004 r. przedstawił stanowisko, że art. 8 pkt 3 i art. 11 w zw. z art. 3 pkt
17 oraz art. 12 w zw. z art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych są niezgodne z art. 32 ust. 1 i art. 18 Konstytucji
oraz z art. 48 Konstytucji w zw. z art. 27 Konwencji o prawach dziecka.
Prokurator Generalny podzielił argumentację zawartą we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Podniósł dodatkowo, że intencją,
jaka przyświecała ustawodawcy przy wprowadzaniu zaskarżonych przepisów i przewidzianej w nich instytucji dodatku do zasiłku
rodzinnego, była rekompensata niekorzystnych skutków wywołanych zniesieniem funduszu alimentacyjnego. Cel ten – zdaniem Prokuratora
Generalnego – nie został osiągnięty.
Prokurator Generalny stwierdził, że system rozwiązań prawnych przyjęty w ustawie o świadczeniach rodzinnych winien mieć na
celu wspieranie rodzin najuboższych. Zaskarżone przepisy prowadzą natomiast do dyskryminacji dzieci wychowywanych w rodzinach
pełnych, nawet jeżeli ich sytuacja materialna jest taka sama, a nawet gorsza, niż sytuacja rodzin niepełnych. Jest to sprzeczne
nie tylko z zasadą równości, ale także godzi w konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 18. Kwestionowana regulacja jest także
– w opinii Prokuratora Generalnego – niezgodna z art. 48 Konstytucji w zw. z art. 27 Konwencji, gdyż narusza prawo rodziców
do wychowywania dziecka, w ten sposób, że uzależnia prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego od statusu prawnego rodziny, zachęcając
rodziców znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej do uzyskania statusu osoby samotnie wychowującej dziecko.
3. Prezes Rady Ministrów w piśmie z 11 kwietnia 2005 r. przedstawił opinię dotyczącą ewentualnych skutków finansowych, jakie
dla ustawy budżetowej wywołać może orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. W piśmie tym Prezes Rady Ministrów
stwierdził, że orzeczenie przez Trybunał o niezgodności zakwestionowanych przepisów z Konstytucją i Konwencją o prawach dziecka,
będzie się wiązać z dodatkowymi skutkami finansowymi dla budżetu państwa w przypadku, w którym usunięcie niezgodności będzie
polegało na wprowadzeniu dodatków do zasiłku rodzinnego dla dzieci rodziców pozostających w formalnych związkach albo niepozostających
w takich związkach, ale wspólnie wychowujących dzieci. W ustawie budżetowej na 2005 r. nie zostały przewidziane środki na
sfinansowanie tych skutków.
4. Sejm w piśmie swego Marszałka z 5 maja 2005 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy
z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym)
z uwagi na utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów.
Marszałek wskazał, że na 101 posiedzeniu Sejmu, po rozpatrzeniu poprawek Senatu, przyjęta została ustawa z 22 kwietnia 2005
r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (dalej: ustawa o postępowaniu wobec dłużników
alimentacyjnych), która to ustawa oczekuje na podpis Prezydenta i ogłoszenie. W art. 27 tej ustawy wprowadzone zostały zmiany
w o świadczeniach rodzinnych. Zmiany te dotyczą m.in. przepisów zaskarżonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Polegają
one na tym, że: zmieniono brzmienie art. 3 pkt 17 oraz art. 12 oraz uchylono art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem
Marszałka Sejmu zgłoszone przez Rzecznika Praw Obywatelskich zastrzeżenia do wskazanych przepisów ustawy zostały uwzględnione
w przeprowadzonej nowelizacji, wobec czego zasadne jest umorzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył przepisy ustawy z o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1
maja 2004 r. (z wyjątkiem art. 36 i art. 40, które weszły w życie z dniem 31 grudnia 2003 r.). Art. 71 ustawy uchylił ustawę
z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200 ze zm.) oraz ustawę z dnia 1 grudnia 1994
r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Ustawa zmieniająca
z 2004 r. uchyliła oraz zmieniła brzmienie niektórych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodała także nowe przepisy.
