sędziego TK Bohdana Zdziennickiego
od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2002 r.
w sprawie o sygn. K. 39/2000
Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000
r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638; z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) składam zdanie odrębne od ogłoszonego wyroku, ponieważ uważam,
że art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99,
poz. 468), w zakresie w jakim te przepisy odnoszą się do gruntów stanowiących własność gminy jest zgodny z art. 165 ust. 1
i nie jest niezgodny z art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Moje zdanie odrębne uzasadniam następująco:
Rozpatrywana sprawa ma swoje nietypowe uwikłania czasowe. I tak:
1) przepis art. 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych był już przedmiotem wniosku
organu gminy do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie jego niezgodności z konstytucją. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu
z 20 listopada 1996 r., sygn. K. 27/95 orzekł między innymi, że art. 2 ust. 1– 3 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach
działkowych był niezgodny z wówczas obowiązującymi przepisami konstytucyjnymi. Sejm nie podzielił stanowiska Trybunału Konstytucyjnego
i na posiedzeniu 25 kwietnia 1997 r. orzeczenie TK z 20 listopada 1996 r., sygn. K. 27/95 oddalił.
2) będące przedmiotem sprawy roszczenie Polskiego Związku Działkowców o ustanowienie użytkowania wieczystego na gruntach wchodzących
w skład pracowniczych ogrodów działkowych (art. 2 ust. 1 ustawy z 23 czerwca 1995 r.) z mocy prawa (art. 2 ust. 7 powołanej
ustawy) wygasły, jeżeli Polski Związek Działkowców nie złożył w sprawie stosownego wniosku do 31 grudnia 1996 r.
Kwestionowany art. 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. dotyczy tylko pracowniczych ogrodów działkowych założonych na czas nieokreślony,
jako obiekty stałe (art. 10 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych) lub pracowniczych ogrodów działkowych,
które nie miały kiedyś ustalonej lokalizacji, ale istniały ponad 10 lat i w związku z tym ex lege zostały przez art. 33 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych uznane za stałe. W sumie chodzi więc tylko
o istniejące od bardzo dawna ogrody działkowe stałe.
W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z 23 czerwca 1995 r. Polski Związek Działkowców uzyskiwał sporne roszczenie o ustanowienie użytkowania
wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli 5 grudnia 1990 r. i w dniu wejścia w życie
ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych był użytkownikiem wskazanych gruntów. Prawo
użytkowania PZD na gruncie państwowym musiało więc poprzedzać powstanie własności gminy. Innymi słowy, poprzedzać przeprowadzoną
w ramach przemian ustrojowych komunalizację własności państwowej obejmującej pracownicze ogrody działkowe. Własność państwowa
była tu – jak wiadomo – z mocy prawa obciążona na rzecz PZD bezpłatnym użytkowaniem. Nabycie zaś przez gminy własności było
nabyciem pochodnym a nie pierwotnym.. Spór dotyczy więc w istocie tego, czy ustawodawca, w imię realizacji określonych zadań
publicznych, miał prawo przyznać dla PZD, mającego już bezpłatne użytkowanie gruntów wchodzących w skład ogrodów działkowych
(mocno chronione przez rygorystyczne przepisy o likwidacji pracowniczego ogrodu działkowego, por. art. 20-23 ustawy z 6 maja
1981 r.) roszczenie o ustanowienie bezpłatnego użytkowania wieczystego.
Ad 1. W czasie kiedy Trybunał Konstytucyjny wydawał orzeczenie z 20 listopada 1996 r. (sygn. K. 27/95) obowiązywała jeszcze
ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Utraciła ona moc dopiero z dniem 17 października 1997 r., kiedy weszła
w życie obecnie obowiązująca ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
W myśl art. 7 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym Sejm mógł, wbrew wcześniejszemu orzeczeniu Trybunału
Konstytucyjnego stwierdzającemu niezgodność danego aktu z Konstytucją, uznać akt objęty orzeczeniem za zgodny z Konstytucją.
Sejm oddalał wtedy orzeczenie TK a sprawa nim objęta nie mogła być przedmiotem ponownego postępowania przed Trybunałem. Orzeczenie
TK traciło swoją skuteczność a objęte nim przepisy nadal obowiązywały jako uznane przez Sejm za jednak konstytucyjne.
Inny stan prawny powstał od wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483; sprost. z 2001
r. Nr 78, poz. 319). Mianowicie, w myśl art. 239 ust. 1 Konstytucji, w okresie2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją ustaw uchwalonych przed dniem jej wejścia w życie, nie były ostateczne
i podlegały rozpatrzeniu przez Sejm, który mógł odrzucić orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego większością 2/3 głosów, w obecności
co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (nie dotyczyło to orzeczeń wydanych w następstwie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego).
Na gruncie więc odmiennych sformułowań użytych w art. 239 ust. 1 Konstytucji RP w stosunku do art. 7 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia
1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (ustawy należącej do ówczesnej materii konstytucyjnej) można by więc bronić poglądu, że
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu, mimo odrzucenia w trybie art. 239 przez Sejm, wiązałoby
w kwestii niekonstytucyjności, chociaż na skutek uchwały Sejmu przepis nadal obowiązywał. Przyjęcie tego poglądu (orzeczeniu
TK o niekonstytucyjności nie przysługiwałaby na skutek odrzucenia go przez Sejm ostateczność wyłącznie “formalna”) niezwykle
komplikowałoby obraz obowiązującego prawa, w którym mogłyby obowiązywać także przepisy niekonstytucyjne z wszystkimi tego
konsekwencjami co do pewności prawa, zaufania obywateli do państwa, zasady ochrony praw słusznie nabytych itp.
Pogląd teoretycznie możliwy do obrony na tle sformułowań art. 239 ust. 1 Konstytucji RP, chociaż bardzo dyskusyjny, w żaden
sposób nie można byłoby wyprowadzić z brzmienia art. 7 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Wskazany
art. 7 ust. 3 (nigdy nie został uznany za niekonstytucyjny) expressis verbis “w wypadku uznania aktu objętego orzeczeniem za zgodny z Konstytucją”. Było to niewątpliwie rozwiązanie przesądzające o charakterze
ówczesnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, jak i rozstrzygnięć Sejmu i stąd bardzo krytykowane przez piśmiennictwo prawnicze.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 1996 r., sygn. K. 27/95 zostało, w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia
1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, oddalone przez Sejm na posiedzeniu w dniu 25 kwietnia 1997 r. Tym samym – jak była już
mowa – art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nadal obowiązywał
i był uznany – przez Sejm – za zgodny z wówczas obowiązującymi przepisami konstytucyjnymi.
Do uzyskanych uprawnień z art. 2 ust. 1 i 3 odnosi się więc ochrona praw nabytych stanowiąca – w myśl orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego – jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego.
Po wejściu w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. mamy zarówno nowe wzorce konstytucyjne, jak i inny kontekst faktyczny
i prawny w stosunku do sytuacji jaka istniała wtedy, kiedy Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie z 20 listopada 1996 r.,
sygn. K. 27/95 a Sejm zajął w sprawie stanowisko na posiedzeniu w dniu 25 kwietnia 1997 r. W świetle więc wskazanych przesłanek
nie ma przeszkód do ponownego badania przez Trybunał Konstytucyjny rozwiązań wynikających z art. 2 ustawy z 23 kwietnia 1995
r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.
Ad 2.Wcześniej wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 7 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach
działkowych sporne roszczenia Polskiego Związku Działkowców o ustanowienie użytkowania wieczystego na gruntach wchodzących
w skład pracowniczych ogrodów działkowych (art. 2 ust. 1) wygasły, jeżeli PZD nie złożył stosownego wniosku w tej sprawie
do dnia 31 grudnia 1996 r.
Kwestionowany przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 23 czerwca 1995 r. może jednak mieć zastosowanie, jeżeli gmina nie zrealizowała
jeszcze swego obowiązku ustanowienia na rzecz PZD bezpłatnego użytkowania wieczystego, mimo złożenia przez PZD stosownego
wniosku do 31 grudnia 1996 r. W tym więc zakresie art. 2 ust. 1 nadal obowiązuje. Zatem nie ma przesłanek do umorzenia postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Według przedstawionych danych, dotychczas zrealizowano 63% złożonych w terminie przez PZD wniosków o ustanowienie użytkowania
wieczystego. Jeżeli by przyjąć, ze orzeczenie TK, z zasady nie powinny działać wstecz, z wyjątkiem specjalnych w tej kwestii
unormowań [por. np. art. 190 ust. 4 Konstytucji], to wtedy skutki ewentualnego orzeczenia Trybunału o niekonstytucyjności
art. 2 ust. 1 i ust. 3 powinny odnosić się tylko do 37% nie zrealizowanych jeszcze wniosków PZD złożonych w terminie do 31
grudnia 1996 r. (w terminie określonym w art. 2 ust. 7 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach
działkowych).
Takie ewentualne skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powinny być jednak jeszcze ocenione, co do swojej zgodności z
zasadą równości wobec prawa.