W dniu 22 kwietnia 2005 r. Sejm – po rozpatrzeniu poprawek Senatu – przyjął ustawę o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych,
która to ustawa wprowadza m.in. zmiany do zaskarżonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 3 pkt 17, art. 8 i do art. 12 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz uchyla w całości art. 11 tejże
ustawy. Ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych została podpisana przez Prezydenta 13 maja 2005 r., czyli już
po zamknięciu rozprawy. Ze względu na wniosek Marszałka Sejmu zgłoszony pisemnie i podtrzymany przez przedstawiciela Sejmu
na rozprawie o umorzenie postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej przez zaskarżone przepisy, w pierwszej kolejności
należało zbadać, czy w sprawie występują okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sam fakt uchwalenia ustawy, która uchyla jeden z zaskarżonych przepisów i wprowadza zmiany
do innych zaskarżonych przepisów wskazanych we wniosku przez Rzecznika Praw Obywatelskich, nie oznacza, że przepisy te utraciły
moc obowiązującą. Postępowanie legislacyjne dotyczące ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych nie zostało zakończone
z chwilą uchwalenia tej ustawy przez Sejm. Utrata mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów może nastąpić dopiero w dniu wejścia
w życie przepisów, które uchylają je lub zmieniają, a to zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji nie może nastąpić przed ogłoszeniem
w Dzienniku Ustaw ustawy zawierającej przepisy zmieniające i uchylające.
Na marginesie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, nawet formalne uchylenie
przepisu nie oznacza, że tym samym przepis ten utracił moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym, określającego przypadki, w których uzasadnione jest umorzenie postępowania. Stosując ten przepis Trybunał
Konstytucyjny bierze pod uwagę stan z chwili zamknięcia rozprawy – co w niniejszej sprawie miało miejsce 11 maja 2005 r. A
w tym dniu niewątpliwie zakwestionowane przepisy pozostawały w mocy.
Z wymienionych przyczyn fakt podpisania ustawy przez Prezydenta 13 maja 2005 r. nie wpływa na moc obowiązującą zaskarżonych
przepisów, a nawet nie jest okolicznością, która mogłaby uzasadniać otwarcie zamkniętej rozprawy.
Dodać należy, że Marszałek Sejmu w swoim piśmie wskazał, że nowelizacja uwzględnia zastrzeżenia zgłoszone przez Rzecznika
Praw Obywatelskich do zaskarżonych przepisów. Trybunał Konstytucyjny tą okolicznością się nie zajmował i to nie dlatego, że
nowelizacja jeszcze nie weszła w życie, ale przede wszystkim dlatego, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest
treść normatywna zawarta w przepisach zaskarżonych w ich brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji.
W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając brak podstaw do umorzenia postępowania, dokonał konfrontacji zaskarżonych
przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami konstytucyjnymi i konwencyjnymi.
2. Wniosek, z którym Rzecznik Praw Obywatelskich, inspirowany przez Rzecznika Praw Dziecka, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do przepisów ustawy o świadczeniach
rodzinnych, które składają się na dwie instytucje prawne o zbliżonym charakterze, a mianowicie do dodatku do zasiłku rodzinnego
z tytułu samotnego wychowania dziecka (ten dodatek jest uregulowany w art. 8 pkt 4 i w art. 12 ustawy) oraz do dodatku do
zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego
okresu jego pobierania (ten dodatek jest uregulowana w art. 8 pkt 3 i w art. 11 ustawy). Zasiłek rodzinny, jak również dodatki
do niego (oprócz dodatków zaskarżonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje jeszcze dodatki z tytułu: urodzenia dziecka, opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego,
kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego, podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza
miejscem zamieszkania), mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Taki cel tej instytucji został jednoznacznie
określony w art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zaznaczyć należy, że obowiązek utrzymania dziecka ciąży na osobach wskazanych w przepisach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego,
zwłaszcza w tych przepisach, które dotyczą tzw. obowiązku alimentacyjnego, czyli w art. 128-144 tego kodeksu. W stosunku do dziecka taki obowiązek istnieje niezależnie od tego, czy osobie nim obciążonej przysługuje
władza rodzicielska nad danym dzieckiem i czy ma ona prawo do osobistej styczności z dzieckiem. Istotnym elementem władzy
rodzicielskiej jest prawo i obowiązek wychowania dziecka. Zatem w świetle całokształtu prawa polskiego trzeba odróżnić z jednej
strony instytucje uregulowane w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, czyli władzę rodzicielską i obowiązek alimentacyjny, a z
drugiej – instytucję zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, które zostały uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zasiłek
i dodatki do tego zasiłku to świadczenia wypłacane uprawnionej do tego osobie ze środków publicznych. Nie mają one na celu
wyłączenia ani ograniczenia zakresu świadczeń alimentacyjnych i wychowawczych, które powinny być spełniane przez osobę wskazaną
w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Chronią one dobro dziecka, jako wartość konstytucyjną, a nie interes osoby utrzymującej
dziecko.