W rozpatrywanej sprawie doszło do zderzenia zadań publicznych związanych z pracowniczymi ogrodami działkowymi, które w myśl
obowiązującego prawa są urządzeniami użyteczności publicznej (art. 2 ust. 2 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach
działkowych) z zadaniami gmin związanymi z kształtowaniem ładu przestrzennego. Zderzenie wskazanych zadań publicznych jest
szczególnie silne w gminach miejskich realizujących określone koncepcje urbanistyczne.
Pracownicze ogrody działkowe stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych i mają zapewniać pracownikom i
ich rodzinom aktywny wypoczynek a także możliwość prowadzenia, przede wszystkim na własne potrzeby, upraw ogrodniczych (art.
2 ust. 1 cytowanej ustawy z 6 maja 1981 r.). Gminy często nie chcą tego akceptować. Uważają, że grunty, gdzie są zlokalizowane
ogrody działkowe mają jako teren urbanistyczny zbyt dużą wartość ekonomiczną, której nie równoważy ani efekt pracy działkowców,
ani wspomagające funkcje socjalne dla rodzin pracowniczych, ani też styl życia związany z aktywnym wypoczynkiem poprzez pracę
na działce. Wydaje się im ważniejszy rozwój urbanistyczny poprzez dalszą zabudowę posiadanych zasobów gruntowych, niż interesy
osób, które zaangażowały własną pracę w zagospodarowanie terenów oddanych pod pracownicze ogrody działkowe. Nieraz też organy
samorządu terytorialnego dążą po prostu do spieniężenia części majątku nieruchomego, który był przedmiotem komunalizacji,
aby tą drogą zdobyć większe środki na finansowanie obciążających je licznych zadań publicznych. Kierunek rozstrzygnięcia zasygnalizowanych
konfliktów przesądził jednak art. 1 pkt 17 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji w ustawach szczególnych
pomiędzy organami gminy a organami administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Wskazany przepis wyraźnie stanowił,
że do zadań własnych gmin należy zapewnianie gruntów na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych ( a więc nie ich likwidacja)
oraz ich rekultywacja i melioracja. Gminy muszą realizować przypisane im cele publiczne. Po to zostały powołane.
Wcześniej już była mowa, że ogródki działkowe stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych (art. 2 ust.
1 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych). Prawna ochrona środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego
została wyraźnie wzmocniona w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w stosunku do poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych.
Z art. 5 i art. 74 Konstytucji RP wynika, między innymi, obowiązek ochrony przez gminy terenów zielonych i rekreacyjnych leżących
na terenie ich działania. Kierunek rozstrzygnięcia zarysowanych konfliktów między jednostkami samorządu terytorialnego a działkowcami
został więc przesądzony także na poziomie konstytucyjnym.
Warto przypomnieć o szczególnej roli w utrzymywaniu terenów zielonych w wielkich aglomeracjach miejskich jaką odegrały sięgające
korzeniami do średniowiecza wspólnoty mieszkańców użytkujące pierwotnie wspólnie pewne tereny z czasem przekształcone w parki
miejskie, czy stale zieleńce (na przykład: obecne parki w Londynie).
Samorząd terytorialny został w Polsce reaktywowany dopiero w 1990 r., w ramach budowy demokratycznego państwa. Jest on podstawową
formą decentralizacji administracji publicznej. Konstytucja ustala zręby ustroju samorządu terytorialnego w jednostkach podziału
zasadniczego. Gwarantuje osobowość prawną, istnienie własności komunalnej oraz ochronę sądowa samodzielności samorządu terytorialnego.
Dalsze kwestie dotyczące samorządu terytorialnego reguluje ustawodawstwo zwykłe. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego
jest gmina. Jest ona formą właściwą dla wypełniania większości zadań publicznych w swojej społeczności lokalnej.
Obok samorządu terytorialnego, z jego podstawową jednostką jaką jest gmina, istnieją także i inne mniejsze w swym zasięgu
albo wyspecjalizowane w realizacji tylko określonych zadań publicznych wspólnoty (społeczności). Niezależnie od tego, jaki
jest ich rodowód nie mogą być one przeciwstawiane gminom, jako coś mniej nowoczesnego i racjonalnego, czy jakiś “balast przeszłości”.
Koncepcji jednolitej władzy państwowej z poprzedniego ustroju nie można więc przekształcać w koncepcję “– jednolitej władzy
gminnej”, władzy ograniczającej wynikające z przepisów prawa uprawnienia publiczne działających na jej terenie innych, mniejszych
wspólnot.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wprowadziła w tej mierze dwie nowe zasady nieznane poprzednim przepisom konstytucyjnym:
zasadę pomocniczości i zasadę samorządności.