Wspólnym elementem obu zaskarżonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich dodatków do zasiłku rodzinnego jest to, że przysługują
one tylko w sytuacji, która jest nazwana przez ustawodawcę „samotnym wychowaniem dziecka”. Za pomocą tych trzech słów określona
została podstawowa przesłanka, która musi być spełniona, aby dodatek do zasiłku mógł być przyznany. Znaczenie przytoczonego
zwrotu nie jest jasne i z tego względu ustawodawca uznał za celowe sformułowanie w ustawie jego definicji. Mieści się ona w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis
został zaskarżony przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Ta definicja polega w istocie na określeniu, kogo uważa się za osobę
samotnie wychowującą dziecko. Zgodnie z art. 3 pkt 17, jeśli w ustawie mowa jest „o samotnym wychowywaniu dziecka” – oznacza to „wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w
separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka
z ojcem lub matką dziecka”.
W przepisie tym przewidziano zatem dwa kryteria, które muszą być spełnione łącznie.
Pierwszym z tych kryteriów jest stan cywilny osoby wychowującej dziecko. Dla określenia tego kryterium ustawodawca posłużył
się określeniami: panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba rozwiedziona, osoba pozostająca w separacji orzeczonej przez sąd (a
więc nie w separacji faktycznej w stosunku do drugiego małżonka). Ta część definicji jest jasna. Nie budzi także wątpliwości
sposób stwierdzenia tego kryterium. Zgodnie z ogólnymi zasadami następuje to przez przedstawienie odpisu aktu stanu cywilnego,
który dokumentuje stan cywilny osoby, a więc np. odpisu aktu małżeństwa, zawierającego wzmiankę o rozwiązaniu małżeństwa przez
rozwód lub o separacji.
Natomiast zastrzeżenia budzi określenie drugiego kryterium. W tekście art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostało ono ujęte w sposób negatywny. Chodzi o to, że osoba, która odpowiada pierwszemu kryterium: „...wspólnie nie wychowuje
dziecka z ojcem lub matką dziecka”. Takie określenie nie pozwala na jednoznaczne określenie sytuacji, w której to kryterium
jest spełnione. W skrajnej postaci można by było stwierdzić, że chodzi o osobę, która wcale nie wychowuje dziecka, bowiem
rodzic, który „nie wychowuje” dziecka, nie wychowuje go także „wspólnie” z drugim rodzicem. To byłby wniosek niemożliwy do
przyjęcia. Można więc interpretować ten zwrot w ten sposób, że chodzi tutaj o to, że dany rodzic wychowuje dziecko, a jednocześnie
drugi z rodziców tego dziecka nie wychowuje. W takim razie ta definicja właściwie nie przybliża nas wcale do określenia, o
jaką sytuację tu chodzi, gdyż można powiedzieć, że albo definiuje „to samo przez to samo” albo nawet ostrzej, że definiuje
„nieznane przez nieznane”. W skrajnej interpretacji można byłoby przyjąć, że to drugie kryterium właściwie nie wnosi niczego
nowego w porównaniu z tym, co zostało określone przez pierwsze kryterium, a to by oznaczało, że każda osoba, która ma taki
stan cywilny, jaki określono w tej definicji, i która złożyła oświadczenie, że drugi z rodziców nie wychowuje dziecka, może
otrzymać dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Takie ujęcie, nadające się do obrony w świetle
brzmienia interpretowanego przepisu, prowadzi jednak do skutków społecznie niepożądanych.
Główną wadą „definicji” z art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest to, że określa ona przesłankę uzyskania dodatku do zasiłku bez uwzględnienia tego, co na temat obowiązku wychowania dziecka
mówi kodeks rodzinny i opiekuńczy. Ustawodawca kierujący się tymi kryteriami powinien odróżnić z jednej strony takie sytuacje,
gdy władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, a zatem każde z nich jest uprawnione i obowiązane do wychowywania dziecka,
a z drugiej strony takie, w których władza rodzicielska przysługuje tylko jednemu z rodziców (co ma miejsce wtedy, kiedy drugi
z rodziców nie żyje, kiedy stosunek rodzicielstwa nie został ustalony co do obojga rodziców, a także w sytuacji, kiedy ojcostwo
dziecka zostało wprawdzie ustalone, ale w wyroku ustalającym ojcostwo sąd nie przyznał ojcu dziecka władzy rodzicielskiej).
Trzeba podkreślić, że nawet w wymienionych wyżej sytuacjach, gdy jednemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska, istnieje
obowiązek alimentacyjny tego rodzica w stosunku do dziecka, polegający na obowiązku dostarczania mu środków utrzymania i wychowania.
Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest bowiem niezależne od istnienia władzy rodzicielskiej. Obowiązek ten ciąży zresztą
nie tylko na rodzicach, ale i na dalszych krewnych dziecka. Jeżeli któryś z rodziców nie wypełnia należycie obowiązku alimentacyjnego,
to istnieje oczywiście możliwość dochodzenia realizacji tego obowiązku na drodze sądowej.
Można więc powiedzieć, że regulacja przesłanek uzyskania dodatku do zasiłku rodzinnego jest nie tylko niejasna, ale niespójna
z regulacją przewidzianą w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Niespójność przepisów dwóch jednocześnie obowiązujących ustaw jest zjawiskiem, które na pewno zasługuje
na negatywną ocenę, zwłaszcza wtedy, gdy jedną z tych ustaw jest ustawa mająca charakter kodeksu. Jednak wada ta sama przez
się nie uzasadnia stwierdzenia, że przepisy te są tym samym niezgodne z Konstytucją i powinny utracić moc obowiązującą. Zadaniem
Trybunału Konstytucyjnego nie jest bowiem kontrola tzw. poziomej zgodności przepisów znajdujących się na tym samym poziomie
szczebla hierarchii systemu prawnego, ale zapewnienie zgodności pionowej (tzn. zgodności przepisów niższej rangi z przepisami
wyższej rangi, a zwłaszcza z przepisami Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny rozważył, wobec tego czy zaskarżone przepisy, a dokładniej – wyrażone w nich normy prawne, pozostają
w relacji zgodności z normami wyrażonymi we wskazanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisach Konstytucji i w ratyfikowanej
umowy międzynarodowej.
3. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o zbadanie zgodności zaskarżonych przepisów z szeregiem wzorców wyrażonych w art. 18, 32 ust. 1, 48 i 71 ust. 1 oraz
w art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wzorcem, który ze względu na swoją treść jest najbliższy
zaskarżonym przepisom, jest art. 71 ust. 1 Konstytucji. Wobec tego zaskarżone przepisy zostały w pierwszym rzędzie zanalizowane
pod kątem ich zgodności z tym wzorcem.
Przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji nakazuje państwu prowadzenie takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny oraz przyznaje rodzinom
znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wymieniono
tutaj w szczególności rodziny wielodzietne i rodziny niepełne. Niezgodność zaskarżonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich
przepisów z art. 71 ust. 1 Konstytucji polega, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, na tym, że przyznają one materialną pomoc
wypłacaną ze środków publicznych tylko części rodzin i to wyodrębnionej według kryteriów nieodpowiadających wymaganiom określonym
w art. 71 ust. 1 Konstytucji. Chodzi o to, że ta pomoc nie została przewidziana wcale dla rodzin wielodzietnych, a z drugiej
strony została przewidziana nie tylko dla rodzin będących rodzinami niepełnymi, skoro kryterium samotnego wychowania i utrzymania
dziecka zostało oderwane od ustaleń dotyczących tego, czy w konkretnej sytuacji obowiązek wychowania dziecka spoczywa na jednej osobie, czy na obojgu rodziców. Takie ukształtowanie zasad przyznania dodatku
do zasiłku doprowadziło także do nierównego traktowania dzieci zróżnicowanego według innych kryteriów niż kryteria przewidziane w art.
71 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym szczególna pomoc ze strony państwa należy się dzieciom pochodzącym z rodzin wielodzietnych
lub niepełnych, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej lub społecznej. W ten sposób przez zaskarżone przepisy został
naruszony także nakaz równego traktowania, będący emanacją określonej w art. 32 Konstytucji zasady równości.
4. Kolejnym wskazanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich wzorcem kontroli zaskarżonych przepisów jest art. art. 18 Konstytucji.
Ten przepis Konstytucji jest ujęty bardziej ogólnie niż art. 71, co jest związane z tym, że jest on zamieszczony w rozdziale
I Konstytucji określającym podstawowe zasady ustroju Rzeczpospolitej. Art. 18 Konstytucji stanowi, że „Małżeństwo jako związek
kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej”.
W przepisie tym jest między innymi mowa o „małżeństwie” i o „rodzinie”, a te wartości mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Art. 18 jest wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art. 71 Konstytucji. Nakaz wyrażony
w art. 18 Konstytucji nie oznacza, że Konstytucja nakazuje traktować osobę mającą rodzinę inaczej (lepiej), niż osobę samotną.
Przepis ten nakazuje natomiast podejmowanie przez państwo takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi
rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami. Kwestionowane przepisy zostały ukształtowane
w taki sposób, że faktycznie osłabiają one te więzi, a nie umacniają je. Prawo do dodatku do zasiłku przysługuje w sytuacji,
gdy oboje rodzice mają obowiązek wychowania dziecka, ale jedno z nich tego obowiązku nie wypełnia. Takie ujęcie tych przepisów
zniechęca tego z rodziców, który wychowuje dziecko, do dochodzenia od drugiego rodzica realizacji obciążającego go obowiązku
i utrwala się w społeczeństwie przekonanie, że zaniedbywanie obowiązków rodzicielskich aktualizuje obowiązek udzielenia pomocy
socjalnej przez państwo.
Wnioskodawca wskazał, we wniosku i podczas rozprawy, że stosowanie zaskarżonych przepisów jest oparte na takiej wykładni,
która w praktyce pozbawia znaczenia drugie kryterium, określone w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W praktyce
bowiem prawo do zasiłku i do dodatku do zasiłku jest przyznawane każdej osobie, która pozostaje w określonym stanie cywilnym,
jest panną, kawalerem itd. i oświadczyła, że drugi z rodziców dziecka nie wychowuje. Utrwalenie się takiej praktyki organów
przyznających dodatki do zasiłku wywiera niepożądane skutki społeczne, nie sprzyja bowiem umocnieniu autorytetu instytucji
małżeństwa, któremu z mocy art. 18 Konstytucji państwo ma zapewnić nie tylko ochronę, ale i opiekę.
Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał od Rzecznika Praw Dziecka informację o tym, że w związku z wejściem w życie kwestionowanych
przepisów zwiększyła się liczba pozwów o orzeczenie separacji lub rozwodu. Ta obserwacja nie została podważona ani przez przedstawiciela
Sejmu, ani przez Prokuratora Generalnego, wobec tego uzasadnione jest przyjęcie, że zaskarżone przepisy, wskutek niejasności
i niespójności z regulacją kodeksową, co najmniej stwarzają ryzyko zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania rodziny i małżeństwa,
a w takim razie naruszają wyrażony w art. 18 Konstytucji nakaz zapewnienia przez państwo rodzinie i małżeństwu ochrony i opieki.