Wyprowadzona z nauk Kościoła Katolickiego zasada pomocniczości zawarta jest w Preambule Konstytucji. Zasada ta jest ściśle
związana z zasadą samorządności (por. w szczególności art. 17 ust. 2 Konstytucji ). Wynika z nich, że społeczność (samorząd)
wyższego rzędu nie tylko nie powinien ograniczać zadań samorządów niższego rzędu, ale wręcz odwrotnie powinien je wspierać
i służyć im pomocą w realizacji przydzielonych im zadań publicznych.
Polski Związek Działkowców jest samodzielną i samorządną organizacją społeczną zrzeszającą osoby będące użytkownikami działek
w pracowniczych ogrodach działkowych. Członkostwo Związku nabywa się jednocześnie z przydzieleniem działki w pracowniczym
ogrodzie działkowym. Przy przydziale działek (następuje on w porozumieniu z właściwym organem związków zawodowych) uwzględnia
się kryteria związane z warunkami pracy, sytuacją rodzinną i materialną osoby ubiegającej się o przydzielenie działki (por.
w szczególności art. 24 i 25 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych). Z uwagi na szczupłość terenów
pracowniczych ogrodów działkowych konieczna jest reglamentacja działek w oparciu o wskazane wyżej kryteria socjalne.
Polski Związek Działkowców posiada więc cechy określonej wspólnoty (społeczności). Publiczny charakter jego zadań (omówiony
wyżej w II), obligatoryjne połączenie członkostwa ze statusem użytkownika prowadzonego urządzenia wskazują, że mamy do czynienia
z formą wąsko wyspecjalizowanego samorządu (typu zakładowego).
PZD ma wyłączność na prowadzenie pracowniczych ogrodów działkowych jako urządzeń użyteczności publicznej na podstawie ustawy
z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Nie narusza to prawa obywateli do dobrowolnego zrzeszania się w celu
prowadzenia ogrodów działkowych, samodzielnie i na własny koszt, ale poza ramami określonymi przez cytowaną ustawę z 6 maja
1981 r.
Wzmacniając podstawy prawne władania gruntami przez PZD (bez tych gruntów niemożliwe jest wykonywanie określonych ustawowo
zadań publicznych PZD) wzmacniamy też prawa członków – działkowców. Mamy tu bowiem – jak była już wyżej mowa – obligatoryjne
połączenie członkostwa ze statusem użytkownika prowadzonego urządzenia.
W świetle powyższego do działalności Polskiego Związku Działkowców w pełni odnoszą się gwarancje wynikające z konstytucyjnych
zasad: subsydiarności i samorządności.
Wcześniej ustalono (część II), że o kierunku rozwiązywania ewentualnych konfliktów między zadaniami publicznymi związanymi
z pracowniczymi ogrodami działkowymi a zadaniami gmin związanymi z kształtowaniem ładu przestrzennego (zwłaszcza realizacją
określonych koncepcji urbanistycznych) przesądziło zarówno ustawodawstwo zwykłe, jak i określone przepisy Konstytucji. Z kolei
w części III wskazano, że zgodnie z zasadami konstytucyjnymi pomocniczości i samorządności gminy nie tylko nie powinny ograniczać
a wręcz odwrotnie powinny wspierać Polski Związek Działkowców w realizacji przydzielonych mu ustawowo specjalistycznych zdań
publicznych.
Konstytucyjne gwarancje ochrony każdej własności zawiera art. 21 i 64 Konstytucji.
Specjalna regulacja własności jednostek samorządu terytorialnego jest zawarta w art. 165 ust. 1 w związku z art. 163 Konstytucji
(rozdział VII poświęcony samorządowi terytorialnemu). Z tej specjalnej konstytucyjnej regulacji wynika, że własności komunalnej
nie można traktować tak, jak własności służącej tylko działalności gospodarczej, a więc w kategoriach czysto cywilistycznych.
Gminy są powołane do realizowania funkcji i zadań publicznych na rzecz społeczności lokalnej, a nie do prowadzenia działań
gospodarczych. Własność komunalna nie została przyznana jednostkom samorządu terytorialnego dla ich dowolnego użytku. Gmina
może prowadzić działalność gospodarczą, ale po to tylko, aby “zarobić” na realizację niektórych swoich zadań publicznych.
Własność komunalna jest przede wszystkim majątkowym zabezpieczeniem realizacji zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast podejmowane w stosunku do niej czynności cywilnoprawne są związane z jej eksploatacją, odnawianiem, nabywaniem nowych
składników itp.
Stąd do własności jednostek samorządu terytorialnego obok regulacji publicznoprawnych mają zastosowanie także regulacje prywatnoprawne.