Ustalenie to jest niezależne od tego, jaki procent pozwów o separację lub rozwód został uwzględniony przez sądy. Samo bowiem
wystąpienie z żądaniem orzeczenia separacji lub rozwodu jest dowodem osłabienia więzi istniejących między małżonkami. Ponadto
treść kwestionowanych przepisów skłania do stwarzania sytuacji pozorujących rozkład pożycia między małżonkami po to by uzyskać
pomoc finansową ze środków publicznych. Z tego względu Trybunał uznał, że zaskarżone we wniosku przepisy naruszają również art. 18 Konstytucji. Raz jeszcze trzeba
podkreślić, że w świetle aksjologii przyjętej w obowiązującej w Polsce Konstytucji, rodzina i małżeństwo są wartościami, które
zajmują szczególnie wysoką rangę w hierarchii wartości konstytucyjnych.
5. Trybunał Konstytucyjny uznał natomiast, że wskazany we wniosku art. 48 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem dla oceny
zaskarżonych przepisów. Art. 48 Konstytucji w ust. 1 gwarantuje rodzicom prawo do wychowania dziecka w zgodzie z ich przekonaniami,
przy uwzględnieniu stopnia dojrzałości dziecka i wolności jego sumienia, wyznania i przekonań. Jest oczywiste, że regulacja
dotycząca dodatków do zasiłku rodzinnego nie ma nic wspólnego z tym, czy wychowanie dziecka odbywa się w sposób odpowiadający
przekonaniom rodziców, czy w sposób szanujący jego wolność sumienia − to są sprawy przecież zupełnie niezależne. Argumentacja
Rzecznika Praw Obywatelskich nie dotyczy jednak art. 48 ust. 1, ale ust. 2. Ten przepis dopuszcza ograniczenie lub pozbawienie
praw rodzicielskich, a w tym także prawa rodziców do wychowania dziecka, ale tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko
na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. W ramach niniejszej sprawy nie ma potrzeby badania, czy na tle art. 48 ust. 2 obowiązują
ograniczenia z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do ustalenia nieprzydatności art. 48 ust. 2, jako wzorca kontroli konstytucyjnej
zaskarżonych przepisów, wystarczy stwierdzić, że fakt udzielenia jednemu z rodziców pomocy w celu częściowego pokrycia wydatków
ponoszonych na utrzymanie dziecka – i to niezależnie od tego, czy ta pomoc pochodzi ze środków publicznych, czy prywatnych
− nie powoduje ani ograniczenia, ani pozbawienia przysługujących drugiemu z rodziców praw rodzicielskich. Pomoc, niezależnie
od tego od kogo pochodzi, nie wpływa na zakres praw przysługujących z mocy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego drugiemu z rodziców.
Jeszcze raz tutaj trzeba przypomnieć, że w świetle kodeksu odrębną instytucją jest władza rodzicielska, czyli prawo i obowiązek
wychowania dziecka, a odrębną instytucją jest obowiązek alimentacyjny, czyli dostarczanie dziecku środków utrzymania i wychowania,
ciążący zresztą nie tylko na rodzicach, ale i na dalszych krewnych dziecka. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny zastosował
w wyroku formułę, że zaskarżone przepisy „nie są niezgodne” z art. 48 Konstytucji.
6. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił zaskarżonym przepisom nie tylko niezgodność ze wskazanymi przepisami Konstytucji,
ale i z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Konwencja ta została przez Polskę ratyfikowana na podstawie uprzedniej zgody
wyrażonej w ustawie, a zatem zgodnie z art. 188 pkt 2 i art. 241 Konstytucji może stanowić kryterium dla oceny przypisów ustawowych.
Art. 27, na który powołuje się Rzecznik Praw Obywatelskich, dotyczy przysługującemu każdemu dziecku prawa do odpowiedniego
poziomu życia. Zarazem jednak przepis ten nakłada na rodziców lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko odpowiedzialność za
zapewnienie dziecku warunków niezbędnych dla jego rozwoju. Na państwo zaś nakłada obowiązek podjęcia wszelkich kroków, które
są niezbędne dla zapewnienia, że te świadczenia na utrzymanie dziecka będą spełniane przez rodziców, czy inne zobowiązane
do tego prawnie osoby. Przepis ten zobowiązuje także państwo, ale jedynie do wspomagania rodziców w realizacji prawa dziecka
do odpowiedniego poziomu życia. Obowiązek wspomagania rodziców przez państwo został w Konwencji ograniczony poprzez odwołanie
się do warunków krajowych oraz do środków, jakim dysponuje konkretne państwo. W świetle Konwencji o prawach dziecka, rozgraniczenie
obowiązków rodziców i obowiązków państwa w zakresie utrzymania dziecka jest zupełnie jednoznaczne: obowiązek spoczywa na rodzicach
i jest on sankcjonowany przez państwo nakazem zapewnienia skuteczności realizacji tego obowiązku. Natomiast państwo ma, w
granicach istniejących możliwości, obowiązek wspomagania rodziców w realizacji obowiązków wobec dziecka, zatem w świetle ustaleń
dotyczących treści zakwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów można przyjąć, że przepisy te są niezgodne
także z postanowieniami art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Należy przy tej okazji podkreślić, że regulacja przewidziana
w wymienionym przepisie Konwencji o prawach dziecka jest całkowicie zgodna z przyjętą przez polską Konstytucję zasadą pomocniczości,
w myśl której państwo powinno wspierać rodzinę, a nie zastępować ją w realizowaniu jej funkcji.
7. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów na okres 12 miesięcy
i podtrzymał ten wniosek także w toku rozprawy. Trybunał Konstytucyjny uznał, że ze względu na materię, którą regulują zaskarżone
przepisy, odroczenie utraty mocy obowiązującej jest co do zasady uzasadnione. Jednakże przyjął, że wskazany 12-miesięczny
termin jest zbyt długi, gdy należy się liczyć z tym, iż w najbliższej przyszłości dojdzie do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw
ustawy nowelizującej ustawę o świadczeniach rodzinnych, a tym samym regulacja przewidziana w przepisach uznanych za niekonstytucyjne
zostanie zastąpiona nową, zmienioną regulacją ustawową.
Trzeba tutaj podkreślić, że takie określenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisów, jakie przyjął Trybunał Konstytucyjny
na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, nie wyklucza tego, że te przepisy mogą wcześniej utracić moc obowiązującą. Odroczenie
utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją lub ratyfikowaną umową międzynarodową wcale nie nakłada
na ustawodawcę obowiązku utrzymania w mocy tych przepisów aż do nadejścia wskazanego przez Trybunał terminu. Jest nawet, generalnie
rzecz biorąc, bardzo pożądane, żeby stan niekonstytucyjności został przez ustawodawcę usunięty przed upływem tego terminu,
który wyznaczył Trybunał. Natomiast sądy i inne organy stosujące prawo mają obowiązek stosowania zaskarżonych przepisów przez
cały okres ich pozostawania w mocy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05).
Na koniec jeszcze raz przypomnieć trzeba, że przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego były tylko i wyłącznie przepisy regulujące instytucje dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego w brzmieniu obowiązującym w dniu
wyrokowania. Rozpoznając wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie Trybunał
Konstytucyjny nie zajmował się tym, czy zarzuty zawarte we wniosku są aktualne co do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych
w brzmieniu, jakie otrzymają w wyniku nowelizacji wynikającej z ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych. Zbadanie,
czy te przepisy są zgodne z Konstytucją, wychodzi poza ramy postępowania w niniejszej sprawie. Mogłoby ono być przeprowadzone, jeżeli uprawniony do
tego podmiot wystąpiłby z odpowiednim wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.