Posługiwanie się jednak przez gminy środkami prawa prywatnego musi być zawsze podporządkowane zadaniom publicznym, które gmina
ma realizować.
W świetle powyższego w rozpatrywanej sprawie nie mamy konfliktu między PZD a gmina tylko w kategoriach prawa cywilnego (ograniczenie
własności komunalnej przez obowiązek ustanawiania na niej na rzecz PZD bezpłatnego prawa użytkowania wieczystego). Mamy bowiem
szerszy problem; czy przyznane przez art. 2 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych
ogrodach działkowych prawa PZD do gruntów nie ograniczają nadmiernie własności publicznej jednostki samorządu terytorialnego.
Innymi słowy, czy wprowadzone wzmocnienie zabezpieczeń majątkowych służących realizacji celów publicznych związanych z pracowniczymi
ogrodami działkowymi jest zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3) w stosunku do prawa własności gmin
(art. 165 ust. 1 w związku z art. 163 Konstytucji RP).
PZD dla realizacji swoich ustawowych zadań publicznych powinien mieć zagwarantowane odpowiednie podstawy majątkowe. Temu celowi
ma służyć bezpłatne prawo użytkowania wieczystego wprowadzone w miejsce bezpłatnego użytkowania o jednak wyraźnie zindywidualizowanych
cechach nietożsamych w stosunku do tych, które określa kodeks cywilny (zwolnienie z opłat, inne zasady zbywania prawa ze względu
na szczególne prawo pierwokupu zabezpieczające w pełni interesy gminy, zasady wywłaszczania ze specjalnymi unormowaniami pod
kątem gmin problematyki odszkodowań).
Dzięki zaś klasycznym elementom obligacyjnym instytucja użytkowania wieczystego pozwala gminie nałożyć na PZD obowiązek określonego
wykorzystania terenu. Postanowienia umowy określające sposób korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego podlegają
ujawnieniu w księdze wieczystej i zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet wiążą one każdego następnego użytkownika wieczystego. Trzeba więc będzie znaleźć podmiot, który chciałby nabyć to prawo, aby
na gruncie prowadzić ogrody działkowe. Sam zresztą PZD podlega znacznym ograniczeniom publicznoprawnym w dysponowaniu przysługującymi
mu uprawnieniami majątkowymi z mocy ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych i opartego na niej zarejestrowanego
statutu (por. w szczególności art. 30 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z 6 maja 1981 r.).
Mamy więc wyraźnie do czynienia z prawem użytkowania wieczystego służącym należytemu majątkowemu zabezpieczeniu realizacji
zadań publicznych związanych z pracowniczymi ogrodami działkowymi. Jest ono w swej warstwie publicznoprawnej zbliżone do omówionej
wyżej własności komunalnej.
Analiza wykazuje, że rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych
ogrodach działkowych (przyznanie PZD roszczenia o ustanowienie bezpłatnego specjalnego użytkowania wieczystego gruntów wchodzących
w skład pracowniczych ogrodów działkowych) nie narusza zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w ograniczeniu
własności gmin do terenów stanowiących pracownicze ogrody działkowe (art. 165 ust. 1 w związku z art. 163 Konstytucji). Można
tylko dyskutować nad trafnością i celowością wszystkich przyjętych rozwiązań szczegółowych. W przypadku jednak badania zarzutu
sprzeczności ustawy z wzorcami konstytucyjnymi Trybunał nie jest – jak wiadomo – powołany do kontrolowania celowości i trafności
rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Trybunał bowiem jest wyłącznie ustawodawcą negatywnym.
Art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych podyktowany był koniecznością
uporządkowania pozostałych po PRL bardzo niejasnych i zagmatwanych stosunków prawnorzeczowych na dawnych gruntach państwowych
wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych. Istniejąca wtedy instytucja bezpłatnego użytkowania nie w pełni zabezpieczała
interesy PZD i działkowców, czego dowodem były podejmowane – po komunalizacji – przez niektóre gminy próby rugowania z miast
ogrodów działkowych. Grunty wchodzące w skład pracowniczych ogrodów działkowych zawsze były użytkowane bezpłatnie. Nabycie
przez gminy tych gruntów w wyniku komunalizacji było nabyciem wtórnym a nie pierwotnym. Stąd art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji
nie jest wzorcem właściwym dla oceny konstytucyjności art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r. wprowadzającego roszczenie
PZD o ustanowienie bezpłatnego użytkowania wieczystego w miejsce posiadanego prawa bezpłatnego użytkowania.
Z tych wszystkich względów złożenie zdania odrębnego uznałem za konieczne.